מפלגת יש עתיד- בראשות יאיר לפיד נ. ח"כ יואל (יולי) אדלשטיין

פסק-דין בתיק בג"ץ 3234/15 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 3234/15 לפני: כבוד הנשיאה מ' נאור כבוד השופט ח' מלצר כבוד השופט נ' הנדל העותרת: מפלגת יש עתיד בראשות יאיר לפיד נ ג ד המשיבים: 1. יו"ר הכנסת 2. כנסת ישראל 3. היועץ המשפטי לכנסת 4. היועץ המשפטי לממשלה עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים תאריך הישיבה: כ' בתמוז התשע"ה (7.7.2015) בשם העותרת: בשם המשיבים 3-1: בשם המשיב 4: עו"ד גיא בוסי; עו"ד רונן אביאני עו"ד גור בליי עו"ד יונתן ברמן פסק-דין הנשיאה מ' נאור: עניינה של העתירה שלפנינו בחוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 3 והוראת שעה לכנסת ה-20), אשר השיב על כנה את הסמכות למנות שר בלי תיק והסיר – כהוראת שעה לכנסת ה-20 – את המגבלה על מספר השרים וסגני השרים בממשלה. רקע 1. חוק-יסוד הממשלה, בנוסחו משנת 2001, אפשר למנות שר בלי תיק ולא כלל מגבלות על מספר השרים או סגני השרים היכולים לכהן בממשלה. ב-11.3.2014, בזמן כהונתה של הממשלה ה-33, התקבל חוק-יסוד: הממשלה (תיקון) (להלן: תיקון מס'1), אשר ביטל את האפשרות למנות שר בלי תיק וכן קבע מגבלה על מספר השרים וסגני השרים היכולים לכהן בממשלה. בדברי ההסבר הובא הרקע לתיקון: "מוצע להגביל את מספר השרים וסגני השרים בממשלה. בעבר לא הוגבל מספר השרים בממשלה, ומספרם בממוצע במועדי סיום כהונת הממשלות, היה כעשרים שרים וכשישה סגני שרים. מחקר שפורסם הראה כי בהשוואה למדינות אחרות גודל ממשלות ישראל אינו תואם את גודל האוכלוסייה ואת גודל בית המחוקקים (ברנע, דריישפיץ, שרקנסקי "פחות זו יותר: גודל ממשלות", תיקון שיטת הממשל בישראל, גדעון רהט, שלומית ברנע, חן פרידברג, עופר קניג, עורכים, 2013, ר' בעמ' 423, 429). חוק-יסוד: הממשלה משנת 1992, המכונה "חוק הבחירה הישירה", קבע לראשונה כי מספר השרים לא יעלה על שמונה-עשר ולא יפחת משמונה ומספר סגני השרים לא יעלה על שישה (סעיפים 33(א) ו-37(א)). כשלוש שנים לאחר כניסת החוק לתוקף בוטלה ההגבלה על מספרם המרבי של השרים (ר' חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 9), ס"ח התשנ"ט, עמ' 258), ועם חקיקת חוק-יסוד: הממשלה הנוכחי בשנת התשס"א, שביטל את הבחירה הישירה, בוטלה גם המגבלה על המספר המזערי של השרים. בהיעדר הגבלה על המספר המרבי של חברי הממשלה גדל הרכבן של הממשלות שלאחר מכן, עד להרכב ממשלה של שלושים שרים. לממשלה גדולה מדי יש חסרונות, ובהם – - קשיים בתפקוד ובקבלת החלטות של הרשות המבצעת (דבר המביא ליצירת פורומים מצומצמים לקבלת החלטות), ומעבר תדיר של עניינים ממשרד למשרד לפי המשרדים הנוצרים והמבוטלים, באופן שפוגע ביציבות ובקידום נושאים באופן רציף. - צמצום יתר של מספר חברי הכנסת הנושאים בעבודת החקיקה והפיקוח על עבודת הממשלה (שכן על פי שיטתנו רוב השרים הם גם חברי הכנסת). - בזבוז כספי ציבור ופגיעה באמון הציבור ברשות המבצעת. לפיכך, מוצע כאמור להגביל את מספר השרים וסגני השרים וכן לקבוע שכל שר יהיה ממונה על משרד אחד בלבד וכי לא ימונה שר בלי תיק, קרי שר שאינו ממונה על תחום פעולה מסוים". כך קבע חוק-יסוד: הממשלה לאחר תיקון מס' 1: הרכב הממשלה 5. [...]. (ג) שר יהיה ממונה על משרד. [...] (ו) מספר חברי הממשלה, ובכלל זה ראש הממשלה, לא יעלה על 19, אלא אם כן הביעה הכנסת אמון בממשלה או החליטה לאשר צירוף שרים לממשלה ברוב של שבעים חברי הכנסת לפחות. [...]. סגני שרים 25. [...]. (ד) מספר סגני השרים לא יעלה על ארבעה. בתיקון מס' 1 נקבע שהוראותיו יחולו החל מהכנסת ה-20, היא הכנסת הנוכחית. אולם, כפי שנראה מיד, לא כך קרה. 2. בעקבות הבחירות לכנסת ה-20, שנערכו ביום 17.3.2015, נחתמו הסכמים קואליציוניים שבגדרם הסכימו הסיעות השונות המרכיבות את הקואליציה החדשה על תיקון חוק-יסוד: הממשלה, במטרה לאפשר מינוי שרים בלי תיק וכן לאפשר מינוים של שרים וסגני שרים במספר העולה על המגבלה שנקבעה בתיקון מס' 1. בעקבות זאת תוקן התיקון מושא העתירה – חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 3 והוראת שעה לכנסת ה-20) (להלן: התיקון), הכולל שני סעיפים, וקובע: תיקון סעיף 5 הוראת שעה 1. בחוק-יסוד: הממשלה (להלן – חוק היסוד) בסעיף 5(ג), בסופו יבוא "ואולם יכול שיהיה שר בלי תיק". 2. הוראות סעיפים 5(ו) ו-25(ד) לחוק היסוד לא יחולו על ממשלה שכוננה בתקופת כהונתה של הכנסת ה-20. 3. ראשיתו של התיקון בהחלטת הממשלה ה-33 מיום 10.5.2015. בדברי ההסבר להצעת ההחלטה (מש/3 לתגובת המשיב 4 מיום 4.6.2015) צוין כי בשל הדחיפות בהקמת הממשלה החדשה, הנובעת מסד הזמנים הקבוע להצגת הממשלה בפני הכנסת, החליטה הממשלה לוותר על הליך הגשת תזכיר חוק ולפעול לקבלת "פטור מחובת הנחה" לתיקון בכל שלוש הקריאות (דהיינו קיצור פרק הזמן בין הנחת התיקון על שולחן הכנסת לבין הדיון בו בקריאה ראשונה ובקריאה שנייה ושלישית). לפיכך הועבר התיקון לידי הוועדה המסדרת – שנבחרה עם כינוסה של הכנסת ה-20 – אשר לה נתונות הסמכויות "הנוגעות לסדרי הבית ולדיוני הכנסת" (סעיף 2(ד) לחוק הכנסת, התשנ"ד-1994), וזאת עד לבחירתה של ועדת הכנסת. 4. בעקבות זאת, פנה בא-כוח העותרת בו ביום אל היועץ המשפטי לכנסת בטענה כי לוועדה המסדרת אין סמכות לדיון בחוקים כהכנה לקריאה שנייה ושלישית. על כך השיב היועץ המשפטי לכנסת, אף הוא ביום 10.5.2015, כי לעמדתו אכן אין הוועדה המסדרת מוסמכת לדון בתיקון וכי לאור זאת נראה שמליאת הכנסת תתבקש לאשר את הקמתה של ועדה מיוחדת לדיון בהצעת התיקון. עוד עמד היועץ המשפטי לכנסת על כך שדברי ההסבר להצעת התיקון יכללו התייחסות לעלות התקציבית הפוטנציאלית של הצעת החוק (כדרישת סעיף 39א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985), והתייחסות זו הוספה להצעת התיקון. 5. ביום 11.5.2015 דנה הוועדה המסדרת בתיקון, ולבסוף אישרה את בקשת הממשלה לפטור את הצעת התיקון מ"חובת הנחה" בשלוש הקריאות ואת הקמתה של ועדה מיוחדת (שתיבחר על ידי מליאת הכנסת) שתדון בהצעת התיקון. כן אושרו סדרי הדין המיוחדים שהוצעו להליך התיקון: לאחר אישור הצעת התיקון בקריאה ראשונה במליאת הכנסת ובוועדה המיוחדת, תונח הצעת התיקון על שולחן הכנסת ביום 12.5.2015 והדיון בקריאה שנייה ושלישית יוכל להימשך עד השעה 11:00 למחרת; במהלך ההצבעות לא תתקיימנה יותר מארבע הצבעות שמיות; תתקיימנה הצבעות על כל סדרת הסתייגויות, ורק אם תקבל סדרת ההסתייגויות רוב קולות תתקיים הצבעה פרטנית על כל הסתייגות בה; וזמן הדיון במליאת הכנסת יחולק כך שרבע מהזמן יוקצה לסיעות הקואליציה העתידית, והיתר יוקצה לסיעות האופוזיציה העתידית. 6. בהמשך אותו יום אישרה מליאת הכנסת את הצעת התיקון בקריאה ראשונה, ברוב של 61 תומכים לעומת 59 מתנגדים. כן אושרה הצעת הוועדה המסדרת להקים ועדה מיוחדת לדיון בתיקון, ברוב של 60 תומכים לעומת 58 מתנגדים. ביום 12.5.2015 בשעה 1:00 התכנסה הוועדה המיוחדת לדון בהצעת התיקון לשם הכנתה לקריאה שנייה ושלישית, וזו אושרה ברוב של 6 תומכים למול 5 מתנגדים. לאחר מכן, נדונה הצעת התיקון במליאת הכנסת, בהתאם לסדרי הדין המיוחדים שנקבעו. בסיום הדיון, בבוקר ה-13.5.2015, אושרה הצעת התיקון בקריאה שנייה ושלישית, ברוב של 61 תומכים לעומת 59 מתנגדים. תמצית טענות הצדדים 7. אין צורך לעמוד על גלגוליה של העתירה. אתמקד בעיקר: העותרת העלתה שלוש טענות עיקריות כנגד התיקון. ראשית, לטענת העותרת אסור לממשלת מעבר ליזום תיקון בחוק-יסוד, אשר באמצעותו היא כובלת את שיקול דעתה של הממשלה העתידית; שנית, העותרת טענה כי לא ניתן לתקן הוראות בחוק-יסוד בדרך של הוראת שעה, וזאת בשל מעמדם של חוקי-היסוד; לבסוף, העותרת הצביעה על מספר פגמים בהליך החקיקה אשר לטענתה יורדים לשורשו של ההליך ומצדיקים את ביטולו, ובהם סד הזמנים שבמסגרתו עבר התיקון, סדרי הדיון המיוחדים שננקטו, וקידום ההליך בוועדה המיוחדת ולא בוועדת החוקה, חוק ומשפט. מנגד טענו המשיבים כי החלטת ממשלת המעבר אושרה על ידי מליאת הכנסת משעבר התיקון, ועל כן אין הצדקה להתערבות בה. עוד נטען כי חרף הקושי המושגי הטמון בחקיקת-יסוד כהוראת שעה, הרי שלפי ההלכה הפסוקה אין בהוראת השעה, כשלעצמה, כדי לפסול את התיקון מעיקרו אלא בנסיבות חריגות. כן ציינו המשיבים כי למרות ההליך המהיר יחסית שבו נחקק התיקון, לא נפל כל פגם בהליך אשר יכול להצדיק את התערבות בית המשפט, שכן ההליכים נעשו בהתאם להוראות הדין, ולאחר דיון יסודי בהוראות התיקון שהן פשוטות ולא מורכבות. מכל מקום, כך נטען, אין בטענות העותרת כדי לבסס פגיעה ניכרת בעקרונות היסוד של הליך החקיקה, ובפרט בעקרון ההשתתפות. דיון והכרעה 8. קראנו בעיון את טענות הצדדים. הוספנו ושמענו טענות על-פה. השאלות העיקריות המונחות לפתחנו הן אלה: האם נפלו בהליך חקיקת התיקון פגמים המצדיקים התערבות שיפוטית; האם ניתן היה, בנסיבות המקרה שלפנינו, לתקן את חוק היסוד בדרך של הוראת שעה; והאם נפל פגם בכך שממשלת מעבר שהיא שקידמה את התיקון. פגמים בהליך החקיקה 9. כידוע, היקפה של הביקורת השיפוטית על החלטת הכנסת משתנה על פי מהותה של ההחלטה המבוקרת: מעשי חקיקה שהושלמו, הליכים פנים-פרלמנטריים והחלטות מעין שיפוטיות (ראו והשוו: בג"ץ 6706/14 זועבי נ' ועדת האתיקה של הכנסת פסקה 37 לפסק דיני (10.2.2015)). ככלל, נוהג בית משפט זה בריסון ובאיפוק בהפעילו ביקורת שיפוטית כלפי הליכים פנים-פרלמנטריים, וכך ביתר-שאת כאשר ההליך המדובר הוא הליך החקיקה עצמו (ראו: בג"ץ 761/86 מיעארי נ' יו"ר הכנסת, פ"ד מב(4) 868, 873 (1989); בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 14, 40 (2004) (להלן: עניין ארגון מגדלי העופות); בג"ץ 6133/14 גורביץ נ' כנסת ישראל פסקה לד לפסק דינו של המשנה לנשיאה א' רובינשטיין (26.3.2015)). הלכה היא כי התערבותו של בית המשפט שמורה לאותם מקרים נדירים שבהם נפל בהליך החקיקה "פגם היורד לשורש ההליך" (עניין ארגון מגדלי העופות, עמוד 42; ראו גם: בג"ץ 7557/13 לשכת רואי חשבון בישראל נ' הכנסת פסקה 8-6 לפסק דיני (12.5.2014) והאסמכתאות שם (להלן: עניין לשכת רואי החשבון)). אינני סבורה כי בהליך חקיקת התיקון דנן נפל פגם היורד לשורשו של ההליך. ואבאר. 10. אין לקבל את טענותיה של העותרת לפיהן הוועדה המיוחדת אינה מוסמכת לדון בתיקון חוק היסוד. סעיף 108 לתקנון הכנסת, מתיר לכנסת לבחור ועדה מיוחדת לעניין מסוים, וזאת לפי הצעת ועדת הכנסת – וכל עוד לא נבחרה, לפי הצעת הוועדה המסדרת. דינה של ועדה מיוחדת "כדין ועדה קבועה לכל דבר, פרט לתקופת כהונתה" (שם). זאת ועוד: אף שחוקי היסוד הם ככלל תחומי עניינה של ועדת החוקה, חוק ומשפט (ראו: סעיף 100(6) לתקנון הכנסת), מוסמכת ועדת הכנסת – וכל עוד לא נבחרה, הוועדה המסדרת –לפסוק בחילוקי דעות בעניין זהות הוועדה שתטפל בהצעת חוק מסוימת (ראו: סעיף101(ב) לתקנון הכנסת) ולהעביר הצעות חוק לטיפולן של ועדות שונות שלא בהתאם לחלוקה הנושאית הקבועה בסעיף 100 לתקנון הכנסת. מכוח הוראה זו נדונו, למשל, תיקונים לחוק-יסוד: הכנסת בוועדת הכנסת, ולא בוועדת החוקה, חוק ומשפט. על כן, איני סבורה כי ניתן לראות בהכנת הצעת התיקון לקריאה שנייה ושלישית בוועדה המיוחדת משום פגם, ובוודאי לא פגם היורד לשורש ההליך. 11. הוא הדין באשר לטענת העותרת בנוגע לקיצורי המועדים ולסדרי הדין המיוחדים שננקטו במסגרת הליך אישורו של התיקון. הוועדה המסדרת פעלה במסגרת סמכותה כאשר קיצרה את תקופת ההנחה של הצעת התיקון בקריאה ראשונה (ראו: סעיף 81(ג) לתקנון הכנסת) ובקריאה שנייה ושלישית (ראו: סעיף 88(ב) לתקנון הכנסת), וכך גם כאשר קבעה סדרי דין מיוחדים לדיון בתיקון במליאת הכנסת (ראו: סעיף 98 לתקנון הכנסת). 12. דומני כי המחלוקת האמיתית בין הצדדים נעוצה בפרק הזמן הקצר שבמסגרתו עבר התיקון. העותרת טענה נגד בהילות ההליך החקיקתי. אין חולק כי התיקון נחקק בהליך מזורז, אשר ככלל אינו רצוי, ובפרט כאשר מדובר בחוק-יסוד. המשיבים טוענים כי הקצב המהיר שבו הושלם ההליך נבע מרצונו של ראש הממשלה המיועד להציג את ממשלתו על כל שריה בבואו לקבל את אמונה של הכנסת, וזאת בהינתן סד הזמנים הקבוע להצגת הממשלה בפני הכנסת. ביום 11.5.2015 הודיע יושב-ראש הכנסת לכנסת כי עלה בידי ראש הממשלה המיועד להרכיב ממשלה. משכך, היה על ראש הממשלה המיועד להציג את ממשלתו בפני הכנסת עד ליום 18.5.2015 לצורך כינונה (ראו: סעיף 13(ב) לחוק-יסוד: הממשלה). היות וראש הממשלה המיועד ביקש לקבל את אמון הכנסת לממשלה המונה 21 שרים (ולא 19 שרים, כהוראת תיקון מס' 1), התעורר צורך דחוף כי התיקון מושא העתירה יאושר בכנסת טרם הצגת הממשלה וכינונה. לאחר עיון בטענות הצדדים, איני סבורה כי במקרה שלפנינו המהירות שבה נחקק התיקון מהווה פגם היורש לשורשו של ההליך. אכן, מעמדם של חוקי היסוד מחייב את "מירב שיקול הדעת האפשרי בכינונם של חוקי יסוד או בתיקונם" (בג"ץ 2257/04 סיעת חד"ש-תע"ל נ' יושבת ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-17, פ"ד נח(6) 685, 714 (2004)), אך יש לתת את הדעת גם לאילוצי חוסר הזמן האמורים ואין זה ברור כלל כי הצגת ממשלה חלקית לאמון הכנסת הייתה עדיפה בענייננו. לא זו אף זו: בתגובת המשיבים 3-1 פורט בהרחבה הליך החקיקה שעבר התיקון, וצורפו הפרוטוקולים הרלוונטיים. עיון בהם מלמד כי חרף פרק הזמן הקצר, התנהלו לגבי התיקון – הכולל שני הסעיפים – דיונים ערים וארוכים בוועדה המסדרת, בוועדה המיוחדת ובמליאת הכנסת. במסגרת דיונים אלה נשמעו עמדותיהם של חברי הכנסת שהתנגדו לתיקון, כמו גם עמדותיהם של הייעוץ המשפטי לוועדת החוקה, חוק ומשפט ושל הייעוץ המשפטי לכנסת. לא ניתן לומר כי בענייננו לא הייתה לחברי הכנסת אפשרות מעשית לגבש את עמדתם בקשר להצעת התיקון (ראו והשוו: עניין ארגון מגדלי העופות, עמוד 50; עניין לשכת רואי החשבון, פסקה 9 לפסק דיני). ואחרי ככלות הכל – אין המדובר בדבר חקיקה מורכב וסבוך. תיקון חוק-יסוד בהוראת שעה 13. טענה נוספת שטענה בפנינו העותרת, כזכור, היא כי תיקון חוק-יסוד בהוראת שעה הוא אסור. העותרת סמכה ידיה על פסק דינו של בית משפט זה ב-בג"ץ 4908/10 בר-און נ' כנסת ישראל (7.4.2011). דא עקא, באותו מקרה נדחתה הגישה הגורפת לפיה לעולם אין לשנות חוק-יסוד בדרך של הוראת שעה (ראו: שם, פסקה 24 לפסק דינה של הנשיאה ד' ביניש). יחד עם זאת, עמדנו שם על כך שקביעת הסדר חוקתי כהסדר זמני צריכה להיעשות במשורה בשל פגיעתה במעמדם של חוקי היסוד. אכן, לא די בעובדה שחוק-יסוד נחקק כהוראת שעה, כשלעצמה, כדי לפסול אותו מעיקרו, אלא נדרשת בחינה מדוקדקת של נסיבות המקרה: "בבחינת כל מקרה לגופו, יש לתת את הדעת, בין היתר, לקיומן של נסיבות חריגות המצדיקות עריכת הסדר זמני על פני הסדר קבוע; יש לבחון את המאטריה אותה מסדיר חוק היסוד; ויש להעריך את מידת הפגיעה של חוק היסוד הזמני בעקרונות משטריים ובזכויות יסוד אחרות [...]" (שם). איני סבורה כי המקרה שלפנינו נמנה עם אותם מקרים המצדיקים התערבות בחקיקת-יסוד. הוראת השעה בענייננו נוגעת לסוגיה שעיקר השלכותיה תקציביות-מינהליות – מספרם המירבי של שרים וסגני שרים בממשלה. אין מדובר בפגיעה בזכויות אדם. אף לא מדובר, לדעתי, בפגיעה בעקרון יסוד של משטרנו הדמוקרטי. בנוסף, בענייננו הוראת השעה נועדה למעשה לדחייה של כניסתו לתוקף של תיקון מס' 1, היינו להותרת המצב החוקתי הקיים בפועל על כנו לתקופת כהונתה של הכנסת ה-20. אין מדובר בקביעתו של הסדר חוקתי חדש לפרק זמן מוגבל. גם מסיבה זו פגיעתה של הוראת השעה דנן פחותה. הנחת התיקון בידי ממשלת מעבר 14. אף אין בידי לקבל את טענת העותרת, לפיה נפל פגם מהותי בכך שהתיקון הונח על שולחן הכנסת על ידי ממשלת מעבר. אכן, כפי שציינה העותרת, ממשלת מעבר נדרשת להפגין ריסון ואיפוק בהפעלת סמכויות השלטון. אולם איפוק זה יסודו בעובדה שמדובר בממשל זמני שאינו נשען על אמון הכנסת ועל אמון הציבור (ראו והשוו: בג"ץ 5167/00 וייס נ' ראש הממשלה, פ"ד נה(2) 455 , 470-469 (2001); בג"ץ 8815/05 לנדשטיין נ' שפיגלר פסקה 9 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה (26.12.2005)). כזכור, התיקון מושא העתירה עבר ברוב קולות במליאת הכנסת ה-20, אשר חבריה הושבעו ביום 31.3.2015. עסקינן, אפוא, בתיקון לחוק-יסוד שהתקבל בכנסת החדשה – שחבריה זכו לאמון הציבור בבחירות האחרונות – הגם שראשיתו בהחלטה של ממשלת מעבר. בנסיבות אלה, קשה ליתן לשיקול זה משקל רב, אם בכלל. בשולי הדברים 15. אין לפרש את דברי אלה כתמיכה ברעיון של ממשלה מרובת שרים או סגני שרים. תיקון מס' 1 נעשה מטעמים ראויים. ציטטתי לעיל את דברי ההסבר. גם המשיבים לא חלקו על חשיבותו של תיקון מס' 1. היה זה אך ראוי להערכה אילו מפלגות הקואליציה יחד היו מכבדות את התכליות הראויות של תיקון מס' 1, ומסכימות שלא לדרוש תיקים נוספים. כנראה שבמציאות הישראלית קשה לצפות לכך. צר לי על כך, אך עילה להתערבותנו –אַיִן. אחר הדברים האלה, קראתי את חווׂת דעתם של חברי השופט נ' הנדל והשופט ח' מלצר, אין בכוונתי להתייחס לסוגיות אשר לא עלו מן העתירה שלפנינו. 16. סוף דבר: העתירה נדחית. לא יהיה צו להוצאות. ה נ ש י א ה השופט נ' הנדל: אני מסכים עם פסק דינה של הנשיאה, ונימוקיו. בהתאם לפסק הדין נדחתה העתירה כנגד הוראת חוק יסוד: הממשלה (תיקון מס' 3 והוראת שעה לכנסת ה-20), אשר ביטל כהוראת שעה את המגבלה על מספר השרים וסגני השרים, והשיב את האפשרות למנות שר בלי תיק. סעיף 15 לחוות דעת הנשיאה עניינו - הערה לבר-משפטית בדבר חשיבותו של תיקון מס' 1 לחוק היסוד, שהגביל את מספר השרים וסגני השרים וביטל את האפשרות למנות שר בלי תיק. ברוח דברים אלו אוסיף הערה משלי, שניצבת בתפר בין הדין המצוי לדין הרצוי. אכן, תיקון מס' 3 משנה זו לחוק יסוד: הממשלה תיקן את סעיף 5(ג), ומעתה נוסחו הוא: "שר יהיה ממונה על משרד, ואולם יכול שיהיה שר בלי תיק". הנה כי כן, מילות התיקון קובעות שניתן למנות שר בלי תיק. ברם סעיף 4 לחוק היסוד, שכותרתו "אחריות", קובע: "שר אחראי בפני ראש הממשלה לתפקידים שעליהם ממונה השר". שאלה שלא נצרכה להכרעה כאן היא מה הקשר בין שני הסעיפים. ניתן לומר שסעיף 5 עומד בפני עצמו, ואיננו מכיל בתוכו את סעיף 4. ברם, מבחינת תכלית החוק, והשאיפה להרמוניה בין סעיפים שונים בחוק ובחוק היסוד, נראה נכון לסבור כי אף שר בלי תיק כפוף לאחריות על התפקיד שיוענק לו עם מינויו בידי ראש הממשלה. במהלך הדיון בעל פה שאלתי את בא כוח המדינה, ואת בא כוח הכנסת, האם נהוג כי ראש הממשלה מגדיר את תפקידו – או תחום עיסוקו – של השר בלי התיק. הפרקליטים המלומדים השיבו, ובצדק מסוים, כי העניין לא נבדק משום שלא זו הסוגיה העומדת להכרעה בעתירה. השאלה היא האם התיקון שאפשר מינוי סגן שר ומינוי שר בלי תיק – נחקק כדין. כאמור, אף לכך אני מסכים. ואולם דעתי היא כי ייתכן שמכוח הוראות הדין, ובוודאי מבחינת הדין הרצוי, יקבל כל שר בלי תיק עם מינויו הוראה בדבר התפקיד המוטל עליו והתחום בו הוא יעסוק. תוצאה זו מיטיבה עם השירות לציבור, יציבות השלטון ועיקרון המשילות. הגד זאת בצורה שונה: שר בלי תיק ומשרד – כן, שר בלי תפקיד ותחום עיסוק – לא. ש ו פ ט השופט ח' מלצר: אני מצטרף בהסכמה לתוצאה ולעיקרי הנמקתה של חברתי, הנשיאה מ' נאור. מרשה אני לעצמי להעיר עם זאת שתי הערות בהקשר לחוות דעתה וכן ביחס לתוספת שהוסיף חברי, השופט נ' הנדל: א. חברתי הנשיאה מתייחסת למצב שהתהווה ובגדרו: ראש הממשלה המיועד ביקש לקבל את אמון הכנסת לממשלה שמונה 21 שרים (ולא 19, כהוראת תיקון מס' 1) – סיטואציה אשר בגינה "התעורר צורך דחוף כי התיקון, מושא העתירה, יאושר בכנסת טרם הצגת הממשלה וכינונה". בהקשר זה קובעת הנשיאה: "אכן מעמדם של חוקי היסוד מחייב את מירב שיקול הדעת האפשרי בכינונם של חוקי יסוד או בתיקונם (בג"צ 2257/04 סיעת חד"ש-תע"ל נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-17, פ"ד נ"ח (6), 685, 714 (2004)), אך יש לתת את הדעת גם לאילוצי חוסר הזמן האמורים ואין זה ברור כלל כי הצגת ממשלה חלקית לאמון הכנסת היתה עדיפה בעניננו". לשיטתי, הצגת ממשלה חלקית לאמון הכנסת באותן נסיבות היתה עדיפה, שכן הודעת המיועד להרכיב את הממשלה על פי סעיף 13 (ב) לחוק יסוד: הממשלה כי עלה בידו להרכיב ממשלה – צריכה, להבנתי, להתבסס על המצב המשפטי הקיים, אף שניתן להסכים – במסגרת ההסכמים הקואליציוניים – על הצורך בשינוי התשתית הנורמטיבית מיד בסמוך לאחר כינון הממשלה (החלקית). עם זאת לאחר שהתיקון בחוק היסוד – אושר כאן ברוב של 61 חברי הכנסת בשלוש הקריאות, כנדרש על פי סעיף 44 (א) לחוק יסוד: הממשלה, והממשלה (במתכונתה המורחבת) כוננה וקיבלה את אמון הכנסת על פי סעיף 13 לחוק יסוד: הממשלה – הליקוי האמור רופא בדיעבד (השוו ודוקו: בג"צ 141/82 ח"כ אמנון רובינשטיין נ' יו"ר הכנסת, פ"ד ל"ז (3), 141). ב. יש פנים לכאן ולכאן ביחס למוסד: השר בלי תיק, וענין הוא, למכונן להחליט לגבי קיומו. לעת הזו, כאשר המוסד חודש, אני מסכים לפרשנותו המוצעת של חברי, השופט נ' הנדל, אף כי הנושא לא לובן בפנינו. רואה אני להוסיף כי ההיסטוריה החוקתית של מדינת ישראל מלמדת שלעתים – לשרים בלי תיק היתה תרומה נכבדה ביותר למדינה, לאיכות ההחלטות בממשלה ובוועדותיה, לחברה ולציבור. אחד מאלה – מנחם בגין ז"ל התבטא פעם כשכיהן כשר בלי תיק, כי יש להבין ש"שר בלי תיק – איננו שר בלי עבודה", ואכן ראוי שכך יהיה. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינה של הנשיאה מ' נאור. ניתן היום, ‏כ"ב בתמוז התשע"ה (‏9.7.2015). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 15032340_C08.doc דז מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il