דב ארבל-עו"ד נ. בנק ישראל - המפקח על הבנקים

פסק-דין בתיק בג"ץ 5048/07 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5048/07 בפני: כבוד השופטת א' פרוקצ'יה כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט ס' ג'ובראן העותר: דב ארבל - עו"ד נ ג ד המשיבים: 1. בנק ישראל - המפקח על הבנקים 2. בנק ישראל - נגיד בנק ישראל עתירה למתן צו על תנאי בשם העותר: בעצמו פסק-דין השופטת א' פרוקצ'יה: 1. העותר, עורך-דין במקצועו, מבקש כי המפקח על הבנקים ונגיד בנק ישראל, יפעילו את סמכותם לפי סעיפים 5(ג1) ו-5(ד) לפקודת הבנקאות, 1941, ויורו לבנק הפועלים להשיב לו כספים שניטלו מחשבונו, לטענתו, שלא כדין. 2. לטענת העותר, בשנת 1994 נטל בנק הפועלים (להלן: הבנק), שלא כדין, סכום כסף של כ-17,000 ש"ח מחשבונו הפרטי, והעבירו לזכות חשבון הלוואה של חברה פלונית, שהעותר היה מיופה כוחה. העותר מציין כי תובענה שהגיש נגדו הבנק בשנת 1995 לחיובו האישי על יתרת סכום ההלוואה שנטלה אותה חברה מידי הבנק - בסך של כ-580,000 ש"ח, נדחתה. בפסק דין שניתן על-ידי בית משפט השלום בתל-אביב (כב' השופטת ד' גבע, ת.א 13968/95) נקבע, בין היתר, כי העותר והבנק לא התכוונו לכך שחתימתו של העותר על מסמכי פתיחת חשבון בשם החברה באמצעות ייפוי כוח תחייב אותו אישית. 3. העותר טוען כי פנה פעמים רבות אל המשיבים בתלונה על הפעולה הבלתי חוקית של בנק הפועלים, ופניותיו אלו נענו מעת לעת, החל באמצע שנות התשעים וכלה בתקופה האחרונה. 4. במכתבם האחרון של אנשי היחידה לפניות הציבור של הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל מיום 12.3.2007, נאמר כי "דרישתו של מרשך להשבת הסכום בסך 17,110.22 ש"ח שנגבה מחשבונו ביום 8.6.94, אינה מתאימה להתברר במסגרתה של היחידה לפניות הציבור בפיקוח על הבנקים". כן צויין במכתב, כי: "מבלי לקבוע כל עמדה שהיא לגוף טענותיו של מי מהצדדים במקרה הנדון, נציין כי איננו סבורים שהמקרה מתאים לבירורנו. זאת, בהתחשב בעובדה כי מדובר במחלוקת עובדתית על דברים שנאמרו בכל פה, שניתן להכריע בה בהסתמך על התרשמות ממהימנות העדים, דבר שאינו נמצא בסמכותנו, ולאור חלוף הזמן של 13 שנה, אשר, מניה וביה, מקשה על בירור העובדות. עוד נעיר... כי בהליכים המשפטיים שהתנהלו בעבר בין הבנק לבין מרשך, למרות שלכאורה מתבקש היה, שטענתו תעלה במסגרת זו, ואף לא בהליכים המתנהלים היום. למותר לציין, כי אנו סבורים שאין מקום לדון בטענה ספציפית זו בנפרד ובמנותק ממכלול היחסים שבין מרשך לבין הבנק, מכלול שעשוי להשליך על קביעת ממצאים בטענתו האמורה". 5. לטענת העותר, התשובות שניתנו לו מטעם הפיקוח על הבנקים היו מתחמקות ואף מטעות. תחילה נאמר לו, לטענתו, כי פנייתו תטופל, ואף ייעתרו לה אם וכאשר "יזכה" בתובענה שהגיש נגדו הבנק. לימים, מש"זכה" בתובענה, נענה שוב בתשובה המתחמקת מטיפול בבקשתו. מכאן עתירתו של העותר להורות לגורמים המוסמכים בבנק ישראל להפעיל את סמכויותיהם על מנת שבנק הפועלים יחזיר לו את הכספים שנלקחו שלא כדין מחשבונו. 6. דין העתירה להידחות על הסף, משאין היא מגלה כל עילה משפטית להתערבותו של בית משפט זה. המפקח על הבנקים הינו חלק ממערכת גופים מפקחים שהוקמו בגדרה של החקיקה הראשית, באותם ענפי משק בהם נמצא כי קיים צורך ענייני בקיומו של פיקוח ממלכתי (בג"ץ 10788/06 גזונטהייט נ' בנק ישראל (לא פורסם, ניתן ביום 2.8.2007); והשוו: בג"ץ 7721/96 איגוד שמאי הביטוח נ' המפקח על הביטוח, פד"י נה(3) 625, 632). המפקח מתמנה על-ידי נגיד בנק ישראל, ויש לראותו "כזרועה של הציבור, האמונה על האינטרס הציבורי ביציבותם של הבנקים מזה, ועל אי פגיעה בציבור על ידי ניצול לרעה של כוח הבנקים מזה" (ע"א 3955/04 עו"ד רייזל נ' בנק לאומי (לא פורסם, ניתן ביום 4.7.2005)). בין יתר סמכויותיו, מוסמך המפקח על הבנקים לברר את פניות הציבור בדבר עסקיהם עם תאגידים בנקאיים, כאמור בסעיף 16 לחוק הבנקאות (שירות ללקוח), התשמ"א-1981 (להלן: חוק הבנקאות): "(א) המפקח יברר פניות הציבור בדבר עסקיהם עם תאגידים בנקאיים שראה בהן ממש וישתמש בסמכויותיו לפי פקודת הבנקאות, 1941, למטרה זו. (ב) מצא המפקח שפניה היתה מוצדקת, יודיע על כך לפונה ולתאגיד הבנקאי הנוגע בדבר; המפקח יפרש בהודעתו את ממצאי הבירור ואת הדרכים לתיקון הליקוי שמצא. (ג) מצא המפקח שפניה לא היתה מוצדקת, או שאין היא ראויה לבירורו יודיע על כך לפונה; המפקח רשאי לפרש בתשובתו את ממצאי הבירור. (ד) החלטותיו וממצאיו של המפקח בבירור פניה - (1) לא יהיה בהם כדי להעניק לפונה או לאדם אחר זכות או סעד בבית משפט או בבית דין שלא היו לו לפני כן; (2) לא יהיה בהם כדי למנוע מהפונה או מאדם אחר להשתמש בזכות אחרת או לבקש סעד אחר שהוא זכאי להם, אולם אם נקבע לכך מועד בחיקוק, לא יוארך המועד על ידי הגשת הפניה למפקח או בירורה." מנגנון בירור פניות הציבור שנקבע בסעיף 16 לחוק הבנקאות הוא ערוץ בדיקה הנתון למפקח על הבנקים שלא נועד לבוא במקום ערכאות המשפט ולמלא את מקומם (עניין גזונטהייט, וראו גם: רע"א 7675/06 נשר מפעלי מלט ישראלים בע"מ נ' חברת החשמל לישראל בע"מ (לא פורסם, ניתן ביום 10.6.2007); דברי ההסבר להצעת חוק הבנקאות (שירות ללקוח), התשמ"א-1980 (ה"ח 110); ריקרדו בן אוליאל, דיני בנקאות - חלק כללי 53 (1996)). תכליתו העיקרית היא לבחון את תיפקודה הכולל של מערכת הבנקאות ואת דרך התנהלותם של התאגידים הבנקאיים, ולהורות על אופן תיקונם. הבקרה המערכתית על התנהלות הבנקים עשויה להתבצע בין בדרך של ביקורת שיטתית יזומה על-ידי המפקח ובין בדרך של בירור פניות ותלונות מהציבור המתייחסות לאירועים נקודתיים החושפים לכאורה, ליקוי מערכתי. לא כל מחלוקת נקודתית בין בנק ללקוח המולידה פנייה למפקח מעלה בהכרח צורך והצדקה בבחינה מערכתית בידי המפקח על הבנקים; ענין שעל-פי טיבו נוגע למערכת היחסים הספציפית בין הצדדים ואין לו השלכה מוסדית כוללת עשוי שלא להצדיק את בירורו בידי המפקח. כן יתכן כי ענין המצריך בירור עובדתי מורכב שבחינתו הולמת דיון בערכאה שיפוטית לא יבורר בידי המפקח. עשוי גם להיות שבעומס המטלות המונחות על המפקח, ייקבעו סדרי עדיפויות בטיפול בתלונות, ויינתן דגש לאותם עניינים שבראייה כוללת בירורם חשוב להבטחת ניהול מערכתי ראוי של מערכת הבנקאות. סדר עדיפויות זה מתבקש לאור האמצעים והמשאבים המוגבלים הנתונים למערכת הציבורית, המחייבים הקצאה נכונה ויעילה של עיקר מול טפל. למפקח שיקול דעת רחב באשר לאופן הטיפול והסינון של התלונות המועברות לטפולו. השאלה באיזו מידה פנייה פלונית ראויה לבירור נבחנת לאור תכליות חוק הבנקאות וכללי המשפט הציבורי. על שיקול הדעת הנתון למפקח לענין בירור פנייה מהציבור עמד בית המשפט (כב' השופט פוגלמן) בפרשת גזונטהייט: "יש להדגיש כי שיקול הדעת בדבר דרכי הבדיקה, עיתויין, סדרי העדיפויות בעבודת הרשות והקצאת המשאבים במקרה נתון, מסור לרשות המוסמכת אשר לפניה מצויה התמונה הכוללת ובידיה הכלים לקבל החלטה בדבר טיפול מושכל במכלול המשימות המוטלות עליה, שאינן נגזרות מעתירה בודדת, שמגיש בעל דין מעוניין, אשר אין בה כדי לגלות את התמונה בכללותה" (שם, בפסקה 5). אחריותו של המפקח על הבנקים היא אחריות כוללת לפיקוח על מערכת הבנקאות, וטיפולו בפניות הציבור נגזר מאופיה הכללי של אחריות זו ומתכליתה. מכאן סמכותו הרחבה להחליט על סדרי העדיפויות בטיפול בתלונות, ועל סיווג העניינים הראויים לבירור על-ידו מבחינת השלכתם על המערכת הבנקאית כולה, ולאמוד את היחס בין המשאבים הנדרשים לצורך בירור הפנייה לבין התועלת המערכתית העשויה לצמוח מכך. 7. בית המשפט לא יחליף את שיקול דעתו של המפקח בשיקול דעתו שלו, ולא יתערב באופן הפעלת שיקול הדעת המינהלי, אלא אם נפל בו פגם משפטי המקים עילה להתערבות שיפוטית על-פי המשפט הציבורי. המפקח על הבנקים הוא הגורם המוסמך, בעל המומחיות המקצועית הייחודית, המודע והאמון על צרכיה של ביקורת המערכת הבנקאית, ועל המשאבים הנתונים בידיו לצורך כך. מכאן, שהתערבות שיפוטית בשיקול דעת זה היא צרה ביותר, ונשמרת למקרים חריגים בלבד, בהם הפגיעה בפרט או באינטרס הציבורי הכללי עליו מופקד המפקח הינה מהותית. 8. בעניין שלפנינו, לא עלה בידי העותר להצביע על פגם משפטי אשר נפל בשיקול דעתו של המפקח בדחיית בקשתו לברר את תלונתו, ועתירתו אינה מקימה עילה להתערבותנו. טיבה המהותי של התלונה שהובאה בפני המפקח נוגע למחלוקת כספית פרטנית בין העותר לבין בנק הפועלים שעניינה נעוץ במערכת עובדתית ספציפית שאין לה לכאורה, השלכת רוחב החורגת מעניינם המוגדר של הצדדים. יתר על כן, עניינה של המחלוקת קשור במסכת עובדתית מורכבת הנוגעת לאירועים שהתרחשו לפני שנים רבות שבירורה מתאים למסגרת שיפוטית ולא לבדיקה בידי רשות מינהלית. בידיו של העותר היה להביא את טענותיו לבירור בערכאות והוא לא עשה כן מטעמיו שלו. בנסיבות אלה לא נפל פגם בשיקול דעתו של המפקח אשר ראה לנכון שלא לברר את תלונתו. 9. מהטעמים האמורים, לא מצאנו עילה להתערב בהחלטת המפקח, משלא נפל בה פגם. העתירה נדחית על הסף. ש ו פ ט ת השופט א' רובינשטיין: מסכים אני בנסיבות הספציפיות לתוצאה שאליה הגיעה חברתי השופטת פרוקצ'יה. עם זאת מבקש אני להוסיף כי לדעתי, במציאות הישראלית הבאה לא אחת לפני בית משפט זה, צריך שהפעלת שיקול דעתו של המפקח על הבנקים בפניות הציבור לפי סעיף 16 לחוק הבנקאות (שירות ללקוח), תשמ"א-1981 תהא במבט רחב, מתוך ראיית האינטרס הציבורי גם במשקפי תלונתו של היחיד, כך שיובטח ככל הניתן כי מקרים הראויים לבירור אכן יבוררו. סעיף 16 לא תוקן מאז נחקק ב-1981. יתכן שהגיעה השעה כי לקחים שהופקו לאורך שנות דור בהפעלתו ייבדקו, ויישקל אם עונה הסעיף כנתינתו על ייעודו או שמא טעון הוא תיקון, ואיני מביע דעה על כך לעת הזאת. כאמור, במקרה דנא מצטרף אני לתוצאה. ש ו פ ט השופט ס' ג'ובראן אני מסכים. ש ו פ ט לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה. ניתן היום, כ"ז בתשרי בתשרי התשס"ח (9.10.07). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07050480_R01.doc יט מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il