שירותי בריאות כללית נ. שרת הכלכלה והתעשייה

5 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 2210/22 לפני: כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט י' עמית כבוד השופט נ' סולברג העותרת: שירותי בריאות כללית נ ג ד המשיבים: 1. שרת הכלכלה והתעשייה 2. שר הבריאות 3. מנכ"ל משרת הבריאות 4. שר האוצר 5. ההסתדרות הרפואית בישראל 6. אה"ל – ארגון המתמחים לרפואה עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים תאריך הישיבה: י"ב בניסן התשפ"ב (13.4.2022) בשם העותרת: עו"ד ארז דר-לולו; עו"ד יצחק אנידג'ר בשם המשיבים 4-1: עו"ד יעל ברלב; עו"ד יעל ינאי-הלפרין בשם המשיבה 5: עו"ד ארנה לין; עו"ד מיכל הראל בשם המשיב 6: עו"ד סיגל פעיל; עו"ד אדר שוורץ-אביטל; עו"ד טל איסק פסק-דין השופט ע' פוגלמן: העתירה שלפנינו מכוונת להסדר שקבעה שרת הכלכלה והתעשייה לקיצור התורנויות שמבצעים רופאים מתמחים (להלן: מתמחים) בבתי החולים בפריפריה. המסכת העובדתית שקדמה להגשת העתירה דנן אינה דרושה להכרעה בה, ועל כן יובאו הדברים בתמצית. החל משנות ה-60 של המאה הקודמת הוסדר נושא תורנויות המתמחים בשורת הסכמים קיבוציים שנחתמו בין ההסתדרות הרפואית בישראל (היא המשיבה 5 בעתירה שלפנינו; להלן: ההסתדרות הרפואית) לבין מעסיקיהם של המתמחים. לימים, עוגנו ההסכמים בתיקונים להיתר הכללי להעבדה במנוחה השבועית ובשעות נוספות במפעלים רפואיים ובמוסדות לטיפול בזקנים ובילדים (להלן: ההיתר הכללי) שהוצא על ידי שרת העבודה (כיום, שרת הכלכלה והתעשייה, היא המשיבה 1 בענייננו; להלן: שרת הכלכלה והתעשייה) מכוח חוק שעות עבודה ומנוחה, התשי"א-1951. סוגיית אורכן של תורנויות המתמחים – שעומד בעת הזו על עד 26 שעות ברציפות – הגיעה לא אחת לבירור בערכאות שיפוטיות, ובכלל זאת בבית משפט זה (להרחבה בדבר הרקע העובדתי וההליכים המשפטיים בעניין, ראו: בג"ץ 3404/21 אה"ל ארגון המתמחים לרפואה נ' שר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, פסקאות 7-3 (4.8.2021) (להלן: עניין אה"ל השני); בג"ץ 9369/16 אה"ל ארגון המתמחים לרפואה נ' שר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, פסקאות 6-1 (5.1.2017) (להלן: עניין אה"ל הראשון)). ביום 6.10.2021 הודיעה שרת הכלכלה והתעשייה על תיקון ההיתר הכללי – והודעתה זו היא שנמצאת במוקד העתירה שלפנינו (הודעה על תיקון ההיתר הכללי להעבדה במנוחה השבועית ובשעות נוספות במפעלים רפואיים ובמוסדות לטיפול בזקנים או בילדים (הוראת שעה) (תיקון); להלן: התיקון). בעיקרם של דברים, קובע התיקון כי לא יאוחר מיום 31.3.2022 אורך יום העבודה (כולל שעות נוספות שהן שעות תורנות) של רופאים המועסקים בבתי חולים בפריפריה לא יעלה על 16 שעות, ואם צורכי עבודה מחייבים זאת 18 שעות (יוער כי נקבע שתיקון זה לא יחול על רופאים שמועסקים במקצועות הכירורגיה וכי קיצור יום העבודה לרופאי טיפול נמרץ כללי ולרופאים מרדימים יחל לא יאוחר מיום 31.3.2023, והכל כפי שנקבע בהוראות התיקון). בסמוך לאחר מכן, מינה שר הבריאות (הוא המשיב 2 לעתירה) צוות מקצועי לתכנון וליישום הוראות התיקון (צוות מקצועי משותף לתכנון וליישום המהלך לקיצור יום העבודה של הרופאים המועסקים בתורנויות). בחודש מרץ 2022 הוגש לידי שר הבריאות דו"ח מסקנות הביניים של הצוות, שהצביע, בין היתר, על צורך ב"צעדים משלימים" ליישום התיקון (ראו למשל בעמ' 16, 20 ו-88 לדו"ח הביניים). ביום 30.3.2022 הגישה העותרת – שירותי בריאות כללית – את העתירה שלפנינו. לטענת העותרת, משלא ננקטו צעדים משלימים, ובשים לב למחסור של מאות רופאים, אין בנמצא תשתית מתאימה ליישם את הוראות התיקון בשלב זה. לדברי העותרת, יישום התיקון במצב דברים זה מסכן את בריאות הציבור ואת האפשרות ליתן מענה רפואי בבתי החולים בפריפריה. משכך, עתרה בין היתר, לדחיית כניסתו לתוקף של התיקון ולהצהרה כי התיקון התקבל בהעדר תשתית עובדתית ראויה וכי הוא לוקה בחוסר סבירות ובחוסר מידתיות קיצוניים. עוד ביקשה העותרת כי יינתן צו ביניים שיורה על השהיית התיקון (להלן: הבקשה למתן צו ביניים). לצד האמור בעתירתה, ביקשה העותרת להדגיש כי היא מברכת על המהלך לקיצור שעות העבודה של המתמחים, אך הבהירה כי לשיטתה, במצב הדברים כיום אין התיקון ישים. בית המשפט הורה למשיבים להגיב לבקשה למתן צו ביניים עד ליום 31.3.2022. בתגובתם ציינו המשיבים 4-1 (להלן: משיבי המדינה) כי הם אינם מתנגדים למתן צו ארעי שמאפשר לבתי החולים בפריפריה להמשיך ולהעסיק מתמחים כפי שנקבע בהיתר הכללי עובר לתיקון. ההסתדרות הרפואית ציינה אף היא בתגובתה כי אינה מתנגדת, בעת הנוכחית, למתן צו כמבוקש. בו ביום קבע בית המשפט כי לא ניתן להיעתר למבוקש בלא לשמוע את עמדת המתמחים, והורה לעותרת לצרף כצד לעתירה את "הארגון המייצג של המתמחים". למחרת היום, הוגשה הודעה מטעם ההסתדרות הרפואית, שבה צוין כי היא (והיא בלבד) הארגון שמייצג את המתמחים לרפואה. ביום 3.4.2022 התקבלה תגובת אה"ל – ארגון המתמחים לרפואה מרשם (להלן: אה"ל) לעתירה, שבמסגרתה נטען כי דינה של העתירה להידחות על הסף בשל השיהוי הקיצוני שבה הוגשה, ולגופה מאחר שהיא מבקשת להכשיר הפרת חוק. בית המשפט (השופטת ע' ברון) הורה כי ייקבע דיון בעתירה בהקדם האפשרי, וכי תגובות המשיבים לעתירה יוגשו עד 24 שעות לפני המועד שייקבע. למען שלמות התמונה יצוין כי אה"ל הגיש ביום 31.3.2022 עתירה שבה נטען כי הוראות התיקון עתידות להיות מופרות. העתירה נדחתה בו ביום בשל היותה תיאורטית ומוקדמת (בג"ץ 2238/22 אה"ל – ארגון המתמחים לרפואה נ' מדינת ישראל – משרד האוצר (31.3.2022)). בתגובתה מיום 12.4.2022 עמדה ההסתדרות הרפואית אף היא על היעדר המוכנות של מערכת הבריאות ליישום התיקון וציינה כי היא אינה מתנגדת למתן הצווים המבוקשים בעתירה "וזאת למשך מספר שבועות ועד לגיבושו של מתווה מוסכם, יציב וישים לקיצור יום העבודה של הרופאים המועסקים בתורנות, אשר יגובש בהסכמה עם [ההסתדרות הרפואית – ע' פ'] ויעוגן בהסכם קיבוצי [...]" (סעיף 144 לתגובה). משיבי המדינה ציינו בתגובתם התמציתית כי בין גורמי המדיניות והמקצוע נותרו פערים שאינם ניתנים ליישום ולכן "תסכים המדינה להוצאת צו ביניים". עוד ביקשו משיבי המדינה לשוב ולעדכן את בית המשפט תוך חודש בתוצרי עבודת המטה. ביום 13.4.2022 נערך דיון בעתירה ובמסגרתו התייחסו הצדדים, לבקשתנו, בעיקר לשאלת קיומו של סעד חלופי בדמות פנייה לבית הדין לעבודה. דיון והכרעה לאחר שעיינו בטיעוני הצדדים בכתב ושמענו את טענותיהם בדיון לפנינו, מצאנו כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי. מקומן של טענות העותרת להתברר בבית הדין לעבודה. כידוע, בית משפט זה לא יידרש לעתירה מקום שבו לעותר עומד סעד חלופי (ראו, למשל, בג"ץ 5293/21 סלום נ' ראש המינהל האזרחי, פסקה 7 (26.10.2021); בג"ץ 1052/19 אברהם נ' מדינת ישראל – משטרת ישראל, פסקה 5 (19.8.2019)). טענות הצדדים מכוונות לאפשרות מימוש הוראות התיקון בעת הנוכחית ולצעדים שיש לנקוט במסגרת זאת (ובהם, בין היתר, שינוי במצבת התקנים בבתי החולים; קיצור יום העבודה לרופאים; ונוכחות רופאים בבתי חולים בסוף השבוע; ראו למשל סעיף 39 לעתירה). טענות אלו נטועות במישור משפט העבודה והערכאה המתאימה לבירורן היא בית הדין לעבודה. למעשה, בטיעונם לפנינו, לא חלקו הצדדים על קיומו של סעד חלופי בהקשר זה. בא כוח העותרת ציין כי הפנייה לבית משפט זה נעשתה נוכח דחיפות הסוגיה ונוכח תקיפת הוראות התיקון עצמן. איננו סבורים כי טענות אלו מצדיקות את בירור טענות הצדדים בבית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק (למצער, כערכאה ראשונה). מסקנה זו עולה בקנה אחד גם עם העתירות הקודמות שהוגשו בעניין דפוס העסקתם של המתמחים, שנדחו נוכח קיומו של סעד חלופי (עניין אה"ל השני, פסקאות 12-11; עניין אה"ל הראשון, פסקאות 11-10). זאת ועוד, ברי כי בית הדין לעבודה מוסמך לדון ב"תקיפה עקיפה" גם בחוקיות התיקון, וטענות מעין אלו הועלו גם במסגרת ההליכים הקודמים בעניין מתכונת עבודת המתמחים (שם; כן ראו ס"ע (אזורי ת"א) 54860-01-12 לנצברג – מדינת ישראל (23.7.2014)). העותרת ביקשה שאף אם יוחלט על דחיית העתירה מחמת קיומו של סעד חלופי, יינתן צו ביניים שיורה על השהיית כניסת התיקון לתוקפו. משיבי המדינה, כאמור לעיל, צידדו אף הם במתן צו כאמור. לא ראינו להיעתר לבקשה בהינתן קיומו של סעד חלופי כאמור. לכך נוסיף כי צו הביניים המבוקש מקביל ל"התליית" התיקון, אך בשים לב לעמדת משיבי המדינה לפנינו, הרי שבידי שרת הכלכלה והתעשייה הכלים לעשות כן, אף ללא מעורבות בית המשפט. טענות הצדדים בעניין זה שמורות להם לפני הערכאה המתאימה. לבסוף, מצאנו לשוב ולהדגיש כי הקביעה שעל העותרת להעלות טענותיה לפני בית הדין לעבודה אין משמעה שאנו מקלים ראש בחשיבות הסוגיה שמועלית בעתירה או בטענות שמובאות במסגרתה, אלא שיש לדון בהן באכסניה המתאימה. כן נבהיר כי אין אנו מביעים עמדה לגופם של דברים וטענות הצדדים שמורות להם. סוף דבר: העתירה נדחית אפוא על הסף. בנסיבות העניין, לא יעשה צו להוצאות. ניתן היום, ‏י"ג בניסן התשפ"ב (‏14.4.2022). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 22022100_M09.docx דפ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1