מרכז השלטון המקומי בישראל ואח' נ' ישראל ואח'

14 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 61865-11-24 לפני: כבוד הנשיא יצחק עמית כבוד השופט דוד מינץ כבוד השופטת יעל וילנר העותרים: 1. מרכז השלטון המקומי בישראל 2. עיריית ירושלים 3. עיריית תל אביב נגד המשיבים: 1. רשות מקרקעי ישראל 2. המשרד להגנת הסביבה 3. אפעה תשתיות איכות הסביבה בע"מ 4. מ.מ.מ מפעלי מטמנות מאוחדים (1998) בע"מ 5. החברה הכלכלית למועצה האזורית בני שמעון וחברת נגב אקולוגיה בע"מ 6. מטמנת זוהר 7. עברון-תממ מיחזור, שותפות מוגבלת 8. נאסר מיחזור בע"מ 9. סיתהל חגל (טליה) בע"מ 10. איגוד ערים דרום יהודה 11. מועצה אזורית חבל איילות עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: י"ז אדר התשפ"ה (17 מרץ 2025) בשם העותרים: עו"ד מרדכי בייץ; עו"ד אסף פריאל; עו"ד עדי ויצמן; עו"ד עידן ארנון בשם משיבים 2-1: עו"ד תהילה רוט בשם משיבה 3: עו"ד יורם זמיר; עו"ד ורד שאלתיאל בשם משיבה 4: עו"ד בנימין שפר; עו"ד אוהד בן-יהודה; עו"ד רינה שרון בשם משיבה 5: עו"ד בעז בן צור; עו"ד אסנת גולדשמידט שרייר בשם משיבה 7: עו"ד שי גרנות; עו"ד ראשד טיבי בשם משיבה 8: עו"ד גל שניר בשם משיבה 9: עו"ד אסף שובינסקי פסק-דין השופט דוד מינץ: עניינה של העתירה בהחלטת משיבה 1, רשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י), להחליף את שיטת התשלום שהיא גובה בגין הקצאת קרקע להטמנת פסולת, משיטה המבוססת על שומות מקרקעין, לשיטה המבוססת על תמלוגים אשר נגזרים מכמות הפסולת המוטמנת בפועל (להלן: ההחלטה). בעתירה מבקשים העותרים כי נורה לרמ"י להימנע מיישום ההחלטה עד שייקבע מנגנון אשר יבטיח כי כל תוספת עלות שנובעת משינוי השיטה לא תגולגל על הרשויות המקומיות. הרקע לעתירה בישראל פועלות כיום 27 מטמנות פסולת מורשות במקרקעי ישראל. מתוכן 14 המשמשות להטמנת פסולת יבשה, 12 המשמשות להטמנת פסולת מעורבת ומטמנה אחת המשמשת להטמנת פסולת מסוכנת. רובן של הקצאות הקרקע למטרות הטמנת פסולת הן לרשויות מקומיות או איגוד רשויות, בפטור ממכרז. עם זאת, בפועל הרשויות המקומיות מפעילות את המטמנות בשותפות למטרות רווח גם עם גורמים שונים במגזר העסקי. עד שנת 2020, הנהיגה רמ"י מנגנון תשלום בגין הקצאת קרקע המבוסס על שומת מקרקעין פרטנית, אשר נערכה באמצעות היוון הכנסות על בסיס פעילותן העסקית של המטמנות (להלן: שיטת השומות). במרוצת השנים, רגישותה של השיטה לשערי ההיוון ולאי-דיוקים בכימות ההכנסות וההוצאות הובילה לריבוי מחלוקות והליכי השגה מצד בעלי המטמנות, אשר הקשו על גביית התשלומים בגין השימוש בקרקע. עקב כך, ועל רקע שיח שנערך בראשות השמאי הממשלתי הראשי ובשיתוף משיב 2 (המשרד להגנת הסביבה; להלן גם: המשרד), התאחדות התעשיינים ונציגי המטמנות, עלתה בשנת 2018 יוזמה לשינוי שיטת התשלום לשיטה מבוססת על תמלוגים, והחל הליך של בחינת המתווה. לצורך קידום הנושא הוחלט כי תיערך בחינה מקצועית באשר לשיטה החדשה המוצעת, ובחינה שכזו אכן נערכה תוך פנייה לגורמים שונים, לרבות המשרד ונציגי המטמנות, לצורך קבלת נתונים כספיים רלוונטיים. בהחלטת הנהלת רמ"י מס' 4482 מיום 21.12.2018 (להלן: החלטה 4482) אושר מעבר עקרוני למתווה חיוב המבוסס על תמלוגים שוטפים, ונקבע כי ניסוח סופי של הצעה בעניין יובא לאישורה של מועצת מקרקעי ישראל (להלן: המועצה) לאחר קביעת אופן יישום ההחלטה ומנגנון התשלום. ואכן ביום 12.3.2020 אישרה המועצה את תיקון פרק משנה 7.4 לקובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל (להלן: הקובץ), אשר במסגרתו (סעיף 7.4.7) הומרה שיטת השומות בשיטת תשלום המבוססת על תמלוגים שוטפים הנגזרים מכמות הפסולת המוטמנת בפועל, ונקבע כי גובה התמלוג ייקבע על ידי רמ"י (להלן: שיטת התמלוגים). לצורך קביעת ערכי התמלוג, שכרה רמ"י את שירותי המחקר של חברת סדן-לובנטל בע"מ, אשר הגישה דוח כלכלי בסוגיה (להלן: דוח סדן-לובנטל או הדוח). כמו כן נערכה עבודת מטה ברמ"י שכללה דיונים מקצועיים והידברות עם הגורמים הרלוונטיים לרבות נציגי התאחדות התעשיינים, המשרד, המרכז לשלטון מקומי, עותר 1 (להלן: העותר) ונציגי השלטון המקומי. בהחלטה 5164 מיום 1.9.2021 ובהחלטה 5344 מיום 21.9.2022 (להלן: החלטה 5344) קבעה הנהלת רמ"י את שיעורי וערכי התמלוג לפסולת מעורבת ("רטובה") ולפסולת יבשה. החלטות אלו אימצו את עיקרי המלצות דוח סדן-לובנטל והתקבלו על רקע המלצותיהם של כלכלן רמ"י והצוות המקצועי ליישום שיטת התמלוגים, אשר פעלו בעבודה משותפת עם המשרד. על רקע החלטות אלו פנה העותר לרמ"י מספר פעמים, אשר נפרשו על פני מספר שנים, בדרישה שתימנע מיישום שינוי שיטת התשלום. כמו כן, בחודש ספטמבר 2024, עקב הודעת רמ"י בדבר שינוי שיטת התשלום, הודיעה משיבה 3, החברה המפעילה את מטמנת "אפעה", אחת המטמנות הגדולות בה מוטמנת כ-50% מהפסולת בישראל, על העלאת המחיר בסכום של 24 ש"ח לטון פסולת. עם זאת לאחר שיח עם מספר רשויות מקומיות והליך השגה שקיימה המטמנה מול רמ"י לעניין גובה התמלוג, נדחתה העלאת המחיר ליום 1.1.2025. לטענת העותרים, נכון למועד הגשת העתירה, גם מטמנות נוספות הודיעו כי הן צפויות לשנות את מנגנון התשלום בתאריך האמור, תוך גלגול מלוא התמלוג אל כתפי לקוחותיהן. בעקבות האמור, בימים 15.10.2024 ו-17.11.2024 פנה העותר לרמ"י בהתראות בטרם נקיטת הליכים נגדה ומכאן נולדה העתירה שלפנינו. הסעד העיקרי שנתבקש בעתירה הוא שרמ"י תימנע מיישום שינוי שיטת התשלום בגין הקצאת קרקע עבור הטמנה, עד שייקבע מנגנון אשר יבטיח כי כל תוספת עלות הנובעת משינוי השיטה לא תגולגל מהמטמנות אל הרשויות המקומיות. במסגרת זו הוצעו שלוש חלופות: א. שייקבע על ידי רמ"י מחיר מרבי להטמנת טון פסולת; ב. שייקבע על ידי המשרד מחיר מפוקח להטמנת טון פסולת מכוח הסמכויות הנתונות לו בדין, לרבות לפי חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו-1996 (להלן: חוק הפיקוח); ג. שתינתן התחייבות לפצות את הרשויות המקומיות בגין כל נזק שייגרם להן בשל שינוי שיטת התשלום, בגובה תוספת העלות שהושתה עליהן. לחלופין נתבקש שרמ"י תעיין מחדש בהחלטה לשנות את שיטת התשלום תוך התייעצות עם העותרים ותוך מתן משקל לפגיעה הנגרמת לרשויות המקומיות בשל שינוי השיטה. תמצית טענות הצדדים בעתירתם העלו העותרים טענות רבות נגד החלטת רמ"י לשנות את שיטת התשלום משיטת השומות לשיטת התמלוגים, והלכה למעשה הטענות התמקדו דווקא בסעד החלופי שנתבקש, היינו ביטול שינוי השיטה. לטענת העותרים, בהחלטה נפלו פגמים יסודיים, כמו גם טעמים המחייבים את בחינתה מחדש נוכח השלכותיה הנגלות כעת. זאת לטענתם מאחר שההנחה אשר עמדה בבסיס ההחלטה לפיה המטמנות לא יגלגלו את עלויות שינוי השיטה אל כתפי הרשויות המקומיות, נעדרה כל תשתית עובדתית או כלכלית. לטענתם עוד, החלטת רמ"י לשנות את שיטת התשלום מבלי לקבוע מנגנוני הגנה מפני פגיעה ברשויות המקומיות, כמו גם תמיכת המשרד בשינוי השיטה חרף מודעותו לכשלים בשוק ההטמנה, עולים כדי חוסר סבירות קיצוני. בהתאם לכך, יישום ההחלטה שנועדה לשפר את יכולת גביית התשלום מהמטמנות מוביל לתוצאה בלתי סבירה בעליל שבאה על חשבונן של צרכניות השירות הציבורי בקרקע, אשר מחויבות לצרוך את שירותי ההטמנה מאותן מטמנות בהיעדר חלופה אחרת. תוצאה זו מוערכת בתוספת תשלום שנתית בסך של 150 מיליון ש"ח אשר תוטל על כתפי הרשויות המקומיות. לפיכך החלטתה של רמ"י מנוגדת לחובת הנאמנות הציבורית החלה עליה, אשר מחייבת אותה לבכר את טובת הציבור בשימוש במקרקעי ישראל על פני השאת רווחיה. בנוסף, טענו העותרים כי העובדה שעלות התמלוג הנובעת משינוי השיטה מגולגלת לפתחן של הרשויות המקומיות, מהווה שינוי נסיבתי המחייבת את רמ"י לשוב ולבחון את החלטתה. חובה זו, לטענתם, נובעת גם מהמלצת דוח סדן-לובנטל לבחון את השפעות שיטת התמלוגים ואת הצורך בעדכון גובה התמלוג לאחר 5 שנים, שאף אומצה בהחלטה 5344. לבסוף, נטען כי ההחלטה עולה כדי פגיעה בלתי מידתית ברשויות המקומיות, שכן רמ"י לא ביססה קשר רציונלי בין התכלית לטיוב הגביה לבין האמצעי שנקבע להשגתה; בידיהם של רמ"י והמשרד (להלן יחדיו: המשיבים) חלופות מידתיות יותר שביכולתן לאיין את הפגיעה ברשויות, ובפרט החלופה של קביעת מחיר מקסימום לטון פסולת מוטמנת כפי שנקבע בסעיף 7.4.7(ה) לקובץ; והנזק שנגרם לרשויות המקומיות עולה לאין שיעור על תועלתו הפוטנציאלית עבור רמ"י. בתגובה המקדמית מטעם המשיבים נטען כי דין העתירה להידחות על הסף, ולחלופין לגופה. ראשית, לטענתם דבק שיהוי כבד בהגשת העתירה, שעה שלעותרים עמדה אפשרות לעתור נגד ההחלטה בדבר שינוי שיטת התשלום סמוך לאחר קבלתה בשנת 2020. אין בפניותיהם של העותרים לרמ"י כדי לדחות מועד זה, וזאת אף אם השלכותיה המעשיות של ההחלטה התבררו רק בשלב מאוחר יותר, שכן לפי ההלכה הפסוקה מיצוי הליכים אינו מחסן מפני שיהוי. לגופו של עניין נטען כי ההחלטה נתקבלה בסמכות, בתום הליך מנהלי תקין, מעמיק ומקצועי ועל בסיס תשתית עובדתית נאותה, אשר כללה בין היתר נתונים שנתקבלו מהמשרד ועבודת מטה מקצועית שנערכה עובר לקבלת ההחלטה. בבסיס ההליך עמד הצורך באימוץ מדיניות המורכבת ממכלול שיקולים ובהם מאפייני השימוש בקרקע, מבנה שוק ההטמנה, הבטחת תמורה הוגנת לציבור עבור משאבי ציבור, דיוק השווי הכלכלי של ההקצאות ויעילות השיטה. בחינת שיקולים אלה היא שהובילה למסקנה כי שיטת התמלוגים היא עדיפה, ולמצער מהווה חלופה סבירה. לצד עבודת המטה נערך מחקר כלכלי מקיף לצורך קביעת ערך התמלוג, אשר התבסס על ניתוח כלכלי שערך המשרד למטמנות ברחבי הארץ, לצד דיונים מקצועיים והידברות עם הגורמים הרלוונטיים לרבות העותר. המשיבים הוסיפו כי הנחת העבודה שהוצגה בדוח לפיה שינוי השיטה אינו צפוי להשפיע על מחירי ההטמנה הייתה הנחה כלכלית סבירה. מכל מקום, המעבר לשיטת התמלוגים היה מהלך דרוש והכרחי לדעת כל הגורמים. גלגול העלויות אל הרשויות המקומיות והציבור חרף רווחיות הענף אינו אלא תולדה של כשלי שוק ההטמנה ושימוש בעלי המטמנות בכוחם לרעה. הודגש כי לא כל המטמנות המשיבות העלו מחירים לאור שינוי שיטת התשלום. כמו כן, ככלל, החלטותיה של רמ"י לשינוי מדיניות עשויות להשפיע על המחירים שיגבו בקצה מהלקוח. השפעה זו אכן נלקחת בחשבון, אך בהחלטות כגון דא היא מהווה שיקול משני. ההחלטה לשינוי שיטת התשלום היא החלטה ראויה וסבירה המצויה במתחם שיקול הדעת הנתון לרמ"י ואינה מקימה כל עילה להתערבות שיפוטית. ביטול ההחלטה להחלפת השיטה או עיכוב ביישומה אף יוביל לפגיעה באינטרס הציבורי, שעה שהשימוש ייעשה ללא תמורה על שוויה הכלכלי; יעמוד בניגוד למחויבות חוזית קיימת; ויעמיק את המשבר הקיים בשוק הפסולת. ובאשר לסעד המבוקש שעניינו קביעת מחיר מפוקח להטמנת טון פסולת. לטענת המשיבים, רמ"י אינה הרגולטור האמון על עניין זה, ואין בידה את המומחיות הנדרשת לקבוע מחיר מקסימום למוצר הטמנת הפסולת, להבדיל מקביעת התמלוג עבור הקרקע בגין השימוש בה להטמנת פסולת. הסמכות לקבוע מחיר לפי חוק הפיקוח נתונה לשרה להגנת הסביבה יחד עם שר האוצר, לאחר שהובאה בפניהם המלצת ועדת המחירים הבין-משרדית (להלן: ועדת המחירים) או לאחר שהתייעצו עמה. במהלך השנתיים האחרונות התכנסה ועדת המחירים מספר פעמים ודנה בצורך בהעלאת רמת הפיקוח על המחירים לגבי שירותי הטמנת פסולת, וכן נדונו סוגיות הנוגעות למבנה ולריכוזיות שוק ההטמנה בישראל. טרם גובשו המלצות בעניין וטרם התקבלה החלטה. מובן כי ככל שתתקבל החלטה על ידי הגורמים המוסמכים לפיה אכן קיימת הצדקה לקבוע מחיר מקסימלי כאמור וייקבע גובהו, תוכל רמ"י, על פי שיקול דעתה, להפעיל את סמכותה לפי סעיף 7.4.7(ה) לקובץ ולעגן את המחיר שייקבע במסגרת חוזי ההקצאה. על כן, בהיבט זה העתירה מוקדמת. משיבה 3, המפעילה את מטמנת "אפעה", טענה בתגובתה כי היא מסכימה שתמחור התמלוגים בגין הטמנת פסולת מעורבת, כפי שנקבע על ידי רמ"י, הוא חסר בסיס עובדתי או כלכלי, והיא אף מנהלת הליך השגה בדרישה להפחיתו. היא אכן מסכימה שהנחת העבודה המוצגת בדוח סדן-לובנטל, לפיה היא אמורה לספוג על חשבונה את סכום התמלוגים, חסרת בסיס עובדתי או כלכלי. לצד זאת, היא סבורה כי אין יסוד לטענת העותרים לפיה היא פועלת באופן בלתי הוגן או אנטי-תחרותי בתמחור שירותי ההטמנה הניתנים על ידה. גם אין יסוד להנחה שלרמ"י נתונה סמכות להגביל את המחיר שהיא גובה מלקוחותיה, ואף לכך אין הצדקה. הגם שמבחינה עקרונית חוק הפיקוח מאפשר פיקוח על מחירי ההטמנה, העתירה כלל אינה מופנית נגד בעלי הסמכות הרלוונטיים, שהם שר האוצר והשר להגנת הסביבה, ואינה מניחה את התשתית הנדרשת להפעלת הסמכות. משיבה 4, המפעילה את מטמנת "גני הדס", טענה כי הלכה למעשה העתירה אינה מבקשת לבטל את החלטת רמ"י או לתקן את הליקויים שבה, אלא לגלגל את ההשלכות שלה אל מפעילי המטמנות, ללא כל בסיס. הטענות גם הועלו באופן גורף כלפי כל מפעילי המטמנות ללא הבחנה, שעה שעותרות 3-2 עושות שימוש בשירותיה של משיבה 4 רק באופן מזדמן ובהיקף זניח; ושעה שהחלטת רמ"י אינה חלה על משיבה 4, שכן היא אינה יכולה לחול רטרואקטיבית על התקשרויות קיימות. בעניין זה צוין כי ככל שייקבע בניגוד לעמדתה של משיבה 4 כי לרמ"י סמכות להחיל עליה חובת תשלום תמלוגים באופן רטרואקטיבי, אזי היא תהיה זכאית לגבות את התשלום החדש מלקוחותיה, לרבות בדרך של חידוש הודעתה מחודש אוקטובר 2022 לפיה דמי התמלוגים ייגבו והכספים יופקדו בפיקדון עד להכרעה בטענותיה. מכל מקום, אף אם הייתה סמכות המאפשרת להחיל את ההחלטה על התקשרות קיימת, אין בסיס בדין להחיל אותה באופן שיטיל את תשלום התמלוגים על משיבה 4 וימנע ממנה לגלם את שיעור התמלוג החדש במחיר שהיא גובה מלקוחותיה. לצד זאת נטען כי ההחלטה הקובעת את שיעור התמלוגים לוקה בפגמים קשים היורדים לשורש העניין. משיבה 5, המפעילה מטמנה ב"אתר דודאים", טענה כי הגם שבשלב זה היא לא העלתה את מחירי קליטת הפסולת לרשויות המקומיות כתוצאה משיטת התמלוגים, ככל שהיא תעשה כן בעתיד יהיה לכך צידוק ממשי. זאת בהתאם לעיקרון לפיו "המזהם משלם", שהוא אבן יסוד בחקיקה הסביבתית בישראל. כמו כן, הניסיון לייצר מנגנונים שיקלו על הרשויות המקומיות ויפגעו בהכנסותיהן של המטמנות, לרבות קביעת מחיר מפוקח, נדון לכישלון. זאת שכן הגורמים המוסמכים לקבוע מחיר מפוקח כלל לא צורפו לעתירה; היה על העותרים לפעול תחילה מול ועדת המחירים; ומדובר בעניין מקצועי-כלכלי בו לרשות נתון שיקול דעת רחב. לכך יש להוסיף כי משיבה 5 התחייבה כלפי המשרד למחיר מקסימלי שייגבה על ידה עבור הטמנה, כך שממילא אין יסוד להפעלת מנגנונים נוספים של פיקוח בעניינה. משיבה 7, המפעילה את מטמנת "עברון", טענה גם היא כי ההחלטה חלה על הקצאות מקרקעין חדשות בלבד, כך שהיא אינה רלוונטית לגביה. בנוסף, אין מניעה בדין לחייב את הצרכן בתשלום שעניינו עלות נוספת כתוצאה משיטת התמלוגים. כמו כן, החלטת רמ"י ניתנה כבר בתחילת שנת 2020, ועל כן דין העתירה להידחות על הסף בשל השיהוי הניכר שדבק בהגשתה. זאת בפרט בשים לב לכך שבעקבות ההחלטה, שאחת ממטרותיה היא עידוד מיחזור פסולת על פני הטמנה, פעלה משיבה 7 להקמת מתקן מיחזור תוך השקעת עלויות משמעותיות. לכך יש להוסיף כי משיבה 7 אף הסתמכה על ההחלטה בכך שציינה בפני לקוחותיה כי ככל שהיא תצטרך לשלם לרמ"י תמלוגים עלות שירותי ההטמנה תעלה; וכי הלכה למעשה התוצאה המתבקשת בעתירה אינה יכולה להתממש מחמת מעשה עשוי, שכן חלק מהמטמנות כבר עברו לשיטה החדשה וחתמו עסקאות על פיה. ובנוסף נטען כי לא צורפו לעתירה בעלי דין רלוונטיים כגון מועצות אזוריות שאינן שייכות למרכז השלטון המקומי, הממונה על התחרות ומשרד הכלכלה; כי לרשות העותרים עמדו מהלכים רבים שהם בגדר סעדים חלופיים שניתן היה ליישמם עובר להגשת העתירה; כי הנחת היסוד של העתירה לפיה תכלית ההחלטה היא להיטיב עם העותרים, שגויה; כי העתירה מתעלמת מהשיקולים הרבים העומדים ביסוד ההחלטה ומהיתרונות הרבים שמקבלות רשויות מקומיות שהוקצו לטובתן מקרקעין למטמנה; כי תהליך קבלת ההחלטה היה תקין ואין עילה להתערבות שיפוטית בו; וכי לחלופין העתירה מוקדמת שכן טרם נבחנה שיטת התמלוגים. משיבה 8, המפעילה את מטמנת "נאסר", טענה כי עיקר העתירה אינו רלוונטי אליה שכן המקרקעין בהם מצויה המטמנה שבניהולה הן קרקע פרטית, ולפיכך היא אינה חייבת לשלם לרמ"י תשלום כלשהו. באשר לסעד שעניינו בפיקוח מחירים לפי חוק הפיקוח, נטען כי דינו להידחות על הסף, שכן לא צורפו לעתירה המשיבים הרלוונטיים ביותר – ועדת המחירים והשרים הרלוונטיים, וכן מאחר שלא בוצע מיצוי הליכים עובר להגשת העתירה. כמו כן, דינו של סעד זה להידחות גם לגופו. החלטה בעניין פיקוח מחירים היא החלטה מקצועית רגולטורית שמידת ההתערבות בה מצומצמת, והעותרים לא הצביעו על עילה להתערבות בעניין. משיבה 9, המפעילה את מטמנת "חגל-טליה", ציינה בתגובתה כי בחודש יולי 2024 נחתם הסכם פשרה בינה לבין רמ"י בדבר הארכת ההרשאה לשימוש במקרקעין עד לשנת 2028. בהסכם נקבע מנגנון תשלום דמי חכירה ותמלוגים בגין הפעלת המטמנה, המבוסס בין היתר על העלויות הכרוכות בהפעלת מטמנה. מקום שבו יחול שינוי במבנה עלויות אלה, משיבה 9 תבחן את האפשרות להתאים את תעריפי ההטמנה לעלויות אלו. באשר להתערבות במנגנון הפיקוח על מחירי ההטמנה, נטען כי פיקוח על מחירים הוא בלתי יעיל כלכלית, וכי הסמכויות להפעלת פיקוח על פי חוק הפיקוח נתונות לשר האוצר ולשר להגנת הסביבה, שאינם בעלי דין בהליך דנן. משיבה 11, מועצה אזורית חבל אילות, שהיא בעליה של מטמנת "נימרה" המצויה בתחום שיפוטה, טענה גם היא כי החלטת רמ"י לשנות את שיטת התשלום חלה רק על הקצאות קרקע חדשות שיובאו לאישור לאחר חודש מרץ 2020. על כן, ומאחר שהקרקע בה פועלת המטמנה שבבעלותה הוחכרה לה זה מכבר בשנת 2005 ותמורתה שולמה במלואה, השינוי בתשלום לא יכול לחול עליה, כך שאין לה עניין בעתירה בשלב זה. לשלמות התמונה יצוין כי משיב 10, איגוד ערים דרום יהודה אשר גם נגדו הוגשה העתירה, נמחק בהסכמה ביום 12.2.2025. דיון והכרעה תחילה ייאמר כי יש ממש בטענה כי דין העתירה להידחות בשל השיהוי המשמעותי שנפל בהגשתה, עד אשר מדובר הלכה למעשה ב"מעשה עשוי". די להצביע על כך כי ההחלטה נפלה בתחילת שנת 2020 ואילו העתירה הוגשה בשלהי שנת 2024. יישום ההחלטה לאיטה במשך השנים אינה מהווה הצדקה שלא להלין על עצם נתינתה בתכוף לקבלתה. הלכה נושנה היא עמנו כי בבחינת טענת שיהוי, על בית המשפט להידרש לשלושה יסודות: יסוד השיהוי הסובייקטיבי, היינו בדיקה אם העותר "ישן על זכויותיו" והתנהל באופן שניתן ללמוד ממנו כי הוא ויתר על בירור טענותיו בערכאות; יסוד השיהוי האובייקטיבי, היינו האם האיחור בהגשת העתירה גרם לשינוי מצבם של המשיבים או צדדים שלישיים, כך שקבלת העתירה תשפיע עליהם לרעה; ויסוד מידת הפגיעה בשלטון החוק, היינו האם קיים בנסיבות העניין אינטרס ציבורי בהגנה על שלטון החוק, אשר מטה את הכף לטובת בירור העתירה לגופה, חרף השיהוי שדבק בה (וראו לאחרונה: בג"ץ 27587-10-24 איגוד מנהלי קרנות להשקעות בנאמנות (ע"ר) נ' רשות ניירות ערך, פסקה 18 (9.6.2025); בג"ץ 29971-12-24 עיריית נס ציונה נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה 21 (31.12.2024); בג"ץ 2627/22 אלו"ט אגודה לאומית לילדים ובוגרים עם אוטיזם נ' משרד הבריאות, פסקה 16 (5.12.2024)). במקרה דנן, אכן התקיימה מצדו של יו"ר העותר, ראש עיריית מודיעין מכבים רעות (להלן: היו"ר), התכתבות רצופה עם רמ"י בשלהי שנת 2019 ובראשית שנת 2020. באותה תקופה אף נשלח מכתב מטעם העותר לשר האוצר. ברם, התכתבות זו חדלה מלהתקיים בחודש פברואר 2020. או אז, הייתה דממה מצדו של היו"ר עד אשר התעורר מרבצו בחלוף כשנתיים וחצי, עם פנייתו המחודשת לרמ"י בחודש נובמבר 2022. אלא שגם לאחר פניה זו ומכתב נוסף מיום 10.1.2023, נדם העותר לתקופה של למעלה משנה וחצי נוספות עד לפנייתו המחודשת לגורמי ממשלה שונים בחודשים יולי-אוגוסט 2024 ולפניית באי-כוחו לרמ"י ולשרה להגנת הסביבה ביום 15.10.2024. אין הסבר להתנהלות זו ואין לה הצדקה, שעה שבתווך שיטת החיוב החדשה קנתה לה שבט והפכה ל"מעשה עשוי" כבר בשנת 2022 ולוּ על ידי אחת המטמנות (גני הדס), ולאחר מכן על ידי מטמנות אחרות שהסתמכו כדין על שינוי שיטת החיוב וחתמו בין היתר על הסכמים המסתמכים על השינוי או נקטו בעקבותיו פעולות שונות הכרוכות בעלויות משמעויות. בכך, כשלעצמו קיים פגם המצדיק כשלעצמו את דחיית העתירה (וראו והשוו: בג"ץ 64/17 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' ממשלת ישראל, פסקה 30 (8.8.2017); בג"ץ 1492/20 איגוד הכדוריד בישראל נ' המועצה להסדר הימורים בספורט, פסקה 9 (5.7.2020); בג"ץ 16863-12-24 מועצה אזורית הגלבוע נ' רשות החשמל, פסקה 19 (18.2.2025)). במצב מעין זה, שעה שלא קיימת כל פגיעה בשלטון החוק, קשה עד מאוד לסבור כי לא נתמלאו כל שלושת יסודות השיהוי. יתר על כן, אף אם לא היה העותר חדל מפניותיו לאורך השנים ומבצע פניות עקביות חוזרות ונשנות למשיבים, לא היה בכך כדי לחסנו מפני השיהוי שדבק בעתירה (ראו והשוו: בג"ץ 410/78 מילס ישראל בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד לג(1) 271, 273-272 (1979); בג"ץ 1240/18 שדולת הנשים בישראל נ' הועדה לבחירת שופטים, פסקה 10 (19.2.2018)). בנוסף על כל האמור, יש גם ממש בטענה שהועלתה שדין העתירה להידחות בשל כך שלא צורפו לה בעלי דין שיש להם אינטרס חשוב במושא העתירה ובפרט המועצות האזוריות שאינן נמנות על המרכז לשלטון מקומי (וראו מקדמת דנא: בג"ץ 353/67 "אגד" בע"מ נ' שר התחבורה, פ"ד כב(1) 332, 336 (1968); בג"ץ 1901/94 לנדאו נ' עיריית ירושלים, פ"ד מח(4) 403, 415 (1994); וכן ראו: בג"ץ 8122/11 עיריית ירושלים נ' הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו, פסקה 5 (21.12.2011); בג"ץ 5217/18 פורום קהלת נ' שר האנרגיה, פסקה 9 (27.12.2018)). אך גם אם ניתן היה לסבור אחרת, וכאן העיקר, דין העתירה להידחות גם לגופו של עניין. כפי שעולה מתגובת המשיבים, הגם שקרקעות לשם הפעלת מטמנות פסולת הוקצו לרשויות המקומיות ברובם המכריע של המקרים בפטור ממכרז, הללו מפעילות את המטמנות למטרות רווח בשותפות עם גורמים שונים במגזר העסקי. בכך כמובן לא קיים כל פסול, אך יש בתמהיל העסקי כדי להביט באופן מורכב יותר על האינטרסים הטמונים (תרתי-משמע) בעמדתם של העותרים על אודות שיטת התשלום בגין הקצאת הקרקעות. עמדה שלא בהכרח מהווה בסיס איתן לביקורת על טיבן של החלטות מינהליות שנתקבלו על ידי המשיבים, אשר אינן עולות בקנה אחד עם הציפיות העסקיות של העותרים. מכל מקום, עובר לאימוץ שיטת התמלוגים, כאשר השיטה שמשלה בכיפה הייתה שיטת השומות, אומדני היועצים המקצועיים של המשיבים היו שנויים במחלוקת ושימשו כר נרחב להליכי השגה ממושכים ודחיית תשלומים בסך של מיליוני שקלים. לטענת רמ"י, טענה שאין לפקפק בה, בקשותיה מבעלי המטמנות להעברת דוחות כספיים רשמיים אף לא נענו. כפועל יוצא מכך, החובות של המטמנות כלפי רמ"י הצטברו במשך השנים לכדי מאות מיליוני שקלים. מציאות קשה זו הולידה ביום 21.12.2018, ובצדק, את החלטה 4482 אשר בקשה לתקן את המעוות ולמנות את החיסרון (וראו: קהלת א, 16) באמצעות שינוי שיטת החיוב לכזו המבוססת על תמלוגים שוטפים. החלטה זו הייתה אך הצעד הראשון באימוץ הרפורמה בשיטת התשלום. לצד זאת המטרה הייתה גם להתייעל בהליכי הגבייה ולמנוע עיוותים כלכליים בשיטה. לא אחזור על המפורט בתשובת המשיבים, ודי לומר כי ההחלטה הסופית – החלטה 5344 מיום 21.9.2022 לא נתקבלה כלאחר יד, אלא כאמור, בהתבסס על עבודה מקצועית באמצעות אימוץ ממצאי דוח חיצוני מעמיק (כאשר העקרונות והמלצות המדיניות של הדוח מחזיקים לא פחות מ-53 עמודים) והמלצות עבודה משותפת של שני המשיבים. אין גם צורך לומר כי עצם המרת שיטת ההקצאה משומות לתמלוגים אינה פסולה, וכפי שבית משפט זה הגדיר זאת (אמנם בנושא אחר אך יפה לענייננו) בבג"ץ 4874/21 אליקים בן ארי בע"מ נ' רשות מקרקעי ישראל (6.2.2022): "התמלוג החדש נקבע על ידי רמ"י בהתבסס על הסכומים שמפעילי מחצבות המשתתפים במכרזי המדינה מוכנים לשלם לה בעד טון של חצץ. קביעה זו משקפת את העיקרון הכלכלי היסודי 'כסף מדבר', לפיו סכום כסף אשר משולם מרצון על ידי קוניהם של טובין הוא מחירם הנכון של הטובין" (שם, פסקה 35). היינו בבסיס שינוי השיטה מונחת התייעלות כלכלית ובאופן טבעי יש לכל מי שעוסק בתחום אינטרסים כלכליים, שאינם תמיד זהים. "הכסף מדבר" אפוא, ואין בהחלטה כל פגם אך בשל כך שהועדף מודל כלכלי אחד על פני חברו. כך הם פני הדברים בענייננו כאשר הלכה למעשה מבקשים העותרים שבית משפט זה יעדיף שיטה אחת של תשלום על פני רעותה תוך אימוץ עמדתם על פני עמדת המשיבים, בשל כך שלדעתם שיטת התמלוגים "בלתי סבירה" ו"בלתי מידתית". ברם, מוצבת לפני העותרים בשתי עילות אלו משוכה שקשה לדלג עליה שעה שמדובר בשינוי שיטת תשלום שנתקבל בהליך תקין, על בסיס עבודת מטה מעמיקה ותשתית עובדתית נאותה. העותרים לא עמדו בנטל המוטל עליהם ולמעשה לא הניחו כל תשתית עובדתית וראייתית משכנעת. למעלה מכך. שעה שמדובר בעניין הנטוע בשאלה מקצועית-כלכלית-חברתית אשר אינה כרוכה בפגיעה בזכויות הפרט, הוא מצוי בגרעין שיקול דעתה של הרשות המינהלית, ונטייתו של בית משפט זה להתערב בעניין מועטה במיוחד (וראו לשם דוגמה: בג"ץ 4531/23 ברקת נ' שר האוצר, פסקה 28 (5.12.2024); בג"ץ 2589/20 לשכת רואי חשבון בישראל נ' ממשלת ישראל, פסקה 19 (30.4.2020); בג"ץ 1053/21 עיריית רהט נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקאות 18-17 (8.6.2022); בג"ץ 4700/21 ד"ר רם סילפן נ' מנכ"ל משרד הבריאות, פסקה 24 לחוות דעתו של השופט ח' כבוב (5.12.2023); בג"ץ 6924/22 ועד מקומי צור הדסה נ' שרת הפנים, פסקה 13 (21.5.2023); בג"ץ 3350/21 טובולסקי נ' הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש ביו"ש, פסקה 50 (19.6.2022)). במקרה זה הדברים האמורים מקבלים אף משנה תוקף. זאת שכן כפי שהיטיבו המשיבים להסביר בתגובתם, שיטת השומות כשמה כן היא. שיטה המבוססת על אומדן מראש של נתונים כמותיים וכלכליים, כמו נפחי הטמנה רב שנתיים או שיעור היוון תזרימי המזומנים האמור לשקף את הסיכון המוערך, אשר לעתים התבררו כלא מדויקים וגרמו למחלוקות רבות. לעומת זאת שיטת התמלוגים מבוססת על ממצאים אמפיריים של כמות הפסולת המוטמנת בפועל. כיצד ניתן אפוא לטעון כי שיטה זו אינה סבירה או אינה מידתית? טוענים העותרים, כי בכל מקרה לא היה על המשיבים לשנות את שיטת התשלום, בהיות שיטת התמלוגים החדשה בלתי סבירה ובלתי מידתית באופן המצדיק את שינוי ההחלטה. רוצה לומר כי אף אם היה ברצון המשיבים לשנות את השיטה לשיטה טובה יותר, השינוי הנוכחי אינו עומד בקנה מידה ראוי. גם טענות מסוג זה נשמעות לא פעם בפי עותרים שחשים שקופחו מהחלטת הרשות המינהלית. ייתכן אף, כי לא פעם שינוי מדיניות של הרשות המינהלית פוגעת בפרט זה או אחר. וכפי שאמר בית המשפט בעניין בג"ץ 1398/07 לביא-גולדשטיין נ' משרד החינוך-הגף להערכת תארים אקדמיים מחו"ל (10.5.2010): "ככלל, רשות מינהלית רשאית בכל עת, ולעיתים מחויבת, לשנות את מדיניותה, וזאת בין היתר – על מנת להתאימה למציאות החיים המשתנה [...]. יחד עם זאת, אין משמעות הדבר כי שינוי המדיניות משוחרר מכל מגבלה, או ביקורת שיפוטית. החלטה בדבר שינוי מדיניות היא בגדר החלטה מינהלית לכל דבר, וכפופה לפיכך לכל הכללים החלים על כל החלטה מינהלית אחרת: על השינוי להיעשות על יסוד שיקולים עניינים, ללא הפליה, ולעמוד במתחם הסבירות, בדרישות המידתיות ובחובת ההגינות" (שם, פסקה 21). לא ראיתי כי במקרה זה, ההחלטה לשינוי שיטת התשלום נתקבלה על יסוד שיקולים לא ענייניים תוך הפלייתם של העותרים, או לא עמדה במתחם הסבירות או בדרישות המידתיות ובחובת ההגינות. אדרבה, כפי שפורט לעיל, שיטת השומות הייתה רוויית מכשולים ומהמורות והייתה טעונה ריפוי מיידי. זאת ועוד זאת. אין לעותרים זכות מוקנית כלשהי כי שיעור התשלום ושיטת קביעתו יישארו על מכונם כפי שנקבעו בתחילה לעולמי עד (בג"ץ 11087/05 חברת העובדים השיתופית הכללית בא"י בע"מ נ' מדינת ישראל, פסקה 12 (21.8.2012)). גם לא נטען כי יש להם זכות מעין זו. עיון במכתב בא-כוח העותר מיום 15.10.2024 – מכתב שלמותר לציין כי הוא רחוק מלהיות מנומס – מגלה כי לא הייתה בפי העותר טענה שהמשיבים אינם מוסמכים לשנות את שיטת התשלום. טוב ונכון שכך. וכפי שהזדמן לי לומר בעניין בג"ץ 2020/19 קיבוץ נחל עוז נ' מדינית ישראל – משרד החקלאות (5.1.2020): "המדיניות הכלכלית המשתנה יכולה להיות פועל יוצא מחקיקה או ממעשה מינהל. כך או כך, אין לפרט זכות מוקנית, חרף הסתמכותו על המדיניות הקיימת בעת קבלת החלטה או ביצוע פעולה על ידו, שהמדיניות תימשך באופן שיעלה בקנה אחד עם ציפיותיו (בג"ץ 4374/15 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש ממשלת ישראל, פסקאות 5-3 לחוות דעת השופט ע' פוגלמן (27.3.2016); בג"ץ 6274/11 דלק חברת הדלק הישראלית בע"מ נ' שר האוצר, פסקה 25 (26.11.2012)). והטעם לכך ברור. יש לשמור את חופש הפעולה של המינהל בתחום הכלכלי על מנת להבטיח כי רשויות המינהל יוכלו להגיב להתפתחויות – מקומיות וגלובליות, כלכליות ומדיניוֹת – מבלי להיות כבולות למדיניוּת שאינה הולמת עוד את צרכי הציבור. בכך אין כל חידוש" (שם, פסקה 15). אוסיף כי חריפותה של פנייה לרשות המינהלית המוסמכת אינה מקימה זכות. חריפה ככול שתהייה. לשיטתי היא, לא פעם, אף מצביעה על חולשת הטיעון לגופו של עניין תוך תקווה שהסגנון החריף ישכנע בצדקת הטענות ובעוול שנגרם לפונה. ברם, כמאמר קהלת "דברי חכמים בנחת נשמעים" (ט, 17; וראו שם פירוש רש"י: "מקובלים הם לבריות"). ובאשר לסעד שנתבקש בדמות קביעת מחיר מקסימום לטון פסולת מוטמנת הן על ידי רמ"י והן לפי חוק הפיקוח. ראשית ייאמר כי יש ממש בטענה לפיה דינו של סעד זה להידחות על הסף שעה שלא צורפו לעתירה כל הגורמים להם נתונה הסמכות לקביעת מחיר לפי חוק הפיקוח – שר האוצר ולאחר קבלת המלצת ועדת המחירים (בג"ץ 623/24 גאבר נ' לשכת עורכי הדין מחוז צפון, פסקה 4 (22.1.2024); בג"ץ 3697/23 אגבאריה נ' יחב"מ משטרת ישראל, פסקה 13 (19.11.2023); בג"ץ 750/20 התנועה למען איכות השפיטה בישראל נ' הימן, פסקה 5 (13.9.2020)). מכל מקום, כפי שפורט בתגובת המשיבים לעתירה, כבר בשנת 2013 פנה המשרד לוועדת המחירים על רקע תלונות שנתקבלו מרשויות מקומיות, בבקשה כי תבחן את תחום הטיפול בפסולת עירונית מעורבת. לאחר הליך שקיימה, קבעה ועדת המחירים כי אכן קיימת עילת פיקוח על המחירים, והמליצה לשר האוצר ולשר להגנת הסביבה להפעיל את סמכותם ולפקח על המחירים. עקב כך, בשנת 2016 נחתם צו הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (החלת החוק וקביעת רמות פיקוח לשירותי טיפול בפסולת מעורבת) התשע"ו-2016, אשר חייב את ספקי השירותים לדווח למפקח על המחירים במשרד על רווחיותם ומחיריהם. על בסיס דיווחים אלו גיבשה המפקחת על המחירים המלצה לוועדה, אשר התכנסה לשמונה ישיבות בהן עסקה בין היתר בריכוזיות שוק ההטמנה, במנגנוני פיקוח מוצעים להפעלת המטמנות ובהשלכותיהם הצפויות על שוק הפסולת. בעת הנוכחית העניין עדיין מצוי בדיוני הוועדה, וטרם התקבלה החלטה באשר לצורך בפיקוח על המחירים, כמו גם בשאלה האם מחיר מפוקח, על יתרונותיו וחסרונותיו, הוא הפתרון המתאים לכשל השוק הקיים. עוד הובהר בתגובה כי רמ"י אינה שוללת את האפשרות להפעיל את סמכותה בהתאם להוראות סעיף 7.4.7(ה) לקובץ ולעגן בחוזי ההקצאה מחיר מקסימלי, אך זאת לאחר שתתקבל החלטה על ידי הגורמים המוסמכים לפי חוק הפיקוח שקיימת הצדקה לקביעת מחיר מקסימאלי וייקבע גובהו. על כן מכל האמור עולה כי המשיבים לא אטמו את אוזניהם לטענות העותרים, ובכל מקרה מדובר בעניין זה בעתירה מוקדמת. לבסוף, באשר לסעד שעניינו בחיוב המשיבים לפצות את העותרים על כל נזק שייגרם להם כתוצאה משינוי שיטת התשלום. ראשית ייאמר כי נוכח כל האמור לעיל, אין בסיס למתן סעד מעין זה. שנית, העותרים לא תמכו את טענתם על תשתית משפטית או עובדתית כלשהי. לפיכך, גם דין טענה זו להידחות. ובשולי הדברים. מסתבר כי המדינה על שלוחותיה פועלת לטפל בבעיות הקיימות במשק הפסולת, בין היתר תוך רצון לצמצם את הרווח העודף בידי המטמנות בלי לייצר נזק למשק הפסולת. פעילות זו מעוגנת בין היתר בהחלטת ממשלה 2284 מיום 31.10.2024 בנושא: "אסדרת משק הפסולת כמשק מתקדם ומיגור הפשיעה וההון השחור". המדינה גם רואה ברשויות המקומיות שותפות הכרחיות בקידום פתרונות והקמת תשתיות ואמצעים חלופיים להטמנת פסולת, בהיותן בעלות תפקיד מפתח בהשגת המטרה הסביבתית של הפחתת הטמנת פסולת בישראל. זאת בין היתר בהיותן גורמים שבידיהם כלים יישומיים ומעשיים להפחתת כמויות הפסולת המועברת להטמנה. ברם, לטענת המדינה, הרשויות המקומיות אינן פועלות באופן ממצה לקידום פתרונות כאמור. אם כך המצב, חבל שכך. די נהיר כי הפחתת כמויות הפסולת המועברות להטמנה על ידן תביא באופן ישיר לא רק לשיפור איכות הסביבה, אלא גם להקטנת עלויות הטיפול בפסולת והטמנתו. לא אלמן ישראל ודי לחכימא ברמיזא. אציע אפוא לחבריי שהעתירה תידחה. בנסיבות העניין, לא הייתי נותן צו להוצאות. דוד מינץ שופט השופטת יעל וילנר: אני מסכימה. יעל וילנר שופטת הנשיא יצחק עמית: אני מסכים כי דין העתירה להידחות לגופה. 1. איני סבור כי העתירה לוקה בשיהוי. העתירה הוגשה משנתברר כי בכוונת המטמנות "לגלגל" על הרשויות המקומיות את העלות הנוספת עקב המעבר לשיטת התמלוגים. אם העתירה הייתה מוגשת כבר בשנת 2020, מן הסתם הייתה נדחית בטענה שבשלב שבו הוגשה היא תיאורטית בלבד ועומדת בניגוד להנחה כי שינוי שיטת הגבייה לא יביא להעלאת מחירי הטמנת הפסולת (הנחה שנתבדתה). 2. החלטתה של רמ"י לשינוי מנגנון התשלום של המטמנות היא סבירה, ולטעמי אף נכונה ומדוייקת יותר ומתיישבת גם עם עקרון "המזהם משלם". אך ספק רב אם הנחת העבודה הכלכלית, שהייתה אחת ההנחות שעמדו בבסיס שינוי השיטה, ולפיה הדבר לא ישפיע על מחירי ההטמנה ולא יביא ל"גלגול" העלות הנוספת על הרשויות המקומיות - הייתה סבירה. ודוק: אין מדובר בחכמה שבדיעבד, אלא בהגיונם של דברים ולנוכח כוח השוק של המטמנות. עם זאת, במכלול ההיבטים הקשורים בהטמנת הפסולת, אין בסתירת ההנחה הנ"ל כדי להביא לקבלת העתירה. 3. כפי שציינו המשיבים עצמם, גלגול העלויות אל הרשויות המקומיות הוא תולדה של כשלי שוק ההטמנה ושימוש בעלי המטמנות בכוחם לרעה. הכדור נמצא אפוא בשטחם של המשיבים ועליהם מוטל לטפל בכשלי השוק. אך לא רק כשלי השוק נמצאים באחריותם של המשיבים. העתירה שלפנינו מדגימה את אוזלת היד של הרשות המבצעת לאורך השנים בכל הקשור לטיפול בפסולת עירונית–80%-75% מהפסולת, בהשוואה למדינות מערביות מתוקנות שם היחס הוא הפוך–כ-25% מהפסולת (ואף פחות במדינות מערביות מתקדמות כמו גרמניה והולנד). יצחק עמית נשיא הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט דוד מינץ. ניתן היום, ג' תמוז תשפ"ה (29 יוני 2025). יצחק עמית נשיא דוד מינץ שופט יעל וילנר שופטת