התנועה למען איכות השלטון בישראל נ. השר לביטחון לאומי

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 433/24 בג"ץ 1860/24 לפני: כבוד הנשיא יצחק עמית כבוד השופטת יעל וילנר כבוד השופט עופר גרוסקופף העותרת בבג"ץ 422/24: העותרת בבג"ץ 1860/24: התנועה למען איכות השלטון בישראל סיעת העבודה בראשות מרב מיכאלי נגד המשיבים בבג"ץ 422/24: המשיבים בבג"ץ 1860/24: המבקשים להצטרף: 1. השר לביטחון לאומי 2. יו"ר הכנסת 3. היועצת המשפטית לממשלה 4. משטרת ישראל 1. האגף לרישוי כלי ירייה במשרד לביטחון לאומי 2. השר לביטחון לאומי איילת שטראוס ו- 10 אח' עתירות למתן צו על תנאי ובקשה לצו ביניים; בקשה להצטרף להליך תאריך ישיבה: י' בחשוון תשפ"ה (11.11.2024) בשם העותרת בבג"ץ 433/24: בשם העותרת בבג"ץ 1860/24: בשם המשיבים 1, 4-3 בבג"ץ 433/24, המשיבים 2-1 בבג"ץ 1860/24: בשם המבקשים להצטרף: עו"ד רותם בבלי דביר; עו"ד אריאל ברזילי עו"ד עומרי שגב עו"ד דניאל מארקס; עו"ד גיא ורדי עו"ד צפנת נורדמן פסק-דין השופטת יעל וילנר: 1. לפנינו שתי עתירות שעניינן חלוקת רישיונות כלי ירייה על ידי גורמים שאינם פקידי רישוי על פי הגדרתם בחוק כלי היריה, התש"ט-1949. בעיקרו של דבר, מבוקש בעתירות כי נורה למשיב 1, השר לביטחון לאומי (להלן: השר), לבטל את רישיונות כלי הירייה שניתנו, על פי הנטען, בחוסר סמכות, ולחלופין, להורות כי אלו יותלו עד אשר ייבחנו מחדש על ידי הגורמים המוסמכים לכך באגף לרישוי ופיקוח כלי ירייה (להלן: האגף). הרקע לעתירות והשתלשלות ההליכים המשפטיים בתמצית 2. בעקבות אירועי 7.10.2023 ופרוץ מלחמת "חרבות ברזל", חלה עלייה דרמטית בהיקף הבקשות למתן רישיון לכלי ירייה, והמשרד לביטחון לאומי הרחיב עקב כך את היקף הפעילות בכל הנוגע לטיפול בבקשות אלה. בתוך כך, הגדיל המשרד לביטחון לאומי את מצבת הגורמים העוסקים במתן הרישיונות. כך, על פי הנטען בעתירות, הוקמו מתחמים ייעודיים לתגבור עובדי האגף, שבהם גורמים שאינם עובדי מדינה, מתנדבים ובני ובנות שירות לאומי, וכן עובדים במשרת אמון במשרד לביטחון לאומי ועובדי הכנסת, עסקו בבירור בקשות לרישיונות כלי ירייה (ובין היתר, בעריכת ראיונות עם מגישי הבקשות) ובמתן רישיונות כאמור. נוסף על כך, בתקופה הרלוונטית לעתירות, נערכו שינויים בתבחינים לקבלת רישיון לכלי ירייה באמצעות התקנת תקנות כלי הירייה (תנאי סף ותבחינים לקבלת רישיון פרטי לכלי ירייה והוראות נוספות), התשפ"ד-2023 (להלן: התקנות). 3. בעתירות נטען, בעיקרו של דבר, כי בשל המתואר מעלה ניתנו למעשה רישיונות כלי ירייה על ידי גורמים שלא עברו הכשרה מתאימה לכך; ובחוסר סמכות, בניגוד לסעיף 11(2) לחוק כלי היריה אשר קובע כי הגורם המוסמך לעניין רישיונות כלי ירייה הוא פקיד רישוי. יתר על כן, נטען, כי כתוצאה מכך, בקשות לרישיון כלי ירייה לא נבחנו כראוי, ואנשים שאינם עומדים בתנאי הסף ובתבחינים שנקבעו בדין מחזיקים בכלי ירייה באופן שמהווה סכנה ממשית לחיי אדם. עוד טוענת העותרת בבג"ץ 433/24, כי תפקידו של פקיד רישוי כרוך בביצוע פעולה שלטונית, וכי על פי הפסיקה לא ניתן להסמיך או להאציל סמכות לבצע פעולה כאמור למי שאינו עובד מדינה, ובתוך כך למתנדבי השירות הלאומי/האזרחי. באשר לעיסוק עובדי הכנסת במתן רישיונות כלי ירייה, טוענת עותרת זו כי מדובר בביצוע פעולות של הרשות המבצעת על ידי הרשות המחוקקת, באופן שפוגע בעיקרון הפרדת הרשויות ובפיקוח של הרשות המחוקקת על הרשות המבצעת. העותרת בבג"ץ 1860/24 טוענת בנוסף, כי הסמכתם של נושאי משרת אמון במשרד לביטחון לאומי לשמש כפקידי רישוי זמניים מנוגדת להוראה 02.532 לתקשי"ר, אשר אוסרת על נושאי משרת אמון להתערב בביצוע עבודת הגורמים המקצועיים במשרד שבו הם מכהנים במשרת אמון. 4. במקור, התבקשו בעתירות סעדים נוספים, שבחלוף הזמן התייתרו או נמחקו בהסכמת הצדדים. כך, בבג"ץ 433/24 התבקשו סעדים שעניינם חדילת גורמים אשר אינם פקידי רישוי – בני ובנות השירות הלאומי, עובדי הכנסת ועובדי המשרד לביטחון לאומי – מלעסוק במתן רישיונות כלי ירייה, ובפתיחה בחקירה פלילית בנוגע למתן רישיונות כאמור בחוסר סמכות. כמו כן, בבג"ץ 1860/24 התבקש סעד שעניינו, בעיקרו של דבר, עיגון התבחינים לקבלת רישיון לכלי ירייה שבתקנות, בחקיקה ראשית. 5. במסגרת בקשת המשיב 2, יושב ראש הכנסת, מיום 15.2.2024 לדחיית העתירה בבג"ץ 433/24 על הסף בנוגע לסעד המבוקש כלפיו, נמסר כי עובדי הכנסת אינם מסייעים עוד לפעילות המשרד לביטחון לאומי בנוגע לבקשות למתן רישיונות כלי ירייה. בנוסף, במסגרת בקשת ארכה שהגישו משיבים 1, 3 ו-4 בבג"ץ 433/24 ומשיבים 2-1 בבג"ץ 1860/24 (להלן: משיבי המדינה) ביום 15.2.2024, נמסר כי מאותה עת והלאה, מתן רישיונות כלי ירייה מתבצע על ידי פקידי רישוי שמונו לכך בהתאם להוראות חוק כלי היריה. בהמשך, בהודעת עדכון מטעמם שהוגשה ביום 12.7.2024, מסרו משיבי המדינה כי מתנהלת חקירה פלילית בקשר לחלוקת רישיונות כלי הירייה במועדים הרלוונטיים לעתירות. לנוכח שינוי הנסיבות, טענו משיבי המדינה כי הסעדים שעניינם פתיחה בחקירה פלילית וחדילת גורמים שאינם פקידי רישוי מלעסוק בבירור ובמתן רישיונות כלי ירייה התייתרו, או שאינם אקטואליים יותר. בהמשך לכך, הסכימו העותרות גם הן כי הסעדים האמורים התייתרו. 6. ביום 17.7.2024 הוגשה בקשת הצטרפות להליך, שמגישֶהָּ מחזיקים ברישיונות כלי ירייה מהתקופה הרלוונטית לעתירות. בתמצית, לטענת המבקשים להצטרף, לנוכח המצב הביטחוני ששרר במדינה בתקופה הרלוונטית לעתירות, אשר הביא בתורו לעומס חסר תקדים באגף, בדין הפעיל השר את סמכותו לפי סעיף 1 לחוק כלי היריה, ומינה פקידי רישוי באופן "מסוייג" (במובחן ממינוי "כללי"). בתוך כך, נטען כי השר מינה לתפקיד זה גורמים שאינם "פרטיים באופן מובהק", ובמינוי זמני, לביצוע היבט פשוט וטכני; וכי יש בכך כדי לרכך את הבעייתיות שהייתה עלולה להתעורר במינוי האמור, ולחזק את המסקנה כי הוא נעשה כדין. 7. ביום 25.7.2024 התקיים דיון בעתירות, ולאחריו נקבע כי משיבי המדינה יגישו לבית המשפט "את שנאמר על ידי גורמי החקירה לגבי החקירה המתנהלת" בקשר לרישיונות הנשק שניתנו בתקופה הרלוונטית לעתירות, במעמד צד אחד; וכן יגישו הודעת עדכון או תגובה מקדמית מטעמם ביחס לטענות העותרות בנוגע לרישיונות כלי ירייה שניתנו לכאורה בחוסר סמכות ובנוגע לתבחינים שנקבעו בתקנות. 8. ביום 15.8.2024 העבירו משיבי המדינה לעיוננו את דברי גורמי החקירה כאמור; ובהודעת עדכון מטעמם מיום 30.10.2024 ציינו משיבי המדינה, פעם נוספת, כי מי שאינם פקידי רישוי חדלו מעיסוק ברישיונות כלי ירייה, וכי ברקע לכך ניצבת עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה, שלפיה "לא ניתן להעניק את הסמכות השלטונית לשמש כפקידי רישוי למי שאינו עובד ציבור, לרבות לא למתנדבי השירות האזרחי [...] לצד האמור, אין מניעה להסתייע במתנדבים אלו כחלק מהמעטפת הטכנית-לוגיסטית לעבודת פקיד הרישוי, באופן שאיננו מערב הפעלת שיקול דעת שלטוני על ידם". עוד צוין כי החקירה הפלילית מצויה בעיצומה. 9. ביום 15.10.2024, ביקשה העותרת בבג"ץ 1860/24 למחוק את הסעד שנוגע לשינוי שנערך בתבחינים לקבלת רישיון כלי ירייה בתקנות; ולאחר שניתנה הסכמת משיבי המדינה למחיקת הסעד האמור, ביום 4.11.2024 הורנו על מחיקתו. משכך, נבהיר כי אין בפסק דיננו משום נקיטת עמדה לגבי התבחינים שנקבעו בתקנות. 10. ביום 11.11.2024 התקיים דיון נוסף בעתירות. בהחלטתנו מיום 12.11.2024, התבקשו משיבי המדינה, בין היתר, למסור פרפרזה רחבה של החומר שהוצג בפנינו בדיון במעמד צד אחד, בנוגע להיקף הרישיונות שניתנו על ידי גורמים שאינם פקידי רישוי, ולהתייחס לאפשרות להתלות את אותם רישיונות שניתנו לכאורה בחוסר סמכות. כמו כן, צוין בהחלטה כי "רשמנו לפנינו כי פקידי הרישוי לא מקיימים ראיון עם מי שנכלל בסעיף 10(ד) לתוספת [לתקנות – י"ו], קרי, מי שלא חלפו 20 שנה ממועד שחרורו משירות סדיר או מילואים. המשיבים ישקלו אם אין מקום לבחינה מחדש של נוהל זה" (ההדגשה במקור). 11. בסופו של דבר, ביום 12.2.2025 הגישו משיבי המדינה נתונים עדכניים בנוגע להיקף הרישיונות שניתנו על ידי גורמים שאינם פקידי רישוי ואת התייחסותם לאפשרות להתלות את אותם רישיונות. צוין כי נערכה בדיקה חוזרת על ידי הגורמים המוסמכים באגף בנוגע לרישיונות שניתנו לכאורה בחוסר סמכות, ובהמשך לכך ננקטו פעולות שונות ביחס לרישיונות שנמצא כי נפל בהם פגם. כך, למשל, במקרים המתאימים, נשלחו פניות מפקידי רישוי למחזיקי רישיונות להשלמת מסמכים, ובמקרים אחרים הותלו או בוטלו רישיונות בהתאם להליך הקבוע בדין. בנסיבות אלו, טענו משיבי המדינה כי שאלת מתן רישיונות כלי ירייה בחוסר סמכות אינה אקטואלית עוד. 12. עוד יצוין, כי ביום 17.12.2025 הגישו משיבי המדינה הודעה מעדכנת נוספת בדבר הפטור מראיון בפני פקיד רישוי למי שנכלל בפרט 10(ד) לתוספת לתקנות, היינו, מי ש"מחזיק בתעודת לוחם" שטרם חלפו 20 שנים ממועד שחרורו משירות סדיר או קבע, או מי שמשרת בשירות מילואים פעיל. במסגרת הודעה זו נמסר, כי מדיניות האגף העדכנית מעוגנת ב"הנחיה מקצועית מס' 07/2024- אופן ביצוע בירור פרטי בקשה למבקש רישיון לכלי יריה פרטי- מלחמת חרבות הברזל" (להלן: ההנחיה), מיום 27.10.2025, שעליה חתומה ראש חטיבת רישוי באגף. בגדר הנחיה זו נקבע כי החל מיום 1.11.2024 בירור פרטי בקשות לרישיונות פרטיים בתבחינים מסוימים ("שירות בכוחות הביטחון", "שירות במשטרת ישראל", "כבאי", "עובדים ומתנדבים בגופי הצלה" ו"מגורים בישוב זכאי") ייערך באופן טלפוני, למעט מגישי בקשות שנקבע לגביהם בהוראת שעה מיום 31.12.2023 כי הם פטורים מביצוע ראיון (בהם נכללים, בעיקרו של דבר, מי שעומדים בתבחינים "שירות בכוחות הביטחון", "שירות במשטרת ישראל", או "כבאי", שלא חלפו 20 שנים ממועד שחרורם משירות סדיר או מילואים); וכי בירור פרטי בקשות כאמור של מגישים בתבחינים אחרים ייערך באופן פרונטלי, בפני פקיד רישוי. עוד נקבע בהנחיה, כי בכל מקרה שבו עולה חשש לאי-עמידה בתנאי הסף או התבחין הרלוונטי, או לכך שהמסמכים שצורפו לבקשה אינם אותנטיים, או כי קיים פער בין המסמכים האמורים לבין הכתוב בבקשה, חלה חובה לזמן את מגיש הבקשה לבירור פרונטלי. בנוסף, משיבי המדינה ציינו בהודעתם כי האגף והמשרד לביטחון לאומי מבצעים חשיבה עיתית והערכות מצב בנושא. 13. העותרות הגיבו להודעות העדכון האחרונות מטעם משיבי המדינה וטענו כי יש מקום לדון ולהכריע בסוגיה העקרונית שהועלתה בעתירות, בדבר חוסר סמכות במתן רישיונות כלי ירייה על ידי גורמים שאינם פקידי רישוי. עוד נטען, כי על משיבי המדינה למסור מידע נוסף בנוגע לפעולות המשלימות שננקטות ביחס לרישיונות שנפל בהם פגם (בין היתר, הפקדת כלי הירייה במקרים שבהם הוחלט על כך), ובדבר התקדמות החקירה הפלילית. דיון והכרעה 14. לאחר שקילת הדברים, אנו סבורים כי משהגענו עד הלום, דין העתירות להידחות. 15. כמפורט לעיל, משיבי המדינה עמדו על מספר תמורות מהותיות שחלו בתשתית העובדתית שהוצגה בעתירות מאז שהוגשו בראשית שנת 2024. כך, צוין כי גורמים שאינם פקידי רישוי חדלו מלעסוק בבירור ובמתן רישיונות כלי ירייה. עוד צוין, כי הגורמים המוסמכים באגף ביצעו בחינה מחודשת של הרישיונות שלגביהן נטען בעתירות כי ניתנו בחוסר סמכות; ובהמשך לכך, ננקטו פעולות על ידי הגורמים המוסמכים בקשר לאותם רישיונות, לרבות התלייתם או ביטולם במקרים המתאימים, תוך הוראה על הפקדת כלי הירייה, במקרים שבהם נרכשו כלי ירייה מכוח הרישיונות. במצב דברים זה, הסעד העיקרי המבוקש בעתירות בא על סיפוקו והעתירות מיצו את עצמן (ראו, למשל: בג"ץ 4927/16 אבו רביעה נ' שר הפנים, פס' 4 ‏(16.11.2016‏); בג"ץ 2550/21 הר שמש נ' רשות מקרקעי ישראל, פס' 16 ‏(‏25.8.2022‏)). נוכח האמור, לא מצאנו להיעתר לבקשת העותרות להותיר את העתירות תלויות ועומדות ולהורות למשיבי המדינה להגיש הודעות עדכון נוספות. חזקה על משיבי המדינה שישלימו את הפעולות שהחלו לנקוט בקשר לרישיונות שנפל בהם פגם, כאמור בהודעתם מיום 12.2.2025; וכן חזקה על רשויות האכיפה והחקירה כי יוסיפו לנהל את החקירה הפלילית עד למיצויה, על פי שיקוליהם המקצועיים. 16. משהעתירות מיצו את עצמן במישור המעשי, הסוגיה העקרונית שעמדה במוקד העתירות – שעניינה, כזכור, מתן רישיונות כלי ירייה בחוסר סמכות – הפכה אפוא תיאורטית. כלל נקוט בידנו הוא כי בית משפט זה לא ידון בעתירה תאורטית, אף אם זו הייתה אקטואלית בעת הגשתה (ראו, מני רבים: בג"ץ 8175/20 עיאט נ' מדינת ישראל, פס' 16 (22.3.2022)). אמנם, במקרים חריגים, עשויה לקום הצדקה לדון בעתירה לאחר שהפכה תיאורטית (ראו: בג"ץ 1181/03 אוניברסיטת בר-אילן נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד סד(3) 204, 233-232 (2011); בג"ץ 7587/22 עיריית קרית מוצקין נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-25, פס' 6 (28.9.2023)). אולם, בענייננו, העותרות לא טענו כי עניינם נמנה על מקרים חריגים אלו, ואף לגופו של עניין, לא שוכנענו כי קיימת הצדקה להידרש לסוגיה העקרונית המתעוררת בעתירות. ולא למותר להזכיר כי אין די בכך שמתעוררת שאלה עקרונית כדי להצדיק דיון בעתירה תיאורטית (ראו: בג"ץ 1853/02 נאוי נ' שר האנרגיה והתשתיות הלאומית, פס' 3 (8.10.2003); עניין עיאט, בפס' 16). 17. למען שלמות התמונה, יצוין, באשר לסוגיית הפטור מראיון בפני פקיד רישוי למי שנכללים בפרט 10(ד) לתוספת לתקנות – אמנם העותרות התייחסו לסוגיה זאת בעתירותיהן בקשר לטענתן לבירור בקשות לרישיון כלי ירייה בחוסר סמכות, ובהמשך לכך סוגיה זו אף עלתה בדיון שהתקיים לפנינו (ומשום כך גם הורנו על התייחסות משיבי המדינה לסוגיה). אולם, משהסוגיה האמורה אינה נמנית על הסעדים המבוקשים בעתירות, לא ראינו להביע עמדה ביחס למדיניות האגף והמשרד לביטחון לאומי כפי שזו באה לידי ביטוי בהנחיה ובהוראות השעה שקדמו לה. 18. לנוכח כלל האמור, העתירות נדחות. נבקש להדגיש כי אין בדחיית העתירות כדי ללמד על תקינות התנהלות המשיבים בשעתו. רחוק מכך. ואולם, כפי שהובהר, הליקויים בהתנהלות המשיבים תוקנו במהלך השנתיים וחצי שחלפו מאז הגשת העתירות, ובמבט צופה פני עתיד, שהוא הרלוונטי לעתירות לבית משפט זה, הדיון בעתירות מוצה. מטבע הדברים, בחינת מחדלי העבר צריכה להתבצע בכלים שנועדו לכך, ואין לראות בפסק דיננו זה משום "תעודת הכשר" לעניין כזה או אחר. מאחר שהעתירות השיגו את מטרתן, משיבי המדינה יישאו בהוצאות העותרות בסכום של 10,000 ש"ח לכל עותרת. ניתן היום, ‏ח' בסיון התשפ"ו (‏24.5.2026). יצחק עמית נשיא יעל וילנר שופטת עופר גרוסקופף שופט