סיוואר עומר אחמד נעמה נ. מנהל אגף הסיעוד במשרד הבריאות

7 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 8222/21 לפני: כבוד השופטת ע' ברון כבוד השופטת י' וילנר כבוד השופט א' שטיין העותרת: סיוואר עומר אחמד נעמה נ ג ד המשיבים: 1. מנהל אגף הסיעוד במשרד הבריאות 2. האחות הראשית, ד"ר שושנה גולדברג עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרת: עו"ד ראני עומרי; עו"ד ח'יאם נאסר; עו"ד שאדי ג'ברין בשם המשיבים: עו"ד יעל קולודני; עו"ד מוריה פרימן פסק-דין השופט א' שטיין: מהות העתירה העותרת בעתירה שלפנינו מבקשת מאתנו לבטל את החלטת המשיבים שלא להכיר במעמדה המקצועי לעסוק בסיעוד בישראל, ולהתיר לה לגשת למבחן הרישוי הממשלתי. לחלופין, מבקשת העותרת כי נורה למשיבים להציג בפניה את ההשלמות או ההתאמות הדרושות לשם כך. רקע עובדתי ביום 11.2.2020 השלימה העותרת את לימודיה לתואר ראשון בסיעוד באוניברסיטת עמאן אל-אהליה (להלן: האוניברסיטה או אוניברסיטת עמאן), וביום 2.10.2020 הגישה העותרת למינהל אגף הסיעוד במשרד הבריאות (להלן: אגף הסיעוד) את בקשתה להכרה במעמדה לעסוק בסיעוד בישראל (להלן: הבקשה). ביום 23.2.2020 נדחתה הבקשה מהטעם שהעותרת אינה עומדת בקריטריונים הנדרשים להכרה במעמדה לעסוק בסיעוד בישראל (להלן: ההחלטה); אגף הסיעוד נימק את החלטתו בשלושת אלו: (1) תכנית הלימודים שנלמדה על ידי העותרת דלה; (2) לא סופקו מועדי התנסויות מדויקים; (3) קיימות סתירות בנתונים המפורטים במסמכים שהגישה העותרת. ביום 4.3.2021 פנתה העותרת לאגף הסיעוד בבקשה לעיין מחדש בהחלטה בטענה כי נפלה טעות במסמכי האוניברסיטה אשר צורפו לבקשתה המקורית. העותרת צירפה לפנייתה זאת מסמך מתוקן המסביר את הטעויות שנפלו במסמך הקודם. ביום 15.3.2021 נמסר לעותרת כי ההחלטה נותרה ללא שינוי – זאת, משום שתכנית הלימודים שנלמדה על ידה דלה בהיקפה. ביום 13.4.2021 פנתה העותרת פעם נוספת לאגף הסיעוד בבקשה לפרט את ההשלמות או ההתאמות הדרושות לשם קבלת בקשתה. כמו כן ביום 7.5.2021 פנתה העותרת באמצעות בא-כוחה בבקשה נוספת לעיון מחדש בהחלטה. במענה לפניות אלו, ביום 20.6.2021, נמסר לעותרת ולבא-כוחה כי ההחלטה נותרה בעינה ללא שינוי, שכן "תוכנית הלימודים דלה בהיקפה ואינה עומדת בהלימה לדרישות תוכנית ליבה מחייבת בסיעוד בישראל". עוד ביום 20.6.2021 פנה בא-כוח העותרת לאגף הסיעוד בטענה כי תכנית הלימודים באוניברסיטת עמאן אושרה והוכרה על ידי האגף במשך שנים רבות. ביום 4.7.2021 השיב אגף הסיעוד כי הוא אינו מכיר במוסדות לימוד, אלא בוחן באופן פרטני את בקשתו של כל פונה ופונה המבקש לעסוק בסיעוד, בהתייחס לתכנית הלימודים הספציפית שנלמדה על ידו. כמו כן צוין שוב כי לאחר שמסמכיה של העותרת נבדקו, נמצא כי היא אינה עומדת בדרישות הסף המחייבות לצורך עיסוק בסיעוד בישראל. ביום 7.7.2021 פנה בא-כוח העותרת בפניה נוספת לאגף הסיעוד והלין על קביעת האגף באשר לתכנית הלימודים ועל דרישות המסמכים המרובות, שלדבריו נדרשו שלא לצורך. ביום 20.7.2021 השיבה הלשכה המשפטית במשרד הבריאות לפנייה; בתשובה זאת פורטו הסתירות ואי-ההתאמות אשר עלו ממסמכי העותרת, וכן פורטו הפערים הקיימים בין תכנית הלימודים שלמדה העותרת לבין תכנית הלימודים הנדרשת בישראל. מכאן העתירה שלפנינו. ביום 1.5.2022 הורתי למשיבים להבהיר באופן מחייב מהן הדרישות שבהן צריכה העותרת לעמוד – הן מבחינת היקף לימודיה והן מבחינת האישורים על אודותיהם – כדי שלימודיה יאושרו לצורך הכרה במעמדה כמי שיכולה לעסוק בסיעוד בישראל. בהודעת עדכון מיום 12.5.2022 הודיעו המשיבים כי קיים פער של 726 שעות לימוד (כמפורט בסעיף 10 להודעת העדכון) בין תכנית הלימודים שנלמדה על ידי העותרת לבין הנדרש על פי תכנית הליבה בישראל. זאת, בנוסף להיעדרו של טופס שלם וחתום המעיד על ביצוע ההתנסויות הקליניות הנדרשות במלואן. עוד במסגרת הודעת העדכון, הבהירו המשיבים כי ככל שהעותרת תשלים את שעות הלימוד החסרות ותציג אישורים עדכניים המעידים על השלמת השעות כאמור, לרבות אישור על ביצוע ההתנסויות הקליניות – וזאת בתוך זמן סביר – תוכל העותרת לפנות לאגף הסיעוד בבקשה חדשה להכרה במעמדה כמי שרשאית לעסוק בסיעוד, אשר תיבחן על ידי הגורמים המוסמכים. העותרת לא מסרה את תגובתה להודעת המשיבים, למרות חלוף הזמן שהוקצב לה. טענות הצדדים לטענת העותרת, היא זכאית להכרה במעמדה לעסוק בסיעוד בישראל על סמך תכנית הלימודים שנלמדה על ידה, כפי שהיא. נטען כי, הנתונים שהוצגו על ידי העותרת במסגרת המסמכים שהגישה לאגף הסיעוד הם נתוני אמת המוכיחים את זכאותה, ואילו הסתירות והפערים שנתגלו בהם יסודם בטעויות בטפסי האוניברסיטה. כמו כן טוענת העותרת, כי המשיבים דחו את בקשתה בהתבסס על ההנחיות שפורסמו על ידם ביום 20.8.2020 בעניין "תהליך הכרה לאחים ואחיות מוסמכים – בוגרי חו"ל" (להלן: ההנחיות החדשות) – זאת, תוך החלת הנחיות אלו באופן רטרואקטיבי, שכן הן פורסמו לאחר שהעותרת סיימה את לימודיה. עוד טוענת העותרת כי המשיבים הכירו בעבר, במשך שנים, במעמדם המקצועי של בוגרי האוניברסיטה שלמדו באותה תכנית לימודים שבה למדה. על כן, לשיטתה, החלטת המשיבים שלא להכיר במעמדה היא בלתי-שוויונית ואף פוגעת באינטרס ההסתמכות של העותרת, תוך גרימת נזק בלתי-הפיך. בנוסף, לטענת העותרת, שלילת זכאותה לעסוק בסיעוד ללא בחינת חלופות אחרות, דוגמת מתן הזדמנות לביצוע השלמות לתכנית הלימודים, היא החלטה בלתי מידתית ובלתי סבירה. מנגד, המשיבים סבורים כי דין העתירה להידחות. לטענתם, ההחלטה לדחות את בקשתה של העותרת לעסוק בסיעוד היא החלטה המצויה בליבת שיקול הדעת המקצועי של הגורמים הרלבנטיים, אשר התקבלה לאחר שבקשתה נבחנה באופן מקצועי ומעמיק – ולא נפל בה שום פגם הקורא להתערבותנו. לעמדת המשיבים, התנאים שנקבעו לצורך הכרה במעמדם של מי שלמדו בחו"ל ומבקשים לעסוק בסיעוד בישראל הם תנאים עניינים, סבירים וראויים, אשר נקבעו על רקע החשיבות והאחריות הרבה הכרוכות בעיסוק במקצוע זה, ובמטרה לשמר רף מקצועי גבוה לעיסוק בתחום. המשיבים טוענים כי תכנית הלימודים שנלמדה על ידי העותרת אינה עומדת בהיקף הלימודים הנדרש בהתאם לתנאים שנקבעו. לא זו אף זו: במסמכים שסיפקה העותרת נמצאו טעויות וסתירות רבות אשר לא ניתן להן הסבר מספק. לדברי המשיבים, הגם שההנחיות החדשות צוינו במכתבם מיום 20.7.2021 – דחיית בקשתה של העותרת לא התבססה עליהן, אלא על בחינה פרטנית של עניינה בהתאם לדרישות הסף אשר עמדו בתוקף בזמן שהעותרת השלימה את לימודיה. זאת ועוד: לדברי המשיבים, במהלך שנת 2020, בשל פרוץ מגפת הקורונה, נעשתה בחינה מעמיקה של תכנית לימודי הסיעוד באוניברסיטת עמאן, אשר העלתה כי זאת אינה תואמת את הדרישות בישראל; ואכן, כל הבקשות לעיסוק בסיעוד שהוגשו לאחר מכן, נבחנו – באופן פרטני – לאור הממצאים החדשים. ואולם, העובדה שבקשות של בוגרי האוניברסיטה אושרו בעבר, אין בה כדי ליצור הסתמכות או להגביל את סמכות הרשות לתקן את טעותה ביחס למקרים עתידיים. המשיבים מוסיפים ומעדכנים כי ביום 31.1.2022 נשלח מכתב מטעמם לבא-כוח העותרת, ובו הוסבר כי במהלך חודש פברואר – מועד שבינתיים חלף – עתידה להתקיים באוניברסיטת עמאן תכנית להשלמת פערים בלימודי סיעוד עבור בוגרי האוניברסיטה אשר בקשותיהם להכרה במעמדם בישראל לא אושרו (להלן: תכנית ההשלמה) – זאת, כדי לאפשר להם לגשת לבחינת הרישוי בסיעוד במועד אפריל 2022. לטענת המשיבים, מדובר בשינוי מהותי בתשתית העובדתית שבבסיס העתירה, אשר מצדיק כשלעצמו את דחייתה. דיון והכרעה לאחר שעיינתי בכתובים שבעלי הדין הניחו על שולחני, הגעתי למסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף בשל העדר עילה מבוררת להתערבותנו בשיקול דעתו של אגף הסיעוד. הלכה היא עמנו כי בית משפט זה לא יחליף את שיקול דעתה של הרשות המוסמכת בשיקול דעתו שלו, כל אימת שהחלטתה עומדת בכללי המנהל התקין ואינה לוקה בפגם שיורד לשורש העניין כדוגמת חוסר סבירות קיצוני, שיקולים זרים או הפליה (ראו, למשל: בג"ץ 1253/20 ולנשטיין נ' המנהל האזרחי באזור יו"ש - הממונה על הרכוש הנטוש והממשלתי, פסקה 9 (24.9.2020); בג"ץ 5787/18 רובינשטיין נ' לשכת הסיוע המשפטי מחוז ת"א, פסקה 6 (21.11.2018); בג"ץ 708/06 גורסקי נ' משרד הפנים, פסקה 10 והאסמכתאות שם (23.9.2007)). כך הוא בוודאי כאשר מדובר בשיקול דעת של גוף מקצועי – ואף ביתר שאת, כאשר גוף זה אחראי על הסדרת מקצועות הרפואה ורמתם (ראו: בג"ץ 3432/20 טרקלין אולמות ואירועים - אולמי מונדיאל נ' ממשלת ישראל, פסקה 10 (7.6.2020); בג"ץ 703/19 אמ.בי.איי פארמה בע"מ נ' משרד הבריאות, פסקה 19 (26.8.2019); בג"ץ 2435/20 לוונטהל נ' ראש הממשלה, פסקה 17 (7.4.2020)). הלכה זו נמצאת עמנו זה מכבר; וכך היא סוכמה על ידי המשנה לנשיא מ' אלון בע"א 438/88 ברק נ' ועדת הרישום לפנקס הפסיכולוגים, פ"ד מד(1) 661, 670 (1990): "כך הוא באשר לרשות מנהלית בכלל, ומכל שכן שכך הוא באשר לרשות אשר צריכה להפעיל את שיקול דעתה המקצועי, כאמור בבג"ץ 734/80 [...]: 'כלל נקוט הוא בבית משפט זה, כי מקום שמתעוררת שאלה, אם בעל דיפלומה מסוים הוא כשיר להתעסק במקצוע עיוני בישראל אם לאו, ושאלה זו נמסרה לשיקול דעתו המקצועי של בר סמכא לדבר, יחיד או ועדה, לא יתערב בית משפט זה במסקנתו, אם קבע שאין הוכחה מספקת על כשירות כזאת [...] ואם כך הדבר לעניין רואה חשבון [...] על אחת כמה וכמה שכשנושא הדיונים הוא בשטח הרפואה, שהמורשה לכך חייב לטפל בחולים [...] ובדומה לכך עניינו של רוקח, שגם בידו לעיתים גורלות בני אדם, בעיקר מחמת רעלים וטוקסיקולוגיה שבתרופות והכנתן; כאן אין אף לבוא בטרוניה עם הרשות או הועדה, שנקבעו לכך, גם אם קבעו לעצמן סטנדרטים גבוהים מתוך המגמה לשמור על רמה נאותה של אותו מקצוע, כמקובל במדינות מתקדמות, ולאו דווקא על פי הממוצע במדינות נחשלות או מתפתחות. וגם בכך לא יתערב בית המשפט, משום שאין לו הידע המקצועי ואף לא הכלים הדרושים, ולא יחליף את שיקול הדעת של מי שנמצא כשיר לכך בשיקול דעת משלו; כלל זה נתון לסייג, והוא, כי שיקול הדעת של מי שהוסמך לכך יופעל באורח משפטי, בתבונה ובסבירות, וכי לא תהא ההתחשבות בדברים, שהם זרים לעניין, כשם שלא תהא התעלמות מאלה השייכים לו [...]' בית משפט זה לא ישים את שיקול דעתו תחת שיקול דעתה של הרשות המינהלית, במיוחד לא כאשר מדובר ברשות מינהלית שהיא מקצועית. הדברים ברורים וידועים, ולא כאן המקום להאריך." (ההדגשה הוספה והציטוטים הפנימיים הוסרו – א.ש.). במקרה שלפנינו, אינני סבור כי יש מקום להתערבות שיפוטית בהחלטה שהתקבלה בעניינה של העותרת על ידי אגף הסיעוד. כאמור, העתירה שלפנינו נטועה כל-כולה בשיקול-הדעת המקצועי אשר הופעל כפי שהופעל כדי לקבוע את כשירותה ואת התאמתה של העותרת לעסוק במקצוע הסיעוד; והעותרת לא הצביעה על שום פגם אשר מצדיק את התערבותנו בהחלטת הרשות המוסמכת. זאת, בייחוד כאשר בקשתה של העותרת נבחנה ביסודיות על ידי המשיבים פעמים מספר, תוך שהם מנמקים ומפרטים את הטעמים שבבסיס החלטתם – טעמים סבירים לחלוטין; ובשים לב לאפשרות שעמדה בפני העותרת להשתתף בתכנית ההשלמה – הזדמנות אותה בחרה, מטעמיה שלה, שלא לנצל. לבסוף, סבורני כי העתירה ממילא התייתרה בכל הנוגע לבקשת העותרת כי נורה למשיבים להציג בפניה את ההשלמות או ההתאמות הדרושות לצורך הכרה במעמדה לעסוק בסיעוד בישראל – שכן כל המידע הדרוש מצוי במכתבם של המשיבים מיום 20.7.2021 (ראו: שם, בפסקה 15) ובהודעת העדכון מטעמם מיום 12.5.2022 (ראו: שם, בפסקאות 10-8). העתירה שלפנינו הינה חסרת בסיס, והיא נדחית אפוא על הסף. בנסיבות העניין, ובמידה רבה לפנים משורת הדין, לא נעשה צו להוצאות. ניתן היום, ‏כ"ה באייר התשפ"ב (‏26.5.2022). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 21082220_F07.docx ימ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1