עטאף חאג' נ. שר הפנים

פסק-דין בתיק בג"ץ 10963/05 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 10963/05 בפני: כבוד השופטת ד' ביניש כבוד השופט א' א' לוי כבוד השופטת א' חיות העותר: עטאף חאג' נ ג ד המשיבים: 1. שר הפנים 2. מנכ"ל משרד הפנים 3. הועדה הממונה למועצה המקומית אעבלין המבקשים להצטרף כמשיבים: 7 מתוך 11 חברים במועצה המקומית אעבלין עתירה למתן צו על-תנאי וצו ביניים תאריך הישיבה: כ"א בכסלו התשס"ו (22.12.2005) בשם העותר: עו"ד אבי גולדהמר, עו"ד לירן כהן בשם המשיבים: עו"ד דני חורין בשם המבקשים להצטרף כמשיבים: עו"ד חאלד אשקר, עו"ד אהרון ריבלין פסק-דין השופטת ד' ביניש: בעתירה שלפנינו מבקש העותר, שכיהן כראש המועצה המקומית אעבלין (להלן: המועצה המקומית), להורות על ביטול החלטת המשיב 1 (להלן: שר הפנים) להפסיק את כהונת העותר כראש המועצה המקומית ולמנות ועדה למילוי תפקידי המועצה וראש המועצה. העותר אינו תוקף את פיזור המועצה אלא אך את הפסקת כהונתו. הרקע העובדתי 1. העותר נבחר לעמוד בראש המועצה המקומית בחודש אוקטובר 2003, לאחר שמילא קודם לכן את התפקיד במשך כשנתיים וחצי. במועצה המקומית כיהנו שנים- עשר חברים (כולל העותר), כאשר חמישה מביניהם הם חברי קואליציה ואילו שבעת האחרים הם חברי אופוזיציה. המועצה הינה, איפוא, מועצה "לעומתית" ומעיון בחומר שבפניי עולה כי היחסים הבעייתיים בין ראש המועצה לחבריה מהווים את אחד הגורמים העיקריים למשבר שנוצר במועצה המקומית ולחוסר יכולתה לתפקד כראוי. סוגית הבעייתיות בתפקוד המועצה המקומית והעברת העותר מכהונתו התעוררה בעבר בבית משפט זה בעתירה שהגיש העותר בבג"צ 7582/04. בעתירה האמורה תקף העותר את החלטת שר הפנים לפזר את המועצה ולהעבירו מתפקידו כראש המועצה, לאחר שתקציב המועצה לשנת 2004 לא אושר. עד למועד הדיון שנערך באותה עתירה אישרה הועדה הקרואה שמונתה על ידי שר הפנים את תקציב המועצה לשנת 2004 ואת תכנית ההבראה שהוכנה למועצה. בהתחשב בכך החליט שר הפנים לחזור בו מהחלטתו בדבר פיזור המועצה והעברת העותר מכהונתו. המועצה והעותר חזרו עקב כך לתפקידיהם, אך מונו למועצה על ידי משרד הפנים חשב מלווה ויועץ משפטי. על כן הורינו ביום 29.11.04, לבקשת העותר, על מחיקת העתירה וציינו בהחלטתנו כי טענות שהעלו חברי המועצה המקומית (הכוונה היא לחברי האופוזיציה במועצה) במסגרת העתירה תוכלנה להתברר בוועדת חקירה שהוקמה למועצה המקומית. ועדת החקירה מונתה ביום 14.11.04 על ידי מנכ"ל משרד הפנים בהתאם לסעיף 38(א)(3) לפקודת המועצות המקומיות. בחודש יוני 2005 הגישה הוועדה למנכ"ל משרד הפנים דו"ח ובו תיארה את המצב הכלכלי הקשה בו מצויה המועצה המקומית ואת חוסר יכולתה לתפקד כיאות (ראו פירוט בפיסקה 6 להלן). בדו"ח שהוגש המליץ יו"ר הוועדה לדחות את פיזור המועצה ב-6 חודשים, על מנת שייעשה ניסיון להבריא ולשקם את המועצה. שני החברים האחרים בוועדה המליצו, לעומת זאת, להשאיר את ראש המועצה והמועצה בתפקידם למשך 3 חודשים ולתת להם שהות בתקופה זו לפעול להרכבת קואליציה יעילה, ואם הדבר לא יעלה בידם הומלץ לצרף למועצה שלושה פקידים עובדי מדינה על מנת ליצור את הרוב הדרוש לניהול אחראי של המועצה. סמוך לאחר הגשת הדו"ח, ביום 4.7.05 נערכה ישיבה בנוגע למסקנות הוועדה, בה השתתפו מנכ"ל משרד הפנים, חברי הוועדה ועובדים נוספים של משרד הפנים. מעיון בפרוטוקול אותה ישיבה עולה כי מנכ"ל משרד הפנים הביע את תמיהתו על כך שחברי הוועדה לא המליצו להעביר את העותר מתפקידו על אף הממצאים החמורים בדו"ח. דיון נוסף באשר לדו"ח שהגישה וועדת החקירה נערך ביום 24.8.05. בדיון נטלו חלק, בין היתר, שר הפנים, מנכ"ל משרד הפנים וחברי ועדת החקירה. עמדת שניים מחברי הוועדה, כפי שהובעה בדיון, הייתה כי יש לפזר את המועצה ולהפסיק את כהונתו של העותר (יו"ר הוועדה התייחס בדיון רק לפיזור המועצה). יוער, כי אף בדיון זה הביע מנכ"ל משרד הפנים את עמדתו בדבר העדר התאמה בין הממצאים בדו"ח ועדת החקירה לבין המלצתם המקורית של חברי הוועדה, כפי שהופיעה בדו"ח. ביום 4.9.05 קיים שר הפנים ישיבה נוספת בעניין המועצה המקומית ובה הוחלט לדחות את ההחלטה ביחס למועצה עד ליום 30.9.05. התאריך הנזכר היה המועד האחרון בו הייתה רשאית המועצה המקומית לאשר את תקציבה לשנת 2005 על פי סעיף 206 לפקודת העיריות, שחל אף על מועצות מקומיות מכוח סעיף 34א לפקודת המועצות המקומיות. התקציב לא אושר עד התאריך הנזכר וכן נדחתה, לאחר בירור העובדות, טענת העותר לפיה התקציב אושר בישיבת המועצה מיום 25.7.05. ביום 10.11.05 נשלח לעותר בפקס מכתב ממנכ"ל משרד הפנים (המכתב נושא את התאריך 9.11.05) ובו נמסר לעותר על "המלצתם הסופית" של חברי ועדת החקירה כי יש להפסיק הן את כהונת העותר והן את כהונתם של חברי המועצה. העותר התבקש להעביר את התייחסותו לנושא עד ליום 20.11.05 וכן להודיע למנכ"ל משרד הפנים עד ליום 10.11.05 אם הוא מעוניין להיפגש איתו (יצוין, כי לטענת העותר, המכתב הגיע אליו בדואר רק ביום 15.11.05). ביום 17.11.05 שלח העותר למנכ"ל משרד הפנים מכתב ובו פירט את התייחסותו לדו"ח ועדת החקירה ולכוונה להעבירו מכהונתו. מספר ימים לאחר מכן ביום 21.11.05 הודיע מנכ"ל משרד הפנים לעותר כי שר הפנים החליט לקבל את המלצתו ולמנות ועדה למילוי תפקידי המועצה המקומית וראש המועצה. עוד ציין מנכ"ל משרד הפנים במכתבו, כי החל מאותו יום מסתיימת כהונתו של העותר כראש המועצה המקומית. ההחלטה אושרה בכתב על ידי שר הפנים ביום 23.11.05. באותו יום מונו חברי הוועדה למילוי תפקידי ראש המועצה המקומית והמועצה. מכאן העתירה שלפנינו. טענות הצדדים 2. העותר תוקף את ההחלטה להעבירו מתפקידו ומעלה כנגדה נימוקים במספר מישורים. במישור הסמכות טוען העותר כי ההחלטה לא התקבלה על ידי שר הפנים אלא על ידי מנכ"ל משרדו, כי לא התמלאו התנאים הקבועים בסעיף 38(א)(3) לפקודת המועצות המקומיות להעברתו מתפקידו בעקבות מינוי ועדת חקירה וכי אין סמכות להדיחו לפי סעיף 206 לפקודת העיריות בשל אי אישור תקציב המועצה, משחלפה התקופה הקבועה לכך בסעיף זה. במישור הדיוני טוען העותר כי לא ניתנה לו זכות שימוע הוגנת, ומטעם זה נפל פגם בהליך. טענות נוספות שמעלה העותר נוגעות לפגמים בשיקול דעתם של המשיבים 1 ו-2 (להלן: המשיבים). העותר גורס, כי החלטת המשיבים להעבירו מתפקידו אינה סבירה משום שהיא התקבלה בניגוד להמלצת ועדת החקירה ובניגוד לדעתם של הגורמים המקצועיים מטעמו של משרד הפנים (כך לדוגמה, מפנה העותר להמלצת בכירי מחוז הצפון במשרד הפנים מיום 17.8.05 להשאיר את העותר בתפקידו ולפזר את חברי המועצה). בהקשר זה טוען העותר כי מנכ"ל משרד הפנים הפעיל לחץ בלתי ראוי על חברי ועדת החקירה לשנות את עמדתם וכי שינוי העמדה אינו מבוסס על נתונים כלשהם. העותר אף טוען, כי הוא עשה כל שביכולתו על מנת לאשר את התקציב וליישם את תכנית ההבראה, ובכלל זה פעל לפיטורי עובדים ולצמצום עלויות השכר, אולם חברי האופוזיציה במועצה התנהגו באופן חסר אחריות והם הגורם המכשיל את תפקודה התקין של המועצה המקומית. העותר מוסיף וטוען, כי החלטת המשיבים מבוססת על ממצאים מהקדנציה הקודמת שלו כראש המועצה המקומית ונגועה בשיקולים זרים, משום שהיא התקבלה ביום האחרון לכהונתו של המשיב 1 כשר הפנים ונעשתה על רקע השתייכותו הפוליטית של העותר. טענה נוספת שמעלה העותר הינה טענה של הפליה ביחס לרשויות מקומיות אחרות, שמצבן דומה למצבה של המועצה המקומית אעבלין ואף על פי כן הוחלט לגביהן לפזר את המועצה המקומית מבלי להדיח את ראש המועצה. עוד טוען העותר, כי ההחלטה להעבירו מתפקידו פוגעת בזכותם החוקתית של תושבי המועצה לבחור את נציגיהם לשלטון המקומי. 3. המשיבים בתשובתם מתארים את הגורמים שהביאו את שר הפנים להחלטה לפזר את המועצה המקומית ולהעביר את העותר מתפקידו כראש המועצה המקומית. ההחלטה, כך טוענים המשיבים, נסמכת על ממצאי ועדת החקירה שמונתה למועצה, דו"ח הביקורת של משרד הפנים לשנת 2004 בנוגע למועצה המקומית ודו"ח החשב המלווה שמונה למועצה. מדו"חות אלה עולה כי מצבה של המועצה המקומית הוא קשה ביותר מבחינה כלכלית ותפקודית. המועצה המקומית נמצאת בגירעון כספי מצטבר של מעל 27 מיליון ש"ח (נכון למחצית הראשונה של שנת 2005), איננה משלמת משכורות לעובדיה ואיננה פורעת את חובותיה. המועצה המקומית לא הצליחה ליישם את תכנית ההבראה שגובשה בנוגע לפיטורי עובדים בשל יחסי העבודה הבלתי תקינים בין ראש המועצה, מזכיר המועצה וגזבר המועצה. עוד עולה מהדו"חות הנזכרים, כי שיעורי הגבייה במועצה המקומית נמוכים, כי המועצה המקומית מספקת שירותים חלקיים בלבד לתושבים וכי יש בה חריגות חמורות מכללי המנהל התקין (לדוגמה, בהוצאת עבודות ללא קיום מכרזים כדין, בביצוע עבודות פיתוח תוך חריגה מהתקציב ובשימוש בכספים שנתקבלו ממשרדי הממשלה למימון פעילויות אחרות מאלה שתוקצבו). המשיבים גורסים, כי הן העותר והן חברי המועצה המקומית נושאים באחריות להתנהלותה הבלתי תקינה של המועצה המקומית ועל כן לא היה מנוס מלהעבירם מתפקידם על מנת למנוע קריסה מוחלטת של המועצה. החלטת שר הפנים נסמכת, כך טוענים המשיבים, על סמכותו של שר הפנים לפי סעיף 38(א)(3) לפקודת המועצות המקומיות להעביר מתפקידם ראש מועצה ומועצה שועדת חקירה מצאה שאינם עשויים למלא את תפקידיהם כראוי והמליצה על סיום כהונתו של ראש המועצה או על פיזור המועצה; על סמכותו של שר הפנים לפי סעיף 38(א)2 לפקודת המועצות המקומיות להעביר מתפקידם ראש מועצה ומועצה שאינם מנהלים כשורה את תחום שיפוטה של המועצה; וכן על סמכותו של שר הפנים לפי סעיף 206 לפקודת העיריות בכל הנוגע לרשות מקומית שלא אישרה את תקציבה במועד הקבוע לכך בחוק. המשיבים טוענים עוד, כי לעותר ניתנה זכות שימוע מספקת, שכן ניתנה לו הזדמנות להגיב על מכתבו של שר הפנים מיום 10.11.05 לעניין העברתו מכהונתו. העותר אף נשמע בפני ועדת החקירה וכן ניתנה לו ולמועצה אפשרות להגיב על ממצאי דו"ח הביקורת לשנת 2004. באשר לטענות העותר בנוגע להמלצות ועדת החקירה טוענים המשיבים, כי המלצתה הסופית של ועדת החקירה הייתה כי יש להורות על סיום כהונת העותר והמועצה לאור הממצאים החמורים בדו"ח הוועדה ובהתחשב בכך שלא חל שינוי בתפקוד המועצה מאז הגשתו. לטענת המשיבים, שינוי עמדת חברי הוועדה נובע מהעדר שיפור כלשהו במצב המועצה המקומית מאז הגשת דו"ח ועדת החקירה. בנוסף לכך שוללים המשיבים את טענת העותר בדבר שיקולים זרים בקבלת ההחלטה להדיחו וגורסים כי מדובר בהחלטה מקצועית שהתקבלה נוכח הממצאים החמורים שפורטו לעיל. המשיבים מוסיפים וטוענים, כי את הזכות לבחור ולהיבחר בשלטון המקומי יש לאזן מול זכות הציבור לקבל את צרכיו החיוניים מהרשות המקומית. המשיבים מדגישים עוד, כי ההחלטה התקבלה אך ורק על בסיס תפקוד העותר בתקופת כהונתו הנוכחית. עוד יצוין, כי הובאה בפנינו עמדת שבעת חברי האופוזיציה במועצה המקומית, המבקשים להצטרף כמשיבים לעתירה. הללו תומכים בעמדת המשיבים וטוענים כי העותר לא מילא את תפקידו כראוי וכי הוא האחראי הבלעדי למצב החמור בו נמצאת המועצה המקומית. בהתחשב בתוצאת העתירה איננו נדרשים להכריע בבקשה. דיון המסגרת הנורמטיבית 4. לשר הפנים נתונות על פי דין סמכויות המאפשרות לו לנקוט בצעדים שונים לטיפול ברשויות מקומיות שאינן מתפקדות כשורה. השאלה המתעוררת במקרה דנן הינה באילו נסיבות רשאי שר הפנים להורות על העברתו מכהונה של ראש רשות מקומית בגין המצב בו נמצאת הרשות. סעיפי החוק הרלוונטיים לענייננו, שעליהם נסמכים המשיבים, הם סעיף 38 לפקודת המועצות המקומיות וסעיף 206 לפקודת העיריות, שחל, כאמור, אף על מועצות מקומיות מכוח סעיף 34א לפקודת המועצות המקומיות. סעיף 38 לפקודת המועצות המקומיות עוסק ב"מועצה נחשלת" ומפאת חשיבותו לענייננו יובא להלן נוסח הסעיף במלואו: "מועצה נחשלת 38. (א) בכל אחד מהמקרים המנויים להלן רשאי השר להורות על בחירת ראש מועצה חדש או מועצה חדשה או שניהם כאחד ולקבוע את תאריך הבחירות, למנות ראש מועצה שהוא אזרחי ישראלי ומועצה או למנות מועצה בלבד, מתוך אנשים כשירים להיות חברי מועצה, או למנות ועדה למילוי תפקידי ראש המועצה והמועצה או למילוי תפקידי המועצה בלבד, ואלה המקרים: חוק (1) המועצה נחשבת כמועצה שחדלה לפי הוראות צו הכינון; (2) המועצה או ראש המועצה אינם ממלאים עוד, לדעת השר, את התפקידים שהוטלו עליהם לפי הפקודה או צו הכינון או בכל דין אחר או שאינם מנהלים כשורה את תחום שיפוטה לרבות התפקידים שהוטלו עליהם כועדה מקומית לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, וכל זאת לאחר שהזהיר אותם; (תיק32) (3) ועדת חקירה מצאה כי המועצה או ראש המועצה אינם עשויים למלא את תפקידיהם כראוי לרבות התפקידים שהוטלו עליהם כועדה מקומית לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 והמליצה לפני השר על סיום כהונת ראש המועצה או על פיזור המועצה. (ב) התקיים אחד המקרים המנויים בסעיף קטן (א)(1) עד (3), בתוך שנה לפני המועד הקבוע לקיום בחירות לפי סעיף 4 לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), תשכ"ה-1965 (להלן – חוק הבחירות), לא ימנה השר ראש מועצה, מועצה או ועדה לפי סעיף קטן (א)". סעיף 38 לפקודת המועצות המקומיות מקנה, איפוא, לשר הפנים סמכות לסיים את כהונתם של המועצה המקומית ושל ראש המועצה ולמנות תחתם אישים אחרים או ועדה למילוי תפקידיהם. לשר הפנים נתון שיקול דעת האם להפעיל את סמכותו למינוי ועדה למילוי תפקיד הגוף המוניציפאלי הנבחר רק ביחס למועצה או ביחס למועצה ולראש המועצה גם יחד. סמכויותיו של שר הפנים לפי סעיף 38 לפקודת המועצות המקומיות (ולפי סעיף 143 לפקודת העיריות, המקביל לו) נותנות ביטוי לתפקידו של השלטון המרכזי במדינה כמפקח על התנהלותו הנאותה של השלטון המקומי ויוצרות מעין נקודת איזון בין זכות היסוד של תושבי הרשות המקומית לבחור את נציגיהם לבין הצורך בקיום שלטון מקומי תקין ומתפקד (ראו, בג"צ 233/86 בן יצחק נ' שר הפנים, פ"ד מ(4) 505 (להלן: פרשת בן יצחק), 511; לעניין היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי ראו, י' בלנק, "מקומו של ה'מקומי': משפט השלטון המקומי, ביזור ואי - שוויון מרחבי בישראל", משפטים לד (תשס"ד) 197). סעיפים 38(א)(2) ו-38(א)(3) לפקודת המועצות המקומיות עליהם, בין היתר, התבססה החלטת שר הפנים במקרה שלפנינו עוסקים במצב בו אופן תפקודם של ראש המועצה המקומית וחברי המועצה הינו בעייתי עד כדי אי מילוי התפקיד. ההבחנה העיקרית בין שני הסעיפים הינה בקיומה של דרישה למינוי ועדת חקירה והמלצה של ועדה זו על סיום כהונת ראש המועצה או פיזור המועצה כתנאי להפעלת סמכות שר הפנים לפי סעיף 38(א)(3) לפקודת המועצות המקומיות. לעומת זאת, לשם הפעלת סמכות שר הפנים לפי סעיף 38(א)(2) לפקודה כל שנדרש הוא ששר הפנים יזהיר את ראש המועצה או את המועצה לפני העברתם מתפקידם. במקרה דנן מינה, כזכור, שר הפנים ועדת חקירה בהתאם לסעיף 38(א)(3) לפקודת המועצות המקומיות בנוגע למועצה המקומית אעבלין. בית משפט זה פסק בעבר כי ועדת חקירה המוקמת מכוח סעיף 38(א)(3) לפקודת המועצות המקומיות הינה גוף מעין-שיפוטי שתפקידו לאסוף ממצאים עובדתיים ועל פיהם לגבש את המלצותיו (ראו, פרשת בן יצחק, עמ' 516). אכן, איסוף המידע על אופן התנהלותה של המועצה המקומית וגיבוש המלצות בעניין המשך כהונת המועצה וראש המועצה נועדו להבטיח את קיומה של תשתית עובדתית מבוססת בטרם שימוש בסמכות הקיצונית של שר הפנים להעביר מכהונתו ראש מועצה מקומית או לפזר את המועצה, לאחר שאלה נבחרו בבחירות דמוקרטיות. תפקידה של ועדת החקירה לקבוע תשתית עובדתית הולמת בטרם הפעלת הסמכויות הנתונות לשר הפנים לפי סעיף 38 לפקודת המועצות המקומיות משפיע גם על בחירת ההליך המתאים להפעלת סמכויות אלה. בהתחשב במידת הפגיעה באוטונומיה של השלטון המקומי הכרוכה בהפעלת הסמכויות הנזכרות, מן הראוי, בדרך כלל ובהעדר נסיבות מיוחדות, להעדיף שימוש בהליך הקבוע בסעיף 38(א)(3) לפקודת המועצות המקומיות על פני שימוש בהליך הקבוע בסעיף 38(א)(2) לפקודה. זאת, משום שהפעלת סמכות שר הפנים בהתאם לסעיף 38(א)(3) לפקודת המועצות המקומיות תלויה בקיום מנגנון בדיקה מעמיק (באמצעות ועדת החקירה) ובקיום תשתית עובדתית מקיפה בנוגע למצב הרשות המקומית והגורמים שהביאו אותה למצב זה. מנגנון שאינו נדרש לצורך הפעלת הסמכות הקבועה בסעיף 38(א)(2) לפקודה (עוד לעניין ההבחנה בין שני הסעיפים ראו, בג"צ 884/86 הוועד המקומי נווה-זוהר נ' שר הפנים, פ"ד מב(4) 441, 451). 5. מקור חוקי נוסף עליו ביסס שר הפנים את החלטתו בדבר העברת העותר מתפקידו כראש המועצה המקומית הינו סעיף 206 לפקודת העיריות (שחל על מועצות מקומיות מכוח סעיף 34א לפקודת המועצות המקומיות) שאלה הוראותיו: "הכנת התקציב ואישורו 206.(א) הגזבר יכין הצעת תקציב לעיריה, על פי הנחיות ראש העיריה, וראש העיריה יגישנה לאישור המועצה לא יאוחר מחדשיים לפני תחילתה של שנת הכספים שאליה מתייחסת ההצעה; ראש העיריה יביא את הצעת התקציב לפני ועדת הכספים קודם שיגישנה למועצה. (ב) המועצה תחל בדיון בהצעה לא יאוחר משבועיים מיום הגשתה ותאשר אותה, בשינויים או בלא שינויים, עד יום תחילתה של שנת הכספים שאליה מתייחסת ההצעה. (ב1)(1) לא אישרה המועצה את תקציב העיריה בתוך שלושה חודשים מיום קבלת חוק התקציב השנתי בכנסת, ואם לא חלפו שישה חודשים מיום עריכת הבחירות לראש העיריה – בתוך שישה חודשים מיום קבלת חוק התקציב השנתי בכנסת, תסתיים כהונת המועצה או כהונת המועצה וראש העיריה, כפי שיורה שר הפנים, והשר ימנה, בתוך 14 ימים מתום התקופה כאמור, ועדה למילוי תפקידי המועצה וראש העיריה או תפקידי המועצה; הוראות סעיפים 145 ו-146, יחולו על הועדה ועל יושב הראש שלה, אם מונה, בשינויים המחויבים. (2) השר רשאי, במהלך שלושת החודשים או ששת החודשים האמורים בפסקה (1), לפי הענין, להאריך את התקופה לאישור התקציב על ידי המועצה לתקופה נוספת שלא תעלה על שלושה חודשים; לא יאריך השר את התקופה אלא אם כן שוכנע כי קיים סיכוי של ממש שהמועצה תאשר את התקציב בתוך התקופה שיאריך, וכי המשך פעילות העיריה בלא תקציב שנתי מאושר בתקופה שיאריך לא יביא ליצירת גירעון שוטף, כהגדרתו בסעיף 140ג, בתקציב העיריה, בשיעור של עשרה אחוזים או יותר בחישוב שנתי, או לניהול כספי העיריה באופן בלתי תקין. תשס"ד (ג) תקציב העיריה טעון אישורו של השר. לא אישר השר את תקציב העיריה, יורה לראש העיריה להגיש לו הצעת תקציב מתוקנת בתוך תקופה שיקבע ושלא תעלה על 30 ימים; על הכנת הצעת התקציב המתוקנת ואישורה יחולו הוראות סעיף זה, בשינויים המחויבים; לא הוגש התקציב המתוקן לאישור השר בהתאם להוראותיו ובמועד שקבע, יחולו הוראות סעיף קטן (ב1). (ד) הגשת הצעת תקציב למועצה באיחור ואישור שניתן להצעת תקציב באיחור, אין בהם כדי לגרוע מתקפו של התקציב שאושר. (ה) החלה שנת הכספים והמועצה או השר לא אישרו את הצעת התקציב, תהא העיריה רשאית להוציא בכל חודש, כל עוד לא אושרה ההצעה כאמור ובכפוף להוראות סעיפים קטנים (ב1) ו-(ג), סכום השווה לחלק השנים-עשר מן התקציב השנתי הקודם, בתוספת סכום שאישר השר בהתחשב בהתייקרויות ובנסיבות מיוחדות אחרות, וזאת לגבי אותם סעיפים שפורטו בתקציב הקודם". סעיף 206 לפקודת העיריות קובע את הכללים להכנת תקציב הרשות המקומית ואישורו וכן מורה מה הן ההשלכות של אי אישור התקציב. הסעיף קובע, בין היתר, כי תוצאתו של אי אישור התקציב תוך פרק הזמן המוגדר הינה פיזור מועצת הרשות המקומית. כן נקבע בסעיף כי לשר הפנים יש במצב זה סמכות להורות גם על סיום כהונתו של ראש הרשות המקומית. הוראות סעיף 206 לפקודת העיריות נועדו להביא לכך שאישור התקציב יהיה באחריותם המשותפת של מועצת הרשות וראש הרשות, כך שאם המועצה לא תאשר את התקציב בתוך התקופה שנקבעה לכך תסתיים כהונתה. כאשר מדובר במועצה "לעומתית", האופוזיציה במועצה, שגורמת לאי אישור התקציב, נוטלת על עצמה את הסיכון כי על אף שהמועצה תתפזר מחמת אי אישור התקציב יחליט שר הפנים להותיר את ראש הרשות המקומית בתפקידו, וכך לא תיהנה מפירותיה של הכשלת ראש הרשות באמצעות הימנעות מאישור התקציב. מטרתו של הסדר זה הינה להביא להרתעה הדדית של הצדדים היריבים ולתמרץ אותם להתפשר ולשתף פעולה לטובת תושבי הרשות המקומית (ראו, בג"צ 7760/05 אלמקייס נ' מדינת ישראל – משרד הפנים (טרם פורסם), פסקאות 10-5 לפסק הדין). הסמכות לפי סעיף 38(א)(3) לפקודת המועצות המקומיות 6. במקרה שלפנינו הגישה, כזכור, ועדת החקירה שמינה מנכ"ל משרד הפנים בהתאם לסעיף 38(א)(3) לפקודת המועצות המקומיות את הדו"ח בנוגע למועצה המקומית אעבלין בחודש יוני 2005. על פי המתואר בדו"ח, שמעה ועדת החקירה באריכות את מי שביקש להופיע בפניה ובכלל זה את העותר, את חברי האופוזיציה במועצה המקומית, את עובדי המועצה, את החשב המלווה שמונה למועצה ואת התושבים שרצו להופיע בפניה. מהדו"ח מצטיירת תמונה קשה של הנעשה במועצה המקומית. מהדו"ח עולה, בין השאר, כי המועצה המקומית נמצאה בגירעון מצטבר של למעלה מ-24 מיליון ש"ח (נכון לסוף שנת 2004); כי בוצעו בה עבודות פיתוח בהיקף של למעלה מ-3 מיליון ש"ח ללא תקציב מתאים, ללא עריכת מכרז וללא אישור של מפקח או מהנדס; כי המועצה המקומית לקחה הלוואות מגורמים פרטיים בהיקף של למעלה מחצי מיליון ש"ח ללא עריכת חוזים וקביעת תנאי החזרה; וכי חובות הארנונה והמים של עובדי המועצה ונבחריה עומדים על יותר מחצי מיליון ש"ח. מהדו"ח עולה עוד, כי העימותים בין ראש המועצה לחברי האופוזיציה מקשים על תפקוד המועצה ופוגעים ביכולתה לעמוד בתכנית ההבראה. ועדת החקירה הטילה את האחריות לנעשה במועצה הן על ראש המועצה והן על חברי המועצה והפקידות הבכירה בה, וכך מתוארת בדו"ח עמדת הוועדה: "הועדה סבורה כי הממצאים חמורים ומלמדים על ניהול והתנהלות לקויים של ראש המועצה, חברי המועצה והפקידות הבכירה שבנסיבות רגילות הייתה ממליצה בפני משרד הפנים להפסיק את כהונתה של המועצה והעומד בראשה, כולל את פיטוריהם של המזכיר, הגזבר ומהנדס המועצה". על אף הדברים הללו לא המליצו חברי ועדת החקירה בדו"ח מחודש יוני 2005 על סיום כהונתם של העותר וחברי המועצה. זאת, בשל החשיבות שייחסו לעקרון הדמוקרטי של ניהול הרשות המקומית על ידי נבחרי ציבור, בהתחשב בכך שנמסר להם כי תכנית ההבראה נמצאת "בשלבי יישום" ובהעדר ממצאים בעלי אופי פלילי. כן הזכירה הוועדה את התופעה הרווחת במגזר הערבי של חוסר יכולתן של רשויות מקומיות לתפקד באופן "ראוי ונורמלי". בנסיבות אלה המליצו, כאמור, שניים מחברי הוועדה להשאיר בתפקידם את ראש המועצה והמועצה למשך תקופה של 3 חודשים, שבה תינתן לחברי המועצה שהות להרכיב קואליציה יעילה שתוכל לקדם את מטרות היישוב ולהביא לניהול נאות של המועצה. עוד המליצו השניים, כי אם בפרק הזמן האמור לא תתגבש הנהלה אחראית למועצה, יצורפו למועצה שלושה עובדי מדינה על מנת ליצור את הרוב הדרוש לניהול אחראי של המועצה. יו"ר הוועדה המליץ, לעומת זאת, לדחות את פיזור המועצה למשך 6 חודשים, כך שבמהלך תקופה זו ייעשה ניסיון להבריא ולשקם את המועצה בפיקוח וייעוץ מקצועי צמודים של משרד הפנים. 7. העותר טוען, כי משלא המליצה ועדת החקירה בדו"ח שהגישה להעבירו מתפקידו לא קמה לשר הפנים סמכות לפי סעיף 38(א)(3) לפקודת המועצות המקומיות להורות על סיום כהונתו. אכן, משמונתה ועדת חקירה לפי סעיף 38(א)(3) לפקודת המועצות המקומיות ממצאיה כי ראש המועצה או המועצה אינם ממלאים כראוי את תפקידיהם והמלצותיה בעניין הם תנאי להפעלת הסמכויות הנתונות לשר הפנים ברישא של סעיף 38 לפקודה (ראו, פרשת בן יצחק, עמ' 509). אולם, במקרה דנן עמדת חברי וועדת החקירה, כפי שהופיעה בדו"ח שהוגש על ידם, אינה משקפת את המלצתם הסופית בעניינם של העותר ושל יתר חברי המועצה. כפי שצוין לעיל, נערכו בעקבות הגשת הדו"ח שני דיונים במשרד הפנים בהם נטלו חלק חברי הוועדה. הדיון הראשון נערך ביום 4.7.05 בראשות מנכ"ל משרד הפנים והדיון השני התקיים ביום 24.8.05 בראשות שר הפנים וגם בו נכח מנכ"ל משרד הפנים. אין חולק כי מנכ"ל משרד הפנים, שמינה את ועדת החקירה, הביע בשני הדיונים את עמדתו כי המלצות ועדת החקירה, כפי שהופיעו בדו"ח שהגישה, אינן עולות בקנה אחד עם הממצאים החמורים המפורטים בדו"ח. בדיון השני, הביעו שניים מחברי הוועדה את עמדתם כי לאור העדר שיפור כלשהו במצב הרשות יש לפזר את המועצה ולהעביר את העותר מתפקידו (יו"ר הוועדה התייחס בדיון רק לפיזור המועצה). העותר טוען בהקשר זה כי מנכ"ל משרד הפנים הפעיל על חברי ועדת החקירה לחץ בלתי ראוי לשנות את עמדתם וכי שינוי העמדה אין לו על מה להתבסס מבחינה עובדתית. דין טענות אלה להידחות. ראשית, עיון בפרוטוקול הדיון מיום 24.8.05 מעלה כי שינוי העמדה וההמלצות של שניים מחברי ועדת החקירה התבסס על הנתונים שהובאו באותו דיון בנוגע לתפקוד המועצה המקומית ברבעון הראשון של שנת 2005 (נתונים שלא ניצבו בפני הוועדה בעת הגשת הדו"ח). מנתונים אלה עולה, בין היתר, כי המועצה המקומית לא עמדה בתנאי תכנית ההבראה, כי ההכנסה העצמית שלה ירדה בעיקר בשל אי גבייה וכי היא סיימה את הרבעון הראשון בגירעון של 1.7 מיליון ש"ח במקום בעודף, כפי שהתחייבה. שנית, עיון בפרוטוקולים של שני הדיונים הנזכרים בעניין המועצה המקומית מעלה כי אין כל יסוד לטענה בדבר לחץ בלתי ראוי מצידו של מנכ"ל משרד הפנים על חברי וועדת החקירה. אמנם, מנכ"ל משרד הפנים הביע בשני הדיונים את עמדתו, שעל פניה נראית הגיונית וסבירה, בדבר העדר התאמה בין הממצאים החמורים בדו"ח להמלצות בו. אולם, לחברי הוועדה ניתנה הזדמנות לנמק את עמדתם, ובדיון הראשון מיום 4.7.05 הם לא מצאו לנכון לשנות את המלצתם ולא ויתרו על שיקול דעתם העצמאי נוכח עמדת המנכ"ל. יו"ר הוועדה, מר אורי בורובסקי, אף ציין באותו דיון כי על אף שדעתו היא כי יש לפזר את המועצה והעומד בראשה לאור הממצאים, מן הראוי לדחות את הפיזור בשלושה עד ארבעה חודשים (כפי שאמנם נעשה בסופו של דבר), "כיוון שלראש המועצה מיום שנבחר לא היה יום אחד של שקט", ו"יש לתת לו סיכוי הולם". על כן שוכנעתי, כי שינוי המלצת הוועדה בדיון השני מיום 24.8.05 התבסס על הנתונים החדשים שהובאו באותו דיון ולא על הכפפת שיקול דעת חברי הוועדה לעמדת מנכ"ל משרד הפנים. המסקנה מהאמור לעיל הינה כי המלצתם הסופית של חברי הוועדה הייתה, כפי שטוענים המשיבים, שיש לסיים את כהונתם של העותר ושל חברי המועצה. בנסיבות אלה התמלאו התנאים הקבועים בסעיף 38(א)(3) לפקודת המועצות המקומיות ושר הפנים רשאי היה להעביר את העותר מתפקידו מכוח הסמכות הנתונה לו על פי הסעיף הנזכר. יצוין עוד, כי בניגוד לטענת העותר ההחלטה להעבירו מתפקידו לא התקבלה על ידי מנכ"ל משרד הפנים אלא על ידי שר הפנים, שחתם על ההחלטה המנומקת ואישר את המלצת המנכ"ל. משמצאנו כי התמלאו התנאים להפעלת סמכות שר הפנים בהתאם לסעיף 38(א)(3) לפקודת המועצות המקומיות אין לנו צורך להידרש לשאלת הפעלת הסמכות מכוח סעיף 38(א)(2) לפקודה. כאמור לעיל, ככלל בהתעורר הצורך לעמוד על יכולת התפקוד של רשות מקומית וראשה, יש להעדיף את הפעלת הסמכות לפי סעיף 38(א)(3) לפקודת המועצות המקומיות על פני שימוש בסעיף 38(א)(2) לפקודה, וככל הנראה כך גם נוהגים שרי הפנים בדרך כלל. הסמכות לפי סעיף 206(ב1) לפקודת העיריות 8. מן הראוי לציין עוד, כי אף אם לא הייתה ועדת החקירה ממליצה לסיים את כהונתו של העותר, מוסמך היה שר הפנים להורות על כך מכוח הסמכות הנתונה לו בסעיף 206(ב1) לפקודת העיריות. אין מחלוקת בין בעלי הדין כי התקופה הקבועה לאישור התקציב בסעיף 206 לפקודת העיריות תמה לאחר הארכות שניתנו למועצה ביום 30.9.05 וכי במועד זה פוזרה המועצה בהתאם להוראות הסעיף. במצב זה נדרש שר הפנים להחליט האם ניתן להסתפק בפיזור המועצה או שמא יש מקום לעשות שימוש בסמכות הנתונה לו ולהעביר את העותר מתפקידו בשל אי אישור התקציב. לטענת העותר, מלשון הסעיף עולה כי שר הפנים רשאי היה להפעיל סמכות זו רק במשך 14 הימים שמתום התקופה הקבועה לאישור התקציב (היינו, עד ליום 14.10.05) ומשלא עשה כן בתוך התקופה האמורה לא היה מוסמך עוד להעבירו מתפקידו. טענה נוספת של העותר הינה כי הוא עשה ככל יכולתו לאישור התקציב אולם האופוזיציה במועצה סיכלה את ניסיונותיו, ועל כן אין זה ראוי להטיל עליו את האחריות לאי אישור התקציב ולהשתמש בכך כנימוק להעברתו מתפקידו. גם טענות אלה של העותר דינן להידחות. בכל הנוגע למועד קבלת ההחלטה קובע סעיף 206(ב1) לפקודת העיריות כי הוועדה למילוי תפקיד מועצת העירייה וראש העירייה (או מועצת העירייה בלבד) תמונה על ידי שר הפנים בתוך 14 ימים מסיום התקופה הקבועה לאישור התקציב. קבלת טענה לפיה משחלפו אותם 14 ימים לא רשאי עוד שר הפנים לעשות שימוש בסמכותו עלולה לפגוע קשות בתפקוד הרשות המקומית וביכולתה להשתקם. זאת, במיוחד בהתחשב בעובדה שעם חלוף המועד לאישור התקציב פיזור מועצת הרשות נעשה באופן "אוטומאטי" ועל כן העדר סמכות למנות ועדה למילוי תפקידי המועצה משעבר המועד יוביל, למעשה, להיווצרותו של רִיק שלטוני. נוכח תוצאה קשה זו יש לראות את המועד של 14 ימים הקבוע בסעיף 206(ב1) לפקודת העיריות כמועד מנחה ולא כמועד מחייב, אם כי אין צורך להכריע בעניין במקרה שלפנינו (ראו: בג"צ 1636/92 העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה ברמת אביב נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז תל אביב, פ"ד מז(5) 573, 584-579; בג"צ 5992/97 ערער נ' ראש עיריית נתניה, פ"ד נא(5) 649, 656-654). אף את טענות העותר בנוגע למהות שיקול הדעת שהופעל בעניינו בכל הנוגע לאי אישור התקציב אין לקבל. משכשלו ניסיונותיו של העותר להביא להסכמה במועצה בנוגע לאישור התקציב רשאי היה שר הפנים להטיל על העותר לשאת באחריות לתוצאות כישלונו, אף אם לאופוזיציה במועצה הייתה תרומה משמעותית לכישלון זה. הליך קבלת ההחלטה והשיקולים שהנחו את משרד הפנים 9. העותר טוען עוד, שלא ניתנה לו זכות טיעון לפני קבלת החלטת שר הפנים להעבירו מכהונתו. טענה זו הינה חסרת יסוד. לעותר ניתנה הזדמנות להביע את עמדתו הן בפני ועדת החקירה לפני הגשת הדו"ח והן בפני מנכ"ל משרד הפנים לפני קבלת ההחלטה בדבר סיום כהונתו בחודש נובמבר 2005. אמנם, ייתכן כי מן הראוי היה ליתן לעותר זמן רב יותר להעביר למנכ"ל משרד הפנים את עמדתו אולם בסופו של דבר מסר העותר למנכ"ל משרד הפנים את טענותיו בכתב ביום 17.11.05. בכך מומשה זכות הטיעון של העותר. יצוין, כי לא הוטלה על המשיבים כל חובה לאפשר לעותר לממש את זכות הטיעון שלו דווקא בעל פה, כמבוקש על ידו, והם היו רשאים להסתפק בטיעוניו בכתב (ראו, בג"צ 3424/91 הארגון הארצי להגנת הדייר נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מה(5) 340, 344). 10. טענות נוספות שמעלה העותר מתייחסות לפגמים בשיקול דעתם של המשיבים בכל הנוגע להחלטה להעבירו מתפקידו. אף טענות אלה דינן להידחות. אכן, דומה שגורמים מסוימים במשרד הפנים סברו תחילה כי מן הראוי לתת לעותר הזדמנות לפעול לשיפור מצב המועצה המקומית והבאתה לתפקוד תקין, אולם העותר לא הצליח לעשות כן. האינדיקציה המרכזית לכך הייתה חוסר יכולתו להביא לאישור תקציב המועצה המקומית לשנת 2005 על אף הארכות המועד שניתנו לשם כך על ידי משרד הפנים. בנוסף לכך, כאמור לעיל, מצביע דו"ח הביקורת המפורט, שנערך לגבי התנהלות המועצה המקומית בשנת 2004, על פגמים חמורים ביותר ובהם הוצאת עבודות ללא קיום מכרז כדין, שימוש בתקציבים שהתקבלו ממשרדי הממשלה למימון פרויקטים מסוימים לפעילות אחרת וקבלת הלוואות מגורמים פרטיים (בהם חברה שנמצאת בשליטת קרובי משפחתו של העותר) בלא שנחתמו חוזים ובלא שנקבעו התנאים להחזר ההלוואות. אף מחוות דעתו מיום 21.11.05 של החשב המלווה שמונה למועצה, שגם עליה נסמכו המשיבים בהחלטתם, עולים ממצאים קשים. מחוות הדעת עולה, בין היתר, כי תכנית הפיטורין והצמצומים של כוח אדם במועצה יושמה באופן חלקי בלבד, כי הגביה של תשלומי ארנונה ומים לא נעשית ברמה סבירה וכי המועצה המקומית איננה משלמת שכר לעובדיה מזה מספר חודשים, אינה מעבירה כספים לקופות וקרנות העובדים ואינה עומדת בהסדרים עליהם חתמה עם מס הכנסה והביטוח הלאומי. בהתחשב בממצאים העובדתיים שפורטו לעיל, שהינם רק חלק מן הממצאים המופיעים בדו"חות השונים בנוגע לנעשה מועצה המקומית, המסקנה המתבקשת היא כי החלטת שר הפנים לסיים את כהונתו של העותר ולמנות ועדה למילוי תפקידי המועצה וראש המועצה הייתה החלטה סבירה ומידתית. עצם העובדה שהגורמים הרלוונטיים במשרד הפנים ביקשו תחילה לתת לעותר הזדמנות לפעול כדי לשפר את מצב המועצה המקומית ולא מיהרו להדיחו אינה יכולה לשמש לרעת המשיבים. בהקשר זה יש להעיר, כי אנשי משרד הפנים – חברי ועדת החקירה ואף הממונה על המחוז – ביקשו מלכתחילה ליתן לעותר זמן נוסף כדי לשקם את הרשות שעמד בראשה, ובין היתר הביאו בחשבון את העובדה שרשויות מקומיות נוספות במגזר הערבי אף הן לא עמדו בנורמות ראויות של מנהל תקין ותפקוד ראוי. נימוק זה אין לקבל. השלטון המרכזי אחראי לתפקודן של הרשויות המקומיות ומפקח עליהן, והוא שדואג לתקציביהן. הקריסה של מערכות הרשויות המקומיות שאינן מסוגלות לספק שירותים חיוניים לתושבים שבחרו את ראשיהן מחייבת תגובה רצינית של השלטון המרכזי על מנת להביא לשיקום והבראה של הרשויות המקומיות וכדי להעמידן על רגליהן (ראו גם, ע"א 10233/04 עיריית יהוד נ' י.ר.א.ב שירותי נוי 1985 בע"מ (טרם פורסם), פיסקה 11 לפסק הדין). יצוין עוד, כי בניגוד לטענת העותר מקור הממצאים, עליהם התבססה החלטת שר הפנים, הוא בתקופת כהונתו הנוכחית של העותר כראש המועצה המקומית ולא בקדנציה הקודמת. כמו כן יש לציין, כי לא מצאנו כל בסיס לטענות העותר בדבר שיקולים זרים בקבלת ההחלטה נשוא העתירה או בדבר הפלייה לעומת רשויות מקומיות אחרות. הנטל להוכיח טענות אלה הוטל על העותר והוא לא עמד בו (וזאת, אף בהתחשב במסמכים שהוגשו מטעם העותר ביום 31.1.06). סיכום 11. העותר לא הצליח, אם כן, על אף ניסיונותיו להביא את המועצה המקומית לרמת תפקוד מספקת וסבירה. בסופו של יום הנפגעים העיקריים מאופן התנהלותה של המועצה המקומית הם תושבי הרשות המקומית ואלה זכאים שיישמרו האינטרסים והזכויות שלהם כלפי הרשות הפועלת מטעמם ועבורם. אמנם, אין להקל ראש בחשיבותה של הזכות הדמוקרטית של תושבי הרשות המקומית לבחור את נציגיהם לשלטון המקומי או בזכותם של נבחרי הציבור לכהן בתפקידים אליהם נבחרו. אולם, באיזון בין זכויות אלה לבין הצורך להבטיח את קיומה של מועצה מקומית המסוגלת למלא את התפקידים המוטלים עליה ולשרת את תושביה גובר במקרה דנן האינטרס האחרון (השוו, בג"צ 7364/03 ג'בארה נ' שר הפנים, פ"ד נח(1) 769). אשר על כן, העתירה נדחית. בנסיבות העניין לא ייעשה צו להוצאות. ש ו פ ט ת השופט א' א' לוי: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת לפיכך הוחלט כאמור בפסק הדין של השופטת ד' ביניש. ניתן היום, ט"ו בשבט התשס"ו (13.2.2006). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 05109630_N09.doc /צש מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il