אה"ל - ארגון המתמחים לרפואה נ. משרד האוצר

8 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 6940/22 לפני: כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופטת ר' רונן העותר: אה"ל - ארגון המתמחים לרפואה נ ג ד המשיבים: 1. משרד האוצר 2. משרד הבריאות 3. משרד הכלכלה עתירה למתן צו על-תנאי ובקשה לצו ביניים תאריך הישיבה: ה' בניסן התשפ"ג (27.3.2023) בשם העותר: עו"ד סיגל פעיל; עו"ד אדר שוורץ-אביטל בשם המשיבים: עו"ד ליטל סדובסקי; עו"ד יעל ינאי פסק-דין השופט נ' סולברג: עניינה של העתירה שלפנינו בסוגיה המצויה על סדר היום הציבורי מזה מספר שנים – שעות התורנות של רופאים מתמחים בבתי החולים בישראל. העותר, אה"ל – ארגון המתמחים לרפואה – הגיש את העתירה דנא בחודש אוקטובר 2022. בגדרה, ביקש הארגון כי נורה למשיבים – משרד האוצר, משרד הבריאות ומשרד העבודה – לבצע פעולות מסוימות, על מנת להיערך ליִשׂום "ההיתר הכללי להעסקה במנוחה השבועית ובשעות נוספות במפעלים רפואיים ובמוסדות לטיפול בזקנים או בילדים (הוראות שעה) (תיקון מס' 2), מיום 3.8.2022" (להלן: ההיתר הכללי), שבגדרו נקבע מתווה לקיצור שעות התורנות של רופאים מתמחים (להלן: מתווה קיצור התורנויות). אין זו המערכה הראשונה שבה נפגשים הצדדים. קדמו לה מספר הליכים משפטיים, בבית משפט זה ובבתי הדין לעבודה, שברקע להם עומדת מסכת עובדתית ארוכת-שנים. לנוכח התוצאה שאליה הגעתי – שלפיה העתירה מיצתה את עצמה ואינה אקטואלית עוד – אין צורך שאעמוד על השתלשלות העניינים במלואה; די ברקע כללי בלבד, ועל כך בתמצית להלן. רקע כללי מתכונת העסקת רופאים בישראל, לרבות משך יום עבודתם, הוסדרה לאורך שנות-דור בהסכמים קיבוציים, בוררויות וגישורים, בין המדינה, המעסיקים וההסתדרות הרפואית בישראל (הר"י); גם מקומן של ועדות בינמשרדיות – לא נפקד. ביום 12.12.2012 חתם שר התעשייה, המסחר והתעסוקה, על הוראת שעה, המתקנת את ההיתר המקורי שניתן בשנת 1951, לפי חוק שעות עבודה ומנוחה, התשי"א-1951 (להלן, בהתאמה: הוראת השעה משנת 2012 ו-החוק), אשר התיר סטייה מהוראות החוק, בכל הנוגע למתכונת ההעסקה של רופאים ("הודעה על מתן היתר כללי להעבדה במנוחה השבועית ובשעות נוספות במפעלים רפואיים ובמוסדות לטיפול בזקנים או בילדים"; פורסם בי"פ התשי"א, עמ' 1386). הוראת השעה משנת 2012 – שכותרתה "תיקון ההיתר הכללי להעבדה במנוחה השבועית ובשעות נוספות במפעלים רפואיים ובמוסדות לטיפול בזקנים או בילדים (הוראת שעה), התשע"ג-2012" (י"פ התשע"ג, עמ' 1682) – עיגנה למעשה את הוראותיהם של הסכמים קיבוציים שנחתמו בין המעסיקים לבין הר"י, תוך קביעת מגבלות על העסקת רופאים. לענייננו, רלבנטית מגבלת השעות שנקבעה בהוראת השעה, שזוהי לשונה: "אורך יום עבודה הכולל שעות נוספות שהן שעות תורנות לא יעלה על 24 שעות, ואם צורכי העבודה מחייבים זאת – לא יעלה אורך יום העבודה כאמור על 26 שעות" (להרחבה על הרקע ההיסטורי להסדרת שעות התורנויות של מתמחים ברפואה בישראל, ראו: ס"ע 54860-01-12 לנצברג נ' מדינת ישראל (23.7.2014)). תוקפה של הוראת השעה משנת 2012 הוארך מעת לעת, עד לשנת 2021. במהלך השנים, הוגשו עתירות שונות נגד הארכת התוקף של הוראת השעה משנת 2012, שבגדרן הועלו טענות בקשר לאורך שעות התורנות של הרופאים המתמחים, אשר עמד באותה עת, כאמור, על עד 26 שעות רצופות (בג"ץ 9369/16 אה"ל ארגון המתמחים לרפואה נ' שר העבודה הרווחה והשירותים החברתיים (5.1.2017); בג"ץ 3404/21 אה"ל ארגון המתמחים לרפואה נ' שר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (4.8.2021)). עתירות אלה נדחו על הסף, בעיקרו של דבר, בהינתן קיומו של סעד חילופי, בדמות פניה לבית הדין לעבודה. בחודש מאי 2020, על רקע מחאת המתמחים בנושא, הקימה ההסתדרות הרפואית "ועדה עליונה לבחינת מתכונת עבודת הרופאים ואופי התורנויות בבתי החולים". ביני לביני, עד לקבלת תוצרי הוועדה העליונה הנ"ל, הוארך תוקפה של הוראת השעה משנת 2012, כמה פעמים, לתקופות קצרות של מספר חודשים, בין היתר בשל מערכות הבחירות התכופות שהתרגשו עלינו באותה תקופה. ביום 6.10.2021, יצאה תחת ידה של שרת הכלכלה והתעשייה דאז, הודעה על תיקון הוראת השעה משנת 2012 (י"פ התשפ"ב, עמ' 320), שבגדרה קוצרו שעות התורנות המקסימליות של רופאים המועסקים בעשרה בתי חולים בפריפריה, ל-16 שעות, ואם צרכי העבודה מחייבים זאת – ל-18 שעות לכל היותר (להלן: הוראת השעה משנת 2021). מועד התחילה של הוראת השעה משנת 2021 נקבע ליום 31.3.2022. בסמוך לאחר שהוצאה הוראת השעה משנת 2021, מינה שר הבריאות דאז צוות מקצועי לתכנון וליישום הוראת השעה הנ"ל ("צוות מקצועי משותף לתכנון וליישום המהלך לקיצור יום העבודה של הרופאים המועסקים בתורנויות"). ביום 23.3.2022 הוגש לידי שר הבריאות דו"ח מסקנות הביניים של הצוות, שהצביע, בין היתר, על צעדים משלימים שיש לבצע, לטובת יִשׂום הוראת השעה האמורה. ביום 30.3.2022, ערב כניסת הוראת השעה משנת 2021 לתוקף, הגישה שירותי בריאות כללית (שאינה צד לעתירה דנן) עתירה לבית משפט זה, שבגדרה ביקשה לדחות את כניסת הוראת השעה משנת 2021 לתוקף, וזאת "משלא ננקטו צעדים משלימים, ובשים לב למחסור של מאות רופאים"; בד בבד, ביקשה שירותי בריאות כללית ליתן צו ביניים, שיורה על השהיית הוראת השעה משנת 2021. משיבי המדינה בעתירה הנ"ל אמנם לא התנגדו למתן צו הביניים, אך בסופו של יום, נדחתה העתירה, ועמה גם צו הביניים שהתבקש, מחמת קיומו של סעד חלופי, בדרך של הגשת תביעה לבית הדין לעבודה (בג"ץ 2210/22 שירותי בריאות כללית נ' שרת הכלכלה והתעשייה (14.4.2022)). אעיר, כי עתירה נגדית שהגיש העותר דנן, נדחתה עוד קודם לכן, מחמת היותה תיאורטית ומוקדמת (בג"ץ 2238/22 אה"ל – ארגון המתמחים לרפואה נ' מדינת ישראל – משרד האוצר (31.3.2022)). בשלב זה, פנתה שירותי בריאות כללית לבית הדין האזורי לעבודה בבאר שבע, בבקשת צד לסכסוך קיבוצי, בגדרו עתרה לקבלת צו ארעי שיורה על השהיית הוראת השעה משנת 2021; בקשה זו התקבלה, עד למתן החלטה אחרת, משנקבע כי אין מחלוקת "שההסדר לקיצור התורנויות המפורט בתיקון להיתר (הוראת השעה משנת 2021 – נ' ס') [...] אינו ישים במצב הדברים הנוכחי" (ס"ק (באר שבע) 34621-04-22 שירותי בריאות כללית נ' ההסתדרות הרפואית בישראל (20.4.2022)). ביום 30.6.2022 התקבל בכנסת חוק התפזרות הכנסת העשרים וארבע ומימון מפלגות, התשפ"ב-2022, ומדינת ישראל נכנסה למערכת הבחירות לכנסת ה-25. ההיתר הכללי העומד במוקד העתירה דנן (שגם הוא, כאמור, 'הוראת שעה'), ניתן במהלך תקופת הבחירות האמורה, ביום 3.8.2022, והחליף למעשה את הוראת השעה משנת 2021. בעיקרו של דבר, ההיתר הכללי הותיר את המתווה העקרוני שנקבע בהוראת השעה משנת 2021, וגם לפיו קוצר אורך התורנות, בעשרה בתי חולים בפריפריה, ל-16 שעות עבודה, ובמקרי הצורך – ל-18 שעות ('מתווה 16+2'). לצד זאת, בהתאם ל"דו"ח מסקנות הביניים לתכנון וליישום המהלך לקיצור יום העבודה של הרופאים המועסקים בתורנויות", שצוין לעיל, אומצו מספר שינויים ביחס להוראת השעה משנת 2021, כדלקמן: צמצום כמות הרופאים שיום עבודתם יקוצר; דחיית מועד תחילת יִשׂום המתווה האמור ליום 1.9.2023; וקביעת מועדי תחילה מדורגים לקיצור שעות התורנות במקצועות רפואיים מסוימים, ובבית החולים יוספטל באילת – לגביהם נדחה מועד קיצור התורנות לשנת 2024. להשלמת התמונה, והגם שהדבר אינו נוגע במישרין לעתירה, אציין כי במכתבה של המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-חוקתי), ליועצת המשפטית של זרוע העבודה במשרד הכלכלה והתעשייה, מיום 31.7.2022, צוין כי אין מניעה משפטית לקדם את ההיתר הכללי בתקופת הבחירות. מכל מקום, לאחר שניתן ההיתר הכללי, הפכה הוראת השעה משנת 2021 לחסרת תוקף, ובהתאם ניתן פסק דין המוחק את בקשת הצד שהגישה שירותי בריאות כללית, לבקשתה-שלה. העתירה והתפתחויות נוספות העתירה שלפנינו הוגשה בחודש אוקטובר 2022, למעלה מ-10 חודשים טרם מועד כניסת ההיתר הכללי לתוקף, כאמור – ביום 1.9.2023, ובגדרה התבקשנו להעניק מספר סעדים הנוגעים להיערכות ליישום ולביצוע מתווה קיצור התורנויות שנקבע בהיתר הכללי. כך, ביקש העותר כי נורה למשיבים להתייצב וליתן טעם מדוע "לא יועבר למשרד הבריאות לאלתר, התקציב הייעודי להחלת מתווה תורנויות המתמחים, בסך של 66 מיליון ₪", על מנת לאפשר למשרד הבריאות ליישם את מתווה קיצור התורניות. טענת העותר בהקשר זה, היא כי משרד האוצר (המשיב 1) מסרב להעביר סכום זה, בניגוד להתחייבויותיו, ובניגוד גמור לעמדת משרד הבריאות (המשיב 2) ולעמדת משרד ראש הממשלה (שאינו צד לעתירה). עוד התבקשנו, להורות למשרד האוצר לאשר למשרד הבריאות "לפרסם תקנים לרופאים מתמחים בהיקף של 66 מיליון השקלים על מנת שבתי החולים יוכלו להתחיל בהיערכות יישום היתר קיצור התורנויות הכוללת גיוס רופאים מתמחים". בהיבט המשפטי, תמך העותר את יתדותיו בטענה לקיומה של הבטחה שלטונית מצד משרד האוצר, להעביר את התקציב למשרד הבריאות, לטובת יִשׂום מתווה קיצור התורניות. עוד התבקשנו על-ידי העותר, ליתן צו ביניים, שיורה על העברת התקציב בסך 66 מיליון השקלים למשרד הבריאות, ללא דיחוי. ביום 21.10.2021 הורתה חברתי השופטת ר' רונן למשיבים להגיש תגובה מקדמית לעתירה, כמו גם לבקשה למתן צו ביניים. בהמשך, הגישו המשיבים מספר בקשות ארכה, שבגדרן טענו כי ההיתר הכללי עתיד להיכנס לתוקף רק ביום 1.9.2023, כך שנכון לאותה שעה, העתירה היא מוקדמת. עוד טענו, בבקשת ארכה נוספת מיום 23.12.2022, כי בשים לב "לחילופי השלטון", יש לאפשר לשר הבריאות החדש שייכנס לתפקיד, ולמנכ"ל החדש שימונה, להיערך ליישום המתווה, ולפיכך יש להמתין עם הגשת תגובה מקדמית, עד שבעלי התפקידים הנ"ל ימונו. בהמשך, ביום 24.1.2023, מונה לתפקיד ממלא מקום שר הבריאות, חבר הכנסת יואב בן צור, וביום 30.1.2023 החליטה הממשלה על הקמת משרד העבודה, שגם בראשו עומד ח"כ בן צור, אשר מחזיק בסמכות ליתן היתרי עבודה לפי החוק. בשלב זה טענו המשיבים, כי נושא קיצור התורנויות הונח על שולחנו של השר החדש, העומד למעשה בראש שני המשרדים הרלבנטיים, וזה עתיד להידרש לנושא בעת הקרובה. ביום 22.3.2023, לאחר שבקשות הארכה הנ"ל התקבלו, הוגשה תגובתם המקדמית של המשיבים. בגדרה נטען, כי "לאור הבנה משותפת בקרב גורמי הממשלה אודות הצורך ליישם את מתווה קיצור התורנויות במועד שנקבע בהיתר מיום 3.8.2022, והפעימה הראשונה שעתידה להיכנס לתוקף ביום 1.9.2023, הושגו הסכמות בין משרד הבריאות למשרד האוצר אשר יאפשרו את קיצור התורנויות", וכי הסכמות אלו הביאו את משרדי הממשלה להטמיע שינויים בהיתר הכללי, כך ש"אורך יום עבודה מירבי לרופא המבצע תורנויות במתווה המקוצר לא יעלה על 19 שעות ואם צרכי העבודה מחייבים זאת, לא יעלה על 21 שעות" ('מתווה 19+2'); זאת חלף 'מתווה 16+2' שנקבע בהיתר הכללי. ואולם, מאחר שבעת ההיא הצריכו השינויים האמורים עבודת מטה, והיוועצויות נוספות לפי הוראות החוק, לרבות קבלת הערות הציבור, ביקשו המשיבים ארכה נוספת להגשת הודעת עדכון, תוך שציינו כי סביר שהעתירה תהפוך ל"בלתי רלבנטית בעת הקרובה ממש". ביום 27.3.2023 קיימנו דיון בעתירה, ובאותו יום הורינו למשיבים להגיש הודעת עדכון נוספת בתוך 45 ימים. ביום 21.5.2023 הגישו המשיבים הודעת עדכון ראשונה, בגדרה עדכנו, כי ביום 14.4.2023 פורסמה טיוטת הודעה על תיקון ההיתר הכללי, הכוללת שינוי במתווה קיצור התורנויות ('מתווה 19+2', חלף 'מתווה 16+2'). עוד צוין, כי החלת מתווה קיצור התורנויות באופן הדרגתי – החל מיום 1.9.2023 – נותרה על כנה, כפי שנקבע בהיתר הכללי. ואולם, מאחר שבאותו שלב טרם הסתיימה בחינת הערות הציבור לתיקון ההיתר הכללי, ביקשו המשיבים פרק זמן נוסף לעדכן בדבר ההחלטה שתתקבל בנושא. עוד ציינו המשיבים, כי "משרד האוצר כבר העביר למשרד הבריאות את התקציב לצורך מימון התקנים הנדרשים ליישום קיצור התורנויות במועד הראשון, שעתיד לחול ביום 1.9.2023 בהתאם לטיוטת התיקון להתיר המוצעת. יתרת התקציב תועבר עם פרסום ההיתר המתוקן והעברת תקציב המדינה לשנים 2023 ו-2024 הנכנסת". בהתאם לבקשתם, הגישו המשיבים הודעת עדכון נוספת, ביום 31.7.2023. בתוך כך, עדכנו המשיבים כי הערות הציבור לתיקון ההיתר הכללי – לרבות הערות הר"י, הערות העותר, והערות גורמים נוספים – נבחנו בכובד ראש, ואף התקיימו פגישות בנושא עם מנכ"ל משרד העבודה, נציגי משרד הבריאות, נציגי הר"י ונציגי העותר. בסופו של התהליך, פורסמו ברשומות הודעות על תיקון ההיתר הכללי, ביום 25.7.2023 (י"פ התפ"ג, עמ' 8231-8230) (להלן: התיקון להיתר הכללי). התיקון להיתר הכללי קובע, בתמצית, את ההסדר הבא: קיצור שעות התורנויות ל-19 שעות, ואם צרכי העבודה מחייבים זאת, ל-21 שעות; פירוט המקצועות הרפואיים שעליהם יחול המתווה, תוך הוספת מקצוע 'עור ומין' למתווה הקיצור (בפעימה השניה שתחול לכל המאוחר בחודש פברואר 2024); תיקון מודל ההעסקה, כך שיום העבודה בסופי שבוע לא יעלה על 24 שעות, ועוד שעתיים – אם צרכי העבודה מחייבים זאת; קביעת יעדים מדידים להרחבת המתווה לקיצור תורנויות בבתי חולים נוספים, וכן במקצועות רפואה נוספים. בנוסף לאמור, צוין בהודעת העדכון הנ"ל כדברים הללו: "משרד האוצר העביר זה מכבר למשרד הבריאות את התקציב לצורך מימון התקנים הנדרשים ליישום קיצור התורנויות במועד הראשון, שעתיד לחול ביום 1.9.2023". לנוכח כל האמור, טענו המשיבים כי העתירה מבוססת על תשתית עובדתית ונורמטיבית שאינה רלבנטית, כך שיש להורות על מחיקתה. ביום 1.8.2023 התרתי לעותר להגיש תגובה להודעת העדכון מטעם המשיבים. בתגובתו טוען העותר כי "יצא המרצע מן השק", במובן זה שהתגלה חוסר תום ליבה של המדינה, אשר מנעה משך זמן רב את העברת התקציב לשם יִשׂום ההיתר הכללי שנחתם עוד בחודש אוקטובר 2021, ולבסוף, ביצעה מחטף "מעל ראשם של הרופאים המתמחים", בדרך של שינוי מתווה קיצור התורנויות. לטענת העותר, מתווה קיצור התורנויות שנקבע בהיתר הכללי התקבל לאחר שאומצו מסקנותיה של ועדה מקצועית בראשותו של מנכ"ל משרד הבריאות דאז, ד"ר ספי מנדלוביץ', שישבה על המדוכה, קיימה סיורים בבתי חולים, בחנה מודלים שונים, ולבסוף הנפיקה דוח מפורט בן 113 עמודים, שבגדרו נקבע כי המודל המתאים והנכון הוא של קיצור התורנות ל-16 שעות, ול-18 שעות במידת הצורך (להלן: דוח מנדלביץ'). מנגד, התיקון להיתר הכללי, התקבל ללא עבודת מטה מסודרת ומקיפה; מבלי שעמד מאחוריו הליך מינהלי תקין; בניגוד להמלצות דוח מנדלביץ'; ומבלי שהובהר מהי ההצדקה המקצועית או התקציבית להארכת התורנות ל-19 שעות (ול-21 שעות במידת הצורך). בהעדר הנמקות ברורות, כך טוען העותר, "על המדינה לעמוד בנטל הרובץ לפתחה, כרשות מינהלית החבה בחובות מוגברות, ולהוכיח כי ההחלטה לתקן את ההיתר ולרוקן אותו מתוכן נעשתה באופן תקין וכי מדובר בהחלטה סבירה, תקינה, מידתית ועניינית". בנסיבות אלה, ביקש העותר כי נותיר את העתירה על כנה. דיון והכרעה לנוכח השתלשלות העניינים, ניתן לקצר ולומר כי במקום בו עומדות עתה רגלינו, ובהינתן ההתפתחויות שתוארו לעיל, אין מנוס ממחיקת העתירה במתכונתה הנוכחית, באשר היא איננה אקטואלית עוד (בג"ץ 2725/23 האגודה השיתופית החקלאית מתתיהו נ' מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה והשומרון (13.6.2023); בג"ץ 694/23 פלונית נ' שר החינוך (9.5.2023)). כפי שצוין, הסעד העיקרי שהתבקש בעתירה הוא העברת תקציב ממשרד האוצר למשרד הבריאות, שנועד לשם יִשׂום מתווה קיצור התורנויות, כפי שנקבע בהיתר הכללי. ואולם, כפי שעדכנו המשיבים, התקציב שנדרש לשם תחילת יִשום מתווה קיצור התורנויות, ביום 1.9.2023, הועבר זה מכבר ממשרד האוצר למשרד הבריאות. אם כן, הסעד העיקרי שהתבקש בעתירה – אינו אקטואלי עוד; פג טעמו, נס ליחו, נָמַר ריחו. מעבר לכך, כאמור, לאחרונה הוחלף המתווה לקיצור התורנויות שנקבע בהיתר הכללי ('מתווה 16+2') במתווה חדש, בהתאם לתיקון להיתר הכללי ('מתווה 19+2'), אשר פורסם ברשומות ביום 25.7.2023. בנסיבות אלה, גם התשתית הנורמטיבית והעובדתית הניצבת ביסוד העתירה – איננה רלבנטית עוד. למעשה, נראה כי גם העותר מודע לכך שעתירתו הפכה לבלתי אקטואלית במתכונתה הנוכחית, שכן בתגובתו להודעת העדכון מטעם המשיבים, שינה העותר טעמו, ומיקד את טענותיו בטענה חדשה, שלפיה התיקון להיתר הכללי התקבל כלאחר- יד, ללא עבודה מקצועית סדורה, בעוד שהעתירה התבססה על טענה משפטית אחרת, שעניינה בהבטחה שלטונית. נראה אפוא, כי גם העותר כבר אינו עומד על טענותיו ועל הסעדים שביקש בעתירה, ומבקש הוא להמירם בטענות חדשות. אם כן, התשתית העובדתית – השתנתה; ההסדר הנורמטיבי שביסוד העתירה – השתנה אף הוא; והסעדים העיקריים שהתבקשו בעתירה, בכל הנוגע להעברת הכספים לשם יִשׂום המתווה – אינם אקטואליים עוד. בנסיבות אלה, דין העתירה להימחק. אציע אפוא לחברותי, כי נורה על מחיקת העתירה, וכי נעשה כן בלי צו להוצאות. למותר לציין, כי טענות הצדדים ביחס למתווה קיצור התורנויות החדש, כפי שנקבע בתיקון להיתר הכללי – שמורות. ש ו פ ט השופטת ר' רונן: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת ד' ברק-ארז: לילות כימים עומדים רופאי ישראל על משמרת ההגנה על בריאות הציבור. מלכתחילה עסקה העתירה בסוגיה חשובה וכבדת משקל. עם זאת, כפי שהראה חברי השופט נ' סולברג, נוכח ההתפתחויות הרבות שהתרחשו מאז הגשת העתירה בשלב זה היא אינה אקטואלית עוד. אין במחיקתה כדי לנקוט כל עמדה ביחס לטענות שהועלו, או כדי לגרוע מההערכה הגבוהה לעבודתם החיונית של הרופאים המתמחים. ש ו פ ט ת לפיכך הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט נעם סולברג. ניתן היום, ‏כ"א באב התשפ"ג (‏8.8.2023). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת _________________________ 22069400_O13.docx במ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1