פורום יצרני חשמל פרטי מגז טבעי נ. בית הדין הארצי לעבודה

פסק-דין בתיק בג"ץ 5027/17 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5027/17 בג"ץ 5037/17 לפני: כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט מ' מזוז כבוד השופטת ע' ברון העותר בבג"ץ 5027/17 והמשיב 7 בבג"ץ 5037/17: פורום יצרני חשמל פרטי מגז טבעי העותרת בבג"ץ 5037/17 והמשיבה 4 בבג"ץ 5027/17: מדינת ישראל נ ג ד המשיבים 3-1 בבג"ץ 5027/17 ובבג"ץ 5037/17: 1. בית הדין הארצי לעבודה 2. הסתדרות העובדים הכללית החדשה 3. מזכירות ארצית עובדי חברת החשמל לישראל בע"מ המשיבות 7-5 בבג"ץ 5027/17 והמשיבות 6-4 בבג"ץ 5037/17: 4. חברת החשמל לישראל בע"מ 5. דליה אנרגיות כוח בע"מ 6. דוראד אנרגיה בע"מ עתירות למתן צו על תנאי וצו ביניים בשם העותר בבג"ץ 5027/17 והמשיב 7 בבג"ץ 5037/17: עו"ד אהרן מיכאלי בשם העותרת בבג"ץ 5037/17 והמשיבה 4 בבג"ץ 5027/17: עו"ד ליטל ניצן; עו"ד יעל בר לב; עו"ד מיכל לייסר בשם המשיבה 6 בבג"ץ 5027/17 והמשיבה 5 בבג"ץ 5037/17: עו"ד יהודה רוזנטל בשם המשיבה 7 בבג"ץ 5027/17 והמשיבה 6 בבג"ץ 5037/17: עו"ד תמר יוסף פסק-דין השופט ע' פוגלמן: 1. בשנת 1996 נכנס לתוקפו חוק משק החשמל, התשנ"ו-1996. החוק הניח את התשתית הנורמטיבית לשינוי פניו של משק החשמל ממשק המבוסס על שחקן יחיד – הוא חברת החשמל לישראל בע"מ (להלן: חברת החשמל) – הפועל על בסיס זיכיון בלעדי ובלתי הדיר, למשק תחרותי ומרובה שחקנים הפועלים על בסיס רישיונות הדירים. מאז נכנס החוק לתוקפו נקטה ממשלת ישראל בצעדים שונים במטרה ליישם את החוק. חבלי הלידה של תהליך זה, שבאו לא אחת לפתחם של בתי הדין לעבודה כמו גם לפתחו של בית משפט זה, אינם צריכים לענייננו והם פורטו בהרחבה בנספח עת/7 לעתירת המדינה. לענייננו נוגעים, והדברים נאמרים בתמצית, מהלכים שעיקרם בשנים 2014-2013 וראשיתם בהחלטתם של שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים ושר האוצר להקים צוות היגוי לרפורמה בחברת החשמל ובמשק החשמל בראשות מר אורי יוגב (להלן: צוות ההיגוי). מכיוון שהרפורמה הייתה אמורה לכלול גם שינוי מבני בחברת החשמל, הוקם צוות שתפקידו לנהל משא ומתן עם נציגות עובדי חברת החשמל (להלן גם: נציגות העובדים והעובדים) בקשר להשלכות השינוי האמור על זכויותיהם. ביום 2.7.2014 פסק המשא ומתן משהצדדים לא הצליחו להגיע להסכמות על מכלול הנושאים. 2. ביני לביני, בחודש מרץ 2014, התפרסמה טיוטת המלצות צוות ההיגוי. עקב כך נקטו עובדי חברת החשמל בעיצומים, והליכים שונים, שפרטיהם אינם נדרשים במסגרת זו, החלו להתנהל לפני בית הדין לעבודה. נציין רק כי במהלך הדיונים הנזכרים התברר כי ככל שיגיעו הדברים לכדי שביתה, צפויים עובדי החברה לנקוט בצעדים ארגוניים המכוונים נגד יצרני חשמל פרטיים – הן הפעילים, הן אלה המצויים בשלבים שונים של ההליך הרגולטורי. זאת נוכח טענת העובדים כי הרפורמה מבקשת להרחיב את פעילות יצרני החשמל הפרטיים באופן משמעותי, דבר שיגרור פגיעה ישירה בחברת החשמל ובאיתנותה הפיננסית וכתוצאה מכך, בזכויות העובדים ובביטחונם התעסוקתי. בהמשך לכך, קבע בית הדין האזורי לעבודה בחיפה (כב' השופט א' קוגן, נציג העובדים מ' לבנהרט ונציג המעבידים ר' נין נון) ביום 29.8.2014 במסגרת ס"ק 38179-08-14, עוד טרם הוכרעה שאלת קיומה של זכות שביתה, כי אם אחד הצדדים שלפניו סבור כי ההחלטה הצפויה להתקבל בעניין השביתה תפגע ביצרן חשמל פרטי, עליו להמציא לו את כתבי בי-הדין הרלוונטיים כדי שיוכל להצטרף להליך. עוד נקבע כי עד לדיון בשאלת קיומה של זכות השביתה (שהיה קבוע כשבועיים לאחר מכן), תימנע נציגות העובדים מנקיטת צעדים ארגוניים כלפי יצרני החשמל הפרטיים וגורמים פרטיים הפועלים או אמורים לפעול במשק החשמל. 3. זמן קצר לאחר מכן, ביום 16.9.2014 הכריע בית הדין האזורי בחיפה (כב' השופט א' קוגן, נציג העובדים י' גרינשטיין ונציג המעסיקים ר' נין נון) במסגרת ס"ק 50534-03-14 כי לעובדי חברת החשמל קמה עילת שביתה שיסודה בסירוב המדינה לנהל משא ומתן עם נציגות העובדים על השלכות אפשריות של פעולותיה להגדלת חלקם של יצרנים פרטיים על תנאי עבודתם של עובדי חברת החשמל ועל ביטחונם התעסוקתי. נקבע כי מעת שהליכי ההידברות מיצו עצמם והמשא ומתן עלה על שרטון, אין מנוס מלהתיר לעובדים לממש את נשק השביתה. עם זאת נקבע כי מימושה של השביתה מותנה בקבלת אישור בית הדין למתווה שביתה שתגיש הנציגות. 4. שני הצדדים הגישו בקשות רשות ערעור על ההחלטה האמורה ואלו נדונו כערעור. ערעורה של המדינה התייחס, בעיקרם של דברים, להכרה בזכות השביתה של נציגות עובדי חברת החשמל בנימוק האמור לעיל; ואילו ערעורה של נציגות העובדים התמקד בדרישה להציג את מתווה השביתה לאישורו של בית הדין בטרם תמומש השביתה. יוער כי הדיון בערעורים אלה אוחד עם הערעור על החלטת בית הדין מיום 28.9.2014 בדבר האיסור לנקוט צעדים נגד היצרנים הפרטיים ועם בקשת רשות ערעור על החלטה מיום 28.3.2017 שלא למחוק את יצרני החשמל הפרטיים כצד מצטרף להליכים (להלן: ההליכים הנלווים). להשלמת התמונה יצוין כי בעוד ההליכים האמורים תלויים ועומדים לפני בית הדין הארצי, הגישה נציגות העובדים ביום 26.1.2017, בהתאם לאמור בהחלטת בית הדין האזורי מיום 16.9.2014, בקשה לבית הדין האזורי לקיים דיון דחוף במתווה שביתה שצורף, שכלל שורת צעדים המכוונים כלפי יצרני החשמל הפרטיים. בית הדין האזורי נמנע מלהכריע במתווה השביתה עד להכרעתו הצפויה של בית הדין הארצי. 5. ביום 4.5.2017 ניתן פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה (כב' הנשיא י' פליטמן, השופטים ס' דוידוב-מוטולה ור' פוליאק ונציגי הציבור ו' עזאם, וע' שטרייט). נקבע כי אין להתערב בהחלטת בית הדין האזורי לעבודה מיום 16.9.2014 שלפיה קמה לעובדי חברת החשמל זכות שביתה; וכי על בית הדין האזורי להוסיף וללוות את הצדדים במגעים ביניהם. בה בעת נקבע כי אין להותיר על כנה את החלטת בית הדין שלפיה יש להגיש לאישורו את מתווה השביתה. נקבע כי לעניין זה עומדת לנציגות העובדים ולעובדים הזכות לבחור באילו צעדים לנקוט, ובלבד שיפעלו במידתיות, בתום לב ותוך הודעה מראש על נקיטת העיצומים ועל דרך מימוש השביתה. כל זאת מבלי לפגוע בזכותם של הצדדים ליחסי העבודה או של צדדים שלישיים הנפגעים מהשביתה לפנות לבית הדין בבקשה מתאימה. בנתון לאמור, נמחקו ההליכים הנלווים. 6. נגד פסק דין זה מופנות שתי העתירות שלפנינו. בג"ץ 5027/17 הוגש על ידי פורום יצרני החשמל הפרטיים, גוף המאגד יצרני חשמל בגז טבעי (להלן: הפורום). "דליה אנרגיות כח בע"מ" ו"דוראד אנרגיה בע"מ" המפעילות תחנת כוח פרטיות, מייצרות חשמל ומוכרות אותו (להלן: דליה ודוראד) הן משיבות לעתירה זו. בג"ץ 5037/17 הוגש על ידי מדינת ישראל. בשתי העתירות הסעד העיקרי שהתבקש הוא כי נורה על ביטול פסק הדין של בית הדין הארצי לעבודה. בנוסף, בעתירת יצרני החשמל הפרטיים התבקש גם כי נקבע שנציגות העובדים לא תוכל לנקוט בצעדים ארגוניים הפוגעים ביצרני החשמל הפרטיים בטרם קבלת אישור מבית הדין ולמתן זכות טיעון ליצרנים הפרטיים אגב כך. 7. ביום 20.7.2017 קיים בית משפט זה (השופטת (כתארה אז) א' חיות והשופטים נ' סולברג וד' מינץ) דיון בעתירות במעמד הצדדים. במהלך הדיון הוצגה לצדדים הצעה להקפאת העיצומים והמשך ההידברות לתקופה קצובה. ההצעה לא התקבלה אך באותו מועד הודיעה נציגות העובדים על חדילה חד צדדית מכל העיצומים שננקטו עד לאותה עת. בהחלטה מיום 23.7.2017 נרשמה התחייבות זו של נציגות העובדים. בנוסף, הוצא צו על תנאי המורה לנציגות עובדים ולהסתדרות הכללית ליתן טעם: "א. מדוע לא יבוטל פסק-דינו של בית הדין הארצי לעבודה הנכבד מיום 4.5.2017 [...] אשר קבע כי לעובדי חברת החשמל קמה זכות שביתה המופנית כלפי הרפורמה שגיבשה המדינה במשק החשמל, וכן כי עובדי חברת החשמל רשאים לשבות בלא להציג ולקבל מאת בית-הדין אישור מראש באשר למתווה שביתה קונקרטי. ב. מדוע לא ייקבע כי המדינה קיימה את חובת ההיוועצות עם המשיבות 3-2 בקשר לרפורמה שהיא מבקשת להוציא אל הפועל. ג. מדוע לא ייקבע כי עובדי חברת החשמל, כעובדי מונופול, אינם רשאים לנקוט בעיצומים הפוגעים בגופים המתחרים בחברת החשמל". 8. לאחר הדברים האלה, ביום 4.1.2018 עדכנה המדינה כי מאז התקיים הדיון בעתירות והוצא הצו על תנאי, המשיכו המדינה, חברת החשמל ונציגות עובדי חברת החשמל לקיים היוועצות בנוגע למתווה הרפורמה; וכי התקיימו גם דיונים בקשר להשלכותיו של מתווה זה על זכויות העובדים בחברת החשמל. המדינה ביקשה זמן נוסף להשלמת עמדתה ועדכוננו בהתאם. חרף התנגדות יצרני החשמל הפרטיים, ניתנו למדינה אורכות להשלים את גיבוש עמדתה ואף בוטל הדיון שהיה קבוע לפנינו ביום 12.3.2018. ביום 4.6.2018 הגישה המדינה את העדכון האחרון שלפיו בתום תקופה ממושכת של דיונים אינטנסיביים, גובש הסכם קיבוצי בין חברת החשמל להסתדרות העובדים הכללית בנוגע להשלכות מתווה הרפורמה שגובש על זכויות העובדים; וכי מתווה זה זכה לאישור הממונה על השכר. לפיכך, המדינה, הסתדרות העובדים הכללית החדשה, נציגות עובדי חברת החשמל וחברת החשמל ביקשו כי ניתן תוקף להסכמות כמפורט להלן: "בנסיבות מיוחדות אלה, המדינה, והמשיבות 2, 3 ו 4 לעתירה 5037/17 הגיעו להסכמה בדבר ביטול פסק הדין של בית הדין הארצי לעבודה בתיק עס"ק 189383-09-14; 56232-09-14; 53167-09-14 – שניתן ביום 4.5.17, וכן על ביטול החלטתו של בית הדין האזורי לעבודה בחיפה מיום 16.9.14 בתיק סק 50534-03-14 – כשכל צד שומר על טענותיו. [...] על יסוד הדברים האמורים, מתבקש בית המשפט הנכבד ליתן תוקף של פסק דין להסכמה המפורטת [...] ולהורות על ביטול פסקי הדין של בית הדין הארצי לעבודה ועל החלטתו של בית הדין האזורי לעבודה, ובכך תבוא עתירתה של המדינה לכדי מיצוי". 9. כעולה מן האמור, יצרני החשמל הפרטיים לא היו שותפים להידברות האמורה והם אינם צד להסכמות שהושגו. ניתנה להם אפוא שהות להתייחס להודעתה האחרונה של המדינה. ביום 11.6.2018 הגיש הפורום את התייחסותו המפורטת שאליה הצטרפו דליה ודוראד. יצרני החשמל הפרטיים עומדים על המשך בירור עתירתם ועל הכרעה בה לגופה למרות ההסכמות האמורות שצפויות להביא לביטול פסק הדין של בית הדין הארצי, שהוא הסעד העיקרי שהתבקש בעתירתם. לטענתם, אין בהסכמות שהושגו כדי לחייב את נציגות עובדי חברת החשמל להימנע מנקיטת צעדים ארגוניים המכוונים לפגיעה ביצרני החשמל הפרטיים בעתיד; ולכן נדרשת הכרעה בשאלה העקרונית אם עובדי החברה, כעובדי מונופול, רשאים לנקוט בצעדים כאמור. מטעם זה נטען כי אין בסיום המחלוקת בין הצדדים בבג"ץ 5037/17 כדי לייתר את ההכרעה בעתירתם שלהם. לבסוף נטען כי הושקעו משאבים רבים בהליך המצוי בשלב מתקדם וכי הוא בשל להכרעה. 10. אין בידינו להיעתר לבקשת היצרנים הפרטיים להמשיך ולברר את עתירתם. כפי שמציינים יצרני החשמל הפרטיים, הסעד העיקרי שהתבקש בעתירתם הוא ביטול פסק הדין של הדין הארצי לעבודה. סעד זה מושג במלואו מעת שניתן תוקף של פסק דין להסכמות האמורות שהושגו בבג"ץ 5037/17. ביטולם של פסק הדין של בית הדין הארצי והחלטת בית הדין האזורי תבטל את הקביעות הנוגעות לזכות השביתה של עובדי חברת החשמל בהקשר דנן וממילא את החשש מפני נקיטת צעדים כלפי היצרנים הפרטיים במסגרת שביתה זו. כעולה מהודעת המדינה, נכון לעת הזו עובדי חברת החשמל אינם נוקטים עיצומים כלפי היצרנים הפרטיים או בכלל. לפיכך, בשלב זה, אין עוד סכסוך קונקרטי בין היצרנים הפרטיים לבין עובדי חברת החשמל שביסודו תשתית עובדתית עדכנית; ולהכרעה בעתירה לא נודעת עוד נפקות מעשית בעת הזו. משכך, עתירת היצרנים הפרטיים הפכה לתיאורטית (בג"ץ 5095/07 שורת הדין Israel Law Center נ' פרס, פסקה 8 (12.6.2007)). ויודגש, לא מצאנו כי המקרה לפנינו הוא בגדר אותם מקרים חריגים המצדיקים דיון בעתירה תיאורטית. אין מדובר בעניין שטבעו "הוא כזה שעל-פי רוב, בשל שיקולי זמן, לא ניתן להכריע בו בטרם הפך לתיאורטי" (בג"ץ 1181/03 אוניברסיטת בר-אילן נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד סד(3) 204, 233 (2011)). שהרי אם תתעורר הסוגיה בעתיד ועובדי חברת החשמל ישובו וינקטו צעדים ארגוניים המכוונים כלפי יצרני החשמל הפרטיים או יאיימו בנקיטת צעדים כאמור, יוכלו יצרני החשמל הפרטיים להביא את עניינם לפני בית הדין לעבודה, על רקע תשתית עובדתית קונקרטית, שתשמש יסוד להכרעה במחלוקת. יוער כי טיבה זה של המאטריה, המחייב כי תחילה תתבררנה הסוגיות לפי בית הדין לעבודה, תוך שהתערבותנו, תוצדק רק במקרים חריגים (בג"ץ 2852/16 מעונות ילדים בישראל – קרית הילד עמותה רשומה נ' בית הדין הארצי לעבודה בירושלים, פסקה 9 (11.5.2016)), תומך אף הוא בדחיית בקשת היצרנים הפרטיים להמשך הדיון בעתירה, לאחר שעיקרה התייתר לאחר ביטולו של פסק הדין של בית הדין הארצי. סוף דבר, אנו נותנים תוקף של פסק דין להסכמות שהושגו בבג"ץ 5037/17 כפי שצוטטו לעיל בפסקה 8 ומוחקים את בג"ץ 5027/17. טענות הצדדים שמורות להם. אין צו להוצאות. ניתן היום, ‏כ"א בתמוז התשע"ח (‏4.7.2018). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ 17050270_M32.doc על מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, supreme.court.gov.il