בג"ץ 6215-12
טרם נותח
ורדה באסטאקאר נ. שר האוצר
סוג הליך
עתירה לבית משפט גבוה לצדק (בג"ץ)
פסק הדין המלא
-
פסק-דין בתיק בג"ץ 6215/12
פבבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 6215/12
לפני:
כבוד הנשיאה מ' נאור
כבוד השופט י' עמית
כבוד השופט מ' מזוז
העותרים:
1. ורדה באסטאקאר
2. ענת סמוליאנסקי
נ ג ד
המשיבים:
1. שר האוצר
2. איגוד חברות הביטוח
עתירה למתן צו על תנאי
תאריך הישיבה:
ג' באדר התשע"ה
(22.02.2015)
בשם העותרים:
עו"ד אילן קנר
בשם המשיב 1:
עו"ד ערין ספדי-עטילה
בשם המשיב 2:
עו"ד יוסי הלוי
פסק-דין
השופט י' עמית:
1. עניינה של העתירה שלפנינו בסעיף 9 לתוספת הראשונה לתקנות הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח) (תנאי חוזה לביטוח חובה של רכב מנועי), תש"ע-2010 (להלן: התקנות). הסעיף קובע כי מבטח רשאי לתבוע או לקזז סכומי פיצוי מוסכם מתגמולי פיצויים לבעל פוליסה אשר ענה תשובות כוזבות לשאלות חיתום (כהגדרת המונח בחוק).
רקע
2. בשנת 1997 חוקק חוק ביטוח רכב מנועי (ביטוח בתנאי תחרות מבוקרת והסדרים לתקופת מעבר והוראות לענין אבנר), התשנ"ז-1997 (להלן: חוק ביטוח רכב), אשר שינה את מבנה השוק לביטוח רכב חובה ופתח אותו לתחרות מבוקרת בין חברות ביטוח פרטיות. עד אז, נקבעו פרמיות הביטוח באופן אחיד על פי סוג כלי הרכב (פרטי לעומת מסחרי, נפח מנוע, מספר נוסעים וכיו"ב) כאשר ביטוח החובה רוכז על ידי תאגיד "אבנר" המשותף לכל חברות הביטוח, תוך חלוקת הסיכון לגבי כל פוליסה ביחס של 70% על אבנר ו-30% על חברת הביטוח שמכרה פוליסה לביטוח רכב חובה. מטרה מרכזית של הרפורמה הייתה להעביר את מלוא האחריות הביטוחית בענף ביטוח רכב חובה מהציבור לחברות הביטוח. בנוסף, הרפורמה נועדה להשיג התייעלות כלכלית של ענף ביטוח חובה, ולאפשר למבטחים להתאים את הפרמיה שבעל פוליסה ישלם לסיכון הנשקף ממנו. אבן הפינה של הרפורמה הייתה כי לאחר פתיחת הענף לתחרות, חברות הביטוח עצמן תקבענה את פרמיות הביטוח (על בסיס פרמטרים שנקבעים בהתאם לסעיף 14א לחוק ביטוח רכב). החל מחודש אפריל 2001, כל חברת ביטוח קובעת לעצמה פרמיות ביטוח בהתחשב במאפייני הנהג ובמאפיינים נוספים של הרכב.
כבר בראשית דרכה של הרפורמה הוקמה תת-ועדה מקצועית אשר גיבשה המלצות לעידוד הצהרות נכונות של מבוטחים עובר לרכישת פוליסת החובה. זאת, מאחר שלראשונה פרמיות הביטוח התבססו על מאפיינים אישיים של הנהג כגון גילו, מינו ועברו התאונתי, ולא אך על מאפייני הרכב. תת-הועדה עסקה בשאלה כיצד להבטיח כי מבטחים יקבלו מידע מהימן ומדויק אודות הנהגים המבוטחים. הבעיה התעוררה מאחר שרוכשי הפוליסות ידעו כי תשובותיהם לשאלות חברות הביטוח משפיעות על גובה הפרמיות שישלמו, כך שבמקרים מסוימים היה להם תמריץ לענות תשובות כוזבות לשאלות אלו. מצב זה עלול היה לגרום לכך שלמבוטחים מסוימים, שענו תשובות שקריות לשאלות המבטחים, ייקבעו פרמיות שאינן משקפות את הסיכון הביטוחי שלהם, כך שעלות הסיכון האמתית לגביהם תגולגל על שאר המבוטחים. על-כן, המליצה תת-הועדה בדו"ח מפורט אשר פורסם באוגוסט 2001, כי הדרך האופטימלית לתמרץ דיווח אמת היא ליתן בידי מבטחים את האופציה "להעניש" בעלי פוליסות אשר דיווחו נתונים כוזבים בעת רכישת הפוליסה.
3. ביום 1.2.2010 פרסם שר האוצר את התקנות, הכוללות, בתוספת הראשונה, פוליסה תקנית (להלן: הפוליסה התקנית) המחייבת את כלל חברות הביטוח. סעיף 9 לפוליסה התקנית, אשר נגדו מופנים חצי העותרות, מעגן את חובת הגילוי של מבוטחים בנוגע לפרטים מהותיים שיש בהם להשפיע על תעריפי הביטוח. סעיפים קטנים (ג) ו-(ד) קובעים את זכותן של חברות הביטוח לתבוע או לקזז "פיצוי מוסכם" מתגמולי הפיצוי המשולמים למבוטחים שהשיבו תשובות כוזבות לשאלות מהותיות. וזה לשונו של הסעיף:
9. חובת הגילוי והפרתה
(א) הציג המבטח לבעל הפוליסה, טרם כריתת חוזה הביטוח, שאלה בעניין שיש בו כדי להשפיע על נכונותו של מבטח סביר לכרות את חוזה הביטוח או שאלה המבקשת מידע אשר יכול להשפיע על חישוב שיעור דמי הביטוח (להלן – שאלת חיתום), על בעל הפוליסה להשיב על שאלת החיתום תשובה מלאה וכנה.
(ב) שאלות חיתום ותשובות בעל הפוליסה עליהן, יתועדו אצל המבטח ויפורטו בספח אשר יצורף לתעודת הביטוח (להלן – הספח), במתכונת שיורה עליה המפקח על הביטוח; לא פעל המבטח לפי הוראות סעיף קטן זה לא יהא זכאי לסעדים המפורטים בסעיף קטן (ג).
(ג) השיב בעל הפוליסה לשאלת חיתום תשובה שלא היתה מלאה וכנה בעת שניתנה, ובשל התשובה נקבעו דמי ביטוח נמוכים מדמי הביטוח שהיו נקבעים אילו היה בעל הפוליסה עונה תשובה מלאה וכנה, או שבשל התשובה כאמור הסכים המבטח לכרות את חוזה הביטוח שעה שלא היה מסכים לכך אילו ניתנה תשובה מלאה וכנה, וקרה מקרה הביטוח בטרם בוטל חוזה הביטוח, יחולו הוראות אלה:
(1) אם נפגע בעל הפוליסה עקב מקרה הביטוח, ישלם בעל הפוליסה למבטח פיצוי מוסכם בסכום השווה לפיצוי המגיע לבעל הפוליסה בשל נזק שאינו נזק ממון לפי סעיף 4(א)(3) לחוק הפיצויים, אך לא יותר מ-10,000 שקלים חדשים;
(2) בלי לגרוע מן האמור בפסקה (1), ישלם בעל הפוליסה למבטח פיצוי מוסכם בסכום של 2,500 שקלים חדשים בעד כל נפגע שאינו בעל הפוליסה אשר יפוצה על ידי המבטח עקב מקרה הביטוח, אך לא יותר ממחצית סכום הפיצויים שישולם לכל נפגע כאמור, ובלבד שסכום הפיצוי המוסכם הכולל לפי פסקה זו לא יעלה על 10,000 שקלים חדשים.
(ד) מבטח רשאי לקזז מתגמולי הביטוח המגיעים לבעל הפוליסה בשל נזק שאינו ממוני עקב פגיעתו בתאונה, את סכומי הפיצוי המוסכם לפי סעיף קטן (ג), ובלבד שימסור לבעל הפוליסה הודעת קיזוז שיפורטו בה נימוקי המבטח אשר בשלהם הוא מתכוון לקזז את הסכומים כאמור.
(ה) מבטח לא יהיה זכאי לפיצוי מוסכם לפי סעיף קטן (ג) אם ידע או שיכול היה לדעת, בעת כריתת חוזה הביטוח, שתשובת בעל הפוליסה לשאלת חיתום, כפי שפורטה בספח, אינה מלאה וכנה או שגרם לכך שתשובתו של בעל הפוליסה לא היתה מלאה וכנה.
(ו) מבטח לא יהיה זכאי לכל סעד או תרופה, למעט פיצוי מוסכם לפי הוראות סעיף קטן (ג), ככל שהוא זכאי לו לפי הוראות אותו סעיף קטן, בכל הנוגע לחובות הגילוי וההודעה של בעל הפוליסה, לרבות בשל כל אחד מאלה:
(1) אי-גילוי נאות של פרטים שעליהם נשאל בעל פוליסה;
(2) הסתרת מידע בידי בעל פוליסה;
(3) מתן תשובה שאינה נכונה על ידי בעל פוליסה;
(4) אי-מתן הודעה מאת בעל פוליסה על החמרת הסיכון.
מטרתו של הסעיף היא לתמרץ את כלל המבוטחים בענף לענות תשובות מלאות וכנות לשאלות המופנות אליהם בעת הוצאת פוליסת ביטוח רכב חובה. על-פי הסעיף, מבטח רשאי להציג למבוטח רשימה של "שאלות חיתום" בנוגע למאפיינים אישיים שיש בהם להשפיע על חישוב דמי הביטוח. בעל פוליסה שנפגע בעצמו בתאונת דרכים, והשיב תשובה כוזבת שהשפיעה על דמי הביטוח שנקבעו לו, ישלם למבטח פיצוי מוסכם שלא יעלה על 10,000 ₪. כמו כן, יהיה עליו לשלם פיצוי מוסכם בסך 2,500 ₪ בגין כל נפגע באירוע הביטוחי שאינו בעל הפוליסה ואשר יפוצה על ידי המבטח, עד לסכום כולל של 10,000 ₪, כל עוד סכומים אלו אינם עולים על מחצית מהסכום שישולם לנפגע כאמור. סעיף 9(ד) לפוליסה התקנית קובע כי מבטח רשאי לקזז את סכומי הפיצוי המוסכם מהתגמולים המגיעים לבעל הפוליסה בשל נזק שאינו ממוני. מכאן, שסכום הפיצוי המוסכם המכסימלי בו יחוייב בעל פוליסה שנפגע בעצמו ועמו נפגעו עוד נוסעים נוספים, הוא 20,000 ₪.
המסגרת הנורמטיבית
4. ענף ביטוח רכב מנועי מוסדר במספר דברי חקיקה שונים, ועתירה זו נסבה בין היתר על יחסי הגומלין ביניהם. אפרוס בקצרה יריעת חקיקה זו על-מנת לספק "מבט על", בטרם אכנס לגופן של טענות הצדדים.
5. חוק חוזה הביטוח, תשמ"א-1981 (להלן: חוק חוזה הביטוח) הוא החוק אשר מסדיר את זכויותיהם וחובותיהם של מבטחים ומבוטחים בחוזי ביטוח באופן כללי. סעיפים 8-6 לחוק חוזה הביטוח קובעים "חובת גילוי" החלה על מבוטחים בעת כריתת הסכם ביטוח כלהלן:
חובת גילוי
6. (א) הציג המבטח למבוטח לפני כריתת החוזה, אם בטופס של הצעת ביטוח ואם בדרך אחרת שבכתב, שאלה בענין שיש בו כדי להשפיע על נכונותו של מבטח סביר לכרות את החוזה בכלל או לכרותו בתנאים שבו (להלן - ענין מהותי), על המבוטח להשיב עליה בכתב תשובה מלאה וכנה.
(ב) שאלה גורפת הכורכת ענינים שונים, ללא אבחנה ביניהם, אינה מחייבת תשובה כאמור אלא אם היתה סבירה בעת כריתת החוזה.
(ג) הסתרה בכוונת מרמה מצד המבוטח של ענין שהוא ידע כי הוא ענין מהותי, דינה כדין מתן תשובה שאינה מלאה וכנה.
תוצאות של אי-גילוי
7. (א) ניתנה לשאלה בענין מהותי תשובה שלא היתה מלאה וכנה, רשאי המבטח, תוך שלושים ימים מהיום שנודע לו על כך וכל עוד לא קרה מקרה הביטוח, לבטל את החוזה בהודעה בכתב למבוטח.
(ב) ביטל המבטח את החוזה מכוח סעיף זה, זכאי המבוטח להחזר דמי הביטוח ששילם בעד התקופה שלאחר הביטול, בניכוי הוצאות המבטח, זולת אם פעל המבוטח בכוונת מרמה.
(ג) קרה מקרה הביטוח לפני שנתבטל החוזה מכוח סעיף זה, אין המבטח חייב אלא בתגמולי ביטוח מופחתים בשיעור יחסי, שהוא כיחס שבין דמי הביטוח שהיו משתלמים כמקובל אצלו לפי המצב לאמיתו לבין דמי הביטוח המוסכמים, והוא פטור כליל בכל אחת מאלה:
(1) התשובה ניתנה בכוונת מרמה;
(2) מבטח סביר לא היה מתקשר באותו חוזה, אף בדמי ביטוח מרובים יותר, אילו ידע את המצב לאמיתו; במקרה זה זכאי המבוטח להחזר דמי הביטוח ששילם בעד התקופה שלאחר קרות מקרה הביטוח, בניכוי הוצאות המבטח.
שלילת תרופות
8. המבטח אינו זכאי לתרופות האמורות בסעיף 7 בכל אחת מאלה, אלא אם התשובה שלא היתה מלאה וכנה ניתנה בכוונת מרמה:
(1) הוא ידע או היה עליו לדעת את המצב לאמיתו בשעת כריתת החוזה או שהוא גרם לכך שהתשובה לא היתה מלאה וכנה;
(2) העובדה שעליה ניתנה תשובה שלא היתה מלאה וכנה חדלה להתקיים לפני שקרה מקרה הביטוח, או שלא השפיעה על מקרהו, על חבות המבטח או על היקפה.
מבוטח חייב לענות על כל שאלה מהותית שהוצגה לו בחוזה ביטוח בתשובה מלאה וכנה. בנוסף, על המבוטח לגלות כל מידע מהותי למבטח, אף אם לא נשאל לגבי אותו פריט מידע באופן ספציפי. מבטח אשר גילה בטרם קרות אירוע ביטוחי כי המידע שנמסר לו לא היה מלא וכן, רשאי לבטל את חוזה הביטוח. מבטח אשר גילה זאת לאחר קרות האירוע הביטוחי, רשאי להפחית את תגמולי הביטוח בשיעור יחסי, או, בנסיבות מסוימות, יהיה פטור כליל מתשלום תגמולי הביטוח (ראו: ירון אליאס דיני ביטוח 335 (מהדורה שנייה, 2009) (להלן: אליאס)). סעיף 39(ב) לחוק חוזה הביטוח קובע כי אין להתנות על הסדר זה אלא לטובת המבוטח או המוטב (כך נקבע גם בפוליסה התקנית לביטוח רכב פרטי (נזקי רכוש ונזקי רכוש צד שלישי), ראו: סעיף 19(ג) לתוספת לתקנות הפיקוח על עסקי ביטוח (תנאי חוזה לביטוח רכב פרטי), התשמ"ו-1986)).
חוק חוזה הביטוח חל גם על ביטוח רכב חובה, אם כי תחולתו היא משנית ושיורית (ראו: אליאס, בעמ' 52). כך עולה מסעיף 73 לחוק הקובע כי "הוראות חוק זה יחולו כשאין בפקודת ביטוח רכב מנועי (נוסח חדש), תש"ל-1970 או בחוק אחר הוראות מיוחדות לענין הנדון".
6. חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), תשמ"א-1981 (להלן: חוק הפיקוח) מגדיר את הגופים האחראים על הסדרת ענפי הביטוח השונים, ואת הדרכים שבהן גופים אלו רשאים לפעול. סעיף 38(א) לחוק הפיקוח מעניק לשר האוצר סמכות רחבה "לקבוע בתקנות, לכל ענפי הביטוח או לענפי ביטוח מסוימים, הוראות בדבר תנאים שבחוזה ביטוח וניסוחם". מתוקף סמכות זו, שר האוצר קובע לעתים הסדרים הגוברים על כל הסדר בפוליסת ביטוח באמצעות תקנות ספציפיות או "פוליסות תקניות", כדוגמת הפוליסה התקנית בעניין דנן (ראו: אליאס, בעמ' 63). סעיף 38(ב) לחוק הפיקוח מסייג סמכות רחבה זו של השר, וקובע כי "תקנות לפי סעיף זה לא יסתרו הוראה שאין להתנות עליה לפי חוק חוזה הביטוח".
7. חוק פיצויים לנפגעי תאונות דרכים, תשל"ה-1975 (להלן: הפלת"ד), בשילוב עם פקודת ביטוח רכב מנועי (נוסח חדש), תש"ל-1970 (להלן: פקודת ביטוח רכב), מהווה את התשתית למשטר הביטוחי בנוגע לתאונות דרכים. שני דברי חקיקה אלה יוצרים משטר ביטוחי בו כל אדם הנפגע כתוצאה מתאונת דרכים זכאי לפיצוי מחברת ביטוח, מבלי להידרש לשאלות של אשם ואחריות שבדיני הנזיקין (ראו: אליעזר ריבלין תאונת דרכים - תחולת החוק, סדרי דין, וחישוב הפיצויים 1 (מהדורה רביעית, 2012) (להלן: ריבלין)). פקודת ביטוח רכב קובעת כי כל אדם הנוהג ברכב חייב להיות מבוטח בביטוח אחריות (צד ג') ובביטוח אישי. הסדר ביטוח כפוי זה מחריג את תחום ביטוח הרכב מדיני הביטוח הרגילים בנושאים מסוימים, וקובע הסדרים פרטניים על-מנת להתאים את דיני הביטוח הכלליים לתחום ביטוח רכב חובה. דוגמה אחת להסדר מסוג זה, המעוגנת בדברי החקיקה הללו, היא צמצום העילות שבגינן המבטחים רשאים להגביל כיסוי ביטוחי (סעיף 15 לפקודת ביטוח רכב), וקביעת רשימה סגורה של נפגעים שאינם זכאים לפיצויים (סעיף 7 לפלת"ד). סעיף 51 לפקודת ביטוח רכב מעניק לשר האוצר סמכות "להתקין תקנות הבאות לקבוע כל דבר הניתן לקביעה לפי פקודה זו וכל הדרוש לביצועה בכלל".
8. לסיכום: לפנינו הסדר משולב נזיקי-ביטוחי הקובע אחריות מוחלטת על פי חוק הפיצויים. הסדר זה נשען על החוקים הבאים: חוק חוזה הביטוח, הקובע הסדרים כלליים לכלל חוזי ביטוח והוא חל באופן שיורי על ענף ביטוח רכב חובה; חוק הפיקוח, המעניק לשר האוצר סמכות רחבה וכללית להתקין תקנות בענייני ביטוח, כל עוד תקנות אלו אינן סותרות הוראה קוגנטית בחוק חוזה הביטוח; הפלת"ד ופקודת ביטוח רכב הקובעים את המשטר הביטוחי השורר בענף ביטוח רכב מנועי, וכוללים מספר הסדרים השוללים מחברות הביטוח את היכולת להגביל כיסוי ביטוחי למבוטחים. מכאן, נעבור לעתירה גופה.
טענות העותרות
9. העותרות, בעלות פוליסות ביטוח רכב חובה, טוענות כי סעיף 9 לפוליסה התקנית הותקן בחוסר סמכות ומהווה הסדר ראשוני שהיה צריך להיקבע בחקיקה ראשית, ומשכך, דינו להתבטל. לטענתן, הסעיף חותר תחת משטר ביטוח החובה אשר קבוע בפלת"ד ובפקודת ביטוח רכב מנועי. לשיטת העותרות, העובדה שכל בעל רכב בישראל חייב לרכוש ביטוח רכב, מטה את האיזון המסחרי בין חברות הביטוח לבין המבוטחים לטובת חברות הביטוח, דבר שמחייב את המחוקק לרסן את כוחן. המחוקק נקט במספר מנגנונים לשם כך, כולל משטר אחריות מוחלטת, פיצוי מלא בגין כל נזקי הגוף (בכפוף לתקרות הקבועות בחוק לגבי שילוש שכר במשק ונזק לא ממוני), הסמכת המפקח על הביטוח לשמור על עניינם של המבוטחים, איסור על הגבלת הביטוח מסיבות המפורטות בסעיף 15 לפקודת ביטוח רכב, וקביעת רשימה סגורה של נפגעים שאינם זכאים לפיצויים בסעיף 7 לפלת"ד. מנגנון נוסף מעוגן בסעיף 3 לפקודת ביטוח רכב, אשר מבטיח פיצוי מלא לכל נפגע בתאונת דרכים: "המבוטח בביטוח לפי סעיף קטן (א)(2) יהא זכאי לפיצוי כפי שהיה זכאי לקבל נפגע אחר לפי החוק". לטענת העותרות, ההסדר הקבוע בסעיף 9 לפוליסה התקנית מפר את האיזון בין המבוטחים כצד חלש, אשר מחויבים ברכישת פוליסת ביטוח, לבין חברות הביטוח כצד חזק. הסדר זה אף עוקף את הוראות פקודת ביטוח רכב והפלת"ד בדבר איסור הגבלת הכיסוי הביטוחי של המבוטח.
העותרות מצביעות על כך שפקודת ביטוח רכב כללה בעבר הוראות אשר פטרו את המבטח מאחריות במקרים בהם הושגו פוליסות במרמה או תוך הצגת עובדות כוזבות (סעיפים 25 ו-26 לפקודה המקורית). המחוקק ביטל סעיפים אלו כבר בשנת 1973, בתיקון הראשון לפקודה, ומכאן מסיקות העותרות הסדר שלילי בכל הנוגע לסנקציות בגין אי-גילוי פרטים מהותיים בעת רכישת ביטוח רכב חובה.
10. העותרות טוענות כי הפלת"ד ופקודת ביטוח רכב (כולל ההסדר השלילי הנטען ביחס להפרת חובת הגילוי ומרמה מצד המבוטח) מהווים הסדר ספציפי (lex specialis) לצורך ביטוח חובה לרכב, אשר גובר על ההסדר הכללי לעניין חובת הגילוי כאמור בסעיפים 8-6 לחוק חוזה הביטוח. סעיפים אלו אינם חלים על חוזי ביטוח רכב חובה משום שסעיף 73 לחוק חוזה הביטוח קובע כי תחולת החוק הינה שיורית, והוא יחול רק כאשר אין בפקודת ביטוח רכב הוראות מיוחדות המסדירות את העניין. לשיטת העותרות, מאחר שסעיף 3 לפקודת ביטוח רכב מורה כי בעל פוליסה יהיה זכאי לפיצוי כמו כל נפגע אחר, ומאחר שקיים הסדר שלילי בנוגע לשלילת פיצוי בגין אי-גילוי ומרמה, הרי שאין תחולה לסעיפים 6 -8 לחוק חוזה הביטוח על ביטוח רכב חובה. מכאן, שמחוקק המשנה התקין את התקנות והפוליסה התקנית תוך שהוא מכניס את חובת הגילוי לענף ביטוח רכב חובה, ללא סמכות מהמחוקק הראשי.
עוד נטען, כי גם אם סעיפים 8-6 לחוק חוזה הביטוח חלים על חוזי ביטוח רכב חובה, התקנות הותקנו בחוסר סמכות. שר האוצר התקין את התקנות מכוח הסמכות הכללית שהוקנתה לו בסעיף 38 לחוק הפיקוח, אך סעיף 38(ב) לחוק הפיקוח קובע כי אין להתקין תקנות הסותרות הוראה קוגנטית בחוק חוזה ביטוח. סעיפים 8-6 לחוק חוזה הביטוח מהווים הוראה חצי-קוגנטית, לאור סעיף 39(ב) לחוק חוזה הביטוח, הקובע שאין להתנות על סעיפים אלו אלא לטובת המבוטח או המוטב. לטענת העותרות, סעיפים 8-6 לחוק חוזה הביטוח, עליהם הפוליסה התקנית מתיימרת להתנות, כוללים הגנות שלא מופיעות בסעיף 9 לפוליסה התקנית, ועל כן, ההתנייה בסעיף זה אינה "לטובת המבוטח". כך לדוגמה, סעיף 8(2) לחוק חוזה הביטוח קובע כי המבטח לא יהיה זכאי לכל תרופה אם "העובדה שעליה ניתנה תשובה שלא היתה מלאה וכנה חדלה להתקיים לפני שקרה מקרה הביטוח, או שלא השפיעה על מקרהו, על חבות המבטח או על היקפה". הגנה דומה אינה קיימת בפוליסה התקנית.
11. העותרות טוענות "למען הזהירות" כי בנוסף לעילה של חוסר סמכות, סעיף 9 לפוליסה התקנית אינו מידתי ואינו סביר. לשיטתן, ההסדר הקבוע בסעיף 9 דואג בעיקר לרווחי חברות הביטוח, בכך שהוא מאפשר להן לחייב בעל פוליסה להשתתף בהוצאותיהן בגין תאונת דרכים. זאת, אף בהיעדר קשר כלשהו בין התשובה הלא נכונה שבעל הפוליסה מסר לבין המקרה הביטוחי, ואף אם לא היה לבעל הפוליסה עצמו כל קשר לאותו מקרה ביטוחי. חברות הביטוח אף יכולות לנסח שאלות "מכשילות" או עמומות במטרה "לתפוס" בעלי פוליסות בתשובות לא נכונות. ובכלל, לחברות הביטוח אין כל צורך במידע העולה משאלות החיתום, מאחר שיש להן גישה למאגר המידע ISO אשר מכיל מידע מכל הגופים הציבוריים והביטוחיים על אודות בעלי הפוליסות. על-כן, אין מקום לקנוס בעל פוליסה אשר דיווח מידע שחברות הביטוח יכולות להשיג בעצמן.
טענות המשיבים
12. המשיבים טענו, בין היתר, כי אין בביטול סעיפים 25 ו-26 לפקודת ביטוח רכב המקורית כדי ללמד על הסדר שלילי בעניין חובת הגילוי; התרופה הקבועה בסעיף 9 לפוליסה התקנית אינה בגדר "שלילת פיצויים" או הפחתת הכיסוי ביטוחי, כנטען על-ידי העותרות; אין בתקנות כדי לסתור את סעיפים 3 ו-15 לפקודת ביטוח רכב; סעיפים 8-6 לחוק חוזה הביטוח חלים על חוזי ביטוח רכב, בהיעדר הוראה אחרת בפקודת ביטוח רכב המסדירה את חובת הגילוי הטרום חוזית; סעיף 9 לפוליסה התקנית מיטיב את מצבו של המבוטח לעומת ההסדר הקבוע בסעיפים 8-6 לחוק חוזה ביטוח, וככזה, הוא מותר על-פי סעיף 39(ב) לחוק חוזה הביטוח ועל-פי סעיף 38(ב) לפקודת הביטוח; אין מדובר בהסדר ראשוני; אין חשש כי מבטחים יישאלו "שאלות מכשילות", לאור החוזר המחייב שהוציא המפקח על הביטוח (2013-1-3) בו נקבעה צורת ספח הביטוח ושאלות החיתום שניתן לשאול.
דיון והכרעה
13. השאלה העיקרית העומדת להכרעתנו היא, האם שר האוצר פעל בגדר סמכותו בהתקינו תקנה אשר מעגנת סנקציה כספית בגין הפרת חובת הגילוי של המבוטח בביטוח רכב חובה? על כך אשיב בחיוב, כפי שיפורט להלן, אך תחילה אעמוד על היקפה האמיתי של "הבעיה" שהעתירה מעוררת.
היעדר סכסוכים קונקרטיים ושאלות החיתום
14. בא כוח העותרות הפליג בטענה כי האפשרות לחייב את בעל הפוליסה בפיצוי מוסכם, תאפשר למבטח לקצץ בפיצוי המגיע למבוטח, מתוך הנחה שהלה, בכוחותיו הדלים, לא יפנה לבית המשפט. כך, במקרה בו בעל הפוליסה עצמו נפגע ויחד עמו נפגעו עוד ארבעה נוסעים ברכב, יתאפשר למבטח להפחית סכום של 20,000 ₪ מתוך הפיצוי. מכאן החשש כי המבטחים ינצלו לרעה את תקנה 9 בשיטת "מצליח" בניסיון לקצץ בסכומי הפיצוי המגיעים לנפגע.
אלא שהעותרים לא הציגו אפילו פסק דין אחד בו נטען כנגד קיזוז הפיצוי המוסכם על ידי המבטח. יתירה מזו, כפי שנמסר על ידי המשיבים, עד עתה לא היה אפילו מקרה אחד שבו המבטח תבע את הפיצוי המוסכם ממבוטח. דומה אפוא כי בשלב זה, העתירה היא בבחינת מהומה על לא מאומה, וסובלת מחוסר בשלות, באשר הפגיעה הנטענת היא עדיין השערתית ותיאורטית גרידא (השוו בג"ץ 3803/11 איגוד הנאמנים בשוק ההון בישראל נ' מדינת ישראל (5.2.2012)).
ודוק: איני רואה לדחות את התביעה על הסף בעילה של חוסר בשלות, ואף המשיבים לא ביקשו זאת. אלא שבהיעדר תשתית עובדתית קונקרטית, אין מקום להידרש בשלב זה לטענות שונות שהועלו על ידי העותרות. כך, נטען כי ייתכנו מקרים בהם המבטח יתבע או יקזז את הפיצוי המוסכם, על אף היעדר קשר סיבתי בין התשובה לשאלת החיתום לבין נסיבות תאונת הדרכים. במקרה כאמור, אם וכאשר הסוגיה תתעורר, ייתכן כי בתי המשפט יחילו בנושא זה את ההלכות הרגילות הנוהגות בדיני ביטוח ואת הוראת סעיף 8(2) לחוק חוזה הביטוח, השוללת את תרופת המבטח מקום בו "העובדה שעליה ניתנה תשובה שלא היתה מלאה וכנה ...לא השפיעה על מקרהו, על חבות המבטח או על היקפה" (שחר ולר חובת הגילוי של מבוטחים בחוזי ביטוח 392-388 (2002) (להלן: ולר); אליאס 373-370)).
15. מחוזר המפקח על הביטוח עולה כי שאלות החיתום הן תחומות וסבירות, הן אינן מסורות לשיקול דעת המבטחים ואין בהן שאלות "מכשילות". כך, לדוגמה, נשאל בעל הפוליסה על שנת הלידה של הנהג הצעיר ביותר הנוהג ברכב בדרך קבע; מהי שנת קבלת רישיון הנהיגה של הנהג הצעיר ביותר הנוהג ברכב; מספר התאונות שהביאו לתביעות בביטוח רכב חובה ברכב מאותו סוג, בשלוש השנים האחרונות, של כל הנוהגים ברכב בדרך קבע; ומספר ההרשעות שהביאו לשלילת רישיון בשלוש השנים האחרונות של כל הנוהגים ברכב בדרך קבע.
16. זאת ועוד. על פי סעיף 9(ג) לחוזר 2008-1-9 של המפקח, על המבטח לאמת את תשובות בעל הפוליסה אל מול מאגר המידע שהוקם לפי תקנות ביטוח רכב מנועי (הקמה וניהול של מאגרי מידע), התשס"ד-2004 (מאגר ה-ISO). בדרך זו מתאפשר למבטח לוודא את נכונותן של חלק מהתשובות של בעל הפליסה (לא לגבי כל השאלות יש מידע במאגר, למשל, גיל הנהג הצעיר ביותר הצפוי לנהוג ברכב, וגם לא תמיד המידע במאגר שלם או מדוייק).
החשוב לענייננו הוא, כי במקרה של סתירה שהמבטח ידע או יכול היה לדעת אודותיה, לרבות סתירה שהמבטח יכול היה לגלות לאור הפרטים המופיעים במאגר, הוא לא יוכל לזכות לסעד הפיצוי המוסכם לאור הוראת סעיף 9(ה) לפוליסה התקנית. בכך מצטמצמים עוד יותר המקרים – וכאמור טרם ידוע אפילו על מקרה אחד – בהם יהיה המבטח זכאי לסעד המצומצם של הפיצוי המוסכם.
הנה כי כן, ועוד טרם יצאנו לדרכנו, מתברר כי לא "הכצעקתה", החשש כי המבטחים יעשו שימוש לרעה בתקנה לא התממש, ושאלות החיתום מוגדרות ואינן נתונות לשיקול דעת המבטחים.
על רקע דברים אלה, אבחן להלן את טענות העותרות לגופן.
משטר ביטוחי בביטוח רכב חובה וחובת הגילוי
17. בבסיס טענת העותרות עומדת ההנחה כי הוראות הפלת"ד ופקודת ביטוח רכב, מחייבות את המבטח לשלם לבעל פוליסה פיצוי מלא בכל מקרה של תאונת דרכים. טענה זו מעגנות העותרות בסעיפים 3 ו-15 לפקודת ביטוח רכב, שלטענתן, קובעים חובה מוחלטת לתשלום פיצוי מלא בגין כל נזקי גוף כתוצאה מתאונת דרכים, ובסעיף 7 לפלת"ד הקובע רשימה סגורה של מקרים בהם ניתן לשלול פיצוי מנפגע בתאונות דרכים.
אלא שהפרשנות המוצעת על-ידי העותרות לסעיפים אלו אינה מתיישבת עם ההלכה הפסוקה. נקבע לא אחת כי:
"לכאורה, הפקודה מחייבת כי פוליסת הביטוח תכסה אדם הנוהג בהיתר מבעל הפוליסה מפני כל נזק גוף הנגרם לו בתאונה, ומכאן עשויה היתה אף לנבוע המסקנה כי מוטלת על חברות הביטוח החובה להנפיק פוליסות שהכיסוי שלהן מכסה את מלוא נזק הגוף הנגרם לבעל הפוליסה ומי שנוהג מטעמו, והוא תואם בכך את המתחייב על-פי הפקודה. אולם, לא כך הוא בדין הישראלי. בישראל נקבע כי המחוקק לא התכוון להטיל על חברת הביטוח חבות מעבר למה שזו הייתה מוכנה ליטול על עצמה במסגרת ההתקשרות בפוליסת הביטוח" (ע"א 11081/02 דולב חברה לביטוח בע"מ נ' סיגלית קדוש, פ"ד סב(2) 573, 620 (2007)).
ועוד:
"במסגרת ההסדר הקיים הוטלו הסדרי הביטוח על חברות הביטוח המסחריות, כפי שהיה הדבר לפני חקיקתו של חוק הפיצויים. במסגרת הסדר זה ממשיכה לחול התפיסה הקודמת, לפיה חברת הביטוח אינה חייבת ליתן כיסוי 'מלא', וחבותה שלה נקבעת אך על-פי הפוליסה שהיא מוציאה, הלכה למעשה" (ע"א 420/83 אשור נ' מגדל חברה לביטוח בע"מ פ"ד מד(2) 627, 644 (1990)).
המשטר הביטוחי, אף כאשר מדובר במשטר של ביטוח רכב חובה, עדיין מבוסס על יחסים חוזיים בין מבוטח לבין מבטח, והזכויות והחובות של כל צד מעוגנות בחוזה הביטוח עצמו. אכן, המחוקק קבע מספר סעיפים, כגון סעיפים 15-14 לפקודת ביטוח רכב, המגבילים את חופש ההתניה של הצדדים על הכיסוי הביטוחי (ראו שמואל מורד "תנאים תקפים ותנאים בטלים בפוליסה לביטוח חובה לרכב", הפרקליט מג 151 (1997)). אך סעיפים אלה לא מאיינים לחלוטין את חופש ההתנייה על הכיסוי הביטוחי, והם אינם מונעים ממחוקק המשנה להתקין תקנות בנדון (לעניין חופש ההתנייה בחוזה ביטוח רכב חובה ראו: ריבלין, עמ' 38-17). פקודת הביטוח הותירה אפוא לצדדים המתקשרים חופש התנאה חוזי במסגרתו מוכר המבטח למבוטח "מצרך" שתנאיו והיקפו הם עניין לחופש החוזים בין הצדדים (עניין אשור בעמ' 633). בכפוף להגבלות הקוגנטיות בסעיפים 15-14 לפקודת הביטוח, רשאי המבטח לצמצם את הכיסוי הביטוחי כך שעלול להיווצר מצב בו פלוני רכש פוליסת ביטוח ולמרות זאת לא יהיה מבוטח לצורך החוק, לדוגמה, יכול המבטח להתנות כי הרכב לא ישמש למטרות תחרות או ספורט או להסעת נוסעים בשכר (רע"א 143/98 דיב נ' הסנה חברה ישראלית לביטוח בע"מ, פ"ד נג(1) 450 (1999)).
18. ביטוח החובה הוא אמנם משטר ביטוחי ייחודי, אך גם ככזה הוא עדיין חוסה תחת דיני הביטוח הכלליים ודיני החוזים. עקרון יסוד בדיני הביטוח הוא עקרון תום-הלב ביחסים בין מבוטח למבטח, וכנגזרת מכך, חובת הגילוי (ראו: ע"א 1064/03 אליהו חברה לביטוח בע"מ נ' עיזבון המנוחה רחל שחר פיאמנטה ז"ל, פ"ד ס(4) 375, 388 (2006); ע"א 1809/95 יהושע הלמן ז"ל נ' לה נסיונאל חברה לביטוח בע"מ, פ"ד נ(3) 77 (1996) (להלן: עניין הלמן); ע"א 4819/92 אליהו חברה לביטוח בע"מ נ' מנשה ישר, פ"ד מט(2) 749 (1995); ע"א 282/89 רוטנברג נ' כלל חברה לביטוח בע"מ פ"ד מו(2) 339, 350 (1992); ע"א 188/84 "צור" חברה לביטוח בע"מ נ' ברוך חדד, פ"ד מ(3) 1 (1986); אליאס, בעמ' 335; ולר). טעם מרכזי ביסודה של חובת הגילוי הינו טעם כלכלי – מידע מוטעה אודות הסיכונים הנשקפים ממבוטח עלול לגרור סיווג מוטעה על-ידי המבטח, כך שהפרמיה הנקבעת למבוטח לא תשקף את רמת הסיכון של המבטח (ראו: עניין הלמן, בעמ' 84). אי-התאמה בין רמת הסיכון לגובה הפרמיה חותרת תחת ההיגיון העסקי-כלכלי שעליו מושתת חוזה ביטוח, ומהווה החצנת סיכונים על המבטח ועל כלל ציבור המבוטחים. טעם כלכלי זה, המונח כאמור ביסוד דיני הביטוח הכלליים, הוא-הוא הטעם המונח בסעיף 9 לפוליסה התקנית.
19. יצוין כי מגמת החקיקה בענייני ביטוח הינה צמצום חובת הגילוי של המבוטחים, והכרה בזכות הביטול של המבטחים בגין הפרת חובה זו רק למצבים בהם פעל המבוטח בכוונת מרמה (ראו ולר, בעמ' 340-336; ראו גם ירון אליאס שימוש בכלים משפטיים לשם הפחתת הונאות בתחום ביטוח החובה לרכב (קרן המחקרים בענייני ביטוח, 2012) (להלן: אליאס, כלים משפטיים)). נקודת המוצא של חובת הגילוי בדיני הביטוח הכלליים בישראל הייתה המשפט המקובל האנגלי, אשר הגדיר חוזי ביטוח כחוזי "אמון מרבי" (uberrimae fidei), המחייבים את הצדדים במידת הגינות מיוחדת. המשפט המקובל פטר את המבטח מאחריות אם המבוטח הציג מצג מטעה בנוגע לעניינים מהותיים, גם אם מצג זה הוצג בתום-לב. חובת גילוי מקיפה ונוקשה זו הולידה לעתים תוצאות קשות, ולאחר חקיקת חוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973 חובה זו הוחלפה בחובת ניהול משא-ומתן בתום לב (סעיף 12 לחוק החוזים) והאיסור על הטעיה (סעיף 15 לחוק החוזים). חובות אלו, והתרופות בגין הפרתן, חודדו והותאמו לחוזי הביטוח בסעיפים 8-6 לחוק חוזה ביטוח. חובת הגילוי בחוק זה מתייחסת בעיקר למצג שווא במענה לשאלות שהופנו למבוטח על-ידי המבטח, ופרט לסעיף 6(ג) שעניינו הסתרת עניינים מהותיים בכוונת מרמה, אין חובת גילוי יזום. התרופות הפתוחות למבטח בגין הפרת חובת הגילוי על-ידי מבוטח הן מצומצמות, במטרה למצוא נקודת איזון מידתית בין חומרת ההפרה לבין עוצמת התרופה. כך, זכאי המבוטח להחזר דמי הביטוח ששילם אם המבטח גילה את ההפרה וביטל את חוזה הביטוח בטרם אירע מקרה ביטוחי, והמבטח חייב לשלם תגמולים יחסיים אם אירע מקרה ביטוחי לפני שההפרה נתגלתה (פרט למקרה בו ההפרה הייתה בכוונת מרמה או מבטח סביר לא היה מתקשר באותו הסכם אף בדמי ביטוח מרובים יותר).
20. האם חובת הגילוי של מבוטח כלפי מבטח, המעוגנת בסעיפים 8-6 לחוק חוזה הביטוח חלה בכלל על פוליסת חובה? ככל שידיעתי מגעת, מבטחי החובה כמעט שלא עוררו טענה זו במהלך השנים שחלפו מאז חקיקת חוק חוזה ביטוח, מן הטעם שבתקופה שקדמה לרפורמה בענף ביטוח החובה, הליכי החיתום לא כללו הצגת שאלון למבוטח לגבי הסיכון הביטוחי הנובע ממנו, באשר הפרמיה נגבתה על פי סוג הרכב. בת"א (מחוזי מרכז) 8446-10-08 ונונו נ' שומרה חברה לביטוח (1.9.2009) קבע בית המשפט כי סעיפים 8-6 לחוק חוזה ביטוח לא חלים על הפוליסה:
"משקבע סעיף 15 בפקודה כי אין כל תוקף לתנייה בפוליסה לביטוח רכב חובה, הנוגעת לגיל הנהג, הרי שאין כל תוקף לתנייה כזו כלפי צד ג', גם אם הייתה תנייה ברורה וחד משמעית שכזו בפוליסה ואין כל תחולה ותקומה ללשונם של סעיפים 6 ו-7 בחוק חוזה הביטוח, גם אם הייתה מוכחת הפרה של חובת הגילוי בכוונת מרמה, כנטען".
פסק דין זה ניתן אמנם לפני ההסדר הקבוע בסעיף 9 לפוליסה התקנית מושא דיוננו, אך חשיבותו לענייננו היא, שיש בו תמיכה לעמדת העותרות לפיה סעיף 9 לפוליסה התקנית, החמיר את מצב המבוטחים לעומת המצב הקודם.
כשלעצמי, ספק בעיני אם הנמקת בית המשפט המחוזי יכולה לעמוד. כיסוי ביטוחי לחוד וחובת גילוי לחוד. יש להבחין בין הסוגיה של גילוי טרום חוזי לבין הסוגיה של תוקף הגבלות שנקבעו בפוליסה. כך, סעיף 15(1) לפקודת ביטוח רכב מנועי אוסר תנאי השולל את הכיסוי הביטוחי בשל גיל הנהג או הוותק שלו בנהיגה, אך אין משמעות הדבר מתן פטור למבוטח מלהשיב תשובה מלאה וכנה לשאלת חיתום הנוגעת לגיל הנהג ולוותק שלו בנהיגה. סעיפים 8-6 לחוק חוזה הביטוח מופיעים בפרק א' של החוק, וסעיף 40 לחוק, החותם את פרק א' לחוק, קובע כי "הוראות פרק זה יחולו על כל סוגי ביטוח זולת אם יש בפרק אחר של חוק זה או בחוק אחר הוראות מיוחדות לענין הנדון". לאור הוראות סעיף 40 וסעיף 73 לחוק חוזה הביטוח, יש מקום לדעה כי סעיפי הגילוי הקבועים בסעיף 8-6 חלים גם על ביטוח רכב חובה, בהיעדר הסדר בפקודת ביטוח רכב מנועי בנושא הגילוי הטרום חוזי. עם זאת, יש לזכור, כי החלה של סעיפים 8-6 לחוק חוזה ביטוח עלולה להביא לתוצאה אופרטיבית של שלילת תגמולי ביטוח, לכאורה, תוך "עקיפה" של הוראות סעיף 7 לחוק הפלת"ד הקובע רשימה סגורה של מקרים בהם נשללת זכות התביעה של נפגעים.
בהינתן האפשרות להחלת סעיפים 8-6 לחוק חוזה ביטוח על פיצויים המשתלמים לפי חוק הפלת"ד ופקודת ביטוח רכב מנועי, הרי שסעיף 9 לפוליסה התקנית בא לצמצם עוד יותר את התרופה או הסנקציה הניתנת למבטח מכוח סעיפים אלה. חובת הגילוי של המבוטח במסגרת סעיף 9 לפוליסה התקנית צומצמה לשאלות החיתום בלבד, והתרופה היחידה העומדת למבטח – במקרה של הפרת חובת הגילוי או אי מתן הודעה על החמרה בסיכון – היא הפיצוי המוסכם הקבוע בסעיף 9(ג). בכך מיטיב סעיף 9 את מצבו של המבוטח. סעיף 16 לפוליסה התקנית מעניק למבטחים זכות ביטול פרוספקטיבית, בהתראה של 21 יום, בשל מרמה או אי-גילוי בשלב הטרום חוזי. גם כאן מדובר בתרופה מתונה, שאינה פוגעת בכיסוי הביטוחי של המבוטח, ככל שאותו מבוטח מנצל את זמן ההתראה לרכוש פוליסת ביטוח חלופית.
21. הסדר הפיצוי המוסכם המזערי הקבוע בסעיף 9 לפוליסה התקנית, מציב אפוא נקודת איזון מתונה בין התכלית הסוציאלית שבבסיס חוק הפלת"ד, לבין התכלית ההרתעתית שבבסיס סעיפים 8-6 לחוק חוזה הביטוח. אילו היה המחוקק נוקט בגישה אחרת, כגון שלילה מלאה או יחסית של תגמולי הביטוח עקב מתן תשובה כוזבת, או אילו לא הותקן סעיף 9 לפוליסה התקנית, והמבטחים היו טוענים לשלילה מלאה או חלקית של תגמולי הביטוח מכוח סעיפים 8-6 לחוק חוזה הביטוח - או-אז הייתה מתעוררת במלוא עוזה השאלה האם אין בסעיפים אלה כדי לפגוע בתכלית הסוציאלית שבבסיס חוק הפלת"ד (והשוו לדנ"א 10017/02 קרנית קרן לפיצוי נפגעי תאונות דרכים נ' מגדל חברה לביטוח בע"מ, פ"ד נח(5) 639 (2004). באותו מקרה נדונה נקודת האיזון בין התכלית הסוציאלית שבבסיס חוק הפלת"ד לבין התכלית ההרתעתית והעונשית של סעיף 7(3) לחוק הפלת"ד, על רקע השאלה אם נהיגה בניגוד לתנאי או למגבלה של קיום הגה כוח ברכב כמוה כנהיגה ללא רישיון נהיגה לנהוג ברכב).
ודוק: אין להשליך בהכרח מקליטת הוראות הגילוי הטרום חוזי בסעיפים 8-6 לחוק חוזה הביטוח דרך סעיפים 40 ו-73 לאותו חוק, קליטה "אוטומטית" של הוראות אחרות הקבועות בחוק חוזה ביטוח. כך, סעיף 25 לחוק חוזה הביטוח מעניק למבטח פטור מחובת תשלום תגמולי ביטוח מקום בו מסר המבוטח למבטח "עובדות כוזבות, או שהעלימו ממנו עובדות בנוגע למקרה הביטוח או בנוגע לחבות המבטח, והדבר נעשה בכוונת מרמה". בת"א (מחוזי י-ם) 1119/84 אלגאבר נ' הלבנון בע"מ, פ"מ תשמ"ח(2) 45 (1984) נקבע כי הוראות חוק חוזה הביטוח חלות על פקודת ביטוח רכב מנועי מכוח סעיף 73 לחוק, ומשכך, חל גם סעיף 25 לחוק השולל לחלוטין זכאות לפיצוי ממבוטח שתביעתו נגועה במרמה. מנגד, ניתן לטעון כי התכלית הסוציאלית של מערך החקיקה המיוחד החל על נפגעי תאונות דרכים, עומדת בסתירה לתכלית העונשית-ההרתעתית שבבסיס סעיף 25 לחוק. אותיר את שאלת תחולת סעיף 25 לחוק חוזה הביטוח בצריך עיון, מאחר שאינו נושא העתירה שבפנינו. מצאתי לנכון להזכיר סוגיה זו, על מנת להדגים את הבעייתיות בהחלה גורפת של הסדרים מחוק חוזה הביטוח על פוליסת החובה באמצעות הצינור של סעיף 40 או 73 לחוק חוזה הביטוח.
22. וחזרה לענייננו. תרופת הפיצוי המוסכם הקבועה בסעיף 9(ג) לפוליסה התקנית אינה מהווה הגבלה על הכיסוי הביטוחי ואינה שוללת את תגמולי הביטוח המשולמים למבוטח. הכיסוי הביטוחי על מכונו עומד, גובה תגמולי הפיצוי ודרכי הערכתם קבועים בחוק הפיצויים המאמץ עקרונות שבדיני הנזיקין הכלליים. הפיצוי המוסכם מקורו בהפרת חובת הגילוי של המבוטח כלפי המבטח, ואין לראות בו הפחתה או שלילה של תגמולי הביטוח. במרבית המקרים המבטח יגבה את הפיצוי בדרך של קיזוז מהתגמולים המגיעים לבעל הפוליסה, ככל שהוא עצמו נפגע מהתאונה, ואף זאת רק מתוך ראש הנזק הלא ממוני.
23. איני רואה לקבל את טענת העותרות בדבר קיומו של הסדר שלילי הנלמד מביטול סעיפים 25 ו-26 לפקודת ביטוח רכב.
ביטול סעיף בנוגע לעניין פלוני אינו מקים בהכרח הסדר שלילי בנוגע לאותו עניין. הסדר שלילי קיים מקום שהגשמת תכלית החוק מחייבת הכרה בהסדר השלילי (ראו: על"ע 663/90 פלוני נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי הדין תל-אביב-יפו, פ"ד מז(3) 397, 404 (1993); אהרן ברק פרשנות במשפט – פרשנות החקיקה 115 (1993)). אין זה המקרה שלפנינו. סעיפים 25-26 שבוטלו, קבעו תוצאה קשה ביחס למרמה מצד המבוטח בשלב הטרום חוזי, כדי כך שהמבטח יכול היה לבטל את הפוליסה ולשלול מהמבוטח לחלוטין את תגמולי הביטוח. חוק חוזה ביטוח קבע תוצאה מתונה יותר בסעיפים 6- 8, וכפי שהראינו, סעיף 9 מושא דיוננו, קובע תוצאה מתונה עוד יותר.
ומזוית נוספת. תכלית החוק היא לחייב נהגים לרכוש פוליסות ביטוח ולנהוג על-פי התנאים הקבועים בהן. על רקע תכלית זו, אין להסיק כי ביטול ההסדר הספציפי שהיה קבוע בסעיפים 25 ו-26 לפקודה בא לבטל את ההסדר הכללי בעניין חובת הגילוי החלה בכל חוזה ביטוח. "העדר הסדר שונה מהסדר שלילי. בהעדר הסדר פתוחה הדרך להסדרים כלליים אחרים החלים בעניין או לפיתוח דין חדש" (ע"א 77/88 צימרמן נ' שרת הבריאות, פ"ד מג(4) 63, 78 (1989)). סעיף 3 לפקודת ביטוח רכב אינו מחייב מבטחים לבטח מבוטחים באופן מלא, ומכאן קצרה הדרך למסקנה כי אין בפקודת ביטוח רכב הסדר השולל את חובת הגילוי הכללית הקבועה בחוק חוזה ביטוח, ואת התרופות הקבועות בחוק בגין הפרתה.
24. סיכום ביניים: סעיף 9 לפוליסה התקנית אינו חותר תחת התכלית הביטוחית של משטר ביטוח החובה הקבוע בפלת"ד ובפקודת ביטוח רכב. יותר מכך, סעיף 9 לפוליסה התקנית ממשיך את המגמה של צמצום חובת הגילוי וצמצום התרופות העומדות למבטח בגין הפרת חובת הגילוי. באמצעות סעיף זה מושגת הרתעת-מה מפני מתן תשובות לא נכונות, מה שתורם להגברת התחרות בין המבטחים בקביעת גובה הפרמיות.
סמכות השר והסדרים ראשוניים
25. עקרון בסיסי בשיטת משפטנו הדמוקרטית הינו עקרון הפרדת הרשויות, ואין רשות אחת פולשת לתחום סמכויותיה של רשות אחרת. בפועל, חלוקת העבודה בין הרשויות אינה הרמטית, והרשויות מוסמכות להפעיל סמכויות מסוימות שאינן בליבת תפקידן: לעיתים הרשות המחוקקת מפעילה סמכות מעין שיפוטית; הרשות השופטת יוצרת לעיתים בפסיקתה "חקיקה שיפוטית"; והרשות המבצעת מפעילה סמכות "חקיקה משנית" ומתקינה תקנות. ככל שקיימת הסמכה בחוק להתקין תקנות ("הסדר ראשוני"), הרשות המבצעת רשאית להפעיל את סמכות החקיקה המשנית ולקבוע "הסדרים משניים" (ראו: בג"ץ 4491/13 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' ממשלת ישראל (פס' 27-15 לפסק דינו של הנשיא גרוניס, והאסמכתאות שם) (2.7.2014); בג"ץ 11163/03 ועדת המעקב העליונה לענייני הערבים בישראל נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד סא(1), 1 (2006) (להלן: עניין ועדת המעקב); בג"ץ 3267/97 רובינשטיין ואח' נ' שר הביטחון, פ"ד נב(5) 481, 524-515 (1998) והאסמכתאות שם (להלן: עניין רובינשטיין)).
הבעיה מתעוררת כאשר הרשות המבצעת מפעילה את סמכות החקיקה המשנית שלה שלא בגדר סמכותה. מצב זה יכול להתעורר בשתי דרכים עיקריות: כאשר מחוקק המשנה נעדר לחלוטין מקור סמכות בחוק ("הסדר ראשוני"), שאז מדובר בהפרת עקרון חוקיות המינהל; או כאשר קיים מקור סמכות אך לא נקבעו אמות מידה מספקות להפעלת הסמכות, כך שאין הסדר ראשוני מפורט ומפורש דיו. במקרה כזה, בהפעלת הסמכות המשנית, הרשות המבצעת בעצם קובעת בעצמה "הסדר ראשוני" (גדעון ספיר "הסדרים ראשוניים" עיוני משפט לב 5 (2010)).
לא כל עניין העתיד להיות מוסדר בחקיקה משנית חייב להיות מוסדר מראש בהסדר ראשוני מפורט ומדוקדק בחקיקה ראשית:
"רמת ההפשטה של ההסדר הראשוני משתנה מעניין לעניין (...) כאשר אובייקט ההסדר הוא נושא מורכב, הדורש מומחיות רבה, ניתן לא פעם להסתפק ברמת הפשטה גבוהה (...) אכן, מהות ההסדר, השלכותיו החברתיות, מידת פגיעתו בחירות הפרט – כל אלה משפיעים על היקפו של ההסדר הראשוני ועל מידת הפירוט הנדרשת ממנו. זאת ועוד: צורכי המציאות מחייבים פשרה בין העקרונות לבין חיי היום-יום. במשטר דמוקרטי מודרני קשה לקיים את תורת ההסדרים הראשוניים במלוא היקפה. לא פעם מתפשרים בשל דרישות היעילות המינהלית, וזאת כדי להבטיח את טובת הציבור" (עניין רובינשטיין, בעמ' 516-515).
התשובה לשאלה אם הסדר פלוני הקבוע בחקיקה משנית מהווה הסדר ראשוני או הסדר משני תלויה בנסיבות הקונקרטיות של אותו עניין. יש לבחון, בין היתר, את מידת ההשפעה של ההסדר על הציבור; היקף הפגיעה בזכויות הפרט הכרוכה בהסדר; המידה בה ההסדר שנוי במחלוקת ציבורית; ההשלכות הכספיות שלו; הדחיפות בה יש להסדיר את העניין; מידת המורכבות והידע המקצועי הנדרש, ועוד. אין קו ברור המפריד בין הסדר ראשוני לבין הסדר משני, ורשימת השיקולים שעל בית המשפט לבחון בקבעו את טיבו של הסדר פלוני איננה סגורה, וככל הנראה לא תיסגר לעולם. "ההכרעה נתונה, כאמור, לשכל הישר ולהיגיון, ובלבד שנדריך עצמנו על-פי עקרונות היסוד של שלטון החוק והעיקרים האחרים שדיברנו בהם למעלה" (עניין ועדת המעקב, בעמ' 68. ראו גם: בג"ץ 616/11 התאחדות הסטודנטים בישראל נ' ממשלת ישראל (25.5.2014); בג"ץ 4253/02 קריתי נ' היועץ המשפטי לממשלה (17.3.2009)).
26. העותרות הצביעו על מנגנון ההשתתפות העצמית שנקבע בחקיקה ראשית בסעיף 3א לפקודת ביטוח רכב בעקבות תיקון מס' 19 לפקודה מתשס"ח-2008 (עתירה שהוגשה בנושא זה נדחתה, ראו בג"ץ 6216/12 דורון חי נ' הכנסת (2.10.2013) (להלן: עניין דורון). אציין כי אף שם יוצגו העותרים על ידי בא כוח העותרות כאן). מכאן ביקשו העותרות להקיש כי גם בענייננו, הפיצוי המוסכם צריך היה להיקבע בחקיקה ראשית.
אלא שגם סכום ההשתתפות, כמו סכום הפיצוי המוסכם, לא נקבע בחקיקה ראשית אלא בתקנות (עניין דורון בפסקה ג). מכל מקום, סעיף 9 לפוליסה התקנית אינו קובע הסדר ראשוני. ההסדר הראשוני קבוע בסעיף 38 לחוק הפיקוח, מכוחו התקין שר האוצר התקין את התקנות ואת הפוליסה התקנית, הגם שהוא מנוסח במונחים כלליים "לקבוע בתקנות (...) הוראות בדבר תנאים בחוזה ביטוח וניסוחם". הדבר נובע מכך שמדובר בנושא מקצועי הדורש מיומנות וידע עדכני אודות המצב המשפטי והכלכלי בתחומי ביטוח שונים. להסדרים הנקבעים על-ידי השר בתקנות, בהסתמך על ההסדר הראשוני בסעיף 38 לחוק הפיקוח, אכן יש השפעה משמעותית על ענף הביטוח, אך אין פירוש הדבר כי הסדרים אלה הם בבחינת הסדרים ראשוניים. סעיף 9 לפוליסה התקנית עולה בקנה אחד עם המשטר הביטוחי הקיים בענף ביטוח רכב מנועי ועם רוח הרפורמה בענף ביטוח החובה, שנקבעה בחקיקה ראשית בחוק ביטוח רכב. חרף טענות העותרות, וכפי שנקבע בעניין דורון, איננו בגדרה של עתירה חוקתית. השפעת סעיף 9 לפוליסה התקנית על זכויות הפרט וסדר היום הציבורי היא מזערית, ואין לראות בסעיף זה כקובע הסדר ראשוני.
27. כזכור, סעיף 38 לחוק הפיקוח מעניק לשר האוצר את הסמכות לקבוע תקנות כל עוד אינן סותרות הוראות חוק קוגנטיות. סעיף 39(ב) לחוק חוזה הביטוח קובע כי אין להתנות על חובות הגילוי בסעיפים 8-6 לחוק חוזה הביטוח (אשר מעגנים את ההוראות בנוגע לחובת הגילוי), אלא לטובת המבוטח או המוטב. העותרות טוענות כי מאחר שיש בסעיפים אלו הגנות שאינן מופיעות בסעיף 9 לפוליסה התקנית, הרי שאין לראותה כמיטיבה עם המבוטח, ועל כן השר נעדר סמכות להתקינה, אף אם היא אינה מהווה הסדר ראשוני.
28. דין הטענה להידחות. עמדנו על כך שסעיף 9 לפוליסה התקנית מיטיב את מצבו של המבוטח והמוטב בהשוואה לסעיפים 8-6 לחוק חוזה הביטוח. כך, לדוגמה, בניגוד להסדר הקבוע בסעיף 8-6 לחוק חוזה הביטוח, על-פי הפוליסה התקנית אין חשש כי חברת הביטוח תפחית או תשלול כליל את תגמולי הביטוח; הפיצוי המוסכם בגין ההפרה מוגבל לסכומים הקבועים בסעיף 9(ג); ומוטבים שאינם בעלי הפוליסה לא ייפגעו כלל מהפרתו של בעל הפוליסה.
לסיכום, השר היה מוסמך להתקין את ההסדר הקבוע בסעיף 9 לפוליסה התקנית. הפוליסה אינה קובעת הסדר ראשוני בעניין חובת הגילוי של בעל פוליסת ביטוח רכב חובה, והיא עולה בקנה אחד עם הוראות סעיף 38 לחוק הפיקוח.
מידתיות וסבירות
29. העותרות טענו בעלמא כי ההסדר אינו מידתי ואינו סביר. אומר אפוא בקצרה כי בית משפט זה יתערב בחקיקת משנה של הרשות המבצעת רק במקרים בהם מתגלה אי-סבירות או חוסר מידתיות מהותי או קיצוני. בית המשפט בוחן, במסגרת זו, האם ההחלטה להתקין תקנות התקבלה בעקבות הליך ראוי והוגן, אם ההחלטה סבירה והוגנת, ואם היא התקבלה על יסוד שיקולים ענייניים. בית משפט זה אינו נכנס לנעליו של מחוקק המשנה, ומותיר לו מתחם סבירות רחב בו הוא רשאי לפעול בהתאם לשיקול דעתו שלו, וזאת ביתר שאת בכל הנוגע לנושאים כלכליים ומקצועיים (ראו: בג"ץ 1105/06 קו לעובד נ' שר הרווחה (פס' 37 לפסק דינה של השופטת ארבל) (22.6.2014); בג"ץ 10541/09 יובלים ש.ד.י. בע"מ נ' ממשלת ישראל (5.1.2012); בג"ץ 6407/06 דורון, טיקוצקי, עמיר, מזרחי עורכי דין נ' שר האוצר (23.9.2007)). התקנות מושא דיוננו הותקנו על-בסיס המלצה מפורטת ומנומקת של תת-הועדה המקצועית, והן עולות בקנה אחד עם הרפורמה שהחלה עם חקיקת חוק ביטוח רכב ב-1997. מקובלת עליי טענת המשיבים, לפיה שאלות החיתום נחוצות ובאות להוסיף על המידע הקיים במאגר ה-ISO. ממילא, על-פי הוראות סעיף 9(ו) לפוליסה התקנית, מבוטח לא ישלם את הפיצוי המוסכם אם המידע שהוא הסתיר הופיע במאגר. לכך יש להוסיף כי הנפגע התם אינו אמור להיפגע מההסדר הקבוע בתקנה 9, באשר הפיצוי המוסכם נתבע מבעל הפוליסה.
סוף דבר
30. מן הטעמים האמורים לעיל, דין העתירה להידחות.
בשולי הדברים אציין כי העתירה מעוררת תחושת אי-נוחות. למעשה, העותרות מבקשות מבית המשפט הגבוה לצדק להכיר בזכותו של המבוטח לכזב ולהסתיר עובדות מפני חברות הביטוח. כידוע, בית המשפט הגבוה לצדק כשמו כן הוא: שעריו פתוחים לכל, אך סעדיו שמורים לדורשי הצדק. "נקי כפיים ובר לבב, אשר לא נשא לשווא נפשי ולא נשבע למרמה" (תהילים כ"ד: ד). בית משפט זה לא יכיר בנקל "בזכותו" של אדם להונות את חברו.
אשר על כן אנו דוחים את העתירה. העותרות ישאו בהוצאות המשיבים בסך 7,500 ₪ כל אחת.
ש ו פ ט
הנשיאה מ' נאור:
אני מסכימה.
ה נ ש י א ה
השופט מ' מזוז:
אני מסכים.
ש ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' עמית.
ניתן היום, כ"ט בסיון התשע"ה (16.6.2015).
ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 12062150_E12.doc עכב
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il