רבקה בן משה נ. הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של תשתיות לאומי

פסק-דין בתיק בג"ץ 6942/15 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 6942/15 עע"מ 1182/16 לפני: כבוד השופט י' דנציגר כבוד השופט י' עמית כבוד השופט מ' מזוז העותרים בבג"ץ 6942/15 והמערערים בעע"מ 1182/16: 1. רבקה בן משה 2. אילנה דים 3. יעקב פרידמן נ ג ד המשיבים בבג"ץ 6942/15: 1. הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של תשתיות לאומיות 2. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה 3. נתיבי ישראל החברה הלאומית לתשתיות תחבורה המשיבים בעע"מ 1182/16: 1. הוועדה המחוזית לתכנון ובניה - מחוז מרכז 2. יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז מרכז - רות יוסף 3. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, רעננה 4. אורי נוסינוב ואח' 5. נחום פארן 6. אריה אוראלי וצברי איתן (באמצעות אברהם דינר) 7. רחל לויטס עתירה למתן צו על תנאי; ערעור על פסק דינו מיום 14.1.2016 של בית המשפט מחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים שניתן על ידי כב' השופט צ' דותן תאריך הישיבה: כ"ד בתשרי התשע"ז (26.10.2016) בשם העותרים בבג"ץ 6942/15 והמערערים בעע"מ 1182/16: עו"ד ענת בירן; עו"ד ורד מירוביץ' בשם המשיבה 1 בבג"ץ 6942/15: עו"ד יובל רויטמן בשם המשיבה 2 בבג"ץ 6942/15: עו"ד עירית גל בשם המשיבה 3 בבג"ץ 6942/15: עו"ד דרור ממן בשם המשיבות 2-1 בעע"מ 1182/16: עו"ד יובל רויטמן בשם המשיבה 3 בעע"מ 1182/16: עו"ד עירית גל בשם המשיבים 4 בעע"מ 1182/16: עו"ד יגאל יוסף; עו"ד איל ד. מאמו בשם המשיב 5 בעע"מ 1182/16: עו"ד יואל שטרן בשם המשיבים 6 בעע"מ 1182/16: אין ייצוג (אריה אוריאלי; איתן צברי) בשם המשיבה 7 בעע"מ 1182/16: עו"ד איתי ניר פסק-דין השופט מ' מזוז: 1. ערעור מינהלי ועתירה השלובים זה בזו שעניינם בהחלטת הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז המרכז (להלן: הוועדה המחוזית) מיום 1.2.2015 לדחות את ההתנגדות שהגישו המערערים-עותרים (להלן: המערערים) לתכנית רע/2011/ב בה ביקשו לכלול את חלקותיהם בגדרה של התכנית. רקע והשתלשלות ההליכים 2. המערערים הם הבעלים הרשומים של שלוש חלקות מקרקעין ברעננה - חלקות 158, 160 ו- 162 בגוש 6581 - בסמוך לצומת רעננה מרכז ולכביש 4 (להלן: החלקות), אשר ייעודן בעת הנדונה היה לשימוש חקלאי. יצוין כי לאחר ההחלטות מושא הערעור והעתירה פורסמה למתן תוקף ביום 17.3.2016 תכנית מתאר מקומית כללית לרעננה (רע/3000), לפיה ייעוד החלקות שונה למגורים. 3. בתחילת שנות ה- 2000 יזמה הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה (להלן: הוועדה המקומית) הכנת תכנית שמטרתה הקמת שכונת מגורים חדשה בחטיבת קרקע במזרח רעננה, בסמוך לצומת רעננה-כפר סבא, תוך שינוי יעוד השטח מקרקע חקלאית לאזור מגורים ולייעודים נלווים, באמצעות איחוד וחלוקה מחדש של השטח ללא הסכמת הבעלים. תכנית זו עברה מספר גלגולים עד לאישורה, כמפורט להלן. 4. תכנית רע/2011 - בתחילה יזמה הוועדה המקומית את תכנית רע/2011 להקמת השכונה כאמור. בשלב זה חלקות המערערים נכללו בתחום התכנית אף כי יועדו בתכנית להרחבת כביש 4. תכנית רע/2011 נזנחה בהמשך, לאחר שהוחלט על הפקדתה, בשל בעיות שונות שהתעוררו, ובשנת 2007 החליטה הוועדה המחוזית לדחות את התכנית לאחר שהוועדה המקומית הודיעה שהיא מכינה תכנית אחרת במקומה. 5. תכנית רע/2011/א - תכנית זו, שהוכנה כגרסה עדכנית של תכנית רע/2011 להקמת השכונה החדשה כאמור, כללה אף היא הוראות בדבר שינוי ייעוד ואיחוד וחלוקה מחדש ללא הסכמת הבעלים. גם בתכנית זו נכללו חלקות המערערים, וגם כאן הן יועדו להרחבת כביש 4. ביני לביני, ביום 26.7.2010, החליטה הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של תשתיות לאומיות (להלן: הות"ל) להכין תכנית לתשתית לאומית תת"ל 43 - כביש 4, ממחלף רעננה דרום עד מחלף נחל חדרה. חלקות העותרים נכללו בתחום (הקו הכחול) התת"ל. ביום 14.2.2011 דנה הוועדה המחוזית בתכנית רע/2011/א, ובמסגרת זו התייחסה היועצת המשפטית של הוועדה לכך שחלק מהשטחים הכלולים בתכנית רע/2011/א נכללים בתחומי הקו הכחול של תת"ל 43 שעניינה הרחבת כביש 4 לכל אורכו, והתת"ל (לכשתאושר) תגבר כמובן על תכנית זו להרחבת כביש 4. כן התייחסה היועצת המשפטית לכך כי המועצה הארצית והוועדה המחוזית הביעו בהליך אחר עמדה בפני בית המשפט העליון לפיה הכללת מגרש בתחומי תכנית לאיחוד וחלוקה מחדש תיעשה רק משיקולים תכנוניים של זיקה של אותו מגרש לשטח המתוכנן, ואין לכלול בתכנית כזו שטחים המיועדים למטרות שאינן קשורות לחטיבת הקרקע המתוכננת אך משיקולי פיצוי. בהתאם לכך, אין לכלול בתכנית רע/2011/א שטחים המיועדים להרחבת דרך 4 בהתאם לתת"ל רק לצורך השתתפות בעלי חלקות אלה בהקצאת זכויות בטבלאות האיזון שלפי התכנית. כאשר מדובר בכביש ארצי, מי שאמור לפצות את בעלי החלקות זה הציבור כולו, במסגרת פיצויי הפקעה, ואין להסדיר את הפיצוי במסגרת תכנית האיחוד וחלוקה של השכונה הסמוכה, כשאין קשר בין תכנון השכונה לבין הרחבת הכביש. בהתאם לאמור ולאחר דיון החליטה הוועדה המחוזית על הפקדת תכנית רע/2011/א בתנאים, ובין היתר בכפוף לכך ששטחים הכלולים בתחומי ההכרזה על הכנת תכנית לדרך 4 בהתאם לתת"ל לא ייכללו בתכנית וכי מסמכי התכנית יתואמו לענין זה עם צוות הות"ל. בסופו של דבר זנחה הוועדה המקומית גם את תכנית רע/2011/א בשל קשיים שונים ועל רקע כוונתה להגיש תכנית חדשה בצפיפות גבוהה יותר, והיא הודיעה לוועדה המחוזית על כוונתה להגיש תכנית חדשה. 6. תכנית רע/2011/ב: תכנית זו היא העומדת במוקד ההליכים לפנינו (להלן: התכנית). גם תכנית זו בדומה לקודמותיה כוללת הוראות לשינוי ייעוד קרקע חקלאית לשכונת מגורים ולאיחוד וחלוקה מחדש של החלקות ללא הסכמת הבעלים, אלא שבשונה משתי קודמותיה תכנית זו אינה כוללת בתחומה את החלקות שבתחום תת"ל 43, ובהן חלקות המערערים. ביום 10.6.2013 החליטה הוועדה המחוזית להפקיד את התכנית בתנאים שקבעה, שאינם רלבנטיים לענייננו. ביום 1.2.2015 דנה הוועדה המחוזית בהתנגדויות שהוגשו לתכנית, ובהן התנגדות שהגישו המערערים, בה ביקשו כי חלקותיהם ייכללו בתחומי התכנית. לאחר דיון החליטה הוועדה המחוזית לדחות את התנגדות המערערים, ולאשר את התכנית בתנאים. הוועדה המחוזית קבעה כי התכנית נקבעה עד לגבול הפרסום של תת"ל 43, ואף כי גבול זה אינו שולל תכנון הוא מבטא מגמת תכנון מובהקת של תשתית לאומית, ועל כן הרחבת גבול התכנית כבקשת המערערים עלולה לסכל הליכי התכנון של תת"ל 43. זאת ועוד, נקבע כי מדובר ברצועה שבה עובר קו מתח עליון ויש לשמרה גם לצרכי תשתיות ארציות עתידיות. כן נקבע כי הכללת מקרקעי העותרים בתכנית לשם פיצוי בלבד לא עולה בקנה אחד עם "עקרונות תכנון ומשפט". 7. להשלמת התמונה יצוין כי בקשה שהגישו המערערים ליו"ר הוועדה המחוזית לפי סעיף 110 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: החוק או חוק התכנון והבניה) לקבלת רשות לערור על ההחלטה למועצה הארצית לתכנון ולבניה, נדחתה בהחלטה מיום 9.3.2015. משכך, הגישו המערערים ביום 14.5.2015 עתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, הן כנגד החלטת הוועדה המחוזית לדחות את התנגדותם ולאשר את התכנית, והן כנגד ההחלטה כאמור לדחות את בקשתם לרשות לערור בפני המועצה הארצית. בעתירתם ביקשו המערערים להורות לוועדה המחוזית לבטל את החלטתה לדחות את התנגדותם לתכנית בה ביקשו לשנות את "הקו הכחול" של התכנית באופן שיכלול את חלקות המערערים (להלן: החלטת הוועדה המחוזית); ולחלופין - ליתן להם רשות לערור למועצה הארצית. 8. בפסק דין מפורט ומנומק היטב דחה בית משפט קמא (כב' השופט צבי דותן) ביום 14.1.2016 את עתירת המערערים. נקבע כי החלטת הוועדה המחוזית שלא לקבל את התנגדות המערערים להסיט את גבולה המזרחי של תכנית באופן שתכלול בתחומה את חלקות המערערים היא החלטה המשקפת עקרונות תכנוניים ראויים, וכי דווקא הכללת מקרקעי המערערים בתכנית הייתה מובילה לסטייה מעקרונות אלה, שכן הכללת החלקות לצורך פיצוי בלבד לא משרתת אף מטרה תכנונית. נקבע כי שיקול הדעת התכנוני מסור למוסדות התכנון ובית משפט לא יתערב בהחלטות תכנוניות אלא אם נפל בהן פגם חוקי. כן נקבע כי מוסד תכנון צריך להיות ער לתכנון הקיים ולתכנון העתידי של השטח אותו הוא מבקש לתכנן. אמנם תת"ל 43 להרחבת כביש ארצי מס' 4 עדיין לא קיבלה תוקף אבל בדין התחשבה הוועדה המחוזית בתכנית של מוסד תכנוני גבוה ממנה בהיררכיה. בית המשפט הדגיש כי אין כל שיקול תכנוני שמצדיק לכלול את מקרקעי המערערים בתחום התכנית, שכן אין למעשה מחלוקת שמקרקעי המערערים מיועדים לשמש להרחבת כביש 4, ועל כן ברור שמקרקעי המערערים לא נדרשים לתכנית רע/2011/ב שעניינה הקמת שכונת מגורים חדשה. העובדה שהתכנית המקורית רע/2011 כללה את מקרקעי המערערים לא מלמדת על כך שהיה צורך תכנוני בהכללתם, שכן גם בתכנית זו מקרקעי המערערים ייועדו להרחבת כביש 4. בהתאם לכך, בהחלטתה להפקיד את תכנית רע/2011/א עם שינויים (הוצאת השטחים הכלולים בתת"ל מתחום התכנית) הבחינה הוועדה המחוזית בין שטחים המיועדים לצרכים מקומיים-שכונתיים לבין שטחים המיועדים לצרכים ארציים-לאומיים, ובכך צדקה. אין הצדקה שבעלי הקרקעות המשמשות לצורך תכנית השכונה החדשה יישאו בנטל הציבור הכללי שיהנה מהרחבתו של כביש 4, שהוא עורק ארצי. נקבע כי עמדת המערערים מונעת למעשה משיקולי פיצוי בלבד, ואולם אין לאדם זכות קנויה להיכלל בתכנית משביחה. בית המשפט דחה גם את טענת המערערים להסתמכות על הגרסאות הקודמות של התכנית. נקבע כי תכנית רע/2011 לא הופקדה, ומאז לא התקבלו החלטות שהיו יכולות לבסס הסתמכות כלשהי מצד המערערים. בהקשר זה צוין גם כי חלקה 162 (של המערערים) מצויה ברצועה המיועדת למעבר תשתיות לאומיות, ומעליה עובר כיום קו מתח עליון, ויש לשמרה גם לצרכי מעבר תשתיות עתידיות, ועל כן ממילא קיימות שם מגבלות בניה. לבסוף דחה בית המשפט את טענת המערערים להפליה לעומת תכניות אחרות בעיר רעננה, שלטענת המערערים נכללו בהן, במסגרת הוראות איחוד וחלוקה או במתן זכויות ללא איחוד וחלוקה, גם בעלי מקרקעין המיועדים להפקעה לטובת דרך בינעירונית. בית המשפט קבע כי שלוש התכניות שצוינו לענין זה הן תכניות ישנות שאינן משקפות את מדיניות הוועדה המחוזית ויתר מוסדות התכנון כיום. גם התכנית החדשה עליה הצביעו המערערים - רע/2012/א הגובלת בכביש מס' 531 - אינה דומה, שכן שם נכלל בתת"ל סעיף "שחזור זכויות", והוועדה המחוזית הסכימה, באישור המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, להכיר באופן חריג בשחזור הזכויות. אשר לבקשת הרשות לערור לפני המועצה הארצית - נקבע כי בדין נדחתה הבקשה שכן לא מתעוררות כאן כל שאלות משפטיות עקרוניות. 9. ביום 11.2.2016 הגישו המערערים את ערעורם נגד פסק דינו של בית משפט קמא. הערעור כוון נגד הוועדה המחוזית ונגד יו"ר הוועדה המחוזית (משיבים 2-1), נגד הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה (המשיבה 3, להלן: הוועדה המקומית), ונגד מספר בעלי זכויות במקרקעין בתחום התכנית שהגישו גם הם התנגדויות לתכנית (משיבים 7-4). בקשת המערערים לעיכוב ביצוע פסק הדין נדחתה. תמצית טענות הצדדים 10. בערעורם טוענים המערערים כי הכפפת תכנון מקרקעי המערערים לתכנון עתידי היא שגויה וכי תת"ל 43 עדיין לא בתוקף ועד שתיכנס לתוקף היא יכולה להשתנות באופן שמקרקעי המערערים לא יכללו בשטחה. כן נטען כי יש צידוק תכנוני להכללת מקרקעי המערערים בתכנית משום שבגלגולה הראשון של התכנית לא התנגדה הוועדה המחוזית לכלול את חלקות המערערים בשטח התכנית בייעוד דרך. קביעת הוועדה המחוזית וקביעתו של בית משפט קמא הן שמונעות משיקולים של פיצוי, שכן החלטותיהם נבעו משיקולים שלא לפצות את המערערים במסגרת התכנית. השאלה מי צריך לשאת בפיצוי היא שעמדה במרכז ההחלטות. נטען כי כל בעלי המקרקעין בתחום התכנית ייהנו מהשבחת המקרקעין ואף אחד לא יינזק מהכללת המערערים גם כן. עוד נטען כי לא היה מקום לדחות את טענת המערערים להסתמכות, שכן ההודעה בדבר הכנת התת"ל פורסמה לראשונה רק בשנת 2013, והחלטת הוועדה המחוזית להפקיד בתנאים את תכנית רע/2011 יצרה ציפייה סבירה והסתמכות אצל המערערים אף שהתכנית לא הופקדה בסופו של דבר. כן לא היה מקום לדחות את טענה המערערים להפליה מול תכניות קודמות ברעננה. ולבסוף נטען כי היה צריך לאפשר למערערים לערור לפני המועצה הארצית, שכן מתעוררת כאן שאלה עקרונית באשר לסמכות הוועדה המחוזית להגביל את תכנון המקרקעין בגין תכנון עתידי נטול תוקף סטטוטורי. 11. מטעם הוועדה המחוזית ויו"ר הוועדה המחוזית נטען כי אין הצדקה תכנונית לכלול את חלקות המערערים בגדרי התכנית, הן בשים לב לכך שהחלקות מיועדות להרחבת כביש ארצי והן נכללות בגדר תת"ל 43 והן לאור מעבר תשתיות לאומיות בתחום אחת החלקות. המערערים לא הציגו כל ראיה לכך שהמקרקעין שלהם עשויים שלא להיכלל בתת"ל 43 אלא רק טוענים לאפשרות ספקולטיבית כזו. כן נטען כי אין מקום לקבל את גישת המערערים המלינה על עמדת מוסדות התכנון המבכרת את החלופה של הפקעת המקרקעין לטובת תכנית תשתית לאומית. הודגש כי גישה אחרת תעביר את נטל הפיצוי בגין הפקעת המקרקעין הדרושים להרחבת כביש ארצי מקופת כלל הציבור לכתפיהם של בעלי הזכויות במתחם נקודתי ברעננה, ללא כל הצדקה. עוד נטען כי אין ליתן משקל לטענת ההסתמכות שהעלו המערערים מאחר שזו נשענת על גלגולים קודמים של תכניות לא גמורות שירדו מהפרק בשל שיקולים שונים. הוא הדין לענין טענת ההפליה שהעלו המערערים. התייחסות המערערים למקרים שעסקו בשחזור זכויות אינה רלבנטית שכן ענייננו אינו בשחזור זכויות וממילא המגמה בעשור האחרון היא להימנע מהסדרים כאלה מתוך תפיסה חלוקתית ונטרול שיקולים לבר-תכנוניים. ולבסוף נטען, כי בצדק לא ניתנה רשות ערר לפני המועצה הארצית בהעדר כל שאלה עקרונית כללית המצדיקה בירור על ידי המועצה הארצית. 12. הוועדה המקומית תמכה בסיכומיה בעמדת המערערים. לגרסתה מדובר במקרה מיוחד המצדיק שחלקות המערערים יכללו בתכנית כחריג לכלל ולמדיניות לפיה אין להסדיר פיצוי בגין ייעוד קרקע לתשתיות לאומיות במסגרת תכנית איחוד וחלוקה מקומית. 13. המשיבים 7-4 סמכו ידיהם, בעיקרם של דברים, על פסק דינו של בית משפט קמא. כן נטען כי גם למשיבים אלה שטחים שהוצאו אף הם מחוץ לגבולות התכנית מאותם נימוקים שחלקות המערערים הוצאו ממנה, וככל שערעור המערערים יתקבל, הם מבקשים שההכרעה תחול גם על השטחים שלהם שהוצא מתחום התכנית. 14. העתירה - עוד טרם מתן פסק הדין על ידי בית משפט קמא הגישו המערערים עתירה לבית משפט זה שכוונה נגד החלטת הות"ל מיום 27.7.2015, במסגרת תת"ל 43 הנזכרת לעיל, להאריך את תוקף התנאים למתן היתרים שקבעה לפי סעיף 78 לחוק התכנון והבניה לגבי מקטע הדרך שבין רעננה לבין צומת הדרים. נוכח תגובות המשיבים והחלטה נוספת שקיבלה הות"ל ביום 30.11.2015 הורה בית משפט זה למערערים להגיש עתירה מתוקנת, וזו הוגשה ביום 22.2.2016, בסמוך לאחר הגשת הערעור. עיקר טרוניית המערערים בעתירה הוא כי הארכת תוקף התנאים שנקבעו כאמור לפי סעיף 78 לחוק פוגעת בזכויותיהם, וכי החלטה זו לוקה בפגמים דיוניים ואחרים. עתירה זו קשורה בטבורה לערעור ולתכליתו - הכללת חלקותיהם של המערערים בגדרה של התכנית רע/2011/ב כמפורט לעיל - ומטרתה קידום תכלית זו. 15. בדיון לפנינו חזרו באי כוח הצדדים, בערעור ובעתירה, על עיקרי טיעוניהם שבכתב. באת כוח המערערים טענה לעוול וחוסר צדק שנגרם למערערים. לטענתה, היא אינה חולקת על העיקרון הכללי לפיו אין לכלול שטחים המיועדים לתשתיות ארציות בתחום תכנית לאיחוד וחלוקה אך למטרות פיצוי, אולם לדבריה הנסיבות כאן ייחודיות. נטען כי בצירוף חלקות המערערים לתכנית אף אחד לא ניזוק, ואין בכך גם כדי לפגוע בתכנון הדרך הארצית. כן נטען כי לא ברור אם בסופו של דבר חלקות המערערים ייכללו בתוואי הדרך הארצית וכי עשויים להיוותר שטחים לאחר הפקעה לצרכי הדרך שלא יהיה להם שימוש, ובמקרה כזה יש מקום לפתרון יצירתי. באת כוח הוועדה המקומית הביעה גם בטיעונה בעל-פה את תמיכתה בעמדת המערערים כי זהו מקרה חריג המצדיק חריגה מן הכלל. כן נטען כי כביש 4 משרת גם את רעננה ועל כן יש לו זיקה לתכנית דנן. מנגד, טען בא כוח המדינה (הוועדה המחוזית והות"ל) כי לתכנית איחוד וחלוקה צריכה להיות הצדקה תכנונית, וכי המקרה דנן הוא מקרה מובהק שבגדר העיקרון הכללי האמור של אי הכללת שטחים בתכנית איחוד וחלוקה רק מטעמי פיצוי, שכן במקרה דנן ברור לחלוטין שמדובר בקרקע הדרושה לתשתית ארצית, והכללתה במסגרת תכנית נקודתית להקמת שכונה חדשה ברעננה היא מלאכותית ונועדה לצרכי פיצוי בלבד. נטען כי העיקרון הכללי האמור מבטא גישה תכנונית נכונה, והוא נכון גם מטעמי יעילות וצדק חלוקתי. המדינה סומכת ידיה על הנמקתו של בית משפט קמא שאין מקום וצידוק להחריג את חלקות המערערים מן העיקרון הכללי. כן נטען כי קבלת עמדת המערערים עלולה להשליך על תכנון כל תוואי כביש 4 וכבישים ארציים אחרים. באי כוח המשיבים 7-4 הדגישו כי מדובר בשאלה תכנונית מובהקת וכי אין כל עילה להתערב בהחלטת הוועדה המחוזית לדחות את התנגדות המערערים לתכנית. בא כוח המשיבים 4 הביע את תמיהתו על עמדת הוועדה המקומית, שכן היא זו שהכינה את התכנית על בסיס הנחיות הוועדה המחוזית, עליהן לא השיגה ולא ערערה בשום שלב. כן נטען כי גם למשיבים שטחים שנותרו מחוץ לתכנית מאותם טעמים. 16. אשר לעתירה, עיקר טרוניית באת כוח המערערים כוונה נגד הזמן הרב שחלף מאז פרסום ההודעה והתנאים לפי סעיפים 78-77 לחוק, ומאידך טען בא כוח המדינה כי הוועדה המחוזית לא הסתמכה בהחלטה על התנאים למתן היתרים לפי סעיף 78 לחוק וממילא אין כל רלבנטיות לתנאים אלה לענייננו. בא כוח נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה (המשיבה 3 בעתירה) הדגיש כי כביש 4 הוא כביש המשרת את כל תושבי המדינה ואין מקום לייעוד שטחים המיועדים לכביש זה במסגרת תכניות מקומיות נקודתיות. צוין כי ככל שיישאר "סרח עודף" מחלקות המערערים לאחר ההקצאות הדרושות לכביש 4 יינתן לכך מענה במסגרת ההפקעה. דיון והכרעה 17. למרות הררי כתבי טענות ומסמכים שהרעיפו עלינו הצדדים, ובעיקר המערערים, שרק עיקרי תמציתם הובאו לעיל - הרי שבעיקרם של דברים השאלה העומדת בפנינו היא פשוטה וממוקדת: האם נפל פגם בהחלטת הוועדה המחוזית כאשר דחתה את התנגדות המערערים לתכנית בה ביקשו להרחיב את גבולות התכנית ולכלול בה את חלקותיהם על מנת שיזכו לפיצוי בדרך של הקצאת זכויות בניה במסגרת טבלאות האיזון של האיחוד וחלוקה. תשובתי ההחלטית היא שלילית. פסק דינו של בית משפט קמא הוא מפורט ומנומק היטב, דבר דבור על אופניו, ולמעשה ניתן היה לאמצו, כפי שהוא, לשם דחיית הערעורים. עם זאת, אעמוד להלן בקצרה על עיקרי הדברים הדרושים לענין. 18. אפתח בדברים שנאמרו על ידי בית משפט זה (השופטת מ' נאור, כתוארה אז) בפרשה אחרת בעלת מאפיינים דומים - "נקודת המוצא לבחינת טענותיהם של העותרים צריכה להיות כי אין לו לאדם זכות קנויה להיכלל בתכנית משביחה ולא תישמע טענה מפי אדם שהוא זכאי לסעד אך ורק בשל העובדה שמקרקעי שכניו פותחו ומקרקעיו שלו לא זכו לפיתוח... זוהי נקודת המוצא לדיון וזוהי גם נקודת הסיום. על מנת שתקום חובה לרשויות התכנון לשנות החלטתם באופן שקרקעות העותרים הן שיפותחו היה על העותרים הנטל להראות כי ההחלטות התכנוניות מקורן בשיקולים זרים או בהפליה אסורה כלפי העותרים. בסופו של יום לא מצאתי כי יש בטענות העותרים כדי להצדיק התערבותו של בית המשפט בהחלטות רשויות התכנון" (בג"ץ 9402/03 בוכניק נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פסקה 10 (18.3.2007), להלן: ענין בוכניק). 19. מכשיר האיחוד וחלוקה, בהסכמת הבעלים או שלא בהסכמתם, המוסדר בסימן ז' לפרק ג' (סעיפים 128-120) לחוק התכנון והבניה, הוא אמצעי תכנוני שנועד לאפשר ולהקל על ביצוע תכנון של חטיבת קרקע נתונה לייעודים שהוגדרו, ואין לעשות שימוש באמצעי זה למטרות פיצוי גרידא שאינן נובעות מצרכי התכנון של אותו מתחם קרקע. בהתאם לכך, ההחלטה בדבר הכללתן או אי הכללתן של חלקות קרקע במסגרת תכנית האיחוד וחלוקה צריכה להיות מעוגנת בצרכי התכנון של חטיבת הקרקע בה מדובר ולא בשיקולים חיצוניים הזרים לענין (למהותן של תכניות איחוד וחלוקה וההצדקות והתכליות שביסודן ראו: שרית דנה ושלום זינגר דיני תכנון ובניה כרך ב בעמ' 1129 ואילך (2015)). 20. בהתאם לכך, הגישה העקרונית הנקוטה בידי מוסדות התכנון והייעוץ המשפטי לממשלה המנחה את מוסדות התכנון, שוללת שימוש במכשיר האיחוד וחלוקה לשם פיצוי בעלי קרקע גובלת שאינה דרושה לתכנון חטיבת הקרקע מושא התכנית אך לצרכי פיצוי בעלי הזכויות בקרקע. גישה זו קיבלה ביטוי אף בהליכים שונים לפנינו (עע"מ 7277/10 המועצה הארצית לתכנון ולבניה נ' מועצה מקומית גבעת שמואל (7.11.2011); ולאחרונה: עע"מ 29/16 משעל נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מרכז (17.11.2016)). 21. בענייננו נימקה הוועדה המחוזית את החלטתה לדחות את ההתנגדות שהגישו המערערים לתכנית לענין אי הכללת חלקותיהם בתחומה כדלהלן: "תחום גבולה המזרחי של התכנית נקבע עד לגבול פרסום סעיף 77, 78 של דרך ארצית מס' 4 שבתת"ל 43. הועדה ערה לכך שפרסום לפי ס' 78 אינו שולל תכנון, אולם גבול הפרסום מבטא מגמת תכנון מובהקת של תשתית לאומית. תכנון השכונה מעבר לאותו גבול, למטרות הכללתם בתחום האיחוד והחלוקה ולשם פיצוי בלבד, אינו עולה בקנה אחד עם עקרונות תכנון ומשפט. קביעת גבול התכנית, מקום בו קיימת מגמת תכנון ארצית של תשתית לאומית, עלולה לסכל את הליכי התכנון ברמה הארצית. יתרה מזו, לא זו בלבד שמדובר במגמת תכנון ארצית ברורה, אלא גם שמדובר ברצועה שעובר בה קו מתח עליון 161 ק"ו ויש לשמרה גם לצורכי מעבר תשתיות עתידיות. רצועת דרך ארצית מספר 4 מהווה ציר ארצי אורכי לאורך מדינת ישראל, ובמיוחד באזור השרון מהווה אותה רצועה חלק מאותם 'מותניים צרות', בהם נדרש לשמור מקום עתידי לצורך איחוד תשתיות ארציות. אין בידי הועדה לקבל את הטענה כי אי הכללת השטחים נועדה לשלול פיצוי, נהפוך הוא, הכללת אותם שטחים בניגוד למגמה הארצית ולתשתיות קיימות תביא לתוצאה שגויה לפיה תחום הקו הכחול של התכנית נקבע משיקולי פיצוי בלבד... תחום התכנית תוכנן עפ"י צרכי התכנון ולא לפי צרכי פיצוי". 22. דברים אלה של הוועדה המחוזית הם דברים נכוחים המעוגנים היטב ב"עקרונות תכנון ומשפט", כלשון הוועדה. הכללת חלקות בתחומי תכנית איחוד וחלוקה שלא משיקולי תכנון וקידום יעדי התכנית אלא למטרות פיצוי בלבד, לא רק שאינה מוצדקת מבחינה תכנונית ועלולה לפגוע ביעילות התכנון ובעקרונות של צדק חלוקתי, אלא היא עלולה לעלות גם כדי שיקול זר ופסול. "מנגנון האיחוד והחלוקה נועד לשמש שתי תכליות מרכזיות: ראשית, בא מנגנון זה לשרת צרכים תכנוניים במצבים בהם נדרש לבצע חלוקה יעילה יותר של החלקות בתוך מרחב מסוים על מנת להתאים את החלוקה לצרכים התכנוניים... תכלית שניה של מנגנון זה היא חלוקה צודקת של הנזק וההשבחה בין בעלי מקרקעין בתחומיה של תכנית... טענתם של העותרים היא כי משהחליטה רשות התכנון להשביח קרקעות מסוימות במסגרת תכנית... חובה עליה 'לשתף' בהשבחה זו גם את שכניהם של בעלי הקרקע המושבחת בדרך של איחוד וחלוקה מחדש ללא קשר לשאלה האם שכנים אלה נמצאים בתחום התכנית או מחוצה לה... טענה זו אין בידי לקבל. דיני התכנון והבניה מגדירים מעגלים תחומים של פרטים שזיקתם לתכנית מסוימת מקנה להם זכויות ומטילה עליהם חובות ביחס לתכנית. מי שתוכנית השביחה מקרקעין שברשותו אמור לשלם היטל השבחה ובכך לשתף את כלל הציבור, ובכללו את אותם פרטים שנפגעו מן התכנית, בהטבה שהוענקה לו... אולם מנגנון שיתוף זה תחום בגדרי החוק. אם נאמר כי יש 'לשתף' ברווחי ההשבחה מי שלא זכה לה בתכנית גם בדרך של איחוד וחלוקה נמצא כי אין לדבר סוף ויש מקום 'לאחד ולחלק' את הארץ כולה במסגרת תכנון כולל בו יחולקו רווחי ההשבחה בין כל בעלי הקרקעות בארץ, ולא רק בין שכנים. הזכות לפיצוי בגין נזקים עקיפים מתכנית אינה זכות המשתרעת עד אין גבול" (ענין בוכניק, פסקה 16). 23. בצדק ציין בא כוח המדינה כי המקרה דנן הוא מקרה מובהק המדגים גישה עקרונית זו. במקרה דנן אין חולק כי חלקות המערערים דרושות ומיועדות לצורך הרחבה של כביש 4, שהוא כביש ארצי המשרת את כלל תושבי המדינה, ולצורך "רצועת תשתיות" ארצית, ואין להן כל זיקה תכנונית או צורך תכנוני במסגרת התכנית דנן שמטרתה הקמת שכונת מגורים חדשה ברעננה. עובדה זו קיבלה ביטוי לכל אורך שלבי התכנון של מתחם הקרקע הנדון. כמצוין בראשית הדברים, כבר בגרסתה המקורית של התכנית מ- 2002 (רע/2011) יועדו חלקות המערערים לצורך הרחבת כביש 4. כך גם בגרסה השניה (רע/2011/א), כאשר בשלב זה הורתה הוועדה המחוזית במפורש, בהחלטתה מיום 14.2.2011, כי שטחים המיועדים להרחבה של כביש 4 בהתאם לתת"ל לא ייכללו בתכנית. בהתאם לכך הוועדה המקומית אכן לא כללה שטחים אלה, ובהן גם חלקות המערערים, בגרסה השלישית והאחרונה של התכנית (רע/2011/ב) שאושרה בסופו של דבר. אכן יתכנו מקרים גבוליים בהם קשה לתת תשובה ברורה והחלטית לשאלת הזיקה התכנונית של שטח נתון לתכנית. לא זה המקרה דנן. בענייננו מדובר כאמור במקרה מובהק של העדר זיקה תכנונית, שכן ברור לחלוטין כי שטח הדרוש להרחבת כביש ארצי אין לו כל זיקה תכנונית לתכנית נקודתית להקמת שכונה חדשה ברעננה. 24. משנמצא לנו כי החלטת הוועדה המחוזית מעוגנת בשיקולים תכנוניים ראויים וסבירים, הרי ממילא לא נמצאה כל עילה להתערבותנו. בית משפט זה חזר ושנה פעמים-אין-ספור, מימיה הראשונים של המדינה, כי לא יתערב בהחלטות רשויות התכנון המבוססות של שיקולים תכנוניים מובהקים, כל עוד לא נפל בהן פגם חוקי. הרכבם ההטרוגני והמקצועי של מוסדות התכנון וההליכים הדיוניים לפיהם הם פועלים מבטיחים בירור מקצועי מקיף וראיה רחבה של ההיבטים והשיקולים התכנוניים השונים. "כלל נקוט הוא בידינו כי בית-המשפט אינו שם עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ואין הוא מעמיד את שיקול דעתו שלו תחת שיקול דעתן המקצועי של אותן רשויות. התערבותו של בית-המשפט בהחלטות של רשויות התכנון נעשית במשורה, בעילות מובהקות המצדיקות התערבות במעשה המינהלי, כגון: חריגה מסמכות, חוסר תום-לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות" (עע"מ 2418/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה ירושלים, פסקה 9 (24.11.2005)). וכן: "הביקורת השיפוטית אינה אמורה כל עיקר להשיג גבולן זה של רשויות התכנון. תפקיד הביקורת השיפוטית מתמקד בבחינת חוקיות ההליכים ודרכי קבלת ההחלטות ע"י הרשות התכנונית (ע"א 8626/06 פורמה נ' הועדה לבניה למגורים ולתעשייה, פסקה 5 (3.4.2008), להלן: ענין פורמה). וראו גם: בג"ץ 102/52 ארגון בעלי המגרשים מעבר לירקון נ' שר הפנים, פ"ד ו 827 (1952); בג"ץ 595/75 סלמן נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה ירושלים, פ"ד ל(3) 337, 345 (1976); בג"ץ 574/81 ירמיהו עיני בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, פ"ד לו(3) 169, 173 (1982); בג"ץ 565/86 שמרת קיבוץ השומר הצעיר נ' ועדת הערר לענייני קרקע חקלאית, פ"ד מא(4) 722, 726 (1987); בג"ץ 10242/03 מילובלובסקי נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פ"ד נח(6) 673 (2004); בג"ץ 1166/07 וייסנר נ' הוועדה לתכנון ולבניה לתשתיות לאומיות (4.2.2008); עע"מ 9057/09 איגנר נ' השמורה בע"מ, פסקה 20 (20.10.2010); ענין פורמה, פסקה 4; ועוד רבים רבים זולתם. 25. על רקע האמור אין גם יסוד לטענת המערערים להסתמכות. ברור כי עצם העובדה שחלקות המערערים נכללו בשתי הגרסאות הראשונות של הצעות התכנית, שלא קודמו כאמור על ידי הוועדה המקומית ולא אושרו על ידי הוועדה המחוזית, אין בה כדי לבסס טענת הסתמכות (ענין פורמה, פסקה 5). כזכור, כבר בדונה בגרסה השניה של התכנית (רע/2011/א) עמדה הוועדה המחוזית על כך שאין לכלול בתכנית שטחים המיועדים להרחבת כביש 4, ובהתאם לכך לא נכללו חלקות המערערים ושטחים נוספים בגרסה האחרונה של התכנית (רע/2011/ב). 26. אשר לעתירה - בחינה של הטענות שהועלו בעתירה מעלה כי למעשה אין מאומה בטענות אלה כדי לקדם את עניינם של המערערים. הטענות שבעתירה מכוונות כאמור נגד החלטות הות"ל על פרסום תנאים למתן היתרים לפי סעיף 78 לחוק בקשר עם הכנת תכנית לתשתית לאומית תת"ל 43 - כביש 4, ועל הארכת תוקפם. אלא שהחלטת הוועדה המחוזית שלא לקבל את התנגדות המערערים לתכנית דנן אינה נסמכת על התנאים למתן היתרים לפי סעיף 78 לחוק שפרסמה הות"ל, אלא על "מגמת תכנון ארצית של תשתית לאומית" ועל כך "שמדובר ברצועה שעובר בה קו מתח עליון 161 ק"ו ויש לשמרה גם לצורכי מעבר תשתיות עתידיות". התחשבות הוועדה המחוזית בשיקולים אלה אינה טעונה כל החלטה או הודעה לפי סעיפים 77 ו- 78 לחוק אלא נובעת מעקרונות תכנון מקצועיים בסיסיים. אשר על כן, גם לו סברתי - ואני רחוק מלקבוע זאת - כי נפל פגם כלשהו בפרסום ההודעה או התנאים לפי סעיפים 78-77 לחוק, לא היה בכך כדי להועיל למערערים כל עיקר. על כן איני רואה צורך להאריך ולפרט לענין טענותיהם שבעתירה. 27. ושתי הערות לסיום: ראשית, החלטת הוועדה המחוזית שלא לכלול בתחום התכנית את השטחים המיועדים להרחבת כביש 4 ניתנה למעשה כבר ביום 14.2.2011 במסגרת החלטתה לגבי הפקדת תכנית רע/2011/א. החלטה זו לא נתקפה בשעתה לא על ידי המערערים ולא על ידי הוועדה המקומית, שתמכה בפנינו בעמדתם, וטענות המערערים לענין זה הועלו רק בעתירתם לבית משפט קמא למעלה מ- 4 שנים מאוחר יותר. התנהלות זו יש בה טעם לפגם, גם אם לא נראה בה כשיהוי בהגשת העתירה. ושנית, בהתייחס לחשש שהעלו המערערים כי בסופו של דבר יוותרו מחלקותיהם "סרחי עודף" שלא יידרשו לצורך כביש 4 אך לא ניתן יהיה לעשות בהם שימוש, אזכיר כי בצדק העיר בא כוח נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה (המשיבה 3 בעתירה) כי המענה לחשש זה יינתן במסגרת ההפקעה שתיעשה לצורך הרחבת כביש 4. 28. סוף דבר: נוכח כל האמור אציע לחבריי כי נדחה את הערעור ואת העתירה. המערערים יישאו בהוצאות משיבי המדינה (המשיבים 1 ו-2 בערעור ומשיבה 1 בעתירה) - בסך כולל של 10,000 ₪; ובהוצאות המשיבים 4, 5 ו-7 בערעור ומשיבה 3 בעתירה - בסך כולל של 5,000 ₪ לכל אחד מהמשיבים. ש ו פ ט השופט י' דנציגר: אני מסכים. ש ו פ ט השופט י' עמית: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט מ' מזוז. ניתן היום, ‏י"ט בחשון התשע"ז (‏20.11.2016). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 15069420_B16.doc אב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il