פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 19271-04-25
לפני:
כבוד המשנה לנשיא נעם סולברג
כבוד השופט אלכס שטיין
כבוד השופטת רות רונן
העותרת:
ת.מ.י.ר. - תאגיד מחזור יצרנים בישראל בע"מ
נגד
המשיבים:
1. שר הכלכלה
2. המשרד להגנת הסביבה
3. התאחדות התעשיינים בישראל בע"מ
עתירה למתן צו על-תנאי
בשם העותרת:
עו"ד אמיר ונג; עו"ד בועז סיטי
בשם המשיבים 1-2:
בשם המשיבה 3:
עו"ד גיא ורדי
עו"ד שלו בראנץ
פסק-דין
השופט אלכס שטיין:
בגדרה של עתירה זו, מבקשת העותרת כי נוציא מלפנינו צו על-תנאי המורה למשיב 1, שר הכלכלה והתעשייה (להלן: שר הכלכלה), לבוא וליתן טעם מדוע לא יעשה שימוש בסמכותו הקבועה בסעיף 2 לפקודת היבוא והיצוא [נוסח חדש] (להלן: פקודת היבוא והיצוא), ויקבע בצו "כי לא ישוחרר מפיקוח רשות המכס משלוח של מוצרים ארוזים או אריזות שירות, כהגדרתם בחוק להסדרת הטיפול בפסולת אריזות, התשע"א-2011 (להלן: החוק או חוק האריזות), אלא לאחר בדיקה בנושא קיום הוראות חוק האריזות"; ומדוע לא יעשה שר הכלכלה שימוש בכל סמכות אחרת שברשותו כדי לקבוע כי "לא ישוחרר מפיקוח רשות המכס משלוח של מוצרים ארוזים או אריזות שירות, כהגדרתם בחוק האריזות, אלא לאחר בדיקה בנושא קיום חוק האריזות". במילים אחרות: העותרת מבקשת כי נורה לשר הכלכלה ליזום חקיקת משנה, ואף נורה על תוכנה הספציפי.
רקע
חוק האריזות קובע הסדרים שונים, ליצרנים וליבואנים, בכל הנוגע לייצור אריזות וטיפול בפסולת אריזות. אלו נועדו לצמצם את כמות פסולת האריזות, למנוע את הטמנתה ולעודד שימוש חוזר באריזות, על-מנת להקטין את ההשפעה השלילית הסביבתית של אריזות ופסולת אריזות. לצורך כך, מוחל עקרון "אחריות יצרן מורחבת", המטיל על היצרנים והיבואנים את האחריות למימון הטיפול בפסולת הנוצרת ממוצריהם.
בהתאם לסעיף 9 לחוק, על היצרנים והיבואנים חלה חובת התקשרות עם "גוף מוכר" לשם קיום חובותיהם לפי החוק. "גוף מוכר" הוא תאגיד שקיבל הכרה מהמשרד להגנת הסביבה, שמטרתו היא קיום חובות היצרנים והיבואנים. תאגיד זה אחראי לביצוע כל הפעולות הנדרשות לקיום חובותיהם של היצרנים והיבואנים על פי החוק, לרבות התקשרות עם רשויות מקומיות, הקמת תשתית איסוף ארצית נפרדת לפסולת אריזות (המוכרים לנו כפחים בצבעים שונים), שינוע ומיון הפסולת, שליחתה למחזוּר ומימון כל העלויות הכרוכות בכך. מימון פעילותו של גוף מוכר מוטל על היצרנים והיבואנים – בהתאם לעקרון "המזהם – משלם".
העותרת היא הגוף המוכר היחיד שהוכר על ידי המשרד להגנת הסביבה מאז נחקק חוק האריזות בשנת 2011.
המשרד להגנת הסביבה אמון על אכיפת החוק ויישומו. פרק ז' לחוק האריזות מוקדש לענישה – קנס על פי רוב – שתושת על מי שחורג מהוראות שונות בחוק, ובכלל זה הפרת חובת ההתקשרות עם גוף מוכר. פרק ח' לחוק האריזות מסדיר את האפשרות להטיל עיצום כספי על אדם או תאגיד שהפרו הוראות שונות בחוק, ואופן הטלת העיצום.
הבעיה המרכזית עמה מתמודדת העותרת – אשר עומדת בלב העתירה – היא תופעת ה"טרמפיסטים" (free riders): מצב שבו פרטים או גורמים שונים נהנים ממשאב או משירות ציבורי מבלי לתרום למימון עלותו, ובכך מטילים נטל בלתי הוגן על אלה שנושאים במימון העלויות. בהקשר של חוק האריזות, מדובר ביצרנים ויבואנים החייבים על פי החוק להתקשר עם גוף מוכר ולשלם דמי טיפול בגין האריזות ופסולת האריזות שהם מכניסים לשוק, אך לא עושים כן. גורמים אלו נהנים בפועל משירותי האיסוף והמחזוּר של העותרת – שכן, אחרי שאריזות הושלכו לפחי האיסוף לא ניתן להבחין בין אריזות של יצרנים או יבואנים שהתקשרו עם גוף מוכר לבין אלו אשר לא התקשרו עם גוף מוכר ואשר לא נושאים עקב כך במימון עלויות האיסוף והמחזוּר. "טרמפיסטים" אלה מטילים נטל בלתי הוגן על היצרנים והיבואנים המצייתים לחוק, פוגעים בתחרות ובשוויון, ואף תורמים לעלייה ביוקר המחיה, שכן העלויות העודפות שבאות מהם מגולגלות לתוך מחיר המוצרים לצרכן.
העתירה
לטענת העותרת – וכפי שעולה אף מתגובת המשיבים לעתירה – היקף תופעת ה"טרמפיסטים" הינו משמעותי. על פי ההערכה השמרנית, כ-40% מהחייבים בהתקשרות עם גוף מוכר מפרים את החוק. ההערכה היא כי מקרב המפרים, הרוב המוחלט, כ-90%, הם יבואנים, ולא יצרנים מקומיים.
העותרת, כמי שאמונה על קיום חובות היצרנים והיבואנים בחוק האריזות, וכתאגיד שמימון פעולותיו כרוך בקיום חובת ההתקשרות עם גוף מוכר, ביקשה לפעול לצמצום תופעת "הטרמפיסטים". לשיטתה, יש להטיל את האחריות לצמצום התופעה על שר הכלכלה, באמצעות שער הכניסה לישראל – המכס. לצורך כך, על שר הכלכלה לעשות שימוש בסמכותו לפי סעיף 2 לפקודת היבוא והיצוא, ולקבוע בצו כי לא ישוחרר מפיקוח רשות המכס משלוח של מוצרים ארוזים או אריזות שירות, אלא לאחר בדיקה בנושא קיום הוראות חוק האריזות. בהתאם למנגנון המוצע על ידי העותרת, יבואנים יידרשו להציג במכס הצהרה כתובה ואישור על התקשרות עם גוף מוכר, הצהרה על פטור מחובה זו, או, למצער, לחתום על התחייבות להסדרת הנושא בתוך שלושה חודשים. העותרת סבורה כי מנגנון זה הוא פשוט ויעיל. לטענתה, יישומו של מנגנון זה יאפשר אכיפה של חוק האריזות וצמצום של תופעת "הטרמפיסטים".
קודם להגשת העתירה, העותרת, בעצמה ויחד עם אחרים, פעלה במספר מישורים ואופנים בניסיון לקדם הצעה זו. במסגרת זו, ביום 29.7.2024, השתתפה העותרת בדיון בוועדת הכלכלה של הכנסת שהוקדש להפחתת עלויות הצרכן הישראלי באמצעות יישום החקיקה הסביבתית בנושא אחריות מורחבת של יצרן. בדיון הוצגה בעיית "הטרמפיסטים", הרלבנטית גם לחוקים סביבתיים דומים, שגם הם מחילים אחריות יצרן מורחבת על יצרנים ויבואנים (ראו, למשל: חוק לטיפול סביבתי בציוד חשמלי ואלקטרוני ובסוללות, התשע"ב-2012). העותרת השתתפה בדיון, הציגה את בעיית "הטרמפיסטים" בהקשר של חוק האריזות, השלכותיה על הסביבה, על התחרות ועל יוקר המחיה, ואת הפתרון המוצע על ידה. בדיון, בין היתר, עלו שאלות ביחס לאכיפה של חוק האריזות והמענים הקיימים בחוק לשם כך. המשרד להגנת הסביבה, האמון על יישום חוק האריזות, התבקש להציג את הפעולות שנעשו לצורך אכיפת החוק – קרי: השימוש בקנסות והטלת עיצומים כספיים על אלו שמפרים את החוק. הוצגה התנגדות משרד הכלכלה למנגנון שהוצע על ידי העותרת לצמצום התופעה, שלשיטתו אינו עולה בקנה אחד עם מדיניותו של שר הכלכלה, המבקש להפחית חסמים לייבוא מוצרים. בהמשך הדיון, עלתה הצעה למנגנון אכיפה אחר, אגב חישוב תעריף המכס, המצוי באחריות משרד האוצר ולא משרד הכלכלה. כעולה מהעתירה, בהמשך לדיון בוועדת הכלכלה בכנסת, ונוכח עמדת גורמי המקצוע במשרד להגנת הסביבה, פנתה השרה להגנת הסביבה לשר הכלכלה בניסיון לקדם את המנגנון שהציעה העותרת להתמודדות עם תופעת "הטרמפיסטים". בהמשך לכך, פנו גורמים שונים נוספים לשר הכלכלה בבקשה כי יעשה שימוש בסמכותו ויפעל לתיקון צו המכס כמוצע על ידי העותרת (ראו: פניית נשיא התאחדות התעשיינים בישראל מיום 29.10.2024; פניית קבוצה של כ-100 יבואנים מיום 18.11.2024; פניית העותרת מיום 8.1.2025, ומיום 3.3.2025). העותרת טענה כי פניות אלו לא זכו למענה מטעם שר הכלכלה. ממענה ששלח המשרד להגנת הסביבה לפניה מטעם התאחדות התעשיינים ביום 10.3.2025, למדה העותרת אודות עמדת משרד הכלכלה. במכתב צוין, בין היתר, כי המשרד להגנת הסביבה, הפועל לאכיפת חובות היבואנים והיצרנים במסגרת חוק האריזות, סבור כי אין די במענים הקיימים בחוק בנוסחו העכשווי, וכי המשרד תומך במתווה שהוצע על ידי העותרת. עוד צוין במכתב כי התקיימה ישיבה בעניין זה בהשתתפות מנכ"לי המשרד להגנת הסביבה ומשרד הכלכלה, אך "לעת עתה אין הסכמות בין המשרדים בעניין הצורך בתיקון צו המכס ומשרד הכלכלה סבור שמדובר בנטל שיכביד על היבואנים". לאחר שמאמציה לא נשאו פרי, ובהיעדר מענה לפניותיה, הגישה העותרת את העתירה המונחת לפנינו.
תגובות המשיבים לעתירה
בתגובה המקדמית לעתירה, שהגישו שר הכלכלה, הוא המשיב 1, והשרה להגנת הסביבה, היא המשיבה 2, הוצגו תכלית חוק האריזות וההסדרים הקבועים בו, מידע אודות שוק האריזות בישראל ופעולות המשרד להגנת הסביבה ליישום החוק ואכיפת הוראותיו. נטען, בדומה לטענת העותרת, כי יצרנים ויבואנים רבים עדיין לא התקשרו עם גוף מוכר, כנדרש בחוק. המשרד להגנת הסביבה הכיר בנזק הנגרם לסביבה, לתחרות ולצרכנים, כמו גם במגבלות ההסדרים הקיימים בחוק לאכיפה יעילה ומהירה של הוראותיו. באשר להיקף הנזק ומאפייני "הטרמפיסטים" – צוין, בין היתר, כי ההערכה היא ש-48% מסך משקל האריזות במשק אינם מדווחים וכי "הרוב המוחלט מאלה אשר אינם עומדים בדרישות הדין הם יבואנים". עוד צוין בתגובה כי לעמדת המשרד להגנת הסביבה ביצוע בקרה בשלב הייבוא "מהווה כלי בקרה יעיל ורצוי". לצד זאת, נטען כי אימוץ המתווה המוצע על ידי שר הכלכלה עומד בניגוד למדיניותו להורדת חסמי השוק וצמצום בירוקרטיה בהליך הייבוא, וכי דרך המלך לטיפול בתופעת "הטרמפיסטים" היא בתיקון חוק האריזות עצמו.
המשיבים 1 ו-2 טענו כי דין העתירה להידחות בהיעדר עילה להתערבות בית המשפט. נטען כי אין מקום למתן הסעד המבוקש בעתירה, במסגרתו מתבקש בית המשפט להורות לשר הכלכלה ליזום תיקון לחקיקת משנה, ואף להורות על תוכנו הספציפי של התיקון. זאת, בהיעדר חובה לעשות כן, שכן מדובר בסמכות רשות, ומאחר שהמתווה המוצע מנוגד למדיניות משרד הכלכלה. עוד נטען, כאמור לעיל, כי הפתרון לקשיים ביישום חוק האריזות מצוי בתיקון הוראות החוק ולא בהפעלת סמכויות של שר אחר, בגדרו של חוק אחר.
המשיבים 1 ו-2 הוסיפו ועדכנו כי ביום 19.11.2025 פרסם המשרד להגנת הסביבה תזכיר לתיקון חוק האריזות, במסגרתו מבקשים מציעי התיקון להוסיף, בין היתר, הוראות חדשות אשר נועדו לסייע ביישום הוראות החוק והגברת האכיפה, וכפועל יוצא מכך להביא לצמצום תופעת "הטרמפיסטים" שבמוקד העתירה. במסגרת התזכיר מוסדרת הקמת מרשם יצרנים ויבואנים, והטלת חובת דיווח על כל יצרן ויבואן בדבר התקשרותו עם גוף מוכר. בתזכיר הוצע גם מנגנון פיקוח בשלב הייבוא, בגדרו "לא ימסור המכס מוצרים ארוזים ואריזות שירות אלא ליבואן הרשום במרשם". נוכח האמור, טענו המשיבים 1 ו-2 כי אין הצדקה לדון בעתירה במתכונתה הנוכחית. הובהר כי התזכיר פורסם להערות הציבור וכי באפשרות העותרת להתייחס לנוסחו ולהעיר הערותיה.
המשיבה 3, התאחדות התעשיינים בישראל, ביקשה, הלכה למעשה, להצטרף לעתירה. המשיבה 3 הסבירה ופירטה בתגובתה המקדמית את הנטלים הכלכליים הבלתי הוגנים – אשר מושתים על היצרנים שמקיימים את הוראות החוק ושהתקשרו עם גוף מוכר – במצב הדברים הנוכחי, בו הוראות חוק האריזות לא מקוימות ולא נאכפות. המשיבה 3 סבורה אף היא כי דרך המלך להתמודדות עם הקשיים ביישום הוראות חוק האריזות היא תיקון החוק, אלא שראוי, לשיטתה, בעת הנוכחית ועד לתיקון החוק, לאמץ את המתווה שהוצע על ידי העותרת, בתיקון קל. המשיבה 3 סבורה כי די יהיה בהצהרה של היבואן כי "ערך בדיקה לבחינת חובתו להתקשר עם תאגיד המחזור המוכר". כך, לשיטת המשיבה 3, ידעו יבואנים על חובותיהם על פי חוק האריזות ואכיפת החוק תלך ותגבר.
נוכח האמור בתגובה המקדמית מטעם המשיבים 1 ו-2, התבקשה העותרת להודיע האם היא עומדת על עתירתה. העותרת הודיעה כי האמור בתגובה המקדמית אינו מייתר את הצורך בהכרעה בעתירה, שכן אין בפרסום התזכיר לתיקון חוק האריזות כדי להבטיח שהליך החקיקה יקודם ויביא לתיקון החוק; ובוודאי שאין באמור בתזכיר כדי להבטיח את תוכנו של התיקון, ככל שיתממש ויעוגן בספר החוקים. נטען, כי הדברים מקבלים משנה תוקף בענייננו, שכן שהתזכיר פורסם על ידי המשרד להגנת הסביבה, וההסדרים המוצעים בו אינם משקפים הסכמה בין משרדי הממשלה בהקשר זה – להיפך. העותרת הוסיפה וטענה כי הליך החקיקה עשוי להימשך זמן רב, וגם מטעם זה יש מקום להידרש לעתירתה. נוכח האמור, הודיעה העותרת, כאמור, כי היא עומדת על עתירתה.
דיון והכרעה
לאחר עיון בעתירה, ובתגובות לה, הגעתי למסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף בהיעדר עילה מבוררת להתערבותנו בפועלם של משיבי המדינה.
משמעות הסעד המבוקש בעתירה אינה אלא זו: מתן צו עשה לשר הכלכלה, אשר מורה לשר להתקין חקיקת משנה. העותרת אינה מסתפקת בבקשה שנורה לשר הכלכלה לעשות שימוש בסמכותו (סמכות רשות), אלא מוסיפה ומבקשת כי נורה לו כיצד עליו להפעיל את סמכותו. הלכה היא עמנו משכבר הימים שבית משפט זה יימנע מלהורות למחוקק לתקן את חוקיו באופן כזה או אחר (ראו: בג"ץ 1724/18 שמיר נ' שרת המשפטים (11.6.2019); בג"ץ 5677/04 עמותת "אלערפאן" נ' שר האוצר (16.3.2005)). כך הוא ביחס לחקיקה ראשית, וכך הוא גם בנוגע לחקיקת משנה. בית משפט זה לא יורה לגוף מנהלי להפעיל את סמכותו להתקין תקנות; ובוודאי שלא יחליף את שיקול דעתו של הגוף המנהלי בשיקול דעתו-שלו על ידי קביעת תוכנו של ההסדר התחיקתי הרלבנטי. (ראו: בג"ץ 3410/07 העמותה לקידום נפגעי תגובות קרב נ' שר הביטחון, פסקה 7 (30.7.2008); בג"ץ 5438/19 צ'ברטקין נ' מדינת ישראל – משרד המשפטים, פסקה 16 (26.2.2020)).
דברים אלו חלים ביתר שאת בענייננו-שלנו, שכן העותרת מבקשת מאתנו להתערב בהסדרים הנוגעים ליישום חוק האריזות – עניינים מקצועיים מובהקים, חלקם מאקרו-כלכליים, שביחס אליהם בית משפט זה אינו נוהג לשים את שיקול דעתו תחת שיקול דעתם של הגורמים המקצועיים המוסמכים (ראו: בג"ץ 6215/12 באסטאקאר נ' שר האוצר, פסקה 29 (16.6.2015); ובג"ץ 4904/04 ותד נ' לשכת עורכי הדין בישראל, פ"ד נח(5) ,473 477 (2004)). העובדה כי בעניינו קיימת מחלוקת מקצועית בין משרדי הממשלה השונים בכל הנוגע לכלים הנכונים והמתאימים ליישום הוראות חוק האריזות ולהתמודדות עם תופעת "הטרמפיסטים", מבהירה אף היא מדוע אין זה מתפקידו של בית המשפט להתערב בכגון דא ולשים את שיקול דעתו תחת שיקול דעתם של גורמי המקצוע.
העותרת, ועמה התאחדות התעשיינים בישראל, מצביעות על בעיה אמיתית שראוי וצריך להביא לפתרונה. מתגובת המשיבים 1 ו-2 נראה כי טרוניית העותרת לא נפלה על אוזניים ערלות. המשרד להגנת הסביבה, האמון על יישום חוק האריזות, ער לתופעת "הטרמפיסטים" והשלכותיה ועושה שימוש בסמכויות הקיימות בחוק במתכונתו הנוכחית במטרה לאכוף את הוראותיו. יתר על כן, המשרד להגנת הסביבה, על רקע היקף התופעה ומגבלות ההסדרים הקיימים בחוק כיום, פועל לתיקון החקיקה. כאמור לעיל, תזכיר לתיקון חוק האריזות פורסם להערות הציבור, לאחר עבודת מטה מקיפה ומשמעותית, המבקשת, בין היתר, לתת מענה לקשיים עליהם הצביעה העותרת. אכן, הליך חקיקה אורך זמן, ואין כל הבטחה כי יבשיל לחוק ומה יהיה תוכנו הסופי. ברם, כידוע, הלכה היא עמנו שבית משפט זה לא ייטה, ככלל, להתערב בהליכי חקיקה של הכנסת בעודם בעיצומם, לא כל שכן בעודם באיבם (ראו: בג"ץ 9327/17 התנועה לאיכות השלטון בישראל נ' הכנסת (10.12.2017); בג"ץ 3234/15 מפלגת יש עתיד בראשות יאיר לפיד נ' יו"ר הכנסת, פסקה 9 (9.7.2015); בג"ץ 761/86 מיעארי נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד מב(4) 868, 874 (1988)). נוכח עיקרון זה, ותחת ההנחה כי הליך חקיקה הוא רקמה חיה שעשויה להשתנות עד להשלמת ההליך הפרלמנטרי, ברי הוא כי השלב המתאים לבחון את תוקפם של חוקים ותקנות הוא אחרי השלמתו של הליך החקיקה (ראו: בג"ץ 419/18 עפגין נ' שרת המשפטים, פסקה 8 (8.4.2018)). עיקרון זה נכון גם למקרים בהם הליך החקיקה עלול להיות ממושך – זאת, מפאת הצורך לקיים כיבוד ההדדי בין רשויות המדינה (שם, בפסקה 8).
העתירה נדחית אפוא בזאת. לפנים משורת הדין, לא נעשה צו להוצאות.
ניתן היום, י"ט בסיון התשפ"ו (4 ביוני 2026).
נעם סולברג
משנה לנשיא
אלכס שטיין
שופט
רות רונן
שופטת