יהודה שביט נ. שר הפנים

פסק-דין בתיק בג"ץ 9882/06 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 9882/06 בפני: כבוד הנשיאה ד' ביניש כבוד השופט א' גרוניס כבוד השופטת מ' נאור העותר: יהודה שביט נ ג ד המשיבים: 1. שר הפנים 2. משרד הפנים 3. מרכז השלטון המקומי בישראל המבקשים להצטרף כמשיבים לעתירה: 1. שרה זמירי 2. שלמה קדוש 3. אליעזר יוחנן 4. גור מזרחי 5. רם צור עתירה למתן צו על-תנאי וצו ביניים תאריך הישיבה: כ"ד באב התשס"ז (8.8.2007) בשם העותר: עו"ד אברהם גולדהמר בשם המשיבים 1-2: עו"ד עינב גולומב בשם המשיב 3: עו"ד נועה בן אריה בשם המבקשים להצטרף כמשיבים: עו"ד יוסף עוז פסק-דין השופט א' גרוניס: 1. העותר, שכיהן כראש המועצה המקומית יסוד המעלה, מלין על החלטתו של שר הפנים (המשיב 1) מיום 21.11.06 בדבר סיום כהונתו של העותר כראש המועצה. מרכז השלטון המקומי צורף כמשיב לפי בקשתו. הוא תומך בעמדתו של העותר. 2. המועצה המקומית יסוד המעלה הינה מועצה קטנה המונה כ-1,500 תושבים. זה שנים שמצבה הכספי של המועצה אינו שפיר והיא מתנהלת תוך צבירת גירעון. ענייננו בסעיף 206 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - סעיף 206), אשר חל לגבי מועצות מקומיות בהתאם לסעיף 34א לפקודת המועצות המקומיות. סעיף 206 תוקן בשנת התשס"ד (ס' 74(16) לחוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה), התשס"ד-2004, ס"ח 1920 (תיקון עקיף לפקודת העיריות)). בתיקון נקבעו הוראות למקרה שהמועצה לא אישרה את התקציב עד למועד מסוים. סעיף 206 קובע בחלקו כדלקמן: "206. הכנת התקציב ואישורו ... (ב1) (1) לא אישרה המועצה את תקציב העיריה בתוך שלושה חודשים מיום קבלת חוק התקציב השנתי בכנסת, ואם לא חלפו שישה חודשים מיום עריכת הבחירות לראש העיריה - בתוך שישה חודשים מיום קבלת חוק התקציב השנתי בכנסת, תסתיים כהונת המועצה או כהונת המועצה וראש העיריה, כפי שיורה שר הפנים, והשר ימנה, בתוך 14 ימים מתום התקופה כאמור, ועדה למילוי תפקידי המועצה וראש העיריה או תפקידי המועצה;הוראות סעיפים 145 ו-146, יחולו על הועדה ועל יושב הראש שלה, אם מונה, בשינויים המחויבים. (2) השר רשאי, במהלך שלושת החודשים או ששת החודשים האמורים בפסקה (1), לפי הענין, להאריך את התקופה לאישור התקציב על ידי המועצה לתקופה נוספת שלא תעלה על שלושה חודשים;לא יאריך השר את התקופה אלא אם כן שוכנע כי קיים סיכוי של ממש שהמועצה תאשר את התקציב בתוך התקופה שיאריך, וכי המשך פעילות העיריה בלא תקציב שנתי מאושר בתקופה שיאריך לא יביא ליצירת גירעון שוטף, כהגדרתו בסעיף 140ג, בתקציב העיריה, כשיעור של עשרה אחוזים או יותר בחישוב שנתי, או לניהול כספי העיריה באופן בלתי תקין. ..." על פי האמור בסעיף, אם המועצה לא אישרה את התקציב תוך שלושה חודשים מיום קבלת חוק התקציב השנתי בכנסת, תסתיים כהונתה של המועצה אלא אם האריך השר את המועד. כמו כן רשאי השר להביא לסיום כהונתו של ראש העירייה (או ראש המועצה). 3. תקציב המדינה לשנת 2006 אושר ביום 7.6.06. מכאן שעל מועצת יסוד המעלה מוטל היה לאשר את תקציבה שלה עד ליום 6.9.06. מסתבר כי המועצה לא קיימה כלל דיון בתקציב עד ליום 6.9.06. מנכ"ל משרד הפנים, שהפעיל את סמכותו של השר, החליט להאריך את המועד לאישור התקציב עד ליום 20.9.06. במקביל זומנו חברי המועצה לשימוע אצל הממונה על המחוז במשרד הפנים ואכן נערך שימוע ביום 11.9.06 וביום 13.9.06. רק ביום 17.9.06 התקיימה ישיבה של המועצה לעניין התקציב אלא שהתקציב לא אושר. ישיבה נוספת של המועצה, שאמורה היתה להתקיים ביום 20.9.06, לא נערכה בשל העדר מניין חוקי. מנכ"ל משרד הפנים נתן ארכה נוספת לאישור התקציב עד ליום 27.9.06. במכתבו של המנכ"ל מיום 21.9.06, בו ניתנה הארכה הנוספת, הודיע המנכ"ל לעותר כי אם המועצה לא תאשר את התקציב עד ליום 27.9.06 היא תפוזר לאלתר וכן ייבחן המשך מעמדו של העותר כראש הרשות. המועצה קיימה ישיבות נוספות בימים 25.9.06 ו-26.9.06, אך התקציב לא אושר. משכך, הסתיימה כהונתה של המועצה. ביום 30.10.06 ערך מנכ"ל משרד הפנים שימוע לעותר. ביום 19.11.06 המליץ מנכ"ל משרד הפנים לשר להביא להפסקת כהונתו של העותר. השר אכן קיבל את ההמלצה והחליט, כאמור, ביום 21.11.06 להעביר את העותר מתפקידו. 4. נפרט את עיקר טענותיו של העותר. העותר טוען כי החלטתו של שר הפנים נגועה בחוסר סבירות, שכן הוא לא הצליח להביא להעברת התקציב אך בשל כך שמועצת הרשות היתה מה שמכונה "מועצה לעומתית", היינו מועצה שפעלה תוך עימות נמשך עם ראש המועצה, כך שלא ניתן לו לתפקד באופן תקין. עוד נטען כי תקציב שנת 2007 הועבר רק בסיוע מענק שהתקבל ממשרד הפנים ולוּ היה ניתן מענק זה גם בשנת 2006 היה ניתן להעביר גם את תקציב אותה שנה. כן נטען כי השר לא פעל בהתאם לנוהל שקיים במשרדו ועוסק באי-אישור של תקציב של מועצה מקומית. דעתנו היא כי דינה של העתירה להידחות. 5. מסתבר, כי אכן בשנת 2006 קיבל משרד הפנים נוהל שבא להסדיר את הטיפול במקרים בהם רשות מקומית לא אישרה את תקציבה על פי המועד הקבוע בפקודת העיריות. על פי הנוהל, במקרה שמועצה של רשות אינה מאשרת את התקציב תוך המועד, תוקם ועדת בדיקה לפני קבלתה של החלטה בעניין העברתו של ראש מועצה מתפקידו. בעת הדיון בפנינו הסתבר כי משרד הפנים החליט לבטל את הנוהל. אלמלא ביטולו של הנוהל, ייתכן שראוי היה לבחון את הטענה בעניין זה לעומקה. משהנוהל בוטל, בין היתר בשל בעיות ביישומו, אין מקום לבחון טענה זו. לעניין המענק שנתקבל בשנת 2007, התברר כי המענק ניתן כחלק ממימוש תוכנית הבראה כוללת למועצה ומכאן שאין בטענה זו כדי להשפיע על העתירה שלפנינו. 6. הטענה העיקרית של העותר הינה כי החלטתו של שר הפנים היתה בלתי סבירה, זאת במיוחד משום שמדובר במועצה לעומתית ומאחר שהחלטה כאמור מהווה פגיעה אנושה בעקרונות יסוד דמוקרטיים. הסוגיה של העברת ראש מועצה מתפקידו על רקע אי-אישורו של תקציב נבחנה בשנים האחרונות בבית משפט זה מספר פעמים (בג"ץ 10769/05 אלמקייס נ' משרד הפנים (טרם פורסם, 20.2.06); בג"ץ 10963/05 חאג' נ' שר הפנים (טרם פורסם, 13.2.06); בג"ץ 10282/06 ג'בארין נ' שר הפנים (טרם פורסם, 24.5.07)). ההחלטה על אישור תקציב הינה בעלת חשיבות מרכזית. סעיף 206 נועד, בין היתר, לטפל בבעיה שנוצרה בעבר כאשר רשויות מקומיות המשיכו לתפקד במשך תקופות ארוכות בלא שאושר תקציבן. ההוראה שבסעיף 206(ב)(1) באה ליצור מעין "מאזן אימה" בין המועצה לבין ראש המועצה. חברי המועצה יודעים מראש כי אם לא יאשרו את התקציב תחדל המועצה מלכהן. עם זאת אין הם יכולים לגרום להדחתו של ראש המועצה, שכן החלטה בעניין זה נתונה לשיקול דעתו של שר הפנים. אכן, במקרה זה אין טענה המטילה דופי אישי בעותר, בעוד שבמקרים אחרים עלו טענות כאלו (ראו למשל, בג"ץ 10769/05 הנ"ל). יחד עם זאת, ברור שסמכותו של שר הפנים להעביר ראש מועצה מתפקידו אינה מוגבלת למקרים בהם התנהל ראש המועצה באופן מושחת. לשר הפנים נתונה אחריות-על, בין היתר לאור העובדה שהשלטון המרכזי מעניק כספים לשלטון המקומי. התמיכה הכספית בהחלט מצדיקה שבידי השלטון המרכזי תהא סמכות להעביר ראש מועצה מתפקידו, הגם שזה נבחר בבחירות דמוקרטיות. העותר לא השכיל להראות כי בהחלטתו של שר הפנים נפל פגם המצדיק התערבות של בית משפט זה. 7. העתירה נדחית. העותר יישא בשכר טרחת עורך דין בסכום של 10,000 ש"ח. ניתן היום, א' באלול התשס"ז (15.8.2007). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 06098820_S11.doc/צש מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il