מחמוד עויסאת ואח' נ. משרד הבריאות

6 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4677/24 לפני: כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופט י' אלרון כבוד השופט י' כשר העותרים: מחמוד עויסאת ואח' נ ג ד המשיבים: 1. משרד הבריאות 2. שר הבריאות 3. מנהל האחיות - משרד הבריאות 4. המחלקה לבחינות הרישוי - מנהל האחיות עתירה למתן צו על תנאי ובקשה למתן צו ביניים; תגובה מטעם המשיבים בשם העותרים: עו"ד אגבריה זכריה בשם המשיבים: עו"ד מוריה פרימן; עו"ד נועה רוזנברג רכטר פסק-דין השופט י' כשר: העתירה דנן עוסקת בבחינת הרישוי הממשלתית לעוסקים בסיעוד, אשר התקיימה במועד אפריל 2024, אליה נגשו העותרים ונכשלו. בד בבד עם הגשת העתירה, ביקשו העותרים כי יינתן צו ביניים החופף לסעדים המבוקשים בעתירה, או לחלופין כי ייקבע דיון מיידי ודחוף בעתירה. רקע הדברים בחינות הרישוי הממשלתיות למקצוע הסיעוד (אחים ואחיות מוסמכים/ות), נערכות על ידי המחלקה לבחינות רישוי במינהל האחיוּת במשרד הבריאות (להלן: המחלקה לבחינות). בחינת הרישוי נערכת פעמיים בשנה, בדרך כלל במועד אביב בחודש אפריל, ובמועד סתיו בחודש ספטמבר. ציון עובר בבחינת הרישוי הינו ציון 60 ומעלה. כמפורט בתגובת המשיבים, החל ממועד ספטמבר 2019 ועד למועד ספטמבר 2023, בחינת הרישוי נערכה במתכונת ממוחשבת ובסיומה ניתן לכל נבחן ציון ליניארי (מתכונת בחינה זו מכונה על ידי המשיבים: המבחן הליניארי). במסגרת מתכונת זו, כל נבחן נדרש לענות על 180 שאלות וחישוב הציון התבצע באופן ליניארי – בעבור כל שאלה קיבל הנבחן את הניקוד היחסי שהוקצה לאותה השאלה. במשך השנים התבררו מגבלות המבחן הליניארי, אשר עיקרן במשך המבחן הארוך (אשר ערך כארבע וחצי שעות), והקושי במניעה הרמטית של ניסיונות העתקה (בהינתן שכל הנבחנים עונים על אותן 180 השאלות). נוכח מגבלות אלו, הוחלט לבחון את האפשרות למתכונת בחינה חדשה. כמפורט בתגובת המשיבים, לאחר עבודת מטה מקיפה, אשר נמשכה כשנה וחצי וכללה היוועצות עם מומחים וגורמים מקצועיים רבים (לרבות עריכת בחינת פיילוט) – הוחלט על מעבר למתכונת בחינה אדפטיבית. מודל בחינה זה מבוסס על אלגוריתם המתאים את רמת השאלות בבחינה ליכולותיו של הנבחן, בזמן אמת תוך כדי הבחינה, בהתאם למענה בפועל על השאלות. כך תוארה מתכונת הבחינה האדפטיבית בתגובת המשיבים: "בתחילת הבחינה כל הנבחנים מתחילים עם שאלות ברמת קושי דומה, כאשר לאחר כל שאלה שנענית נכונה על ידי הנבחן, ציונו הרגעי עולה והשאלה הבאה שתופיע במבחן, תהיה ברמת קושי גבוהה יותר, כך שהיא תותאם לציונו הרגעי שקיבל לאחר המענה על השאלה הקודמת. לאחר כל שאלה שנענית באופן שגוי, ציונו הרגעי של הנבחן יורד והשאלה הבאה שתופיע במבחן, תהיה ברמת קושי קלה יותר בהתאמה לציונו הרגעי. כך, ציונו הרגעי של כל נבחן עולה ויורד עם התקדמות המבחן, וזאת בהלימה ליכולת המענה על השאלות. עם התקדמות המבחן המידע המצטבר על הנבחנים גדל והבחינה מסתיימת כאשר הצטבר מידע רב המספיק להערכה אמינה של רמת היכולת של הנבחנים. כך, הציון הסופי של נבחן נקבע על פי הישגיו במענה על השאלות, וזאת תוך התחשבות ברמת הקושי שלהן. יתרון מודל הבחינה האדפטיבי הוא שהמודל מאפשר לאמוד באופן מובהק סטטיסטית את יכולות הנבחן" (פסקה 20 לתגובה מטעם המשיבים). מועד אפריל 2024, שבו עסקינן בעתירה זו, הוא המועד הראשון (למעט בחינת הפיילוט) שבו נערכה בחינת הרישוי במתכונת אדפטיבית. טענות הצדדים בעתירה העותרים הם 20 נבחנים שניגשו לבחינת הרישוי במועד אפריל 2024, ונכשלו בה. בגדרי העתירה מלינים העותרים על מתכונת הבחינה האדפטיבית, ולטענתם נפלו בה פגמים וכשלים טכניים שהובילו לכישלונם בה. בעתירה מבוקשים מספר סעדים המופנים נגד המתכונת האדפטיבית, ובעיקרו של דבר מבקשים העותרים כי בחינת הרישוי תוחזר למתכונת הקודמת (מבחן ליניארי), עד שהמתכונת האדפטיבית תתנהל באופן תקין; כי יועבר לעותרים מידע על אודות תפקוד המערכת הממוחשבת והאדפטיבית במהלך הבחינה; וכי יוספו נקודות לציון הנבחנים "בהתאם לעוול שנגרם להם". כמו כן, מבוקש בעתירה כי יתאפשר לעותרים לגשת למועד בחינה מיוחד שצפוי להיערך בחודש יולי 2024, או כי ייקבע מועד מיוחד אחר "כמענה הולם עבור העותרים והנבחנים שנפגעו מקריסת המערכת ביום הבחינה". לצד האמור, מבקשים העותרים לעיין במחברות הבחינה שלהם לצורך הגשת ערעור. בד בבד עם הגשת העתירה, הגישו העותרים בקשה לצו ביניים הממוקדת בשני סעדים עיקריים: עיון במחברות הבחינה לצורך הגשת ערעור, והאפשרות לגשת למועד הבחינה המיוחד שנקבע להיערך בחודש יולי 2024. תגובה מטעם המשיבים, הן לעתירה והן לבקשה לצו ביניים, הוגשה ביום 5.7.2024. בגדרי התגובה נטען כי יש לדחות את העתירה, על הסף, מחמת היותה כוללנית ונטולת בסיס עובדתי. לגופו של עניין, הבהירו המשיבים כי על פי נוהל הערעורים על בחינת הרישוי, העותרים אינם זכאים לערער על הציון בבחינתם (מכיוון שקיבלו ציון נמוך מ-58), וממילא אין הם זכאים לעיין במחברת הבחינה במנותק מהגשת ערעור. לעניין מועד הבחינה המיוחד שנקבע לחודש יולי, הבהירו המשיבים כי מועד זה הוא מועד חריג שנקבע עבור נבחנים שלא היה בידיהם לגשת למועד אפריל 2024 עקב שירות מילואים או עקב סיבה אחרת הקשורה במלחמת חרבות ברזל; ועל כן לא ניתן לאפשר לעותרים, בכל מקרה, לגשת למועד זה. בהתאם לאמור בתגובה, התבקשו העותרים להודיע האם עומדים הם על עתירתם; וביום 15.7.2024 הודיעו כי אין בכוונתם למשוך את העתירה. מכאן פסק הדין אשר להלן. דיון והכרעה דין העתירה להידחות על הסף. העתירה הינה כוללנית ונעדרת תשתית עובדתית ראויה. כפי שנטען בתגובה מטעם המשיבים: "העתירה הוגשה מטעמם של 20 עותרים שונים, מבלי שהוצגה בעניינם תשתית עובדתית מספקת המפרטת למשל לכמה מועדים ניגשו בעבר, האם פנו למינהל האחיות, כאשר לכל אחד לטענתם, לכאורה ארעו תקלות שונות ובקשר לכולם מתבקשים אותם סעדים כמו ליתן להם זכות לערער ולהעלות את ציוניהם. [...] הסעדים מתבקשים למעשה בעבור 'כל הנבחנים', מבלי שהטענות הכלליות המועלות בעתירה על קשיים שנפלו במועד אפריל 2024, נסמכות באסמכתאות מספקות" (פסקה 51 לתגובה מטעם המשיבים). בנסיבות אלו, משעסקינן בעתירה שאינה מניחה תשתית עובדתית מספקת, וכורכת עניינים וגורמים שונים – כך שאין אפשרות לדון בעתירה באופן ענייני – דינה להידחות על הסף (ראו, מיני רבים: בג"ץ 2414/23 מאיר נ' היועצת המשפטית לממשלה (24.4.2023); בג"ץ 1496/24 מועצה מקומית ערערה בנגב נ' הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב, פסקה 5 (16.6.2024)). כמו כן, יש לדחות את העתירה, בהיעדר עילה להתערבות בהחלטת המשיבים. ההחלטה לעבור למתכונת בחינה אדפטיבית הינה החלטה מקצועית שהתקבלה על ידי גורמי המקצוע המוסמכים. הלכה היא כי בית משפט זה אינו מחליף את שיקול הדעת של גוף מקצועי בשיקול דעתו שלו, כל עוד ההחלטה עומדת בכלי המנהל התקין ואינה לוקה בפגם היורד לשורש העניין; והדברים אמורים ביתר שאת מקום בו מדובר בגוף מקצועי האחראי על הסדרה ורישוי מקצוע רפואי (ראו: בג"ץ 8222/21 נעמה נ' מנהל אגף הסיעוד במשרד הבריאות, פסקה 18 והאסמכתאות שם (26.5.2022)). ביישום לענייננו, עיון בתגובת המשיבים מלמד כי נעשתה עבודת מטה מקיפה ומקצועית עובר לקבלת ההחלטה, והעותרים לא הניחו כל תשתית משפטית או עובדתית שיש בה כדי להצביע על טעם להתערבות. אשר לאפשרות לעיין במחברות הבחינה – נוהל הערעורים על בחינות רישוי בסיעוד (נוהל מינהל האחיות מס' 116704420, פורסם ביום 10.2.2020), עומד בתוקפו מאז פרסומו, וקובע כי רק נבחן אשר ציונו הוא בין 58 ל-59 (כאשר הציון "עובר" הינו, כאמור, 60) זכאי לעיין במחברת הבחינה ולהגיש ערעור. הטעם שבגינו הוחלט, עוד במודל הלינארי, כי יתאפשר ערעור רק למי שציונו הינו 59-58, הוא כי במודל הלינארי ערכה של כל שאלה היה פחות מנקודה בודדת, כך שהסיכוי של נבחן שציונו בבחינה הינו 57 ומטה לעבור את הבחינה לאחר ערעור הינו מזערי ביותר. כמו כן, על פי נוהל הערעורים, רק נבחנים אשר זכאים לערער על ציונם בבחינה (אם קיבלו, כאמור, ציון בין 58 ל-59), יוזמנו ליום עיון במחברת הבחינה שלהם ולמלא במקביל "טופס ערעור". במעמד הערעור חלים איסורים רבים על הנבחנים, במטרה לשמור על סודיות הבחינה והשאלות. אשר על כן, כעולה מהאמור לעיל, הזכות לעיין במחברת בחינה קשורה באופן הדוק לזכות הערעור. נבחן אשר לא עומדת לו זכות ערעור אינו זכאי לעיין במחברת הבחינה. כמתואר בתגובה מטעם המשיבים, לאחר המעבר למתכונת בחינה אדפטיבית נבחנה האפשרות לשנות את נוהל הערעורים – אולם נמצא כי, לעת הזו, אין מקום לשנותו: "אשר לסיכויי הערעור במודל האדפטיבי, הרי שאלו נמוכים אף יותר מאשר במודל הלינארי. זאת, משום שבמודל האדפטיבי מספר השאלות משתנה מנבחן לנבחן והציון מתקבל בהתאם לרמת השאלות שנענו ולא לכמות השאלות הנכונות שנענו. מאחר שהציון הרגעי משתנה משאלה לשאלה ושהבחינה מופסקת רק לאחר קבלת מובהקות סטטיסטית, הסיכוי שנבחן יגיע לציון עובר בבחינה (60) בעקבות ערעור, אם קיבל בבחינה ציון 57 ומטה, הינו סיכוי מזערי, אף הרבה יותר מהמצב הקיים במודל הבחינה הלינארי. זאת, משום שלכל נבחן היו שאלות רבות באמצעות[ן] יכול היה להעלות את רמתו מבחינה אדפטיבית, וציונו בבחינה משקף באופן אמיתי את רמתו. חרף האמור, לפנים משורת הדין החליטו במשרד הבריאות נכון לעת הזו, לא לערוך שינוי בנוהל הערעורים ולהותיר את האפשרות להגיש ערעור לנבחנים שקיבלו ציון של 58-59" (פסקה 36 לתגובת המשיבים). העותרים דנן אינם עומדים בתנאי הסף להגשת ערעור – הציון של כלל העותרים בבחינה נמוך מ-58. אשר על כן, ובהתאם לנוהל הערעורים על בחינת הרישוי, אין מקום לאפשר לעותרים לעיין במחברות הבחינה שלהם. אשר למועד הבחינה הצפוי להיערך בחודש יולי 2024 – מדובר, כפי שמתברר, במועד מיוחד שנערך, כאמור, עבור מי שנבצר ממנו לגשת למועד אפריל עקב מלחמת חרבות ברזל (בין אם עקב שירות מילואים ובין אם בשל סיבה אחרת הנוגעת למלחמה) – וייבחנו בו 19 נבחנים בלבד. בנסיבות אלו, אין מקום להיעתר לבקשת העותרים לאפשר להם להיבחן במועד מיוחד זה. לצד זאת, עבור מי שנכשל במועד יולי 2024 פתוחה האפשרות לגשת למועד הצפוי להיערך בחודש ספטמבר 2024. על יסוד כל האמור לעיל – העתירה נדחית על הסף, וממילא נדחית גם הבקשה לצו ביניים. העותרים יישאו בהוצאות המשיבים על סך 1,500 ש"ח. ניתן היום, ‏ט"ו בתמוז התשפ"ד (‏21.7.2024). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 24046770_L06.docx מג מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1