ברוך אלמקייס נ. שר הפנים

פסק-דין בתיק בג"ץ 10769/05 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 10769/05 בפני: כבוד הנשיא א' ברק כבוד המישנה לנשיא מ' חשין כבוד השופטת ד' ביניש העותרים: 1. ברוך אלמקייס 2. מרכז השלטון המקומי בישראל נ ג ד המשיבים: 1. שר הפנים 2. משרד הפנים עתירה למתן צו על-תנאי וצו ביניים תאריך הישיבה: כ"ח בחשון התשס"ו (30.11.2005) בשם העותרים: עו"ד נועה בן אריה בשם המשיבים: עו"ד דני חורין פסק-דין השופטת ד' ביניש: בעתירה שלפנינו מבקש העותר 1 (להלן: העותר), אשר כיהן כראש המועצה המקומית ירוחם, כי נורה על ביטול החלטת המשיב 1 (להלן: המשיב) לפיה תסתיים כהונתו של העותר כראש המועצה, החל ביום 8.11.05. רקע עובדתי 1. העותר כיהן כראש המועצה המקומית ירוחם (להלן: המועצה) החל בחודש נובמבר 2003. ביום 29.3.05 אושר תקציב מדינת ישראל לשנת 2005 (חוק המדיניות הכלכלית לשנת 2005 (תיקוני חקיקה), התשס"ה-2005). על פי הוראת סעיף 206 לפקודת העיריות (להלן: סעיף 206), על מועצה לאשר את תקציבה של העירייה בתוך שלושה חודשים ממועד קבלת חוק התקציב השנתי בכנסת. סעיף 206 קובע עוד כי אם לא יאושר התקציב בפרק הזמן הנדרש, תסתיים כהונת המועצה או כהונת המועצה וראש העירייה. כן נקבע כי השר רשאי להאריך את המועד לאישור התקציב בתקופה שלא תעלה על שלושה חודשים נוספים. הסדר זה הוחל גם על מועצות מקומיות באמצעות סעיף 34א לפקודת המועצות המקומיות. המועצה המקומית ירוחם לא אישרה את תקציבה במועד, ומנכ"ל משרד הפנים, בסמכותו של השר, האריך את המועד לאישור תקציבה עד למועד האחרון שניתן על פי החוק, ה-30.9.05. בטרם חלף המועד, ביום 28.7.05, נערכה ישיבה של המועצה המקומית ירוחם כשעל סדר יומה תקציב המועצה לשנת 2005. בתום הישיבה אושרה הצעת התקציב ברוב של ארבעה חברי מועצה, כאשר חמשת חברי המועצה הנותרים כלל לא הצביעו. בהעמידו את התקציב להצבעה לא שאל העותר את הנוכחים בישיבה מי מהם מבקש להצביע נגד הצעות התקציב שהועלו לדיון ומיד בתום ההצבעה של ארבעת חברי המועצה בעד ההצעה, נעל את הישיבה. 2. ביום 31.7.05 דיווח העותר למשרד הפנים על הישיבה שנערכה והודיע כי לשיטתו אושרה הצעת תקציב המועצה לשנת 2005. עוד באותו יום התקבלה תשובתו של משרד הפנים ובה נתבקשו הבהרות באשר לאופן בו אושר לכאורה התקציב. העותר השיב למשרד הפנים במכתב מיום 1.8.05 אשר אליו צורפה חוות דעת משפטית מטעם היועץ המשפטי של המועצה. בחוות הדעת נטען, כי לנוכח הוראות החוק הרלוונטיות, יש לראות את תקציב המועצה כמאושר. ביום 4.8.05 נמסרה לעותר עמדת משרד הפנים לפיה תקציב המועצה לא אושר כדין. משרד הפנים האריך את המועד לאישור התקציב למועצה עד ליום 21.8.05. ביום 14.8.05 נמסרה לעותר גם חוות דעתו של היועץ המשפטי של משרד הפנים אשר תמכה בעמדת המשרד, וניתנה לו ארכה נוספת להביא לאישור התקציב, עד ליום 30.9.05. כנגד עמדתו והחלטותיו אלה של משרד הפנים הגיש העותר, ביום 15.8.05, עתירה לבית משפט זה, בבג"ץ 7760/05 ברוך אלמקייס נ' משרד הפנים (לא פורסם). ביום 25.9.05 דחה בית המשפט את העתירה. בפסק הדין ציין בית המשפט כי התגלתה בפניו תמונה עגומה למדי בכל הנוגע לאופן בו ניהל העותר את ישיבת התקציב במועצה. כן נקבע כי התנהלותו של העותר, אשר מטרתה הייתה להביא לאישור התקציב ויהי מה, אינה עולה בקנה אחד עם העקרונות הדמוקרטיים עליהם מושתתת שיטת המשטר בכלל ושיטת השלטון המקומי בפרט. לבסוף אף נקבע בפסק הדין כי העותר ישא באופן אישי בהוצאות המשיבים. 3. כיוון שתקציב המועצה המקומית לא אושר, ובהתחשב בהוראת החוק המחייבת להפסיק את כהונת חברי המועצה, או, על פי החלטת שר הפנים, את כהונת חברי המועצה וראש המועצה, נערך ביום 15.8.05 שימוע הן לעותר והן לחברי המועצה בפני הממונה על מחוז הדרום במשרד הפנים. במהלך השימוע טען העותר כי יש לזקוף לזכותו פעולות שונות. בין היתר טען שהמועצה ביצעה צעדי התייעלות משמעותיים וכי עשה כל שביכולתו למען אישור התקציב, אולם מאמציו נכשלו עקב התנגדותם הלא עניינית של חברי האופוזיציה. מנגד, טענו חברי האופוזיציה כי התנגדותם לאישור התקציב נבעה, בין היתר, מפער תקציבי בין הוצאות להכנסות הקיים בהצעת התקציב ומכך שלא הובא בפניהם מכלול הנתונים הרלוונטיים. לאחר ההליך האמור מינה שר הפנים ועדת בדיקה, אשר המליצה, ביום 28.9.05, כי אם לא יאושר תקציב המועצה עד ליום 30.9.05, יורה המשיב על סיום כהונת המועצה וראש המועצה. ועדת הבדיקה קבעה ממצאים חמורים ביחס להתנהגותו של העותר. כך ציינה ועדת הבדיקה בממצאיה כי מערכת היחסים בין חברי האופוזיציה ואף גזבר המועצה לבין העותר הנה גרועה ביותר; כי השדרה הניהולית של המועצה התדלדלה באופן דרסטי; וכי המועצה פועלת באופן בלתי תקין בהליכי הזמנת עבודות, הקצאת כספים, התקשרויות ותשלומים שונים. ממצאים דומים לממצאי הוועדה עולים אף מדו"ח ביקורת מפורט לשנת 2004 בעניינה של המועצה. בעקבות המלצות ועדת הבדיקה וכן פסק דיננו בבג"ץ 7760/05, כונסה המועצה פעם נוספת ביום 29.9.05 במטרה להביא לאישור התקציב, אולם גם בפעם זו לא צלח הניסיון ותקציב המועצה לשנת 2005 לא אושר. 4. לאחר שלא עלה בידי העותר להביא לאישור התקציב במועצה, קיים שר הפנים ביום 30.10.05 הליך של שימוע בעניינו של העותר, וזאת בטרם יחליט על הפסקת כהונתו על פי הוראת סעיף 206 לפקודת העיריות. במהלך השימוע טען העותר, בין היתר, כי הכנסות הרשות קטנו עקב הפסקת הטיפול הממשלתי בה, כי אחד מחברי ועדת הבדיקה התבטא כי ירוחם מטופחת, וכי יש לעותר תמיכה רבה בה, למעט קבוצת תושבים קטנה המתנגדת לו. בתום הליכי השימוע החליט שר הפנים למנות ועדה למילוי תפקידי המועצה תחת המועצה שכיהנה, וכן החליט למנות ראש מועצה ממונה. הודעה על החלטת שר הפנים נמסרה לעותר ביום 7.11.05. החלטתו הכתובה והמפורטת של השר בנדון נשלחה לעותר ביום 9.11.05. בהתאם להחלטה זו שימש סגן הממונה על מחוז הדרום במשרד הפנים כראש מועצה באופן זמני, וביום 16.11.05 מונה לתפקיד יו"ר המועצה הממונה מר עמרם מצנע. ביום 21.11.05 מונו ארבעה חברים נוספים לתפקיד חברים במועצה הממונה. טענות הצדדים טענות העותר 5. העותר טען בעתירתו כי בהחלטתו על סיום כהונת העותר כראש המועצה פעל המשיב בחוסר סבירות ובפזיזות, תוך שקילת שיקולים לא ענייניים. על פי הטענה, במסגרת שיקול הדעת המסור למשיב בעניין זה היה עליו לתת משקל לכך שהעותר נבחר רק בבחירות האחרונות (דהיינו, במהלך חודש אוקטובר 2003), ולכך שהגורמים שהובילו את הרשות למצבה הנוכחי נעוצים, לטענתו, בעיקר בתקופות העבר. כן טען העותר כי בעוד שהוא עצמו פעל ללא לאות לאישור התקציב, שמה לה המועצה למטרה לנגח כל יוזמה כאמור, עד להדחתו מתפקידו כראש המועצה. לטענתו, עם כניסתו לתפקיד מצא את הרשות במצב של גירעון, ובמהלך תקופת כהונתו פעל רבות לצמצומו על אף הקשיים האמורים. העותר אף ציין כי עד להכרעה בעניינו לא עשה המשיב שימוש בסמכותו להעברת ראש מועצה מכהן מתפקידו בעקבות היעדר אישור תקציב הרשות המקומית, וכי במקרים דומים אחרים הוחלט לפזר את המועצה בלבד. עוד טען העותר כי המשיב נקט בעמדה בלתי מאוזנת בהחלטתו, ולא נתן את המשקל הראוי לזכות לבחור ולהיבחר, שהנה מיסודות המשטר הדמוקרטי. כן טען העותר, כי החלטת המשיב בעניינו נגועה בחוסר סבירות ובחוסר מידתיות, מאחר שלא נשקלו חלופות אפשריות פוגעניות פחות. באשר לסמכות הקבועה בסעיף 206 לפקודת העיריות טען העותר, כי מאחר ומדובר בסנקציה חריפה ביותר, הפוגעת בערכי הדמוקרטיה, הרי שיש ליישמה רק במקרים הקיצוניים ביותר. העותר הוסיף וטען כי הטענות הכלליות אשר הועלו כנגד אופן ניהולו של העותר את המועצה, ואשר נשקלו אף הן בהחלטה להעבירו מכהונתו לפי סעיף 206 לפקודת העיריות, מהוות שיקולים לא רלוונטיים לעניין סעיף זה. טענות המשיבים 6. בתגובתם לעתירה טענו המשיבים כי יש לדחות את העתירה על הסף, הן בשל אי צירוף משיבים רלוונטיים - מי שכיהנו עד למועד ההחלטה כחברי המועצה - והן בגין חוסר ניקיון כפיו של העותר, הנלמד ממכתב אשר שלח העותר, על פי הנטען, לבית הספר שבו עובדת אשתו של אחד מחברי המועצה המתנגדים לו, במטרה לאיים על אותו חבר מועצה. לטענת המשיבים, חוסר ניקיון כפיו של העותר נלמד הן מעצם שליחתו של המכתב האמור והן מהימנעותו מעדכון בית המשפט בכל הנוגע לשליחתו. המשיבים אף ציינו כי התנהגותו זו של העותר אינה עולה בקנה אחד עם התנהגות ההולמת נבחר ציבור. לגופו של עניין טענו המשיבים כי ההחלטה שהתקבלה בעניינו של העותר הנה החלטה מוצדקת וראויה, אשר התקבלה בהתאם לסמכויות המסורות לשר הפנים על פי החוק ומטעמים מבוססים היטב, ועל כן אינה מצדיקה את התערבותו של בית המשפט. המשיבים הדגישו כי עובר לקבלת ההחלטה האמורה ניתנה לעותר ולמועצה מלוא ההזדמנות לפעול בצורה דמוקרטית ותקינה לשם אישור התקציב, וכי התקופה לאישור התקציב הוארכה פעם אחר פעם עד למועד האחרון הקבוע בחוק. עוד הודגש, כי ההחלטה התקבלה רק לאחר בחינה יסודית ומקיפה של כל הנתונים הרלוונטיים, אשר כללה שימוע בפני הממונה על המחוז, ועדת בדיקה וכן שימוע נוסף בפני שר הפנים. הבחינה המקיפה העלתה, לטענתם, כי במסגרת הליכי אישור התקציב נמנע העותר מהעברת מידע רלוונטי לחברי המועצה, נהג באופן כוחני וסיכל בהתנהלותו את האפשרות לאישור התקציב. על כן, טענו המשיבים כי בחינת כלל הנתונים מלמדת על חלקו המשמעותי של העותר באי אישור התקציב. לבסוף, טענו המשיבים כי על אף חשיבותה של הזכות לבחור ולהיבחר, אין מדובר בזכות מוחלטת אלא בזכות יחסית, שיש לכבדה ולהעדיפה ככל שאין בכך כדי לפגוע בהתנהלותה התקינה של הרשות. דברים אלה, כך נטען, מתעצמים בענייננו, כאשר מדובר בהוראת חוק הקובעת חזקה בדבר פיזור המועצה ומותירה פתח מוגבל להחליט על הותרת ראש המועצה בתפקידו במקרים המתאימים בלבד. דיון התשתית הנורמטיבית 7. השאלה העיקרית הנתונה להכרעתנו הנה, אפוא, אם רשאי היה שר הפנים לעשות שימוש בסמכותו ולהעביר מתפקידו את העותר שהינו ראש מועצה נבחר. סמכותו של שר הפנים מעוגנת, כאמור, בסעיף 206 לפקודת העיריות, אשר עניינו "הכנת תקציב ואישורו". סעיף 206 קובע כדלקמן: "הכנת התקציב ואישורו (א) הגזבר יכין הצעת תקציב לעיריה, על פי הנחיות ראש העיריה, וראש העיריה יגישנה לאישור המועצה לא יאוחר מחדשיים לפני תחילתה של שנת הכספים שאליה מתייחסת ההצעה; ראש העיריה יביא את הצעת התקציב לפני ועדת הכספים קודם שיגישנה למועצה. (ב) המועצה תחל בדיון בהצעה לא יאוחר משבועיים מיום הגשתה ותאשר אותה, בשינויים או בלא שינויים, עד יום תחילתה של שנת הכספים שאליה מתייחסת ההצעה. (ב1) (1) לא אישרה המועצה את תקציב העיריה בתוך שלושה חודשים מיום קבלת חוק התקציב השנתי בכנסת, ואם לא חלפו שישה חודשים מיום עריכת הבחירות לראש העיריה - בתוך שישה חודשים מיום קבלת חוק התקציב השנתי בכנסת, תסתיים כהונת המועצה או כהונת המועצה וראש העיריה, כפי שיורה שר הפנים, והשר ימנה, בתוך 14 ימים מתום התקופה כאמור, ועדה למילוי תפקידי המועצה וראש העיריה או תפקידי המועצה;הוראות סעיפים 145 ו-146, יחולו על הועדה ועל יושב הראש שלה, אם מונה, בשינויים המחויבים. (2) השר רשאי, במהלך שלושת החודשים או ששת החודשים האמורים בפסקה (1), לפי הענין, להאריך את התקופה לאישור התקציב על ידי המועצה לתקופה נוספת שלא תעלה על שלושה חודשים;לא יאריך השר את התקופה אלא אם כן שוכנע כי קיים סיכוי של ממש שהמועצה תאשר את התקציב בתוך התקופה שיאריך... (ג) ... (ד) ... (ה) החלה שנת הכספים והמועצה או השר לא אישרו את הצעת התקציב, תהא העיריה רשאית להוציא בכל חודש, כל עוד לא אושרה ההצעה כאמור, ובכפוף להוראות סעיפים קטנים (ב1) ו-(ג) סכום השווה לחלק השנים-עשר מן התקציב השנתי הקודם, בתוספת סכום שאישר השר בהתחשב בהתייקרויות ובנסיבות מיוחדות אחרות, וזאת לגבי אותם סעיפים שפורטו בתקציב הקודם". הסעיף מסדיר את הכללים השונים הרלוונטיים להכנת התקציב ואישורו, וכן נכללות בו הוראות באשר לאופן פעולת המועצה ומשרד הפנים במקרה שבו לא אושר התקציב. כאמור לעיל, הסעיף הוחל גם על המועצות המקומיות, בהתאם לסעיף 34א לפקודת המועצות המקומיות. סעיף 206(ב) קובע, כי על המועצה לדון בהצעת תקציב שיביא ראש המועצה בתוך שבועיים מיום הגשתה. כמו כן נקבע בסעיף כי על המועצה לאשר את התקציב עד לתחילתה של שנת הכספים הרלוונטית לתקציב. סעיף 206(ב1)(1), הסעיף המרכזי הרלוונטי לענייננו, עוסק במצבים שבהם לא אושר התקציב על ידי העירייה, וקובע כי התוצאה של אי-אישור התקציב בתוך התקופה הנקובה בסעיף הנה סיום כהונת המועצה או על פי שיקול הדעת המסור לשר הפנים סיום כהונת המועצה וראש העירייה. 8. בבג"ץ 7760/05 הנ"ל שהגיש העותר לעניין ההכרעה בשאלת אישור התקציב שהציג במועצה, נדונו הרקע לחקיקת סעיף 206 וכן הרציונלים המונחים ביסוד האיזונים הקבועים בו. נמצא, כי סעיף 206 תוקן על רקע המצב הכלכלי הקשה אליו נקלעו רשויות מקומיות רבות בעקבות ניהולן הפיננסי הכושל. עובר לתיקון, הייתה רשות מקומית רשאית שלא לאשר את תקציבה ולהמשיך לפעול בדומה לאמור בסעיף 206(ה), על פי חלוקה חודשית של התקציב הקודם. כתוצאה מכך, רשויות מקומיות רבות התנהלו במשך שנים ארוכות ללא תקציב מאושר. על רקע זה ראה המחוקק לקבוע כי היעדר אישור התקציב על ידי המועצה יוביל לסיום כהונת המועצה, ובמקרים מסוימים גם לסיום כהונתו של העומד בראשה. זאת, בהתאם לשיקול דעתו של שר הפנים, אשר יצטרך להחליט על התוצאה הראויה בעקבות אי-אישור התקציב, על פי נסיבת העניין. יצוין, כי ההוראה בסעיף 206 לא הייתה האמצעי היחיד שננקט על ידי המחוקק כדי להנהיג פיקוח על תפקודן של הרשויות המקומיות עקב מצבן הכלכלי שהתדרדר בעקבות ניהולן המוניציפאלי הכושל. בין היתר, חויבו הרשויות להכין תכניות הבראה ולנקוט באמצעים שונים להבראת הרשות, והמחוקק סייע להן בהגנה על חשבונותיהן תוך הגבלת זכויות נושיהן (ראו: בג"ץ 10233/04 עיריית יהוד נ' י.ר.א.ב שירותי נוי 1985 בע"מ (טרם פורסם)). 9. שיקול הדעת שהוענק לשר הפנים בסעיף 206 הנ"ל נועד בראש ובראשונה למנוע מהמועצה, ובעיקר כאשר מדובר במועצה לעומתית שבה יש רוב לאופוזיציה, לפגוע בתפקוד המועצה או להכשיל את ראש המועצה באמצעות אי אישור התקציב. במצב דברים מעין זה, מתקשה ראש המועצה להשיג את תמיכת רוב חברי המועצה לפעולותיו, ובין השאר, לאישור התקציב, שכן חברי המועצה הלעומתית עשויים לנסות ולהביא לסיום כהונת ראש המועצה על ידי מניעת אישור התקציב. נוכח המודעות לקושי זה קובע סעיף 206 כי במצב כזה נוטלים על עצמם חברי המועצה את הסיכון שכהונתם תפקע ולא יוחלט על סיום כהונתו של ראש המועצה. אמצעי זה, הטומן בחובו יסוד של הרתעה הדדית, נועד לתמרץ את הצדדים הניצים להגיע לידי הידברות ושיתוף פעולה לטובתם של תושבי הרשות (ראו: בג"ץ 10963/05 עטאף חאג' נ' שר הפנים (טרם פורסם), בפסקה 5). על רקע האמור, קיימת כמובן חשיבות רבה לבחינת התנהלותו של ראש הרשות אל מול חברי המועצה, אל מול עובדיה ואל מול תושבי הרשות. זאת, הן ביחס לאישור התקציב והן ביחס להפעלת סמכויותיו האחרות של ראש הרשות, לרבות הפעולות הננקטות על ידו להבראת קופת הרשות שהוא עומד בראשה. 10. במסגרת האיזונים שנקבעו בחוק, אין הוראת סעיף 206 מתעלמת מחשיבותה של הזכות היסודית לבחור ולהיבחר. חרף מרכזיותה של הזכות הדמוקרטית לייצוג, יש לזכור כי הזכות האמורה אינה זכות מוחלטת אלא זכות שמשקלה יחסי; בקביעת היקפה ומשקלה ככלל, ובכל הנוגע לשלטון המקומי בפרט, נדרשת התחשבות גם בערכים ואינטרסים ציבוריים אחרים, שהגשמתם חיונית אף היא למהלכם התקין של חיי החברה (ראו: בג"ץ 7364/03 ג'בארה נ' שר הפנים, פד" נח(1) 769, בעמ' 777). על הצורך לתת משקל לאינטרסים ציבוריים שונים בהקשר לזכות הבחירה עמד השופט זמיר בדנג"ץ 1913/97 מואסי נ' שר הפנים, פ"ד נב(2) 49, בעמ' 78, וכך קבע: "אכן, הדמוקרטיה במהותה היא גם בחירות במועדן, אך הרבה יותר מכך. היא שילוב של עקרונות ומוסדות שתכליתם לשרת ולקדם את האדם: לא רק חירויות האדם ואף לא רק כבוד האדם, אלא גם רווחת האדם. אם אין קמח אין תורה: אם אין קמח, מה החשיבות של חופש הביטוי? אם אין תעסוקה, מה המשקל של חופש העיסוק? אם אין בריאות, מה התועלת בחופש התנועה? הקמח, התעסוקה, והבריאות, כל אלה תלויים ביעילות במובן הרחב, כלומר, בארגון נכון של החברה, באמצעות המינהל הציבורי, באופן המאפשר לספק את השירותים הנדרשים בהיקף רחב, ברמה גבוהה ובחסכון הראוי... דמוקרטיה בלתי יעילה שאינה מצליחה לקיים סדר טוב ולספק שירותים טובים, לא זו בלבד שהיא מחטיאה את מטרתה אלא היא אף מסכנת את עצם קיומה". כאשר מדובר בתפקודה של רשות מקומית ובהמשך כהונתה יש להביא בחשבון, בראש ובראשונה, את נאמנותם של נבחרי הציבור לשליחותם הציבורית. מילוי החובות המוניציפאליות, האחריות לקביעת תקציב, צמצום הגירעון, והצורך לספק לתושבים שירותים חיוניים, הם מתפקידיהם המובהקים של חברי מועצת הרשות וראש הרשות. מטעם זה, ובשל התלות של השלטון המקומי בתקציבים שמקורם בממשלה, ניתנה לממשל המרכזי – קרי, שר הפנים והממשלה – סמכות פיקוח נרחבת בכל הנוגע לתפקודן של הרשויות המקומיות. כך, בין היתר, בסמכותו של שר הפנים להקים ועדת בדיקה, למנות ועדה קרואה, ועוד. בכך גם בא לידי ביטוי האיזון בין סמכות הנבחרים המקומיים לסמכויות השלטון המרכזי, והכל לשם רווחת התושבים והבטחת השירותים שהם זכאים להם מהרשות המקומית. (להרחבה בנושא זה ראו י' בלנק, "מקומו של ה'מקומי': משפט השלטון המקומי, ביזור ואי - שוויון מרחבי בישראל", משפטים לד (תשס"ד) 197; בג"ץ 962/04 אבוטבול נ' משרד העבודה והרווחה, פ"ד נח(6) 471, בעמ' 478-479; בג"ץ 233/86 צדוק נ' שר הפנים, פ"ד מ(4), 505, בעמ' 511). בענייננו, סעיף 206 קובע איזון בין זכות הבחירה לבין הצורך החיוני באישור תקציבה של הרשות המקומית. בהקשר זה יש לציין כי קביעת התקציב הנה ההחלטה המשמעותית ביותר המצויה בסמכות המועצה, והאיזונים שקבע המחוקק בסעיף 206, נועדו ליתן משקל לחשיבותו ומרכזיותו של הליך אישור התקציב. מן הכלל אל הפרט 11. לאחר שבחנו את השתלשלות האירועים בעניין שלפנינו, ואת מכלול הנתונים על פי התשתית העובדתית שהוצגה לנו, הגענו לכלל מסקנה כי לא נפל פסול בהחלטתו של המשיב לפעול בהתאם לסמכות המסורה לו על-פי סעיף 206 ולסיים את כהונת המועצה והעותר. זאת, הן מההיבט של תקינות ההליכים שקיים המשיב והן מההיבט של שיקול הדעת שהתבסס על התשתית העובדתית שהייתה בפניו טרם קיבל את החלטתו; מהחומר המצוי בתיק עולה, כי טרם קבלת ההחלטה נשוא העתירה ניתנו לעותר הזדמנויות רבות על מנת לפעול באופן תקין לשם אישור התקציב כנדרש. התקופה שנקבעה לאישור התקציב הוארכה פעם אחר פעם עד למועד האחרון האפשרי על פי החוק, וההחלטה התקבלה, כאמור, לאחר בחינה מקיפה אשר כללה שימוע בפני הממונה על המחוז, מינוי ועדת בדיקה ושימוע נוסף בפני שר הפנים. רק לאחר כל אלה החליט המשיב על הפסקת כהונת המועצה והעותר, בהתאם להוראת סעיף 206(ב1)(1). יתרה מכך, מהשתלשלות העניינים המפורטת בתשובת המשיבים והנתמכת בדו"ח ועדת הבדיקה והנתונים שהוצגו בפנינו, ניכר כי ענייני המועצה בתקופת כהונתו של העותר הלכו והידרדרו, וכי להתנהלות העותר היה חלק משמעותי בכך. כבר בבג"ץ הקודם (בג"ץ 7760/05 הנ"ל) נאמר בקשר לאופן הבאת התקציב לאישור המועצה כי: "התנהלות זו של העותר אשר מטרתה היתה להביא לאישור התקציב ויהי מה אינה עולה בקנה אחד עם העקרונות הדמוקרטיים עליהם מושתתת שיטת המשטר בכלל ושיטת השלטון המקומי בפרט. אמרנו, כי מאזן הכוחות בין ראש המועצה למועצה נועד להביא לידי הידברות ביניהם אולם החלופה להידברות אינה יכולה להיות פעולה חד-צדדית הנוגדת את עקרונות הדמוקרטיה". מאז ניתנו למשיב הזדמנויות נוספות לשנות מדרכו ולהביא לאישור התקציב כנדרש, אולם הדבר לא עלה בידו. כאמור לעיל, דו"ח ועדת הבדיקה מיום 28.9.05 מצא כי מערכת היחסים בין חברי האופוזיציה וגזבר המועצה לבין העותר הנה גרועה ביותר, וכי המועצה פועלת באופן בלתי תקין בעניינים שונים, ועל כן הומלץ כי אם לא יאושר תקציב המועצה עד ליום 30.9.05, יורה המשיב על סיום כהונת המועצה וראש המועצה. בהמשך לכך, כונסה המועצה פעם נוספת ביום 29.9.05, במטרה להביא לאישור התקציב, אולם גם בפעם זו הניסיון נכשל ותקציב המועצה לשנת 2005 לא אושר. 12. עיקר טענתו של העותר התמקד בקשיים של ראש מועצה המתמודד עם מועצה לעומתית. אכן, מצב עניינים זה אינו מצב פשוט, והוא מעמיד את ראש הרשות בפני קשיים לא מבוטלים. אולם האיזונים הקבועים בסעיף 206 מתייחסים גם למצב מעין זה, ומביאים בחשבון את הקשיים העלולים לנבוע מכך עבור ראש הרשות. בבג"ץ 7760/05 הנ"ל ציינו בהקשר זה כי: "אישור התקציב הינו פעולה הנמצאת, איפוא, באחריותם המשותפת של המועצה וראש המועצה. על פי הכללים שנקבעו בסעיף 206, המועצה וראש המועצה נוטלים על עצמם סיכון כי בהעדר אישורו של התקציב, תובא כהונתם לידי סיום. אכן, המתווה החוקי הנזכר לעיל עלול ליתן כלי בידי האופוזיציה במועצה שישמש אותה כדי להביא לסיום כהונה שאינה רצויה לה של ראש הרשות, אך גם כהונתה שלה עצמה. ואולם, אלה האיזונים שקבע המחוקק במגמה ליתן משקל לחשיבותו של הליך אישור התקציב". יתרה מכך, מהמסמכים המצויים בתיק וכן מממצאי ועדת הבדיקה עולה כי מערכת היחסים הייתה מורכבת יותר, וכי ההידרדרות במצב הרשות המקומית אינה רק פרי הכהונה של ראש הרשות אל מול מועצה לעומתית. כאמור לעיל, מדו"ח ועדת הבדיקה וכן מדו"ח ביקורת לשנת 2004 עולה, כי מערכת היחסים בין חברי האופוזיציה לבין העותר הייתה קשה ובעייתית, כי תוך זמן קצר התגלעו חיכוכים מרים גם בין העותר לגזבר המועצה, אשר נבחר במכרז פומבי ועל דעת העותר, וכי השדרה הניהולית של המועצה התדלדלה באופן דרסטי. כן נמצא כי המועצה שרויה בגירעון חמור, כי אינה משלמת חובותיה במועד וכי היא אינה פועלת באופן תקין בהיבטים שונים, בין היתר, בהליכי הזמנת עבודות, בהקצאת כספים, בהתקשרויות ובתשלומים. מעבר לחוסר האמון הבסיסי אשר ניכר כי שרר בין הצדדים, הרי שהמכתב המאיים אותו שלח העותר לבית הספר שבו מלמדת אשתו של אחד מחברי המועצה, מעיד אף הוא על מערכת היחסים העכורה אשר שררה במקום, ועל חלקו של העותר בהיווצרותה. 13. העותר טען עוד, כי הטענות הכלליות אשר הועלו כנגד האופן בו ניהל את המועצה, ואשר נשקלו אף הן בהחלטה להעבירו מכהונתו, מהוות שיקולים לא רלוונטיים לעניין הפעלת הסמכות המסורה למשיב על-פי סעיף 206. אין לקבל טענה זו. כאמור לעיל, בסעיף 206 נקבע מערך איזונים פנימי, אשר נועד לתמרץ את הצדדים לאשר תקציב ראוי למועצה המקומית. על כן, נדרש שר הפנים, במסגרת סמכותו, לבחון את אחריותם של ראש המועצה והמועצה לאי אישור התקציב. בין היתר, על ידי בחינת דרך התנהלותם של נושאי התפקידים כולם בכל הנוגע להליכי הכנת התקציב ואישורו. בהקשר זה, מהווה אופן התנהלות הרשות בהיבטים אחרים תשתית גם לבחינת התנהלות המועצה וראש המועצה לענין אישור התקציב. על כן, בטרם קבלת החלטה על-פי סעיף 206 מוטלת על המשיב החובה לשוות לנגד עיניו את כל מערכת היחסים שבין ראש הרשות לחברי המועצה, לעובדיה ולתושביה. כמו כן, יש חשיבות מרכזית לגירעון ולכישלון ההבראה של קופת הרשות. בחינה מקיפה ומלאה זו מהווה כלי בידי שר הפנים להכרעה בשאלת המשך כהונתו של ראש המועצה בכל מקרה ומקרה. כך גם בענייננו אנו. 14. אשר לטענת העותר בדבר חשיבותה של הזכות לבחור ולהיבחר, הרי שגם טענה זו דינה להידחות. כאמור לעיל, החוק הטיל על המשיב חובה לפקח על תקינות פעולת הרשות המקומית ולמנוע את הידרדרותה מבחינה תקציבית ומבחינת השירותים שהיא מספקת לתושבים. הפעלת הסמכות המסורה לשר הפנים על-פי דין אינה פוגעת מעבר למידה בעקרון הדמוקרטי של זכות הייצוג והזכות לבחור ולהיבחר. אל מול הזכות עומדות חובותיה של הרשות השלטונית המרכזית להבטיח כי תושבי הרשות לא ייפגעו כתוצאה מתפקודם הלקוי של נבחריהם. בענייננו לא נפל פגם בשיקול דעתו של המשיב בהתחשב במצבה הכספי והתפקודי של המועצה, אשר הלך והדרדר, ולאחר שמצא כי חלקו של העותר באי אישור התקציב היה משמעותי. לסיום, נעיר כי המצב בו מתנהלת רשות מקומית בידי ממונים מטעם שר הפנים אינו המצב האופטימאלי הרצוי לרשות מקומית. בעיקרון, תושבי הרשות זכאים לנהל את ענייניהם המוניציפאליים כאשר בראש הרשות עומד נבחר ציבור הנהנה מאמונם. אך משבאו מים עד נפש, מוטלת הייתה חובה על שר הפנים למנוע הידרדרות נוספת, והוא נקט בסמכויות שהחוק העניק לו. לא נותר אלא לקוות שתקופת הביניים בה מכהנים הממונים מטעם השלטון המרכזי, תהא תקופה מועילה להבראתה של ירוחם, וכי היא תצא לעצמאותה המוניציפאלית מחוזקת ויציבה. אשר על כן, העתירה נדחית. העותרים ישאו בהוצאות המשיבים בגין שכר טרחת עו"ד בסך 10,000 ₪. ש ו פ ט ת הנשיא א' ברק: אני מסכים. ה נ ש י א המישנה לנשיא מ' חשין: אני מסכים. המישנה לנשיא לפיכך הוחלט כאמור בפסק הדין של השופטת ד' ביניש. ניתן היום, כ"ב בשבט התשס"ו (20.2.2006). ה נ ש י א המישנה לנשיא ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 05107690_N07.doc/צש מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il