רון שחר נ. בנק ישראל

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 62935-10-24 לפני: כבוד השופט דוד מינץ כבוד השופט אלכס שטיין כבוד השופט חאלד כבוב העותר: רון שחר נגד המשיב: בנק ישראל עתירה למתן צו על תנאי תאריך ישיבה: י' אייר התשפ"ו (27.4.2026) בשם העותר: עו"ד תמר מזל פינטו בשם המשיב: עו"ד רועי שויקה פסק-דין השופט דוד מינץ: עניינה של העתירה בבקשת העותר כי נורה למשיב, בנק ישראל, לקבל לחזקתו מטבעות פגומים שהעותר ייבא לישראל. הרקע לעתירה 1. בתמצית, בחודש מאי 2023 פנה העותר למשיב בבקשה להחליף מטבעות בשווי של כ-210,000 ש"ח, עליהם הצהיר כמטבעות פגומים. בהמשך לבקשה זו הוחלפו תכתובות בין העותר למשיב במהלכן התבקש העותר לספק הסברים בנוגע למקור המטבעות ולנתיבי העברתם לישראל. במענים השונים מטעמו מסר העותר בין היתר כי המטבעות יובאו ממפעל מיחזור מתכות בסין והגיעו לישראל דרך הונג קונג, דובאי וירדן. תשובותיו של העותר לא הפיסו את דעתו של המשיב, אשר סבר כי המידע שנמסר חלקי וכולל סתירות. על כן הודיע לעותר ביום 16.7.2023 כי מאחר שהמידע שסיפק אינו מאפשר להתחקות אחר נתיב הכספים ולהפחית את החשש מפני סיכונים הנוגעים להלבנת הון ומימון טרור; ומאחר שהמשיב פועל בהתאם להוראות חוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000 (להלן: חוק איסור הלבנת הון) וחוק המאבק בטרור, התשע"ו-2016 (להלן: חוק המאבק בטרור) – אין באפשרותו לאשר את בקשתו להחלפת המטבעות. 2. ביום 11.9.2023 שלח העותר מכתב נוסף למשיב, בו הביע את מורת רוחו מההחלטה. הוא ציין בין היתר כי בשני העשורים האחרונים ביצע פעולות רבות של החלפת מטבעות פגומים, בכמויות דומות ומאותו מקור, ומעולם לא נדרש לספק הסברים. עוד ציין כי הוראות חוק איסור הלבנת הון המטילות חובות זיהוי ודיווח שונות חלות על "תאגיד בנקאי", ומאחר שהמשיב אינו עונה על הגדרה זו, סירוב המבוסס על הוראות חוק איסור הלבנת הון הוא נעדר סמכות. בהמשך לכך ציין העותר כי השיקול היחידי שבסמכות המשיב לשקול בבחינת בקשתו הוא האם מדובר במטבעות שהוטבעו על ידו ושאינם מזויפים, ועל כן באפשרותו לקבלם לחזקתו ולבחנם. 3. במענה לכך מיום 14.9.2023, ציין המשיב כי בקשתו של העותר נבחנה בהתאם ל"נוהל עבודה איסור הלבנת הון ומימון טרור בקופות המטבע" (להלן: הנוהל), שגובש אצל המשיב בשנת 2020 לאחר הערכת סיכונים מקיפה ואשר הוראותיו תואמות את אמות המידה המקובלות בעולם בנוגע לניהול סיכוני איסור הלבנת הון ומימון טרור. בהתאם לאותו נוהל, שטרם בא לעולם בפעמים הקודמות שבהן ניתן לעותר שירות על ידי מחלקת המטבע של המשיב, הוא התבקש למסור מידע ואסמכתאות שונות ביחס למקור המטבעות ולעסקת רכישתם. בהמשך לכך ציין המשיב כי לעמדתו המקצועית, אין באסמכתאות שהועברו על ידי העותר כדי להפחית את הסיכונים שזוהו בקשר לביצוע החלפת המטבעות. עוד הבהיר המשיב כי עמדתו המשפטית היא שסעיפי העבירות הקבועים בחוק איסור הלבנת הון ובחוק המאבק בטרור חלים עליו, וזאת הגם שהוא אינו נמנה על הגופים שלגביהם מטיל חוק איסור הלבנת הון חובות זיהוי ודיווח. 4. בהמשך לאמור העביר העותר מספר פניות נוספות למשיב, ובסופו של דבר הגיש את העתירה שלפנינו. בעתירתו חזר על הטענה כי המשיב חרג מסמכותו בסירובו לקבל את המטבעות. בהקשר זה נטען כי על-פי כללי בנק ישראל (הוצאה מן המחזור או החלפה של מטבע שנפגם אגב שימוש או שנשמד), התש"ע-2010, מחובתו של המשיב להחליף כל מטבע פגום שמוצג לו, מבלי להפעיל שיקול דעת. עוד נטען כי הסירוב לקבל את המטבעות שייבא העותר, המבוסס על חשש מהפצת מטבעות מזויפים ללא כל בדיקה של המטבעות עצמם, הוא בלתי סביר, ודאי על רקע מדיניות המשיב בעבר; כי המשיב פעל בחוסר תום לב בכך שלא יידע על אודות שינוי המדיניות בו נקט ובאופן שבו התנהלו נציגיו מול העותר; וכי החלטתו אינה מבוססת על ראיות או תשתית מספקת. בנוסף על האמור העותר הגיש בקשה להוספת ראיה בדמות רשימת המדינות שעליהן הוצהר על ידי הרשות לאיסור הלבנת הון כי יש להטיל פיקוח הלבנת הון מוגבר בהתאם להנחיות FAFT (Financial Action Task Force), בה לא מופיעות המדינות דרכן הגיעו המטבעות לישראל במקרה זה. מכאן, שלא היה מקום לחשוד בכשירותם של המטבעות במקרה זה. 5. המשיב מצדו טען כי אין עילה להתערבות בהחלטתו. נטען כי הבדיקה שערכו הגורמים המקצועיים בבנק העלתה שורה של דגלים אדומים אשר חייבו אותו לנקוט בזהירות כלפי בקשת העותר, ועל כן החלטתו היא סבירה בנסיבות העניין. כן נטען כי ההחלטה תואמת את המדיניות הנוהגת במספר בנקים מרכזיים בעולם אשר אימצו בשנים האחרונות גישה מחמירה בנוגע להחלפת מטבעות פגומים. כמו כן צוין כי אמנם המשיב אינו נמנה על הגופים הפיננסיים שחל עליהם המשטר הקבוע בחוק איסור הלבנת הון, אך נוכח הוראת סעיף 4 לחוק האמור האוסרת על עשיית פעולה ברכוש אסור – ובשים לב לסיכונים הנוגעים למימון טרור והלבנת הון כמו גם סיכונים הנוגעים למוניטין של המשיב – הוא אימץ סטנדרטים מקובלים בעולם שנועדו למנוע את ניצולו לרעה לצורך הלבנת הון במסגרת תפקידיו על פי דין, ובפרט פעולות בתחום המטבע. המסקנה שלפיה המשיב נדרש לשקול שיקולים כאמור עולה לגישתו בקנה אחד עם תכלית חוק איסור הלבנת הון, שלשם הגשמתה נקבע גם הנוהל. הודגש כי פעולותיו של המשיב בהתאם לנוהל ננקטו כחלק מהליך מקדמי, טרם בדיקת המטבעות עצמם, ובשים לב להיעדר ההסברים מצד העותר לא היה צורך להמשיך ולבדוק מעבר לכך. כן הודגש כי אין בעובדה שבעבר ביצע העותר פעולות פריטה כדי להשליך על בקשתו כעת, שכלל לא נשענה על חשש לזיוף מטבעות אלא על הערכת סיכונים בתחום הלבנת הון ומימון טרור. דיון והכרעה 6. לאחר עיון בעתירה ובתגובה לה, ולאחר שמיעת טענות הצדדים בדיון שהתקיים לפנינו, הגענו לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות בהיעדר עילה להתערבות בהחלטת המשיב. 7. תחילה ייאמר כי לא ראינו לקבל את טענת העותר שלפיה בבוא המשיב לדון בבקשה להחלפת מטבע שנפגם, הוא אינו רשאי להפעיל שיקול דעת או לשקול שיקולים הנוגעים לאיסור הלבנת הון ומימון טרור. אכן, פרק ג' לחוק איסור הלבנת הון המטיל חובות זיהוי ודיווח בנוגע לפעולות שונות אינו חל על המשיב, שאינו מהווה "תאגיד בנקאי". עם זאת, בשים לב לסעיף 4 לחוק איסור הלבנת הון האוסר על ביצוע פעולה ברכוש אסור, היינו רכוש שמקורו בעבירה, ששימש לביצוע עבירה, שאִפשר ביצוע עבירה או שנעברה בו עבירה; ועל רקע תכליתו של חוק איסור הלבנת הון "למנוע הטמעתם של כספים הצומחים מדבר עבירה או קשורים אליו בדרך אחרת במערכת הפיננסית הלגיטימית" (ע"פ 5076/14 שטרית נ' מדינת ישראל, פסקה 93 (29.12.2015)) – מקובלת עלינו עמדת המשיב שלפיה התחשבות בשיקולים מעין אלה בבחינת בקשה להחלפת מטבעות פגומים איננה נעדרת סמכות. אדרבה, יש לברך את המשיב שנוקט גישה מחמירה במניעת אפיקים אפשריים להלבנת הון וביצוע עבירות כלכליות. 8. שנית, נקודת המוצא היא כי התערבות בית משפט זה בהחלטה שנתקבלה על ידי רשות מינהלית בהתבסס על מומחיותה ושיקול דעתה המקצועי, שמורה למקרים חריגים בלבד בהם נפל בהחלטה פגם מהותי היורד לשורש העניין כגון חוסר סבירות קיצוני (וראו בהקשרים דומים: בג"ץ 67197-07-25 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' נגיד בנק ישראל, פסקה 11 (10.9.2025); בג"ץ 5048/07 ארבל נ' בנק ישראל – המפקח על הבנקים, פסקה 7 (9.10.2007)). מקרה זה אינו נמנה על המקרים החריגים המצדיקים התערבות. כפי שעולה מעיון בתכתובות בין העותר למשיב, לעותר ניתנו כמה וכמה הזדמנויות ליתן מענה לשאלות ולסוגיות שהועלו על ידי המשיב. אף על פי כן, תשובותיו של העותר לא הפיסו את דעתו של המשיב ולא סיפקו מענה ל"דגלים האדומים" שהתעוררו בבחינת הבקשה, הן ביחס למקור המטבעות; הן ביחס לנתיב העברתם (מסין לישראל דרך הונג קונג, דובאי וירדן); והן ביחס לגורמים שהיו מעורבים בכך. בנסיבות אלה, ובשים לב למומחיותו של המשיב בנושאים כגון דא, לא שוכנענו כי החלטתו מגלה עילה להתערבותנו. גם לא נעלמה מעינינו ה"ראיה החדשה" שביקש העותר להגיש, אולם לא מצאנו כי יש בה כדי לשנות ממסקנתנו. 9. בשולי הדברים יוער כי אין בטענת העותר שלפיה בקשות שהגיש להחלפת מטבעות התקבלו בעבר בשווי עשרות אלפי שקלים לאחר שנמצא כי המטבעות אינם מזויפים (דבר שאף לא הוכח כדבעי), כדי להצדיק התערבות בהחלטת המשיב. זאת בהינתן שבקשותיו הקודמות הוגשו עובר לגיבוש הנוהל על ידי המשיב, בשים לב להלכה שלפיה אין הרשות כבולה למדיניותה (ע"א 6744/20 מדינת ישראל – רשות מקרקעי ישראל נ' טבר, פסקה 43 (7.7.2022); בג"ץ 1398/07 לביא-גולדשטיין נ' משרד החינוך – הגף להערכת תארים אקדמיים מחו"ל, פסקה 21 (10.5.2010); בג"ץ 61865-11-24‏ מרכז השלטון המקומי בישראל נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה 28 (29.6.2025)), ולשיקולים שעמדו ביסוד השינוי כמפורט בתגובת המשיבים, עליהם כאמור יש אך לברך. העתירה נדחית. העותר יישא בהוצאות המשיב בסך של 40,000 ש"ח. ניתן היום, י"ב אייר תשפ"ו (29 אפריל 2026). דוד מינץ שופט אלכס שטיין שופט חאלד כבוב שופט