משה הר שמש נ. רשות מקרקעי ישראל

7 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 2550/21 לפני: כבוד הנשיאה א' חיות כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט ד' מינץ העותר: משה הר שמש נ ג ד המשיבות: 1. רשות מקרקעי ישראל 2. קרן קיימת לישראל עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: י"ג באדר א' התשפ"ב (14.2.2022) בשם העותר: בעצמו בשם המשיבות: עו"ד שרון הואש איגר פסק-דין השופט נ' סולברג: עתירה להורות למשיבות 1 ו-2, רשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י) וקרן קיימת לישראל (להלן: קק"ל), לחדש את הסכמי ההרשאה לרעייה, אשר כרתו בעבר עם העותר, משה הר שמש. בראשית שנות ה-90, הקים הר שמש חווה בצפון הנגב. ממועד זה, ועד לשנת 2006, נהגו הצדדים לחתום על הסכמי הרשאה שנתיים, אשר התירו להר שמש לרעות את צאנו בשטחי החווה. משנה זו ואילך, החליטה רמ"י שלא לחדש עוד את ההסכם. בשנת 2010, הגיש הר שמש עתירה לבית משפט זה, בבקשה להורות כי הסכם הרשאת הרעייה, שנחתם עמו בעבר – יוארך. לבסוף נמחקה העתירה, נוכח הסכמת הצדדים כי "העותר ימצה את ההליכים לפני הועדה שהוקמה מכח חוק הרשות לפיתוח הנגב", ולאור "הערכת בא[י]-כח המשיבים [...] כי הועדה תקיים דיון בעניינו הפרטני של העותר תוך 6 חודשים" (בג"ץ 3123/10 הר שמש נ' מינהל מקרקעי ישראל (26.6.2011) (להלן: העתירה הראשונה)). חרף ההערכה האמורה, החלטת הוועדה הבין-משרדית (להלן: הוועדה), אשר הוקמה מכוח תיקון מספר 4 לחוק הרשות לפיתוח הנגב, התשנ"ב-1991 (להלן: החוק), בעניינו של הר שמש – בוששה לבוא. ביני לביני, במהלך שנת 2012, אושרה תכנית מפורטת "76/305/02/7 יערות להב-שומריה", המשנה את יעוד מרבית שטח החווה, לייעוד 'יער' או 'דרך'. עתירה שהגיש הר שמש נגד אישור התכנית, לבית המשפט המחוזי בבאר שבע, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים – נדחתה (עת"מ 15797-01-13); ערעור שהוגש על פסק הדין של בית המשפט המחוזי, לבית משפט זה – נדחה אף הוא (עע"ם 1301/14 הר שמש נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה (4.5.2015)). אחר הדברים האלה, בהמשך שנת 2015, הגיש הר שמש עתירה נוספת, ובה ביקש למנוע מרמ"י להעביר את הזכויות במקרקעי החווה לצדדים שלישיים, עד לאחר שימצה את זכויותיו לפני הוועדה. נוכח התחייבותה של רמ"י, כי "לא החכיר[ה] ולא [ת]חכיר את השטח [...] עד לקבלת החלטה על ידי הועדה הבין משרדית הממליצה לשר לפיתוח הנגב והגליל", חזר בו הר שמש גם מעתירתו-זו, תוך שמירת זכויות (בג"ץ 812/15 הר שמש נ' רשות מקרקעי ישראל (14.12.2016)). במהלך כל אותה תקופה, המשיך הר שמש לרעות את צאנו בשטחי החווה, מבלעדי הסכם הרשאה. ביום 28.11.2019, לאחר שהוועדה העבירה את המלצתה לשר לפיתוח הנגב והגליל (להלן: השר), ניתן אישורו של השר לכך שהר שמש עומד בתנאֵי סעיף 5 לחוק. בהתאם נקבע, כי הר שמש רשאי להתקשר עם רמ"י "בחוזה להקניית זכויות לגבי מקרקעין, לגביהם היה ל[ו] חוזה עם [רמ"י], זאת לשם המשך ניהולו ופיתוחו של אותו מיזם כמיזם חקלאי-תיירותי משולב, בהתאם לשימושים המותרים בקרקע". בהמשך, ביום 21.6.2020 הודיעה רמ"י להר שמש, כי היא פועלת לקידום הקצאת החווה והסדרת מעמדו בה, כפי החלטת השר. לצורך כך, התבקש הר שמש להמציא מסמכים שונים. לטענת רמ"י, שלא נסתרה על-ידי הר שמש, נכון למועד הגשת העתירה, לא המציא הר שמש לרמ"י את המסמכים המבוקשים. לטענת הר שמש, ביום 31.1.2021 נכנס עדר זר לרעות בשטח המרעה מושא העתירה. בעקבות זאת, ביום 21.2.2021, פנה הר שמש לרמ"י, וביקש לפנות את העדר הפולש תוך 14 יום. בנוסף, ביקש הר שמש כי רמ"י תזמן אותו לחתום על הסכם הרשאה לרעייה, תוך 30 יום. לטענת הר שמש, זמן-מה לאחר מכן, ביום 7.4.2021, נכנס עדר זר נוסף לרעות בשטח. לטענתו, בשני המקרים, ציינו הרועים באוזניו, כי קיבלו הרשאה מקק"ל לרעייה בשטח. מכאן העתירה שלפנינו, אשר הוגשה ביום 14.4.2021, ובגדרה התבקשנו להורות למשיבות "לחדש ללא דיחוי נוסף את חוזי הרעייה שנכרתו בעבר עם העותר", ולנמק מדוע נמנעו מלחדש את הסכמי הרעייה, מאז המועד שבו ניתן אישור השר. בנוסף, התבקשנו להורות למשיבות להימנע מהעברת הזכויות בשטחי החווה לצדדים שלישיים, עד להכרעה בעתירה; לחלופין, ככל שכבר הוענקו זכויות בשטחי החווה לצד ג', התבקשנו להורות למשיבות לבוא וליתן טעם מדוע "לא [יחדלו] מלהעניק זכויות ו/או חזקה בשטחי החווה לצד ג'" עד להכרעה בעתירה, ומדוע לא יבוטלו זכויות שהוענקו לצדדים שלישיים, עד לאחר שיתקיים דיון בעתירה. בין היתר טען הר שמש, כי במסגרת העתירות הקודמות, הודיעה רמ"י כי "זנחה את שלל טענותיה והיא מקבלת עליה את עמדת משרדי הממשלה, כפי שבאו לידי ביטוי בעבודת [הוועדה] והתגשמו בהחלטת השר ביחס לעותר". ממילא, כך הר שמש, "משהעותר סיפק ל[רמ"י] את כל מבוקש[ה]", ההחלטה שלא לחדש עמו את הסכמי הרעייה "חורגת ממתחם הסבירות ומתקרבת לביזיון בית משפט". בנוסף נטען, כי רמ"י מפרה את חובת ההגינות, ואינה ממלאת אחר חובת ההנמקה, משום שהיא "לא מנמקת את החלטתה ולא משיבה לעותר על פניותיו". עוד טען הר שמש, בהתייחס ל"רצונה [של רמ"י] למסור את השטח לקק"ל", בהתאם לתכנית המתאר, כי "התועלת השולית של קק"ל בשטח הנדון אינה שקולה לנזקו של העותר בנטילת כבשת הרש". ביום 18.5.2021, פנו המשיבות להר שמש, והבהירו כי לשיטתן מדובר בעתירה מוקדמת, משלא הוגשה על-ידו בקשה מתאימה לחתימה על הסכם הרשאה לרעייה בשטחי החווה, על-פי נוהל "השכרת קרקע חקלאית לזמן קצר". כפועל יוצא, "ממילא העתירה אינה תוקפת החלטה מנהלית עדכנית שניתנה על ידי הרשות המוסמכת לכך". בנוסף צוין במכתב, כי במהלך חודש מרץ 2021 פרסמה רמ"י הזמנה להגיש בקשות להשכרת קרקע חקלאית לזמן קצר, כאשר המועד האחרון להגשתן, נקבע ליום 15.5.2021, וחלף זה עתה. ברם, ציינה רמ"י, כי "באופן חריג ולפנים משורת הדין", יוכל הר שמש להגיש בקשה לפי הנוהל, עד יום 30.5.2021. בתגובה ציין הר שמש, כי לשיטתו, הנוהל הנכון להגשת הבקשה אינו הנוהל האמור, המגביל את תקופת המרעה ל-9 חודשים בשנה לכל היותר, ואת תקופת ההשכרה ל-3 שנים, ללא זכות לחידוש ההסכם. הר שמש טען, כי נוהל זה חל רק על מרעה ביערות, אך אינו חל על שטחים שיש לגביהם הסכם רעייה המתחדש באופן קבוע, כפי שנהוג היה לגבי השטח מושא העתירה. משכך, יש לאפשר לו להגיש בקשה לחידוש השכרת השטח לפי "הנוהל הכללי", באופן שלא יחיל עליו את המגבלות האמורות. אחר זאת, הצדדים הוסיפו להתכתב ביניהם, אך לא עלה בידיהם להגיע לעמק השווה. יצוין, כי הר שמש לא הגיש לרמ"י את הבקשה האמורה, חרף הארכה שניתנה לו. ביום 22.6.2021, הגישו המשיבות תגובה מקדמית לעתירה, ובה טענו כי דין העתירה להידחות על הסף; אם בהיותה מוקדמת, אם מחמת אי-מיצוי הליכים. זאת, שכן הר שמש "כלל לא הגיש בקשה מתאימה לגורם הרלוונטי, רמ"י, לקבלת הסכם רעייה בשטח מושא ענייננו", ומשכך, "הרי שלא מונחת בפני בית משפט נכבד זה כל החלטה מינהלית רלוונטית שניתן להעביר תחת ביקורת שיפוטית". בהקשר זה נטען עוד, כי משלא הוגשה בקשה כנדרש, "לא נערך מיצוי הליכים נאות". בנוסף טענו המשיבות, כי משעה שחלפו "כ-15 שנים מעת שפג תוקפו של ההסכם האחרון בין העותר לרמ"י", הרי שעצם השימוש שעושה הר שמש במונח 'חידוש' הריהו שגוי מיסודו, "ואף לא ברורה ציפיית[ו] [...] ל'חידוש' אוטומטי של הסכם כזה או אחר". לצד זאת ציינו המשיבות, כי מאחר שלא הוגשה בקשה לפי הנוהל הרלבנטי, לקבלת הסכם הרשאה לרעייה בשטח, "אין כל מניעה כי יבוצעו התקשרויות אל מול מבקשים בהתייחס לשטח מושא ענייננו". בנוסף, בהשלמת טיעון שהגישו המשיבות למחרת היום, נטען כי דין העתירה להידחות על הסף, גם מחמת קיומו של סעד חלופי, בדמות פנייה לבית המשפט לעניינים מינהליים. זאת, בהתאם לסעיף 5 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן: "חוק בתי משפט לענינים מינהליים"), בצירוף פרט 59 לתוספת הראשונה שלחוק זה, שכן עניינה של העתירה ב"הקצאה ראשונית של מקרקעין לפי כל דין". ביום 4.7.2021, הגיש הר שמש תשובה לתגובת המשיבות. בתשובתו טען בין היתר, בהתייחס לטענת המשיבות שלפיה לא הוגשה על-ידו בקשה מתאימה עובר להגשת העתירה, כי בקשתו לשנים 2009-2008, שלגביה הוגשה העתירה הראשונה, "נותרה על כנה", והיה על רמ"י לראות את פנייתו זו, כבקשה מתאימה. עוד טען הר שמש, כי סירוב המשיבות לאפשר לו להגיש את הבקשה לפי 'הנוהל הכללי', ולא בהתאם לנוהל 'השכרת קרקע חקלאית לזמן קצר', "נעשה ללא נימוק והסבר". אחר זאת, בהחלטה מיום 11.7.2021, נקבע כי העתירה תובא לדיון לפני מותב תלתא, והדיון נקבע ליום 14.2.2022. ביום 13.2.2022, ערב הדיון, הגישו המשיבות "הודעה דחופה לקראת הדיון", ובה מסרו כי התברר שביום 21.7.2021 הגיש העותר לרמ"י בקשה לקבלת הסכם הרשאה לרעייה; הן ביחס לשטחי הרעייה, הן ביחס לשטח המיזם התיירותי-חקלאי. זאת, אף שהמועד האחרון לקליטת הבקשה, אשר נדחה בהסכמת המשיבות, חלף-עבר זה מכבר, עוד ביום 30.5.2021; וחרף אי השלמת הליכי קידום ההרשאה לתכנון המיזם התיירותי-חקלאי. המשיבות הוסיפו בהקשר זה, כי בכוונתן לדון בבקשה תוך 45 ימים. למחרת היום – 14.2.2022 – בתום דיון שקיימנו בעתירה, החלטנו כך: "בהודעה הדחופה שהוגשה אתמול בשעות הערב הבהירו המשיבות [...] כי למעשה הוגשה עוד בחודש יולי 2021 בקשת הרשאה על ידי העותר אשר בשל תקלה לא זכתה להתייחסות ולבאת-כח המשיבות [...] נודע עליה רק אתמול. בנסיבות אלה ומבלי לגרוע מטענת הסעד החלופי שהעלו המשיבות [...] בהקשר זה, אנו מקבלים את הצעת המשיבות [...] לפיה תתקבל החלטה בבקשה הנ"ל של העותר בתוך 45 ימים מהיום ותוגש על כך הודעה מעדכנת אשר לאחריה יוחלט על המשך הטיפול בעתירה. העותר מסכים לכך ואף הוא שומר על טענותיו לעניין הסעד החלופי. לפיכך, יגישו המשיבות [...] לא יאוחר מיום 31.3.2022 הודעה מעדכנת לעניין ההחלטה שתתקבל, כאמור, על ידם והעותר יוכל להגיב לאמור בה עד ליום 10.4.2022. לאחר קבלת ההודעה והתגובה יוחלט על המשך הטיפול בעתירה". בהודעת עדכון מיום 1.4.2022 מסרו המשיבות, כי ביום 20.3.2022 התכנסה ועדת ההשכרות ברמ"י, וקבעה כי חלקו הצפוני של השטח, שלגביו ביקש הר שמש כי יחתם עמו הסכם הרשאה, אינו מאושר לרעייה, "מאחר והשטח מתוכנן לנטיעה במסגרת יער להב/דביר". בהתייחס ליתרת השטח המבוקש, נקבע כי השטחים שבהם קיים יער נטוע "יסומנו בתיאום עם קק"ל", ולגביהם תידון ההתקשרות לפי נהלי רמ"י, בעוד שהשטחים שאינם יער נטוע, יאושרו לרעייה עד חודש אוגוסט 2023, בכפוף לתשלום חובות עבר בגין שימוש בשטחי המרעה. המשיבות טענו אפוא, כי משניתנה החלטה עדכנית בעניינו של הר שמש, השתנה המסד העובדתי שעליו נשענת העתירה, ועל כן, העתירה אינה רלבנטית עוד, ודינה להימחק. לכך הוסיפו המשיבות, כי אם בדעתו של הר שמש להשיג על ההחלטה, עליו לבקש דיון חוזר בבקשתו, ואם בקשתו-זו לא תיענה, עליו לפנות לבית משפט לעניינים מינהליים. כך או כך, נטען כי אין טעם בהותרת העתירה תלויה ועומדת. ביום 6.4.2022, השיב הר שמש להודעת העדכון, וציין כי עם חידוש הסכם ההרשאה ביחס למרבית השטח, ניתן לו למעשה הסעד המרכזי שהתבקש בעתירה. יחד עם זאת, הוסיף הר שמש וציין, כי בהסכם ההרשאה הנוכחי, יש משום "שינוי לרעה לעומת הסכמי הרשאה קודמים שהיו בידי[ו]", ועל כן, בכוונתו לפנות בבקשה לעיון חוזר, "כנגד התנאים המקפחים בהחלטה החדשה". עוד טען הר שמש, כי בהעדר התחייבות של המשיבות, שלא להעביר זכויות בשטח לצדדים שלישיים, "יש להוציא צו על תנאי המונע כל שינוי כאמור עד למיצוי ההליכים". מעבר לכך נטען, כי "החלטת המשיב[ות] שלא להגיב לפנייה המוקדמת של העותר [...] שונתה בעקבות העתירה", וכעת באה במקומה ההחלטה החדשה, ש"אותה ניתן לתקוף בהליכים אחרים". משכך, לשיטת הר שמש, חלף מחיקת העתירה יש להורות על קבלתה. ביום 24.7.2022 הגישו המשיבות הודעת עדכון נוספת, ובה מסרו כי ביום 20.7.2022 דחתה ועדת ההשכרות של רמ"י את בקשת הר שמש לעיון מחדש בהחלטה. לצד זאת, שבו המשיבות על עמדתן, כי בנסיבות העניין העתירה מיצתה עצמה, ויש להורות על מחיקתה. ביום 28.7.2022, הגיש הר שמש הודעת עדכון מטעמו, ובה העלה טענות שונות כלפי החלטת ועדת ההשכרות. כמו כן, שב הר שמש על כמה מהטענות שהעלה בשלביה הקודמים של העתירה, ובנוסף טען, כי "נוכח העובדה כי מדובר בהליך שהוא המשך להליכים שהתנהלו ביחס לעמדת וועדת ההחכרות משנת 2010 [...] ולאור מהות הסוגי[ה] הרחבה שבמחלוקת, אין סמכות לבית המשפט לעניינים מינהליים [...] לחילופין, בנסיבות הללו, וגם מטעמי יעילות הדיון יש לבית המשפט הנכבד לפחות סמכות מקבילה". נטען אפוא, כי על בית משפט זה להשלים את הדיון בעתירה זו, ולהכריע בה. לאחר עיון בעתירה ובתגובת המשיבות, ולמקרא הודעות העדכון והתגובות שהוגשו לגביהן במעלה הדרך, באתי לכלל מסקנה כי העתירה מיצתה את עצמה במתכונתה הנוכחית, ודינה להימחק. כפי שציין הר שמש עצמו, הסעד המרכזי שהתבקש בעתירה – קבלת הסכם הרשאה לרעייה בשטחי החווה – התקבל. ממילא, בשלב זה, ככל שהר שמש מעוניין להשיג על החלטתה העדכנית של ועדת ההשכרות של רמ"י, ואם קיימת הצדקה משפטית לכך, עליו לפנות בעתירה חדשה, שתוגש הפעם לבית המשפט המחוזי, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (ראו: סעיף 5 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, בצירוף פרט 59 לתוספת הראשונה שלחוק זה; בג"ץ 3783/19 ביטון נ' משרד החקלאות ופיתוח הכפר (12.9.2019)). אמנם, הר שמש טוען כי עניינו מתברר כבר לפנינו, ועל כן, יש לאפשר את המשך בירור הסוגיה בגדרי עתירתו הנוכחית, על-ידי בית משפט זה. ואולם, לכך יש להשיב בשתיים: ראשית, כידוע, "ככלל, כאשר קיימת ערכאה שיפוטית אשר מוסמכת לדון בטענותיו של העותר וליתן לו את הסעד המבוקש, לא יידרש לכך בית משפט זה בשבתו כבג"ץ" (בג"ץ 5705/17 לגאי נ' שר הפנים, פסקה 11 (19.7.2017)). שנית, גם אם נניח לרגע לסעד החלופי, נמצא כי טענותיו העדכניות של הר שמש מופנות בעיקרן כלפי החלטה עדכנית שניתנה זה עתה על-ידי ועדת ההשכרות, כאשר העתירה דנן, במתכונתה הנוכחית, כלל אינה מתייחסת אליה, וממילא אינה אקטואלית עוד. במצב דברים זה, כך או כך, ברי כי אין להותיר את העתירה תלויה ועומדת, ויש להורות על מחיקתה. נוכח כלל האמור, אציע לחברַי כי נורה על מחיקת העתירה. עוד אציע, בנסיבות כמתואר לעיל, כי לא נעשה צו להוצאות. ש ו פ ט השופט ד' מינץ: אני מסכים. ש ו פ ט הנשיאה א' חיות: אני מסכימה. ה נ ש י א ה לפיכך הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט נעם סולברג. ניתן היום, ‏כ"ח באב התשפ"ב (‏25.8.2022). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט ____________ 21025500_O13.docx עג מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1