יוסף בוכניק ואח' נ. המועצה הארצית לתכנון ובניה

פסק-דין בתיק בג"ץ 9402/03 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 9402/03 בג"ץ 10122/04 בפני: כבוד השופטת מ' נאור כבוד השופט ס' ג'ובראן כבוד השופטת א' חיות העותרים ב-בג"ץ 9402/03: 1. יוסף בוכניק ואח' 2. דניאל מנהיים העותרים ב-בג"ץ 10122/04: רבקה אולמרט ואח' נ ג ד המשיבים ב-בג"ץ 9402/03 1. המועצה הארצית לתכנון ובניה וב-בג"ץ 10122/04 2. הועדה המחוזית לתכנון ובניה - המרכז 3. המועצה האזורית חוף השרון 4. הועדה המקומית לתכנון ובניה חוף השרון עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: ו' בכסלו התשס"ז (27.11.2006) בשם העותרים ב-בג"ץ 9402/03: בשם העותרים ב-בג"ץ 10122/04: עו"ד יהושע דיאמנט; עו"ד יעקב כהן עו"ד שמואל לכנר; עו"ד נועה פייט; עו"ד גד נשיץ בשם המשיבים 1-2 בשני הבג"צים: עו"ד ענר הלמן בשם המשיבים 3-4 בשני הבג"צים: עו"ד ישראל נשבן פסק-דין השופטת מ' נאור: העתירות שבפנינו עוסקות בדחיית התנגדויות העותרים לתכנית המתאר המחוזית לאיזור המרכז תמ"מ 21/3 אך עיון בהן חושף יריעה רחבה וארוכת שנים של מאבקים והתדיינויות בין בעלי מקרקעין במתחם המשתרע לחוף הים התיכון בואכה הרצליה לבין רשויות התכנון ורשויות השלטון המקומי. הסעדים המתבקשים בעתירות חורגים, כפי שנראה, מגדריה של התכנית המחוזית. נאמר כבר עתה: ניתן להבין ללבם של העותרים החשים כי קופחו לאורך שנים רבות ועיניהם כלות לנוכח השגשוג והפיתוח להם זכו הקרקעות סביבם. כפי שנראה קרקעותיהם של העותרים נותרו כריאה ירוקה בלב המרקם המתפתח של גוש דן. במהלך השנים פותחו רבות מהקרקעות שסביב קרקעות העותרים לצרכי מגורים ומסחר, ולאור המיקום המרכזי של הקרקעות הניב פיתוח זה תשואה נאה לבעלי הקרקעות. גם קרקעות המדינה הנמצאות בסמוך לקרקעות העותרים מיועדות לפיתוח אף שטרם הוגשה תוכנית בנין עיר בענין. העותרים חשים כי אין זה הוגן שפניהם הושבו ריקם כאשר ביקשו גם הם ליהנות מאותו שפע שהורעף על שכניהם. ניתן, כאמור, להבין ללבם של העותרים אך אין בהבנה זו כדי להקנות להם סעד משפטי. כדי שהעותרים יזכו בסעדים אותם ביקשו בעתירה היו הם צריכים להראות כי קמה להם זכות חיובית אשר מכוחה ניתן לחייב את הרשויות לפעול באופן שיאפשר להם לפתח את קרקעותיהם. בלב העותרים ציפיות ושאיפות שלא התגשמו, הם השקיעו בקרקע במרכז הארץ מתוך ציפיה כי בעתיד יוכלו לפתחה ונראה כי צפייתם נכזבה. ואולם לא קיימת חובה משפטית מצד המדינה להבטיח כי ציפיות העותרים יתממשו. הרקע לעתירות 1. המקרקעין בהם עוסקות העתירות (גושים מספר 6675, 6679, 6680) משתרעים בין גבול שטח המשבצת של קיבוץ שפיים מצפון ועד למתחם בו פעל בעבר מפעל תע"ש (להלן "מתחם תע"ש") מדרום. מתחם תע"ש מצוי כיום בשטחה המוניציפאלי של העיר הרצליה. ממערב גובל השטח בים התיכון וממזרח הוא גובל בכביש מספר 2 (כביש החוף). שטח זה מחולק למספר רב של חלקות הנמצאות בבעלות פרטית (להלן אתייחס לכל הקרקעות בהן עוסקות העתירות כאל "מקרקעי העותרים"). בנוסף בנוי על חלק משטח זה מקבץ בתים, שתושביו מתייחסים אליו כאל ישוב קהילתי בשם "ארסוף" או "ארסוף קדם". השטח כולו נמצא בתחום השיפוט של המועצה האיזורית חוף השרון (המשיבה 3). מקבץ הבתים האמור מעולם לא הוכר כישוב, והוא מוגדר כשטח עודף של המועצה האיזורית. לשם הבהרה אוסיף כי במהלך שנות התשעים הוקם בתחומי המועצה האיזורית, ממערב לקיבוץ שפיים, ישוב קהילתי מוכר בשם ארסוף, שאין לו קשר לאותם בתים הממוקמים בשטח העודף של המועצה. בשנת 1983 ניתן תוקף לתכנית המתאר המחוזית תמ"מ 3. על פי תכנית זו שונה ייעודן של קרקעות העותרים באופן שעיקר השטח הוגדר כ"שטח חקלאי" וחלקו הוגדר כ"גן לאומי מוצע". בעקבות תמ"מ 3 הוגשו על ידי חלק מהעותרים תביעות פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 וחלקן התקבל. בדצמבר 1997 הופקדה ופורסמה "תכנית מתאר מחוזית למחוז מרכז ת/מ/מ 3 שינוי מס' 21" (להלן: תמ"מ 21/3) החלה גם על קרקעות העותרים. על פי תמ"מ 21/3 מוגדרת רצועת חוף ברוחב 200-300 מטר כ"גן לאומי". חלקם הדרומי של מקרקעי העותרים יועד בתוכנית זו ל"נופש פנאי ותיירות" ויתרת המקרקעין נקבעה לייעוד של "שמורת נוף". סעיף 7.8 לתקנון התמ"מ קובע כי באיזור נופש, פנאי ותיירות ניתן יהיה להקים שירותי תיירות ונופש שונים, אולם "תיאסר הקמת מגורים, למעט מגורים עבור סגל ההפעלה של האזור". סעיף 7.13 לתקנון התכנית עוסק בגנים לאומיים שמורות טבע ושמורות נוף, וקובע כי בשטחים אלה יחולו הוראותיה של תכנית המתאר הארצית תמ"א 8 וכן הוראות מכוח תכניות תקפות אחרות המייעדות שטחים לגנים לאומיים, שמורות טבע או שמורות נוף. הגדרות גן לאומי ושמורת נוף בתמ"א 8 מורות כי באופן כללי לא יותר בשטחים אלה פיתוח לבניה. יוצא, אם כן, כי לקרקעות העותרים ייעודים המגבילים את פיתוח הקרקע לצרכי מגורים או מסחר. העותרים הגישו למועצה הארצית לתכנון ובניה (המשיבה 1) התנגדויות לתכנית. במסגרת הליך ההתנגדויות לתכנית מונתה עו"ד תלמה דוכן כחוקרת לשמיעת ההתנגדויות, בהתאם לסעיף 107א לחוק התכנון והבניה. התנגדויות העותרים והחלטת המועצה הארצית 2. התנגדויות העותרים הופנו למספר היבטים של התכנית המחוזית החדשה. ראשית טענו העותרים כי מאפייני השטח שבבעלותם אינם מצדיקים את ייעודו לשימוש ציבורי כשמורת נוף וגן לאומי באופן המקפח את זכויות הבעלים. שנית טענו העותרים כי ייעוד קרקעותיהם לשימושים ציבוריים מפלה אותם ביחס לקרקעות מדינה הסמוכות (מתחם תע"ש), המיועדות לפיתוח. העותרים טענו כי שינוי היעוד פוגע בזכות הקניין שלהם, וכי יש לתת להם מענה תכנוני הוגן שיאפשר להם לממש את זכויותיהם בקרקע. העותרים הציעו לשנות את התכנית כך שיתאפשר פיתוח קרקעותיהם לשימושים של מגורים ומסחר כפי שנעשה בישובים הסמוכים להם. בנוסף טענו העותרים כי יש לשנות את ייעודו של השטח עליו בנוי ארסוף קדם למגורים ולאפשר את פיתוח השטח. 3. דו"ח החוקרת המליץ לדחות את התנגדויות העותרים. לעניין טענתם של העותרים בדבר היעדר מאפיינים המצדיקים יעוד קרקעותיהם לשימושים המגבילים בניה ופיתוח כתבה החוקרת: "המרחב שבין הרצליה לנתניה, המסומן בתמ"מ 21/3 כגן לאומי וכשמורת נוף, הוא אחד השטחים הפתוחים החשובים ביותר במחוז, ויש לשמרו ככל הניתן כשטח פתוח לטובת הציבור. לשטח זה כשטח לטובת הציבור אין כל תחליף. אם יש צורך בכך, יש לפצות את הבעלים במגוון האמצעים העומדים לרשות המדינה, ולהותיר את השטח כפתוח. [...] חופי המועצה האזורית חוף השרון, שאורכם כ- 8 ק"מ, הם מהיחידים במחוז מרכז שאין להם עורף בנוי והם פתוחים לציבור... החוף והים הם נכסים ציבוריים בעלי חשיבות רבה, ויש להבטיח כי זכותו של הציבור לגישה חופשית לחוף ולמבט אל הים וממנו יישמרו. הייחודיות של כלל השטח נובעת משילובם של הים, המצוק והמרחבים הפתוחים. זהו שילוב יוצא דופן, תלוי מיקום ומאפיינים גיאוגרפיים ואין לו תחליף במרכז הארץ." בנוסף הסתמכה החוקרת על סקר ניתוח משאבי טבע ונוף במישור חוף השרון שקבע כי לשטח הרלוונטי יש ערך גבוה ביותר מבחינה נופית. לעניין טענת העותרים בדבר אפליה מול קרקעות המדינה ומול ישובים אחרים, קבעה החוקרת כי נראה שיש בסיס לטענות העותרים לעניין אפלייתם במשך השנים ולעניין אפלייתם מול הפיתוח של מתחם תע"ש, אולם אין באפליה זו כדי להצדיק פיתוח של השטח בבעלותם לאור החשיבות הציבורית הרבה שלו. עוד הוסיפה החוקרת כי כבר בתמ"מ 3 יועדו שטחי העותרים כקרקע חקלאית ובעקבות כך פוצו חלק מהעותרים, אולם במידה ויוחלט בעתיד על הכנת תכנית לאזור, ראוי יהיה למנוע את אפליית העותרים במסגרתה. לעניין טענות העותרים בדבר הפיתוח שהתאפשר בישובים סמוכים קבעה החוקרת כי במידה והפיתוח בישובים אלה אינו תואם את התכניות החלות עליהם יש לטפל בחריגות אלו על פי דין, אולם גם בכך אין כדי להצדיק פיתוח במקרקעי העותרים. בשאלת הפיתוח של ארסוף קדם, קבעה החוקרת כי לאור חשיבות השטח בכללותו אין להרחיב את השימושים הכלכליים בו, ולכן אין מקום לשנות את יעוד ארסוף קדם למגורים. בנוגע לטענות העותרים בדבר פגיעה בזכות הקניין שלהם קבעה החוקרת כי ביחס להוראות תמ"מ 3, התכנית החדשה אמנם אינה משביחה את מקרקעי העותרים ואינה מאפשרת פיתוחן, אולם היא גם לא משנה באופן מעשי את השימוש בקרקע. בנוסף ציינה החוקרת כי במידה ונפגעו זכויות העותרים, יש לפצותם דרך מנגנוני הפיצוי של חוק התכנון והבניה. החוקרת אף קבעה: "ייעודו של השטח נובע ממאפייניו הגיאוגרפיים ולא מאופי הקניין. היעוד הוא פועל יוצא מייחודיותו של השטח – שילוב של ים, מצוק וחוף פתוח; ממיקומו במרכז הארץ, מהנגישות הקלה אליו ומזמינותו לאוכלוסיה גדולה ביותר. אלה הם שיקולים תכנוניים, שאופי הבעלות לא צריך להשפיע עליהם." העותרים אינם כופרים – וכי כיצד יכפרו בכך – בחשיבות השמירה על הטבע והנוף. ואולם טרונייתם היא כי הם, ורק הם, משלמים את המחיר על הצורך בשמירה זו. ב- 22.12.2002 דחתה ועדת המשנה של המועצה הארצית, לה הואצלה הסמכות לדון בהתנגדויות, את התנגדויותיהם של העותרים בהסתמך על נימוקי החוקרת. על החלטה זו הוגשו העתירות שלפנינו. לאחר הגשת העתירות, ב- 12.11.2003, פורסמה תמ"מ 21/3 למתן תוקף (י"פ 5236, 284). העתירות 4. קבוצת העותרים ב-בג"ץ 9402/03 כוללת הן בעליהן של חלקות לא מפותחות והן בעלי חלקות עליהן בנויים בתיו של הישוב. העותרים הגישו עתירתם לאחר שנדחו התנגדויותיהם ולאחר שעתירה שהגישו לבית המשפט לעניינים מנהליים הסתיימה בהסכמה דיונית לפיה הסמכות לדון בעניינם נתונה בידי בית המשפט הגבוה לצדק. קבוצת העותרים ב-בג"ץ 10122/04 מורכבת אך ורק מבעליהן של חלקות לא מפותחות. 5. בעתירותיהם חוזרים העותרים על עיקרי הדברים שהשמיעו בהתנגדויותיהם ומרחיבים את יריעת הטענות גם לטענות נוספות. הסעדים המבוקשים בעתירות הינם קבלת התנגדויות העותרים וביטול תמ"מ 21/3, תיקון ההפליה בין העותרים לבין הישובים בתחום המועצה האיזורית ובין קרקעות המדינה במתחם תע"ש וייעוד קרקעות מתחם ארסוף לפיתוח עירוני. ברקע כל טענותיהם של העותרים עומדת טענה בסיסית לפיה הם מופלים לרעה במשך שנים ארוכות הן מול הישובים סביבם המצויים בתחום המועצה האזורית חוף השרון, אשר זכו במהלך השנים לפיתוח מואץ, והן מול מתחם תע"ש הנמצא בבעלות המדינה והמיועד אף הוא לפיתוח. לגבי פיתוח ישובים סמוכים, טוענים העותרים כי המועצה האזורית פעלה לקדם תכניות פיתוח של הישובים הכפריים באזור, בעוד שלא פעלה באותו אופן כדי לקדם את האינטרסים של העותרים. כך מצביעים העותרים על הפיתוח המסחרי באיזור הקיבוצים שפיים וגעש והמושב רשפון, וכן על תכניות להרחבת הבנייה בגבולותיהם של ישובים אלו. תמ"מ 21/3 מנציחה לטענת העותרים את העוול שנעשה להם, ובלשונם: "הפשרת קרקע חקלאית לבניה למושבים אשר [זכו] ביעוד החדש מן ההפקר, ומנגד מניעת מימוש זכותם הקניינית של העותרים להנות מפרי השקעתם רבת השנים, לוקה בחוסר סבירות ואפליה" (עמוד 26 לעתירה ב-בג"ץ 9402/03). כן טוענים העותרים ב-בג"צ 9402/03 כי מניעת הפיתוח באזור ארסוף קדם תביא להמשך הזנחת הישוב על ידי המועצה המקומית ותביא את המתגוררים בו למצב בלתי אפשרי. 6. טענה מרכזית של העותרים היא, כאמור, טענת ההפליה מול מתחם תע"ש. לצורך הבנת הטענה יש להציג בקצרה את השתלשלות הדברים בעניין מתחם זה: בעבר השתרע המתחם הן בתחומה של המועצה האזורית חוף השרון והן בתחומה המוניציפאלי של עיריית הרצליה. במתחם פעל המפעל הביטחוני תע"ש ובנוסף הוחזק חלק מהמתחם על ידי חברת בזק. בראשית שנות התשעים התקבלה החלטה להעתיק את המפעל מאזור המרכז. נקבע כי מימון העברת המפעל יתבצע על ידי הפשרת הקרקעות במתחם. לצורך כך הכריז שר הפנים על מתחם תע"ש כעל אזור תכנוני עצמאי, ומינה ועדה משותפת שתפקידה לתכנן ולבצע את שינוי יעוד הקרקעות במתחם. במקביל מונתה גם ועדת חקירה שבחנה את שאלת שינוי הגבול בין הרצליה לבין המועצה האיזורית חוף השרון בראשות פרופסור משה ברוור (להלן: ועדת ברוור). מסקנותיה של הוועדה היו כי יש להעביר את מתחם תע"ש כולו לתחומה המוניציפאלי של הרצליה. בנוגע לקרקעות העותרים המליצה הוועדה שלא לצרפן לשטח הרצליה, אולם ציינה שראוי יהיה למצוא פתרון לתחושות הקיפוח של העותרים על ידי כך שיוקצו להם זכויות בניה במתחם תע"ש. המלצות ועדת ברוור לעניין שינוי הגבולות אומצו ויושמו על ידי שר הפנים אולם המלצות הוועדה בנוגע לעותרים לא אומצו. בעקבות כך הגישו העותרים עתירות לבית משפט זה (בג"ץ 5825/96 הרפז נ' שר הפנים (לא פורסם)). הם טענו כי החלטת שר הפנים אינה סבירה וביקשו כי בג"ץ יורה על צירוף קרקעותיהם לתחום העיר הרצליה באופן שיאפשר תכנון משותף של מתחם תע"ש וקרקעותיהם. בית המשפט דחה את העתירות וקבע כי המנדט של ועדת ברוור היה לקבוע את תיחום הגבולות, ומשלא המליצה הוועדה לצרף את קרקעות העותרים לתחום הרצליה אין לחייב את שר הפנים לעשות כן. לגבי המלצות הוועדה בעניין קרקעות העותרים כתב בית המשפט: "...כל האמור הוא בתחום הרצוי משום שגם הועדה לא ראתה להמליץ על סיפוחם של מקרקעי העותרים לתחום השטח המוניציפלי של הרצליה, ומשום שהגענו לכלל מסקנה שצודקת המדינה בטענתה שענין הגבולות המוניציפליים לחוד וענין התכנון לחוד... אין צורך לומר שכל זכויותיהם של העותרים שמורות להם כאשר עניינם יבוא לפני רשויות התכנון, בין על דרך של הגשת תכנית מטעמם, הן על דרך של התנגדות, והן בדרכים אחרות. יש לקוות שבשלבים הבאים של הליכי התכנון יוכל גם עניינם של העותרים לבוא על סיפוקו." (מפי השופטים ש' לוין, טירקל וביניש). ואולם, כפי שתיארנו, גם בשלב התכנון לא זכו העותרים במבוקשם. בעתירות שלפנינו מבוססות רבות מטענות העותרים על אמירות בית המשפט. לטענתם, מאמירות בית המשפט יש ללמוד על כוונתו להנחות את רשויות התכנון שבעת תכנון עתידי, כגון זה שבוצע בתמ"מ 21/3, יימצא פתרון לטענותיהם. העותרים מוסיפים טענות לעניין הפלייתם מול מתחם תע"ש. טענתם היא כי השיקול של מימון העברת המפעל הינו שיקול זר במסגרת השיקולים התכנוניים, וכי המדינה פועלת בניגוד עניינים בכובעה כמתכננת, כאשר יש לה אינטרס כלכלי בהפשרתן של קרקעות תע"ש. לשיטת העותרים, אין כל הבדל מבחינת ערכי הנוף בין מתחם תע"ש לבין קרקעות העותרים, ובנוסף, למתחם תע"ש יש אף חשיבות ארכיאולוגית בשל נמל אפולוניה העתיק הנמצא בשטחו, ולכן ההחלטה לפתח דווקא את מתחם תע"ש ולא את קרקעותיהם היא החלטה מפלה החורגת ממתחם הסבירות. העותרים טוענים כי יש לקבל את הצעתם לפיה יבוצע בכל השטח – מתחם תע"ש ומקרקעי העותרים – הליך של איחוד וחלוקה מחדש, ובמסגרתו יתבצע תכנון כולל של המרחב ויינתנו לעותרים שטחי קרקע חלופיים בתמורה לקרקעות שייועדו לשימושים ציבוריים. טענת העותרים היא כי זו האפשרות הסבירה היחידה בה לא ייפגעו זכויותיהם ואף תתוקן ההפליה רבת השנים נגדם. 7. העותרים מוסיפים וטוענים כי בתכנית המחוזית יש פגיעה בעקרונות הצדק החלוקתי. לשיטתם, הגבלת שימוש בקרקעות הנמצאות בבעלות פרטית ובאותו זמן פיתוח קרקעות הנמצאות בבעלות המדינה, גורמת להטלת נטל עודף מוגזם על כתפי הבעלים הפרטיים, שנושאים בעול האינטרסים של שמירה על איכות הסביבה עבור כל הציבור. טענה נוספת של העותרים היא כי יש להפעיל בעניינם גם עקרונות של צדק מתקן, באופן שהתכנית תפצה אותם על שנים ארוכות של אפליה. 8. עוד טוענים העותרים כי תמ"מ 21/3 מנוגדת להוראות תכנית המתאר הארצית תמ"א 31 שייעדה את שטחי העותרים בחלקם לשטחים עירוניים ובחלקם לשטח נוף כפרי. לטענת העותרים כאשר התכנית המחוזית מנוגדת לתכנית הארצית דינה להיפסל מכוח ההירארכיה התכנונית. ביום 27.2.2005 ניתן צו על תנאי בעתירות. עמדת המשיבות 9. המשיבות 3-4, המועצה האזורית חוף השרון והוועדה המקומית לתכנון ובניה חוף השרון (להלן: הוועדה המקומית) דוחות את הטענות לפיהן הופלו העותרים במהלך השנים על ידי המועצה ומוסדותיה ביחס לישובים הכפריים. לראיה מביאות המשיבות את העובדה שהמועצה האזורית הגישה התנגדות לתמ"מ 21/3, שנדחתה אף היא, ובה ביקשה שקרקעות העותרים יוגדרו כאזור פנאי על מנת שיתאפשר פיתוחם. בנוסף יזמה המועצה תכנית לשינוי ייעוד האזור, חש/125, בה נקבעו לקרקעות העותרים ייעודים למגורים, למלונאות ונופש, ולמסחר. התכנית הומלצה להפקדה על ידי הוועדה המקומית בשנת 1999. עמדת המשיבות היא כי הפתרון המוצע בחש/125 הוא פתרון ראוי הנותן מענה לאינטרסים של העותרים. ב- 14.1.2004 דנה הוועדה המחוזית בתכנית חש/125 והחליטה לסרב להפקידה מן הטעם שהיא מנוגדת לתכנית המחוזית תמ"מ 21/3. בעקבות החלטה זו הגישו העותרים ב-בג"ץ 9402/03 עתירה מתוקנת בה טענו כי החלטת הוועדה המחוזית ממשיכה את קיפוחם, בעוד שבאותו זמן אושרו מספר תכניות הרחבה לישובים שכנים. בעתירה המתוקנת לא התבקשו סעדים נוספים לאלו שהתבקשו בעתירה המקורית. המשיבות 1-2, המועצה הארצית לתכנון ובניה והוועדה המחוזית מחוז מרכז, הגיבו לעתירה לאחר הגשת העתירה המתוקנת. עמדת המשיבות היא כי תמ"מ 21/3 תוכננה בהתבסס על שיקולים תכנוניים רלוונטיים בלבד ובמיוחד תוך התחשבות באינטרסים של איכות הסביבה. המשיבות דוחות את טענות האפליה של העותרים הן ביחס לישובים אחרים והן ביחס למתחם תע"ש. טענתן היא שכל תכניות ההרחבה שאושרו באזור היו לישובים קיימים, ולעניין האפליה מול מתחם תע"ש טוענות המשיבות כי האינטרס הציבורי לממן את העברתו של מפעל תע"ש יוצר שונות רלוונטית בין קרקעות העותרים לבין מתחם תע"ש, המצדיק את אי השימוש במנגנון האיחוד והחלוקה. בנוסף טוענות המשיבות כי ההחלטה לפתח את מתחם תע"ש ולא את מקרקעי העותרים נתמכת בשיקולים תכנוניים לפיהם באיזורים בהם החשיבות של שמירה על שטחים פתוחים היא גדולה יש להעדיף פיתוח "צמוד דופן", קרי פיתוח המתבצע בצמוד לישוב קיים על פני פיתוח של ישוב חדש. לעניין הצדק החלוקתי טוענות המשיבות כי כל טענה של פגיעה בזכויות על ידי תמ"מ 21/3 מקומה אינה בעתירה כנגד התכנית אלא בתביעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה. הכרעה 10. בסופו של דבר, כל טענות העותרים – עניינן אחד: תביעתם כי לא תוגבל זכותם לפתח את קרקעותיהם באופן שיניב להם תשואה כלכלית. כלומר, תובעים הם מן הרשויות שיקצו להם, להם ולא לאחרים, את הזכות לפתח את קרקעותיהם מקום בו פיתוח הקרקע מוגבל משיקולים של אינטרס הציבור או שייערך הליך של איחוד וחלוקה עם קרקעות המדינה באזור. נקודת המוצא לבחינת טענותיהם של העותרים צריכה להיות כי אין לו לאדם זכות קנויה להיכלל בתכנית משביחה ולא תישמע טענה מפי אדם שהוא זכאי לסעד אך ורק בשל העובדה שמקרקעי שכניו פותחו ומקרקעיו שלו לא זכו לפיתוח. יפים לעניין זה דבריו של הנשיא שמגר שדן בסוגיית היקף הזכאות לפיצוי לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה: "הפגיעה בה מדבר סעיף 197 לחוק, אשר בגינה מוקנית הזכות לפיצוי, היא פגיעה בערכם של מקרקעין בהשוואה לערך שהיה להם עובר לתוכנית הפוגעת. קרי, הנתונים המושווים הם ערכם של המקרקעין לפי התוכנית הפוגעת ולאחריה. בהשוואה זו אין להביא בחשבון את העובדה שהמקרקעין לא נועדו להשבחה בתוכנית החדשה לעומת מקרקעין אחרים אשר ערכם עלה בגין אותה תוכנית, שכן אין זכות מוקנית להיכלל בתוכנית בכלל ובתוכנית משביחה בפרט." (ע"א 483/86 בירנבך נ' הועד המקומית לתכנון ולבניה, ת"א-יפו, פ"ד מב(3) 228, 234 (1988)). זוהי נקודת המוצא לדיון וזוהי גם נקודת הסיום. על מנת שתקום חובה לרשויות התכנון לשנות החלטתם באופן שקרקעות העותרים הן שיפותחו היה על העותרים הנטל להראות כי ההחלטות התכנוניות מקורן בשיקולים זרים או בהפליה אסורה כלפי העותרים. בסופו של יום לא מצאתי כי יש בטענות העותרים כדי להצדיק התערבותו של בית המשפט בהחלטות רשויות התכנון. טענת האפליה מול ישובים אחרים במועצה 11. אין לקבל את טענתם של העותרים כאילו הפלייתם לרעה, כטענתם, מול הישובים החקלאיים שזכו להטבה כלכלית בדרך של יעוד קרקעות לשימושים מניבים מקימה להם זכות שמקרקעיהם ייועדו אף הם לפיתוח. אכן, נראה כי בבסיס רבות מטענותיהם של העותרים עומדת תחושת קיפוח הנובעת מכך שלמול עיניהם מומשו קרקעות שכניהם והניבו תשואה נאה. אולם, גם אם אכן הופשרו בעבר קרקעות באופן שאינו עומד בקנה אחד עם המדיניות המוצהרת כיום על ידי רשויות התכנון וגם אם אכן היה בפעולות אלה משום הפליה כלפי העותרים הרי שאין בכך כדי להקים לעותרים זכות שגם כלפיהם ינהגו באותו אופן שנהגו בעבר עם אחרים. הרשות רשאית לשנות מדיניותה, ולאדם אין זכות שמדיניות בה נקטה הרשות בעבר תמשיך להתקיים (ראו: בג"ץ 3933/99 קיבוץ שדה נחום נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נו(6) 25, 61 (2002) (להלן: בג"ץ שדה נחום)). לעניין זה יפים דבריו של הנשיא ברק: "מה הדין, אם הרשות השלטונית מחליטה [...] לאמץ מדיניות חדשה, ולהפעילה באופן שוויוני בעתיד. האם בנסיבות אלה זכאי פלוני שהופלה לרעה בעבר לסעד? [...] אם המדיניות הישנה נמשכת בעניין מקבלי טובות ההנאה הקודמים משום שאין כל אפשרות כדין לחזור ממנה לגביהם בשל אינטרס ההסתמכות של מקבלי ההטבות או מטעם אחר כלשהו, הרי שאין לו לפלוני על מה להלין. הוא אינו נמנה עם מי שקיבל טובת הנאה בעבר והמדיניות החדשה שוללת כל טובת הנאה, פרט לאלה שקיבלו בעבר טובת הנאה, ואין אפשרות חוקית לשלול טובת הנאה זו מהם. בנסיבות אלה מוצתה זכותו של פלוני לשיקול כדין מטעם הרשות השלטונית, ועתירתו לקבלת טובת הנאה נופלת." (בג"ץ 637/89 "חוקה למדינת ישראל" נ' שר האוצר, פ"ד מו(1) 191, 206 (1991); וראו גם: בג"ץ 332/98 המועצה המקומית תל מונד נ' ועדת המשנה למעקב ובקרה על תכנית מיתאר ארצית לבנייה, פיתוח וקליטת עליה מספר תמ"א 31, פ"ד נה(1) 649 (1999) (להלן: בג"ץ תל מונד); בג"ץ 146/66 הרשקוביץ נ' הועדה המחוזית לבניה ולתכנון עיר, מחוז הצפון, פ"ד כ(2) 518 (1966)). כל זאת – לגבי העבר, אולם טוענים העותרים כי גם היום, ולאחר שאינטרסים של איכות הסביבה זכו למשקל נכבד לעומת העבר, נמשכת הפלייתם. לראיה מביאים העותרים את תכניות ההרחבה השונות של הישובים החקלאיים שאושרו לאחר פרסומה של תמ"מ 21/3 ולטענת העותרים מהוות חריגה ממנה. המשיבות טוענות, כאמור, כי תכניות אלו הן אך תכניות הרחבה לישובים קיימים והן כולן בהתאם לתכנית המחוזית. אין לנו צורך לדון בשאלה האם אישור תכניות הרחבה אלה הוא כדין. לא ניתן ליתן כל סעד בעניין זה בלא שהצדדים הרלוונטיים, קרי: אותם ישובים שתכניות הפיתוח שלהם אושרו ועלולים להיפגע מתוצאות ההליך, יהיו צדדים בהליך זה. אי צירופם מהווה פגם היורד לשורשו של עניין (ראו: בג"ץ 84/82 הסתדרות פועלי אגודת ישראל נ' השר לענייני דתות, פ"ד לז(1) 813, 816 (1983); בג"ץ 828/90 סיעת "הליכוד" במועצת עירית חיפה נ' מועצת עירית חיפה, פ"ד מה(1) 506, 516 (1991)). ועוד: גם אם אחרים קיבלו אישור שלא כדין אין בכך כדי לזכות את העותרים באישור כזה. ב-בג"ץ תל מונד טענה העותרת כי היא מופלית לרעה בכך שנדרשים ממנה אישורים שלא נדרשו מגופים אחרים. בית המשפט פסק: "זהו מצב דברים בו פלוני ואלמוני אינם זכאים לקבלת היתר, אך פלוני זכה להיתר. האם בשל כך בלבד זכאי גם אלמוני להיתר? ההלכה היא, שאפילו אם קיימת הפליה בין השניים, כל שזכאי לו אלמוני במקרה כזה, לביטול ההפלייה, הוא על ידי שלילת ההיתר מפלוני. אך הזכות לביטול ההפליה, אין בה כדי להקנות לאלמוני זכות לקבלת היתר, זכות שהדין אינו מאפשר להעניקה". (בג"ץ תל מונד 653). נלמד, אם כן, שהעותרים לא יכולים להיבנות בדרישתם לייעד את קרקעותיהם לשימושים מניבים מכך ששכניהם זכו להטבה זו, גם אם ההטבה ניתנה, לטענתם, שלא כדין. לא ניתן גם לשלול דבר משכניהם שלא צורפו כצדדים לעתירה. טענות ההפליה מול מתחם תע"ש 12. ייאמר בתחילת הדברים: העותרים מבקשים לקרוא בדבריו של בית משפט זה ב-בג"ץ 5825/96 הוראה לרשויות התכנון לפעול בדרך הנראית להם ראויה. בית המשפט קבע כי דחיית עתירתם הקודמת של העותרים לא תמנע בעדם להתנגד לתכנית שלדעתם פוגעת בהם או לנסות ולקדם תכניות שלהם, אולם יש לזכור: אין לראות בדברי בית המשפט משום כבילה של שיקול דעתן של רשויות התכנון בקביעת תכניות עתידיות. רשויות התכנון רשאיות היו להפעיל שיקול דעת עצמאי בהתבסס על השיקולים שעמדו בפניהן ובמידה ולא חרגו מן החובות המוטלות עליהן אין לומר, כטענת העותרים, כי פעלו שלא כהנחיית בית המשפט. בית המשפט לא הבטיח לעותרים פתרון לתחושת הקיפוח שלהם ולא הורה לרשויות למצוא פתרון כזה. בפנינו הציגו המשיבים שני שיקולים מרכזיים להעדפת פיתוח מתחם תע"ש על פני פיתוח מקרקעי העותרים. ראשית טוענים המשיבים כי פיתוחו של מתחם תע"ש עולה בקנה אחד עם העיקרון התכנוני לפיו באיזור קו החוף יהיה הפיתוח החדש של קרקעות "צמוד דופן" לישובים קיימים וזאת כדי לשמור ככל האפשר על המרקם החופי הפתוח. שנית, שינוי הייעוד של קרקעות תע"ש לפיתוח תואם את החלטת הממשלה שקבעה כי מימון העברתו של מפעל תע"ש יתבצע באמצעות הכספים שיתקבלו מהפשרת הקרקעות עליהן עמד המפעל. 13. לגבי השיקול של פיתוח צמוד דופן – ברי כי מדובר בשיקול תכנוני טהור. תכלית הפיתוח צמוד הדופן היא יצירת רצף טריטוריאלי של שטחים פתוחים שאינם "מטולאים" במרכזים עירוניים. ואכן, מעיון בכרונולוגיה של התכניות הרלוונטיות לענייננו ניתן לראות כיצד הלך שיקול זה ותפס מקום של כבוד בשיקולי רשויות התכנון. כבר בתמ"א 31 שפורסמה בראשית שנות ה-90' ניתן לזהות ראשיתה של מגמה זו. בתכנית נקבע כי בין מטרותיה "לקבוע הוראות לענין שמירת שטחים פתוחים, משאבי טבע וערכי נוף, ושטחים שישארו בטבעם, וזאת על מנת למנוע פגיעה בערכים אלו תוך כדי פיתוח מואץ" (סעיף 2.8). בהוראות התכנית נקבע בסעיף 11.1.3(ד) כי בשטח כפרי/פתוח תותר הרחבתו של ישוב רק בתנאי שהיא בהמשך רצוף לשטח הבנוי ושאין בה שינוי מהותי של אופי הישוב וסביבתו (ראו: ע"א 8116/99 אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה שומרון, פ"ד נה(5) 196 (2001)). תמ"מ 21/3, שתוכננה לאורה של תכנית מתאר ארצית זו, כוללת אף היא הוראות ברוח דומה. כך מוגדרת אחת ממטרות התכנית המחוזית: "יעוד שטחים פתוחים ויצירת חייצים בין איזורי פיתוח עירוניים, במגמה לשמור על איכות הסביבה, הנוף וערכי הטבע, וליצור אפשרויות לבילוי בזמן הפנוי." ובסעיף 4 המגדיר את העקרונות המנחים של התכנית בנוגע לאוכלוסיה ומגורים: "התכנית מצביעה על המשך פיתוח אורבני במרחב התכנון המקומי עירוני וחיזוק הבנייה במרכזי הערים בתחומי תכניות המתאר המאושרות, תוך הגדלת צפיפויות וניצול מלאי במסגרת הקיבולת הקיימת והימנעות מגלישה למרחב הכפרי... בנוגע להתיישבות כפרית התכנית מעודדת אכלוס מבוקר באזור פיתוח כפרי, בכדי למנוע פירבור וגלישה עירונית אל הסקטור הכפרי... התכנית מצביעה על ניצול מיטבי של הקרקע תוך איזון בין צרכי פיתוח לשטחים פתוחים למען הדורות הבאים והדור הנוכחי כאחד [...] הפריסה יוצרת רצף של שטחים פתוחים וקשר בין מוקדים לבילוי הזמן החופשי, תוך שמירה על ערכי טבע ונוף..." (ההדגשות אינן במקור – מ"נ). לאחר הגשת העתירה, בדצמבר 2005, פורסמה למתן תוקף תכנית מתאר ארצית חדשה – היא תמ"א 35 (י"פ 5474 1030). תכנית מתאר זו מבטלת את תמ"א 31 אולם משאירה בתוקפן תכניות מתאר מחוזיות שאושרו טרם תחילתה (סעיף 17 לתקנון התוכנית). תמ"א 35 ממפה את מרחבי התכנון בישראל על פי מרקמים. המרחב בו מצויות קרקעות העותרים מוגדר בתכנית כמרקם חופי. בדברי ההסבר לתמ"א 35 נכתב: "מרקם חופי – מטרתו לשמר את החופים הפתוחים ואת העורף החופי-כפרי. מיועד להישאר פתוח ברובו באופן המבטיח את גישת הציבור אל החוף ומעבר לאורכו. תכנון ופיתוח במרקם ייעשה בזיקה נופית ותפקודית לים, לחוף ולשטח הפתוח העורפי, ויבטיח את שילובם המוגבל והזהיר בערכי המרקם" (ההדגשות אינן במקור – מ"נ) ואכן לא יפלא שבסעיף המפרט את מגמת הפיתוח במרקם חופי נכתב במפורש בתמ"א 35 כי: "7.5.2 תוספת שטח לבינוי תכנית מקומית במרקם חופי המשנה את ייעודו של שטח שאינו מיועד לבינוי לשטח המיועד לבינוי, תופקד רק אם השטח ששונה ייעודו הינו צמוד דופן לשטח המיועד לבינוי בתכנית תקפה" (ההדגשות אינן במקור – מ"נ). זהו הביטוי הברור ביותר לאותה תכלית תכנונית של שמירה על רצף של שטחים פתוחים והימנעות מיצירת מרכזי ישוב חדשים באיזורים בהם החשיבות של השמירה על ערכי הטבע הינה גבוהה. מסקירת התכניות השונות ניכר, אם כן, כי השיקול שעמד בבסיס ההחלטה להותיר את קרקעות העותרים כשטח פתוח היה השיקול של שמירה על המרקם הייחודי של איזור החוף על ידי הימנעות מפיתוח שאינו בצמוד למרכז עירוני קיים ושיקול זה הוא שיקול תכנוני לגיטימי. כך עולה גם מתשובתה של החוקרת להתנגדויות העותרים אותה הבאנו לעיל. אין חולק כי שיקול זה הינו חשוב ביותר במסגרת שיקולי התכנון ויש להעניק לו משקל ראוי ביחס לשיקולים של פיתוח כלכלי. מדיניות רשויות התכנון בעניין זה מעידה על מחויבות למדיניות של פיתוח בר-קיימא, העונה על צרכי ההווה אך גם לוקחת בחשבון את האינטרסים של החברה בעתיד (ראו: דפנה ברק ארז ואורן פרז "תכנון במקרקעי ישראל: לקראת פיתוח בר קיימא" משפט וממשל ז 867, 890 (תשס"א)). לשמירה על הסביבה יש חלק מרכזי במדיניות זו (ראו והשוו: ע"א 8116/99, 204-205; בג"ץ 4128/02 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנה על הסביבה נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נח(3) 503, 512-517 (2004); עע"ם 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע, פסקה 38 לפסק הדין (מיום ה- 7.12.2006) (להלן: פרשת המרינה)), במיוחד באיזורים בהם הבניה רוויה. ואכן: "אי אפשר לייצר קרקע, ועל כן על מדינה לכלכל צעדיה בהתחשב במצאי המקרקעין שבידה. אך ניתן להתאים את ייעודיהם של המקרקעין לצרכים המשתנים ולהגדיל ולהקטין את זמינותם לצרכים שונים" (בג"ץ שדה נחום 63). התבוננות במפות ובצילומי האוויר של איזור קו החוף במרכז הארץ מראה כי ההקפדה על האינטרס הציבורי בשמירה על ריאה ירוקה לא נשמר די הצורך בעבר ולא תפס את המשקל הראוי לו. כך הודו גם, בחצי פה, נציגי המשיבים בדיון לפנינו אך טענו כי כיום ניתן לאינטרס השמירה על הסביבה החופית משקלו הראוי. דומה כי הקפדנו יתר על המידה בעבר להלביש את הארץ בשלמת בטון ומלט, ולא דאגנו די לפרוש לה - גם במרכזה - מרבדי גנים. לדעתי ההחלטה שלא לאפשר בניה במקרקעי העותרים כדי להשאיר ריאה ירוקה באזור שאינו צמוד דופן לאזורים מבונים היא החלטה ראויה וסבירה שאין מקום להתערב בה. במובן זה יש, אכן, שוני בין מקרקעי העותרים למקרקעי תע"ש, ואין המדובר בקרקעות חלופיות זו לזו, באשר קרקעות תע"ש הינן קרקעות צמודות דופן לאזור עירוני ולא כך קרקעות העותרים. 14. כאמור מאחורי ההחלטה להפשיר את מתחם תע"ש, החלטה שטרם לבשה ככל הידוע לנו עד היום לבוש תכנוני, עמד שיקול נוסף והוא רצונה של הממשלה לממן באמצעות מהלך זה את העברתו של המפעל. לטענת העותרים האינטרס הכלכלי של המדינה להפשיר את הקרקעות הוא שיקול זר בשיקולי רשויות התכנון. טענה זו מעלה שאלות סבוכות אולם לדעתי אין זה נכון להכריע בה במסגרת העתירות שלפנינו. בין אם היו רשויות התכנון רשאיות להתחשב בשיקול הכלכלי ובין אם לאו, התוצאה אליה הגיעו הינה התוצאה אליה מובילים גם שיקולי התכנון הרלוונטיים והיא אף תוצאה ראויה לאור התכליות התכנוניות שהוצגו לעיל (ראו: בג"ץ 392/72 ברגר נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז חיפה, פ"ד כז(2) 764, 773 (1973); בג"ץ 706/94 רונן נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד נג(5) 389 420-422 (1999); יצחק זמיר הסמכות המנהלית כרך ב 746 (1996)). קיים שוני תכנוני רלוונטי בין קרקעות העותרים לבין קרקעות מתחם תע"ש. בפסק דיננו זה לא אמרנו כי יש לאפשר בניה בקרקעות תע"ש או בחלקן. על פי החומר שהונח לפנינו אין עדיין הכרעה תכנונית בעניין זה. אם תובא תוכנית מתאימה היא תעמוד לביקורת הציבור בדרך של התנגדויות. רשויות התכנון יתנו דעתן, מן הסתם, גם לשאלה האם יש לאפשר פיתוח במקטע זה או בחלקו. אין זה נכון, לדעתי, להכריע בשאלה אם נכון בכלל להפשיר קרקעות אלה ואם השיקול הכלכלי הוא שיקול זר או לא במסגרת העתירות שבפנינו, באין עדיין תוכנית מתאימה. איחוד וחלוקה 15. העותרים טוענים עם זאת כי יש להקפיד על צדק חלוקתי וכי הדרך הנכונה ביותר לתכנן את המרחב הכולל את קרקעותיהם שלהם ואת מתחם תע"ש היא דרך של איחוד וחלוקה מחדש. לא מן המותר להעיר בהקשר זה: אפילו הייתי סבורה – ואין אני סבורה כך – שפתרון הבעיה שמעלים העותרים היא על דרך של איחוד וחלוקה, עדיין אין מקום להורות על כך במסגרת ההליך שלפנינו. אבאר: העותרים ביקשו, במסגרת התנגדותם לתוכנית מחוזית של מחוז המרכז איחוד וחלוקה עם קרקעות המדינה הנמצאות במחוז תל-אביב והכל כשהתוכנית נשוא ההתנגדות כלל אינה חלה על מקרקעין אלה. מטעם זה בלבד לא ניתן היה לקבל את ההתנגדות וממילא גם לא את העתירה. ועדות התכנון הרלבנטיות אינן צד להליכים שלפנינו. אכן, חלוקה למחוזות תכנון איננה דבר שלא ניתן "להתגבר" עליו. מדובר בחלוקה בעלת אופי טכני. ניתן, במקרה מתאים לפנות לשר הפנים ולבקש ממנו למנות ועדה משותפת כאמור בסעיף 37 לחוק התכנון והבניה ולתכנן תכנון כולל. גם שר הפנים אינו צד להתדיינות שבפנינו. אילו סברתי שיש טעם בדבר, הייתי מציעה לעותרים לשקול לפנות לשר הפנים. אולם כדי לא לשלוח את העותרים למסלול שלדעתי לא יקדם אותם אומר, לשיטתי מבחינת למעלה מן הצורך, כי מקובלת עלי טענת המדינה ולפיה לא לעניין כמו זה שלפנינו נועד המנגנון התכנוני של איחוד וחלוקה. 16. מנגנון האיחוד והחלוקה נועד לשמש שתי תכליות מרכזיות: ראשית, בא מנגנון זה לשרת צרכים תכנוניים במצבים בהם נדרש לבצע חלוקה יעילה יותר של החלקות בתוך מרחב מסוים על מנת להתאים את החלוקה לצרכים התכנוניים (ראו: אהרן נמדר פגיעה במקרקעין [פיצויים בגין נזקי תכנית] 164 (2002)). תכלית שניה של מנגנון זה היא חלוקה צודקת של הנזק וההשבחה בין בעלי מקרקעין בתחומיה של תכנית (ראו: דנ"א 3768/98 קרית בית הכרם בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה, ירושלים, פ"ד נו(5) 49, 86 (2002)). ואולם, מתכלית אחרונה זו אין ללמוד כי קיימת חובה להשתמש במנגנון האיחוד והחלוקה לצורך חלוקת הנטל וההשבחה גם מחוץ לתחומי תכנית ספציפית. לשון אחר: טענתם של העותרים היא כי משהחליטה רשות התכנון להשביח קרקעות מסוימות במסגרת תכנית, וקרקעות מדינה בפרט, החלטה שכאמור טרם לבשה לבוש תכנוני, חובה עליה "לשתף" בהשבחה זו גם את שכניהם של בעלי הקרקע המושבחת בדרך של איחוד וחלוקה מחדש ללא קשר לשאלה האם שכנים אלה נמצאים בתחום התכנית או מחוצה לה. ההצדקה לשיתוף זה, לשיטת העותרים, נובעת מכך שסיכוייהם של אותם שכנים לפתח את קרקעותיהם שלהם פחתו עקב התכנית הממצה את פוטנציאל הפיתוח במרחב המסוים. למעשה מבקשים העותרים כי יפצו אותם בדרך זו בגין הנזק הכלכלי העקיף שנגרם להם כתוצאה מההחלטה העקרונית לפתח את מתחם תע"ש. טענה זו אין בידי לקבל. דיני התכנון והבניה מגדירים מעגלים תחומים של פרטים שזיקתם לתכנית מסוימת מקנה להם זכויות ומטילה עליהם חובות ביחס לתכנית. מי שתוכנית השביחה מקרקעין שברשותו אמור לשלם היטל השבחה ובכך לשתף את כלל הציבור, ובכללו את אותם פרטים שנפגעו מן התכנית, בהטבה שהוענקה לו (ראו: רע"א 4217/04 פמיני נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים פסקה 6 לפסק הדין (מיום 22.10.2006); חנוך דגן קניין על פרשת דרכים 176 (2005)). אולם מנגנון שיתוף זה תחום בגדרי החוק. אם נאמר כי יש "לשתף" ברווחי ההשבחה מי שלא זכה לה בתכנית גם בדרך של איחוד וחלוקה נמצא כי אין לדבר סוף ויש מקום "לאחד ולחלק" את הארץ כולה במסגרת תכנון כולל בו יחולקו רווחי ההשבחה בין כל בעלי הקרקעות בארץ, ולא רק בין שכנים. הזכות לפיצוי בגין נזקים עקיפים מתכנית אינה זכות המשתרעת עד אין גבול. חוק התכנון והבניה קובע בסעיף 197 מנגנון איזון בהגדרת מעגל הזכאים לפיצוי בגין פגיעה מתכנית. סוגיה זו זכתה לאחרונה לדיון נרחב בפסיקת בית משפט זה (ראו: עע"ם 2775/01 ויטנר נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה "שרונים" פסקה 10 לפסק הדין (מיום 4.9.2005) (להלן: פרשת ויטנר)). בפרשת ויטנר נדונה השאלה מהי פרשנותו הנכונה של המונח "מקרקעין גובלים" לתכנית פוגעת, שבעליהם זכאים לפיצוי כאמור בסעיף 197 בגין נזקי התכנית על אף שקרקעותיהם אינן כלולות בתכנית. בית המשפט סיכם את השיקולים העומדים בבסיס האיזון הראוי בנוגע למעגל הזכאים לפיצוי: "...הפרשנות הראויה לשאלה שהונחה לפתחנו היא זו היוצרת איזון ראוי בין האינטרסים התומכים בהסדר המרחיב את הזכות לפיצויים, ובהם ההגנה על זכות הקניין וצדק חלוקתי, לבין אינטרסים המכוונים לצמצום הזכות לפיצויים, כגון האינטרס הציבורי ושיקולי ודאות. על הפרשנות שתיבחר לשקף גם איזון ראוי בין הצורך לאמץ מבחן ודאי וברור לבין הרצון להימנע מתוצאות שרירותיות. כמו כן, על המבחן שייקבע ליצור משטר של פיצוי שיגרום לרשויות התכנון להוציא אל הפועל תכניות יעילות ולהימנע מהוצאתן לפועל של תכניות בלתי יעילות, ואף יעמוד ביחס הולם להוראות רלוונטיות אחרות בחוק התכנון והבניה." (פסקה 24 לפסק הדין) על בסיס איזון זה קבע בית המשפט כי יש לפרש את המונח "מקרקעין גובלים" באופן מצמצם הכולל רק מקרקעין המשיקים פיזית לגבול התכנית, פרט לחריגים מסוימים (ראו: פרשת ויטנר פסקאות 25-27 לפסק הדין). בענייננו, ההליך אינו במסגרת בקשה לפיצויים בגין נזקי תכנית לפי סעיף 197, אולם למעשה הסעד אותו העותרים מבקשים הוא זהה במהותו – פיצוי בגין נזק עקיף שנגרם להם על ידי תוכנית שאינה חלה על מקרקעיהם. העותרים מבקשים, למעשה, כי נסתכל על כל בעלי הקרקעות במתחם שבין שפיים לבין הרצליה כנפגעים מן התכנית (שטרם באה לעולם) לפיתוח מתחם תע"ש ונפצה אותם - או נשתף אותם ברווחי ההשבחה - וזאת בדרך של איחוד וחלוקה. ואולם, כאמור, אין זכות גורפת שכזו בדין. סיכומה של סוגייה זו היא כי לא מצאתי שקמה לעותרים זכות לקבלת סעד של איחוד וחלוקה עם מקרקעי תע"ש. סעד שכזה הינו סעד החורג מדיני הפיצויים עקב פגיעה מתכנית והשיתוף ברווחי השבחה. יאמר עוד כי באופן כללי אין מקום לחייב את רשות התכנון לפעול בדרך של איחוד וחלוקה כבר בשלב התכנון וגם בשל נימוק זה אין לקבל את טענות העותרים (ראו: עע"ם 1137/04 הועדה המקומית לתכנון ובניה רעננה נ' ליבנד (מיום 24.11.2005)). תמ"מ 21/3 מול תכניות המתאר הארציות 17. כאמור, טענו העותרים כי תמ"מ 21/3 נוגדת את תכנית המתאר הארצית תמ"א 31, שקבעה כי מגמת התכנון של המרחב בו נמצאות קרקעות העותרים היא שטח עירוני ושטח נוף כפרי. נזכיר כי תמ"א 31 כבר עברה מן העולם והוחלפה על ידי תמ"א 35. אולם גם בשעה שנטענה טענה זו לעניין תמ"א 31 לא היה מקום לקבל את הטענה (ראו: בג"ץ 10242/03 מילובלובסקי נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פ"ד נח(6) 673, 676 (2004) (להלן בג"ץ מילובלובסקי); ולעניין היחס בין תכנית מתאר ארצית לבין תכניות מתאר מחוזיות ראו גם: בג"ץ 2920/94 אדם טבע ודין – עמותה ישראלית להגנת הסביבה נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פ"ד נ(3) 441, 459 (1996); והשוו: בג"ץ 1054/98 חוף הכרמל נופש ותיירות 89 בע"מ נ' עמותת אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה, פ"ד נו(3) 385, 406-407 (2002) (להלן: בג"ץ חוף הכרמל)). יצוין כי תמ"א 35 התקבלה לאחר מתן צו על תנאי בעתירות שלפנינו והוראותיה מקבעות את יעודן התכנוני של קרקעות העותרים באופן שייתכן ומהווה בפני עצמו נימוק לדחיית העתירות במובן זה שלא ניתן לחייב את רשויות התכנון לקבוע, בתוכנית שטרם באה לעולם, דבר הנוגד את תמ"א 35. בעיקרי הטיעון של העותרים ב-בג"ץ 10122/04 התייחסו העותרים לפרסומה של תמ"א 35 וטענו כי התכנית ממשיכה בקו המפלה של תמ"מ 21/3 ומנסה להנציח את קיפוח העותרים ולפיכך ביקשו העותרים כי על סמך הנתונים העובדתיים שהציגו בעתירתם יבוטלו גם ההוראות המקפחות בתמ"א 35. בקשה זו - דינה להידחות. מדובר בסעד חדש ונפרד מן הסעדים שהתבקשו בעתירות ולו ביקשו העותרים לזכות בסעד זה היה עליהם, למצער, לתקן עתירתם ולהביא תשתית עובדתית כלשהי המבססת את טענתם. העותרים לא עשו כן וטענתם כי מתכנני תמ"א 35 פעלו להנציח את קיפוחם היא טענה בעלמא שכלל לא ראויה להישמע באופן שהושמעה. תכנית המתאר הארצית משקפת את מדיניות התכנון של ממשלת ישראל וככזו נמצאת בראש ההירארכיה של התכניות. כפי שניתן ללמוד מלשון התכנית ומשמה: "תכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור" אחד מאדניה המרכזיים של התכנית הוא השמירה על המשאבים הטבעיים של ארצנו וביניהם איזור החוף. מהוראותיה של תמ"א 35 נלמד בבירור כי ייעוד קרקעותיהם של העותרים לשימושים ציבוריים בתמ"מ 21/3 עולה בקנה אחד עם מדיניות התכנון הכוללת של ממשלת ישראל. טענה כללית ולא מבוססת של העותרים כאילו כל רשויות התכנון במדינת ישראל חברו יחדיו על מנת לקפחם אינה יכולה להתקבל. סוף דבר 18. כאמור, נקודת המוצא לדיון היא כי אין לאדם זכות קנויה שמקרקעיו יושבחו עקב תכנית. "קיומה של חברה מאורגנת מצריך תכנון פיזי שמחייב לעיתים פגיעה בזכויות קנייניות לטובת הציבור" (בג"ץ מילובלובסקי, 678; וראו גם: בג"ץ 16/50 איגרא-רמא בע"מ נ' מועצת עירית תל-אביב, פ"ד ה 229, 233 (1950); ע"פ 377/87 קלקא נ' מדינת ישראל, פ"ד מא(4) 673, 681 (1987)). כך במיוחד כאשר לקרקע מאפיינים ההופכים אותה לבעלת תועלת מיוחדת לציבור (בג"ץ חוף הכרמל 414; פרשת המרינה פסקה 103 לפסק הדין). לאור השיקולים התכנוניים שהוצגו אין מקום להתערב בניסיון רשויות התכנון לשמור על האינטרס הציבורי החשוב של הגנה על הסביבה החופית. העותרים ניסו לתלות טענותיהם בקיפוח המתמשך לו הם טוענים אולם, כאמור, גם אם יש בסיס לטענות אלו ומבלי שנקבע בעניין זה כל ממצאים, אין בהן כדי להקים זכות חיובית לעותרים בעתירתם זו. גם טענותיהם בדבר מעמדו של מקבץ הבתים המצוי בשטחה העודף של המועצה האיזורית אין מקומן להתברר בעתירה זו. משהציגו רשויות התכנון שיקול תכנוני רב משקל העומד מאחורי החלטתן שלא לייעד את קרקעות העותרים לפיתוח, לא מצאנו מקום להתערבות בהחלטתן זו (ראו: בג"ץ 595/75 סלמאן נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה ירושלים, פ"ד ל(3) 337, 345 (1976); בג"ץ מילובלובסקי 679; בג"ץ 2920/94 446)). אכן ניתן להבין לליבם של העותרים אולם שיקולי המדיניות התכנוניים שבבסיסם הדאגה לאינטרס הציבורי גוברים על תחושותיהם במקרה שלפנינו. לפיכך, דעתי היא כי דין העתירה להידחות. נציין כי כל שנאמר אינו סוגר את הדלת בפני העותרים לטעון כי הם זכאים לפיצוי ראוי עבור הנטל שהוטל עליהם על ידי יעוד קרקעותיהם בתמ"מ 21/3. שאלה זו כוללת סוגיות הצריכות בירור והעשויות להשתנות מעותר לעותר בדבר היחס בין תמ"מ 21/3 לבין התכנית שקדמה לה; ציפיות שהיו, ככל שהיו, שהקרקע תופשר, וכיוצא באלו שאלות. סוגיות אלו אין מקומן להתברר במסגרת עתירה זו אלא במסגרת תביעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה ככל שזו תוגש בהתאם לחוק. 19. אציע איפוא לחברי לדחות את העתירה בלא צו להוצאות. ש ו פ ט ת השופט ס' ג'ובראן: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת א' חיות: אני מסכימה לפסק דינה של חברתי השופטת מ' נאור ולכל מסקנותיה הצריכות לעניין. עם זאת, אני סבורה כי מוטב שלא לקבוע מסמרות בשלב זה באשר ליחסי גומלין תכנוניים אפשריים בין החלקות נשוא העתירה ובין מתחם תע"ש. זאת על מנת שלא לחסום בחינה של כל האפשרויות התכנוניות העשויות לעמוד על הפרק בעתיד לבוא. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת מ' נאור. ניתן היום, כ"ח אדר תשס"ז (18.3.2007). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 03094020_C10.doc עע מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il