עיריית הרצליה נ. מדינת ישראל - ממשלת ישראל

6 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 6453/23 לפני: כבוד השופט אלכס שטיין כבוד השופט חאלד כבוב כבוד השופטת רות רונן העותרת: עיריית הרצליה נגד המשיבים: 1. ממשלת ישראל 2. משרד ראש הממשלה 3. רשות מקרקעי ישראל 4. משרד הביטחון 5. משרד האוצר 6. המשרד להגנת הסביבה 7. הרשות הממשלתית למים וביוב 8. נצר השרון בע"מ עתירה למתן צו על-תנאי תאריך ישיבה: כ"א באלול התשפ"ד (24 בספטמבר 2024) בשם העותרת: עו"ד לימור דניאל-שוסטר בשם המשיבים 1-7: עו"ד רועי שויקה בשם המשיבים 8: עו"ד יהל פורת פסק-דין השופט אלכס שטיין: העתירה במסגרת העתירה שלפנינו נתבקשנו להורות למדינה לקבוע מי מבין המשיבים נושא באחריות למתחם תע"ש נוף-ים (להלן: המתחם). כמו כן, נתבקשנו להורות למדינה לפעול באופן מיידי לשיקום הקרקע במתחם, ובכלל זה: טיהור המתחם מחומרי נפץ ותחמושת, גידור הרמטי של המתחם, הקמת מיגון הדף עבור בתי המגורים אשר שוכנים בסמיכות למתחם, הכנת סקרי סיכונים והשלמת חקירת זיהומי הקרקע במתחם. עניינה של עתירה זו במתחם הכולל שטח בן כ-450 דונם, שקבורים בו תחמושת וחומרי נפץ ישנים, אשר מהווים סכנה לסביבתו. המתחם מצוי ברובו בתחומה המוניציפאלי של העותרת, עיריית הרצליה, וחלקו בתחומיה של מועצת חוף השרון, בסמיכות לגן הלאומי "אפולוניה" ולמצוק בגובה של כ-30 מטרים. המדינה הפעילה במתחם זה, החל משנות ה-50 של המאה הקודמת, מפעל לייצור תחמושת, חומרי נפץ וחומרי הדף, אשר נוהל על-ידי חברת התעשייה הצבאית לישראל בע"מ (להלן: תע"ש). בשנת 1992 אירע פיצוץ במתחם אשר הביא למותם של שני בני אדם ולפציעה של נוספים. בהמשך, המפעל הועבר מהמתחם ובשנת 1997 נסגר, אולם המתחם נותר באחזקת תע"ש. לימים תע"ש הופרטה, ובנעליה נכנסה המשיבה 8, חברת נצר השרון בע"מ. בחודש יוני 2023 אירע פיצוץ נוסף במתחם, אשר הסתיים ללא נפגעים. אחרי האירוע, פנו העותרת ורמ"י למשרד ראש הממשלה בבקשה למצוא פתרון לסכנה הקיימת במתחם. בעקבות כך, גובש צוות מקצועי בין-משרדי לגיבוש המלצות להבטחת שלום הציבור במתחם, בראשות מנהל היחידה לרישוי מפעלים ביטחוניים (להלן: הצוות המקצועי). דיון בעתירה ביום 28.8.2023 הוגשה העתירה שלפנינו, ולצידה בקשה למתן צו-ביניים. ביני וביני, ביום 29.8.2023, הצוות המקצועי פרסם דו"ח ביניים אשר כלל המלצות ראשוניות לטיהור המתחם (להלן: דו"ח ביניים). במסגרת שלב הפעולה הראשון, הומלץ למנוע כניסה לאתר, להיערך לאירוע חירום ולהכין סקר היסטורי-בטיחותי. בשלב הפעולה השני הומלץ לבצע הסרה ראשונית של מפגעים נפיצים במתחם, ובמסגרת שלב הפעולה השלישי הומלץ לבצע הסרה של מפגעים נפיצים במתחם כולו. בשלב הפעולה הרביעי והחמישי הומלץ להסיר את כלל המפגעים מהמתחם, תוך טיפול בזיהומי הקרקע והמים. המלצות אלה אומצו במלואן על-ידי גורמי הממשלה. ביום 14.9.2023 הוגשה תגובת המשיבים 7-1 (להלן: המדינה) לבקשה למתן צו-ביניים, אשר פירטה את התקדמות העשייה מטעם גורמי הממשלה בנוגע לטיהור המתחם. בהמשך, באי-כוח המדינה הגישו מספר הודעות עדכון בהן הוסיפו על התקדמות העשייה בנדון דידן. במסגרת הודעות אלה, הובהר כי המשרד להגנת הסביבה, באמצעות החברה לשירותי איכות הסביבה, נבחר להוביל את ביצוע העבודות. כן צוין כי הוחלט על הקמת ועדה מקצועית ייעודית לטיפול במתחם בראשות משרד ראש הממשלה (להלן: הוועדה המקצועית). עוד הובהר כי הוחלט על הכנת תכנית אבטחה עבור המתחם אשר תוגש לאישור הוועדה המקצועית, ועד שזו תאושר, כפתרון ביניים, הוחלט להציב במתחם מערך אבטחה זמני, אשר החל לפעול בחודש אפריל 2024. ביום 7.6.2024 הוחלט כי העתירה תועבר לדיון בפני הרכב; וכי על המשיבים להגיש תגובה מקדמית לעתירה. כמו כן, בשים לב להודעת העדכון מטעם באי-כוח המדינה, נקבע כי אין מקום ליתן צו-ביניים. ביום 28.8.2024 הגישו באי-כוח המדינה תגובה מקדמית לעתירה, בגדרה עדכנו כי נבחר זוכה לביצוע התכנון והוצאת ההיתרים הנדרשים לביצוע הקמת הגדר; כי סביב המתחם הוצבו שלטים לאזהרת הציבור; וכן כי חלק מתכנית האבטחה כבר הועבר לדיון בפני הוועדה המקצועית. עוד צוין בתגובה כי במהלך השנה עתיד להתבצע סקר היסטורי-בטיחותי, ובהתאם לממצאיו ייקבע כיצד ניתן להתקדם בטיהור המתחם מבחינה בטיחותית. ביום 24.9.2024, קיימנו דיון בעתירה. לאחר ששמענו את טיעוני הצדדים בדיון, יצא תחת ידינו צו על-תנאי, ביום 25.9.2024, בו נקבע כדלקמן: "ניתן בזה צו על-תנאי המורה למשיבים 7-1 להתייצב וליתן טעם מדוע לא ידאגו לגידורו של מתחם תע"ש נוף-ים; לקביעת לוח זמנים לסיומן של כל הבדיקות הנדרשות במתחם ובאזורים הסמוכים אליו, אשר תקבענה, באופן ברור ומחייב, את כלל הסיכונים הסביבתיים והבטיחותיים הקשורים למתחם; וכן, מדוע לא תחלנה העבודות הנדרשות להסרת הסיכונים הללו או רובן, ובפרט עבודות הגידור – בהקדם האפשרי". לאחר מתן צו על-תנאי כמפורט לעיל, הגישו באי-כוח המדינה, ביום 22.1.2025, את תצהיר התשובה מטעמם. באי-כוח המדינה הבהירו בתשובתם כי הקמת הגדר במתחם אינה יכולה להיעשות אלא לאחר הכנת סקר היסטורי-בטיחותי. זאת, מאחר שכפי שנקבע בדו"ח הביניים "ביצוע הגידור ושטח החיץ מחייב איתור אנומליות חשודות בקרקע, שעלולות לרמז על הטמנות ישנות. הגדר שתותקן במתחם תעמוד בהגדרות מפרטי משטרת ישראל". כמו כן, המפרט שהתקבל ממשטרת ישראל לגידור ושילוט המתחם, קובע כי "מאחר שמדובר בשטח המכיל חול ים, נדרש עיגון חזק במיוחד בקרקע [...]. לאחר ניתוח משטר הרוחות ותזוזת הקרקע, יש לשקול הוספה של חגורת בטון תת-קרקעית בין העמודים, לצורך חיזוק יסודות הגדר". לזאת, נוסף מפרט דרישות מטעם רשות הכבאות וההצלה אשר המליץ על יצירת אזור חיץ בין המתחם לגדר למניעת התפשטות דליקות. באי-כוח המדינה הבהירו בתשובתם כי הם שותפים לתפיסה לפיה הקמת הגדר צריכה להיעשות בדחיפות, אולם לצד זאת, הטעימו כי הקמת הגדר באופן המפורט לעיל – בהתאם לכלל ההמלצות שניתנו על-ידי הגורמים המקצועיים – מחייבת המתנה להכנת סקר היסטורי-בטיחותי, אשר על בסיסו יגובשו הנחיות בטיחותיות לביצוע הקמת הגדר. כך, לדבריהם, טיהור ושיקום המתחם ייעשה בצורה המיטבית, תוך מזעור הסכנות הנשקפות לגורמים המקצועיים אשר עתידים לפעול לגידור המתחם. עוד הבהירו באי-כוח המדינה כי ביום 9.12.2024 נחתם הסכם התקשרות עם המשיבה 8 לצורך ביצוע הסקר ההיסטורי-בטיחותי; וכי השלב של ביצוע הסקר וגיבוש הנחיות בטיחותיות צפוי להסתיים עד סוף חודש ספטמבר 2025. בתשובתם, באי-כוח המדינה ציינו כי נוסף על הכנת סקר היסטורי-בטיחותי, הקמת הגדר מחייבת גם קבלת היתר בניה, והבהירו כי המדינה כבר החלה לפעול לקבלת היתר כאמור. באי-כוח המדינה הטעימו כי לאחר קבלת סקר היסטורי-בטיחותי, הנחיות יועץ הבטיחות והיתר בניה, ניתן יהיה לבחור קבלן, בהליכים המקובלים, ולהתחיל בהקמת הגדר. מועד היעד הנוכחי להקמת הגדר, לדבריהם, הוא לא יאוחר מסוף חודש מרץ 2026. דיון והכרעה אין חולק כי טיהור ושיקום המתחם שבו קא-עסקינן הוא בעל חשיבות עליונה ודחיפות רבה. האינטרס בדבר שמירה על שלום הציבור מחייב את הסרת הסכנות כולן מהמתחם. יש לעשות כן במהירות האפשרית כדי שחלילה לא יישנה אסון נוסף אשר יגבה מחיר כבד. לצד זאת, ברי הוא גם כי הליך שיקום המתחם הינו הליך מורכב אשר מחייב שמירה על הכללים ועל סדרי הפעולה הנהוגים בכגון-דא – ובכללם: הכנת סקרים והוצאת היתרים נדרשים עובר לתחילת הפעולות בשטח. בשים לב לסכנות הכרוכות בטיהור מתחם מתחמושת ומחומרי נפץ, לא ניתן לדלג על שלבים כאלה או אחרים כדי לעשות "קיצורי דרך". נהפוך הוא: יש להקפיד על הכללים הקפדה יתרה. מן האמור בתשובת המדינה עולה כי הסעדים הראשון והשני אשר בגינם ניתן צו על-תנאי התייתרו. ביחס לסעד הראשון אשר בגינו ניתן צו על-תנאי, בית המשפט הורה למשיבים "ליתן טעם מדוע לא ידאגו לגידורו של מתחם תע"ש נוף-ים". משהובהר כי הליך גידור המתחם החל והוא נמצא תחת אחריותה של המדינה, ברי הוא כי סעד זה התייתר. כך הוא גם ביחס לסעד השני בגינו ניתן צו על-תנאי. בית המשפט הורה למשיבים ליתן טעם מדוע לא ייקבע "לוח זמנים לסיומן של כל הבדיקות הנדרשות במתחם ובאזורים הסמוכים אליו, אשר תקבענה, באופן ברור ומחייב, את כלל הסיכונים הסביבתיים והבטיחותיים הקשורים למתחם". באי-כוח המדינה העמידו בפנינו לוח זמנים כאמור, במסגרתו הצהירו כי השלב של ביצוע הסקר וגיבוש הנחיות בטיחותיות צפוי להסתיים עד סוף חודש ספטמבר 2025; והמועד להקמת הגדר יהא עד סוף חודש מרץ 2026. משכך הוא, סעד זה התייתר אף הוא. ביחס לסעד השלישי שבעניינו ניתן צו על-תנאי, הורה בית המשפט ליתן טעם "מדוע לא תחלנה העבודות הנדרשות להסרת הסיכונים הללו או רובם, ובפרט עבודות הגידור – בהקדם האפשרי". בתשובתם, באי-כוח המדינה פירטו כדבעי מהם השיקולים העומדים בבסיס לוח הזמנים שנקבע להקמת הגדר, ועמדתם מקובלת עליי. כאמור, הקמת הגדר מחייבת איתור אנומליות חשודות בקרקע אשר יכולות לרמז על הטמנות ישנות של חומרי נפץ; ניתוח משטר הרוחות ותזוזות הקרקע; והקמת אזור חיץ לצד הגדר. מימוש פעולות אלה מחייב הכנת סקר היסטורי-בטיחותי. החלטה זו היא החלטה שמקורה בשיקולים מקצועיים טהורים, ואין בידינו להתערב בה (ראו: בג"ץ 9402/03 בוכניק נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פסקה 18 (18.3.2007); בג"ץ 6942/15 בן משה נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של תשתיות לאומיות, פסקה 24 (20.11.2016)). לוח הזמנים כפוף אפוא לקבלת הסקר, וכן לקבלת הנחיות יועץ הבטיחות והיתר הבניה. יחד עם זאת, חזקה על המדינה שתפעל במהירות האפשרית לטיהור המתחם ולהסרת הסכנות. בעניין זה, הבהירו באי-כוח המדינה כי לאור הדחיפות בהקמת הגדר, ייעשה מאמץ למקד את הסקר תחילה בכל הדרוש להקמת הגדר. יודגש, כי פסק דין זה ניתן בהתחשב בלוח הזמנים שהוצג לנו על ידי משיבי המדינה, לפיו עריכת הסקר והקמת הגדר תושלמנה עד יום 31.3.2026. סוף דבר אשר על כן, העתירה נדחית והצו על-תנאי שניתן בה – מבוטל בזאת. משנראה כי העתירה הניעה את המשיבים לפעולה, יישאו המשיבים 7-1 בהוצאות העותרת, בסך כולל של 10,000 ש"ח. אלכס שטיין שופט השופטת רות רונן: אני מסכימה. רות רונן שופטת השופט חאלד כבוב: אני מסכים. חאלד כבוב שופט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' שטיין. ניתן היום, ‏ח' בניסן התשפ"ה (‏6.4.2025). אלכס שטיין שופט חאלד כבוב שופט רות רונן שופטת