פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 23233-08-26
לפני:
כבוד השופטת יעל וילנר
כבוד השופטת גילה כנפי-שטייניץ
כבוד השופט חאלד כבוב
העותרת:
לשכת רואי החשבון
נגד
המשיבים:
1. שר המשפטים
2. הממונה על חדלות פירעון ושיקום כלכלי
3. הוועדה הציבורית לגיבוש רשימת נאמנים בהליכי חדלות פירעון של תאגידים
עתירה למתן צו על תנאי
בשם העותרת:
עו"ד רונן שפירא
בשם המשיבים:
עו"ד מוריה פרימן; עו"ד שלי רובינסון
פסק-דין
השופטת גילה כנפי-שטייניץ:
העותרת, לשכת רואי החשבון, מבקשת בעתירה שלפנינו להורות למשיבים 2-1 לבוא וליתן טעם מדוע לא ישונו תקנות חדלות פירעון ושיקום כלכלי (כללים לעניין גיבוש רשימת נאמנים), התשפ"א-2021 (להלן: התקנות), "כך שתינתן הזדמנות שווה והוגנת לרואי חשבון חברי העותרת בעלי השכלה, כישורים, יכולת וידע מקצועי רלוונטי להיכנס למעגל הנאמנים בהליכי חדלות פירעון ושיקום כלכלי של תאגידים".
הרקע לעתירה
חוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018 (להלן: החוק) קובע כי עם מתן צו לפתיחת הליכים, בית המשפט ימנה נאמן ליישום הליכי חדלות הפירעון מתוך "רשימת נאמנים" (סעיפים 33(א)-(ב) לחוק. קיימת אפשרות למנות לנאמן את הממונה על הליכי חדלות פירעון ושיקום כלכלי (להלן: הממונה) או נושא משרה בתאגיד, אך הדברים אינם רלוונטיים לענייננו). תנאי הכשירות להיכלל ברשימת הנאמנים נקבעו בסעיף 37(ב) לחוק, כאשר סעיף 37(ג) מוסיף וקובע כי שר המשפטים (להלן: השר), בהמלצת הממונה ובאישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת (להלן: ועדת החוקה), יקבע הוראות לעניין גיבוש הרשימה ובכללן תנאי כשירות נוספים הדרושים על מנת להימנות בה.
ביום 31.12.2020 חתם השר על התקנות שבמוקד ענייננו, וביום 4.1.2021 הן פורסמו ברשומות. אלה התקנות אשר נתקפות כעת בעתירה שלפנינו, כמעט שש שנים לאחר פרסומן.
התקנות קובעות בין היתר תנאי סף שבכפוף להתקיימותם, בצירוף תנאי הכשירות שבחוק, יהיה רשאי מועמד להיכלל ברשימת הנאמנים. כך למשל, על מנת להיכלל ב"רשימת נאמנים מחוזית לתאגידים", על מועמד לצבור ניסיון של 3 שנים לפחות בהליכי חדלות פירעון של תאגידים ובשלושה הליכים כאלה לפחות, וכן לעמוד בבחינה מקצועית. התקנות מגדירות "ניסיון בהליכי חדלות פירעון" הן לעניין עורכי דין, והן לעניינם של רואי חשבון; כאשר לעניין האחרונים מוגדר ניסיון ככהונה בתפקיד, או ביצוע תפקיד מהותי, בהליכי חדלות פירעון, ולעניין הראשונים מוגדר ניסיון הן ככהונה בתפקיד או כביצוע תפקיד מהותי, הן כייצוג של מי שכיהן בתפקיד (תקנה 17(א)(2) ותקנה 1 לתקנות). כך גם רשימת תנאי הסף למועמדים המבקשים להימנות עם "רשימת נאמנים מפעילים" מונה ארבעה תנאים, אשר בהתקיים אחד או יותר מהם ייחשב מועמד כשיר, כאשר שניים מהם כוללים התייחסות לניסיון הנדרש למועמדים שהם רואי חשבון (תקנה 17(א)(3) לתקנות).
על פי סעיף 37(א) לחוק, רשימת הנאמנים תגובש בידי ועדה ציבורית שימנה השר, שבראשה שופט בדימוס של בית משפט מחוזי, וחברים בה שני נציגים מטעם הממונה, נציג לשכת עורכי הדין ונציג העותרת. ועדה ציבורית ראשונה מונתה ביוני 2021, ולאחר שקיימה הליך מורכב – אשר כלל מיון מאות מועמדים, קיום בחינה מקצועית וראיונות בפני הוועדה – גיבשה בחודש ינואר 2022 את רשימת הנאמנים הראשונה, בה נכללו עשרות רואי חשבון. רשימה זו תעמוד בתוקף עד ליום 31.12.2026.
בימים אלה יושבת על המדוכה וועדה ציבורית שנייה שמינה השר, היא המשיבה 3, לשם גיבוש רשימת הנאמנים העדכנית בהתאם לתקנות (להלן בהתאמה: הוועדה והרשימה החדשה). גיבוש הרשימה החדשה היווה את ה"טריגר" להגשת העתירה. עם זאת, כעולה בבירור מן העתירה, עניינה הוא בשינוי התקנות. הטענות המשפטיות המועלות בה נוגעות לתקנות, והן אינן מופנות לפעולתה של הוועדה או לפעולת הממונה, אשר ממילא, אין ביכולתם לשנות מן התנאים הקבועים בתקנות. בצד העתירה הוגשה בקשה לצו ביניים להקפאת עבודת הוועדה.
עיקר טענות הצדדים
בתמצית, לשכת רואי החשבון טוענת כי הדרישות המחמירות, לדבריה, הקבועות בתקנות – בהן, כאמור, דרישות מינימום לעניין מספר ההליכים ומספר השנים שבהן על המועמד לעסוק בהליכי חדלות פירעון – אינן מאפשרות לרואי חשבון חברי העותרת שהם בעלי השכלה, כישורים, יכולת וידע מקצועי רלוונטי להיכנס למעגל הנאמנים בהליכי חדלות פירעון ושיקום כלכלי של תאגידים. נטען כי התקנות מגבילות את חופש העיסוק של חברי העותרת ופוגעות בכבודם, וכל זאת באופן שאיננו מידתי. נטען כי ניתן לקיים את תכלית התקנות תוך נקיטה באמצעים פוגעניים פחות, לדוגמה, עריכת הכשרות ייעודיות לרואי חשבון בתיאום עם הממונה. כן נטען בעתירה כי התקנות פוגעות באופן שאיננו מידתי בזכות לשוויון, משהן נותנות עדיפות שאיננה מוצדקת לעורכי דין.
עמדת המשיבים, בתמצית, היא כי דין העתירה להידחות על הסף בשל שיהוי כבד שנפל בהגשתה. לטענתם, התקנות הותקנו לפני קרוב לשש שנים לאחר הליך סדור בוועדת החוקה, בו השתתפו נציגי העותרת. עוד נטען כי היעתרות לבקשת העותרת בשיהוי זה עלולה לגרום לפגיעה ממשית בעבודת הוועדה הציבורית שמצויה כיום בעיצומה, כמו גם במאות מועמדים הנוטלים בימים אלה ממש חלק בהליך, וכי עלולה להיגרם אף פגיעה בניהולם התקין של הליכי חדלות פירעון ככל שתפקע הרשימה מבלי שתעמוד רשימה חדשה תחתיה. המשיבים טוענים כי יש לדחות את העתירה גם מן הטעם שהעותרת נטלה חלק בדיונים שקדמו להתקנת התקנות, טענותיה להרחבת רשימת הנאמנים באופן המתחשב באופי עבודתם של רואי חשבון – נשמעו, ובעקבותיהם אף ניתנו לאחרונים הקלות משמעותיות לשם כניסתם לרשימת הנאמנים. כן הם טוענים כי יש לדחותה גם בשל הסעד החריג המבוקש בה – הוראה לחוקק דבר חקיקת משנה – וכן לגופה, משלא הורם הנטל להוכיח שהתקנות מסבות פגיעה בזכויות, כנטען.
דיון והכרעה
לאחר שעיינתי בעתירה ובתגובה לה, על נספחיהן, הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף. זאת, בעיקר הדברים, מחמת השיהוי הכבד שנפל בהגשתה.
כידוע, בבחינה של טענת שיהוי נדרש בית משפט זה לשלושה יסודות: שיהוי סובייקטיבי, אשר עניינו בשאלה האם עותר "ישן על זכויותיו", באופן שניתן ללמוד ממנו כי ויתר על בירור טענותיו בערכאות; שיהוי אובייקטיבי, שעניינו בשאלה האם המשיבים, או צדדים שלישיים, שינו מצבם בהסתמך על מושא העתירה, כך שקבלתה חרף השיהוי עלולה להשפיע עליהם לרעה; ולבסוף, יסוד מידת הפגיעה בשלטון החוק, אשר עוסק בשאלה האם חרף שיהוי שנפל בהגשת עתירה, קיים אינטרס ציבורי בהגנה על שלטון החוק אשר מטה את הכף לטובת בירורה לגופה (ראו, מיני רבים: בג"ץ 26066-09-26 פרידמן נ' ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-26, פסקה 8 (15.9.2026); בג"ץ 78862-08-26 מיטמן נ' שר הפנים, פסקה 13 (2.9.2026)).
היסוד שעניינו שיהוי סובייקטיבי מתקיים בנסיבות ענייננו במלוא עוזו. התקנות הנתקפות בעתירה פורסמו ברשומות לפני קרוב לשש שנים, שיהוי אשר לא ניתן לו כל הסבר בעתירה (וראו בעניין עתירות שתקפו חקיקת משנה, וביחס לתקופות שיהוי קצרות יותר: בג"ץ 6612/22 מבחן בד בע"מ נ' מדינת ישראל, פסקה 10 (21.2.2023); בג"ץ 7266/15 ביקלס נ' שר הכלכלה, פסקה 14 (3.4.2016)). עובר להתקנת התקנות התקיימו דיונים בוועדת החוקה בהשתתפות נציגי העותרת, ובהם אף נשמעה עמדתה כי יש להביא לפתיחת שעריה של רשימת הנאמנים באופן שיאפשר את השתלבותם של רואי חשבון רבים יותר ברשימה. בוועדה הציבורית הראשונה שמונתה לגיבוש רשימת נאמנים נכללה גם חברת ועדה שהיא נציגת העותרת, כמצוות סעיף 37(א)(4) לחוק. אין אפוא חולק כי העותרת מכירה הכר היטב את המצב העובדתי והמשפטי הרלוונטי מראשיתו, אך בחרה להשהות פעולתה בעניינו עד העת האחרונה (והשוו: בג"ץ 29428-10-24 שורק חציבה בע"מ נ' שר האנרגיה והתשתיות, פסקה 13 (21.8.2025)). שיהוי זה, שכאמור לא ניתן לו הסבר, עומד בעוכרי העותרת.
המשיבים טוענים כי בענייננו קיים גם שיהוי אובייקטיבי משמעותי, ועיקר טענותיהם בהקשר זה נוגעות לפגיעה אפשרית בעבודת הוועדה לגיבוש רשימת הנאמנים החדשה, וכן לפגיעה במועמדים המבקשים להימנות בה. אמנם לכאורה, הסעד המבוקש בעתירה – להבדיל מהבקשה לצו ביניים – אין בו בהכרח כדי להביא להפסקת עבודת הוועדה הנוכחית, ואולם עיון בעתירה ובנספחיה מעלה כי רצון העותרת הוא בהגדלת מספר חבריה כבר ברשימה החדשה המתגבשת כעת. ואכן, ברי כי יש בקבלת העתירה כדי להשפיע על עבודת הוועדה ועל גיבוש הרשימה החדשה, באופן המקים שיהוי גם מהסוג האובייקטיבי. כך בפרט לנוכח מועד פקיעת תוקפה של הרשימה הקיימת והצורך הדחוף בגיבושה של רשימה חדשה. למעלה מן הצורך אעיר, כי ייתכן שבנסיבות ענייננו די היה בשיהוי הסובייקטיבי הכבד, כשהוא לעצמו, כדי להביא לדחיית העתירה (ולעמדה שלפיה יש בכל אחד מיסודות השיהוי כדי להביא לדחיית העתירה: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי – משפט מינהלי דיוני 360 (2017); יצחק זמיר הסמכות המינהלית, כרך ג – הביקורת השיפוטית: כללי הסף 1925-1924 (2014)).
לבסוף, אף לא מצאתי כי קיימים בענייננו טעמים שבהגנה על שלטון החוק אשר מצדיקים את בירור העתירה לגופה, חרף השיהוי הכבד שנפל בהגשתה (וראו למשל: בג"ץ 7922/19 עמותת צדק פיננסי נ' ראש המטה הכללי, פסקה 36 (15.9.2025)).
זאת ועוד. טענותיה של העותרת בדבר פגיעה בלתי מידתית בזכויות חבריה נטענו באורח כוללני, ולמעשה, לא הונחה בעתירה כל תשתית המאפשרת לבחון אותן. כך, העותרת לא הסבירה ולא סיפקה כל פירוט בדבר מספר חבריה אשר נפגעו, כנטען, מהמגבלות הקבועות בתקנות ובדבר מאפייניהם המקצועיים ומהו אופן הפגיעה. העותרת אף לא הסבירה מדוע התנאים שנקבעו בתקנות מחמירים יתר על המידה, כלומר, מדוע אין הם הכרחיים וניתן להסתפק בתנאים פחותים בחומרתם. כל שעשתה העותרת הוא להפנות לתקנות, ולטעון בלשון כללית כי אלה מצמצמות את יכולת חבריה "שהינם רואי חשבון בעלי השכלה, כישורים, יכולת וידע מקצועי רלוונטי" להיכנס למעגל הנאמנים. בכך אין די, ומדובר בפגם אשר אף בו יש כדי להביא לדחיית העתירה על הסף (וראו למשל: בג"ץ 860-08-26 ביטון נ' ראש הממשלה, פסקה 6 (4.8.2026); בג"ץ 29129-11-25 רו"ח איתי כהן נ' המוסד לביטוח לאומי, פסקה 10 (10.3.2026)).
אוסיף, כי הפגמים שנפלו בעתירה מתחדדים נוכח הסעד שהתבקש בה, סעד המבקש להתערב בחקיקת משנה – התערבות שתיעשה ככלל במשורה, ואך במקרים שבהם זו לוקה בפגם היורד לשורש העניין או עולה כדי חוסר סבירות קיצונית (וראו מיני רבים: בג"ץ 4531/23 ברקת נ' שר האוצר, פסקה 28 (5.12.2024); בג"ץ 3830/22 כהן נ' שר הבריאות, פסקה 20 (15.5.2024)). כך בפרט, עת מדובר בחקיקת משנה שאושרה באחת מוועדות הכנסת (בג"ץ 5645/22 סאפי נ' שר התחבורה והבטיחות בדרכים, פסקה 9 (3.4.2023); בג"ץ 7198/21 איגוד נותני שירותים פיננסיים (ע"ר) נ' ממשלת ישראל, פסקה 22 (17.11.2021)). בשים לב לאמות מידה אלה, לא מצאתי כי עלה בידה של העותרת להצביע על פגם שנפל בידי מחוקק המשנה, לא כל שכן כזה אשר מצדיק התערבות שיפוטית.
העתירה נדחית, אפוא, וממילא גם הבקשה לצו ביניים שבצדה. העותרת תישא בהוצאות המשיבים בסכום של 5,000 ₪.
ניתן היום, א' חשוון תשפ"ז (12 אוקטובר 2026).
יעל וילנר
שופטת
גילה כנפי-שטייניץ שופטת
חאלד כבוב
שופט