מועצה מקומית כפר יאסיף נ. הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז צפון

4 בבית המשפט העליון עע"מ 28894-02-26 לפני: כבוד השופט דוד מינץ כבוד השופט אלכס שטיין כבוד השופטת רות רונן המערערת: המועצה המקומית כפר יאסיף נגד המשיבים: 1. הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז צפון 2. הועדה לתשתיות לאומיות – ות"ל 3. משרד התחבורה מחוז חיפה והצפון 4. חברת חוצה ישראל בע"מ ערעור ובצידו בקשה לעיכוב ביצוע פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (השופטת ב' טאובר, סג"נ) מיום 28.1.2026 בעת"מ 12596-10-25 בשם המערערת: עו"ד אליאנה ג'יריס פסק-דין השופט דוד מינץ: ערעור ובצידו בקשה לעיכוב ביצוע פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (השופטת ב' טאובר, סג"נ) מיום 28.1.2026 בעת"מ 12596-10-25, בו נדחתה עתירת המערערת, המועצה המקומית כפר יאסיף, על הסף. 1. על קצה המזלג, בשנת 2024 הגישה משיבה 4, חברת חוצה ישראל בע"מ (להלן: חוצה ישראל) למשיבה 1, הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז צפון, תוכנית בעניין הקמת דרך בין עירונית מספר 855 (להלן בהתאמה: הוועדה המחוזית ו-התוכנית). התוכנית עוררה התנגדויות מצד מספר רשויות מקומיות, בהן המערערת, שהדרך עתידה הייתה לעבור בשטחן. לאחר שיג ושיח שקיימו הצדדים בנושא, סיור של הגורמים הרלוונטיים בשטח ומספר דיונים בוועדה המחוזית, וטרם הפקדתה של התכנית, החליטה הוועדה המחוזית ביום 5.2.2025 כי הדיון בתוכנית יושהה למשך שישה חודשים לצורך בחינת חלופות ואפשרויות למנגנוני פיצוי לבעלי הקרקעות שאותן נדרש להפקיע לטובת הקמת הדרך. בהחלטה הודגש כי אם לא תוגש הצעה תכנונית חדשה או בקשה לדיון בחלוף שישה חודשים – תיק התוכנית ייסגר ללא צורך בדיון נוסף. לאחר קיום דיונים בין הגורמים הרלוונטיים, ביום 23.6.2025 הודיעה חוצה ישראל לוועדה המחוזית על משיכת התוכנית לצורך בחינתה מחדש, לאחר שלטענתה לא נמצא פתרון המאפשר את קידום התוכנית בוועדה המחוזית. בעקבות כך ביום 25.6.2025 נסגר התיק מבלי שהתקבלה החלטה חדשה בוועדה המחוזית. בסמוך לאחר מכן החלה חוצה ישראל לבחון אפשרויות חלופיות ולקדם תוכנית אזורית רחבה מהראשונה, אך בשונה מהתוכנית הראשונה, את התוכנית החדשה היא בחרה לקדם דרך הוועדה לתשתיות לאומיות (להלן: הות"ל). 2. ביום 13.10.2025 הגישה המערערת עתירה לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, בה התבקש להורות על ביטול החלטת הוועדה המחוזית מיום 25.6.2025 בדבר סגירת תיק התוכנית; על השבת התוכנית לשלב ההפקדה והותרת ההחלטה מיום 5.2.2025 על כנה, לרבות הקביעה בנוגע לבחינת אפשרויות למנגנון פיצוי לבעלי קרקעות שהדרך עתידה לעבור בהן; ועל הפסקת קידום ותכנון תוכנית חדשה בות"ל. עיקר טענתה של המערערת היה שסגירת התיק התבססה על מצג שווא של חוצה ישראל ומשרד התחבורה בעניין אי ההסכמות שהושגו בדיונים, וכי הם נהגו בחוסר תום לב כאשר פנו לאפיק מקביל לקידום התוכנית רק כדי להתחמק מתשלום פיצויים מכוח מנגנון איחוד וחלוקה שעוגן בהחלטת הוועדה המחוזית מיום 5.2.2025. התנהלות זו הפרה את ההחלטה המחייבת של הוועדה המחוזית לפיה היה על חוצה ישראל ומשרד התחבורה גם לערוך הליך היוועצות כן ושקוף עם הרשויות, ובכך הם אף הפרו חובות מנהליות החלות עליהם. 3. לאחר קבלת תשובות מהמשיבים וקיום דיון, ביום 28.1.2026 דחה בית המשפט את העתירה. נקבע כי דין העתירה להידחות על הסף מהטעם שלבית המשפט אין סמכות לדון בעתירה שהלכה למעשה תוקפת את בקשת חוצה ישראל למשוך את התוכנית מהוועדה המחוזית ואת קידום התוכנית החלופית בות"ל. ראשית, משום שבהחלטת הוועדה המחוזית מיום 25.6.2025 כלל לא התקבלה החלטה מנהלית שניתן לתקוף או לבקר. כל שנעשה ביום זה היה שינוי סטטוס תיק התוכנית לאור בקשת חוצה ישראל למשוך אותה. שנית, אשר לטענות המערערת בנוגע לקידום התוכנית החלופית, לבית המשפט לעניינים מנהליים אין סמכות לדון בענייני תכנון ובניה הנוגעים לתוכנית מתאר ארצית, ובכללם תכניות המקודמות בות"ל. מכל מקום, העתירה נגד קידום הליכי התכנון בות"ל מוקדמת לאור השלב הראשוני בו ההליכים מצויים. בית המשפט הוסיף כי דין העתירה להידחות אף לגופה. נקבע כי על חוצה ישראל לא הייתה חובה לקדם את התוכנית וכך גם לא היה חל עליה איסור למשוך אותה. זאת משום שרצונה של חוצה ישראל הוא הקובע לעניין המשך קידום התוכנית בוועדה המחוזית שעה שהיא עדיין לא אושרה להפקדה ונשארה בשלב ההכנה בלבד, שהוא שלב רעיוני בו אין לתוכנית קיום עצמאי והיא נתונה להחלטת יוזמיה. לבסוף נקבע כי אין לקבל את טענות המערערת לעדיפות קידום הכיוון התכנוני שעוגן בהחלטת הוועדה המחוזית מיום 5.2.2025 שעה שטענות אלה מבוססות על שיקולים של מתן פיצוי, בעוד שהשיקולים המרכזיים שעל מוסד התכנון לשקול הם שיקולים תכנוניים ולא שיקולים של מתן פיצויים. כמו כן, המערערת חויבה בהוצאות המשיבים. 4. מכאן הערעור שלפנינו בו המערערת מבקשת לבטל את פסק דינו של בית המשפט ולהיעתר לסעדים שהתבקשו בעתירה. בעיקרם של דברים המערערת חוזרת על טענותיה כי ההחלטה מיום 5.2.2025 יצרה חובה מנהלית לפיה יש לקדם את התוכנית דרך הוועדה המחוזית תוך בחינת אפשרויות של מנגנון פיצוי וכי החלטה זו חסמה את האפשרות לחוצה ישראל למשוך את התוכנית. עוד הוסיפה המערערת כי שגה בית המשפט כשדחה את העתירה על הסף, ובכלל זה כשקבע כי סגירת תיק התוכנית אינה מהווה החלטה מנהלית בת תקיפה, שכן משיכת התוכנית וסגירת התיק הן פעולות בעלות תוצאה אופרטיבית סופית כך שהן בנות תקיפה; כשקבע כי אין לו סמכות לדון בעתירה מהטעם שהוא נעדר סמכות לדון בעניינים הנוגעים לות"ל, מקום בו עניינה של העתירה הוא בקטיעת ההליך מול הוועדה המחוזית ובמהלך המנהלי שקדם להעברת התוכנית לות"ל. כן נטען כי נפל פגם מהותי בפסק דינו של בית המשפט שעה שלא בחן את התנהלות חוצה ישראל ואת החלטתה למשוך את התוכנית לפי אמות מידה של הליך מינהלי, בהיותה גוף ציבורי מובהק. זאת ביתר שאת לנוכח התנהלותה בחוסר תום לב תוך פגיעה באינטרס ההסתמכות של המערערת. בנוסף, פסק הדין ניתן על בסיס תשתית עובדתית שגויה כאילו לא הושגו הסכמות תכנוניות בדיונים בין הגורמים השונים בנוגע לתוכנית, אלא שבפועל אכן היו הסכמות עקרוניות בנוגע לחלופה תכנונית ונותרו אך מחלוקות נקודתיות שלא נוגעת לעצם השימוש במנגנון של איחוד וחלוקה. חרף זאת, בית המשפט אימץ את הטענה כי לא ניתן היה להביא את התוכנית לדיון מחודש. משעה שקיימות הסכמות, גם חלה על חוצה ישראל חובה לחדש את הדיון בוועדה המחוזית לצרוך קידום התוכנית בדרך זו. בנוסף, בית המשפט שגה כשקבע כי טענות המערערת להעדפת מנגנון איחוד וחלוקה מקורן בשיקולים שעניינם תשלום פיצויים ולא גם בשיקולים תכנוניים מובהקים. מכל מקום, בהתאם לפסיקה, היה מקום לערוך בחינה מהותית של השימוש במנגנון איחוד וחלוקה. לבסוף, נטען כי חיוב המערערת בהוצאות המשיבים בלתי מידתי. 5. בבקשה לעיכוב ביצוע שהוגשה לצד הערעור, נתבקש להורות על עיכוב קידום כל הליך תכנוני או סטטוטורי חלופי הנוגע לדרך 855 או חלק ממנה, לרבות במסגרת הות"ל, באופן שיש בו כדי ליצור מצב בלתי הפיך במצב התכנוני הקיים וכן להורות על עיכוב ביצוע חיוב ההוצאות שהושתו על המערערת. 6. לאחר עיון בערעור על נספחיו, הגעתי לכלל מסקנה כי דינו להידחות ללא צורך בתשובה וכך אמליץ לחבריי שנעשה. זאת בהתאם לתקנה 138(א)(1) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשע"ט-2018 החלה בענייננו מכוח תקנה 34(א) לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000. 7. הסעד העיקרי שהתבקש בעתירה ובערעור שלפנינו הוא כי בית המשפט יורה על ביטול ההחלטה מיום 25.6.2025 ועל החזרה של התוכנית לוועדה המחוזית. אלא שבעניין זה בצדק קבע בית המשפט כי ההחלטה מיום 2.5.2025 לא הקימה חובה של חוצה ישראל לקדם את התוכנית או לפצות באופן מסוים את בעלי הקרקעות, וחוצה ישראל הייתה רשאית לפנות לאפיק תכנוני אחר מזה שעליו הוסכם במסגרת התוכנית. זאת שעה שהשלב שבו הייתה מצויה התוכנית הוא מקדמי ביותר כך שאינו מקים חובה על היזמית לקדמו וממילא לא מייצר אינטרס הסתמכות כלשהו של המערערת (ראו והשוו: עע"מ 2141/09 הועדה המחוזית המשותפת לתכנון ולבניה נ' אחל"ה איכות חיים לתושבי השרון, פסקאות 10-9 ‏(‏31.12.2009‏);‏ בר"מ 10212/16 דליה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה, פסקאות 87-85 ‏(‏1.4.2020‏)). כמו כן, מפסק הדין עולה כי התוכנית המקודמת בימים אלה בות"ל מצויה בשלב ראשוני ומוקדם ביותר, ולעותרת תעמוד האפשרות להשיג עליה בבוא העת אם וכאשר הדבר יהיה רלוונטי. באשר ליתר טענות המערערת ובהן טענתה בנוגע להתנהלות חוצה ישראל, בהינתן שהעתירה הייתה מכוונת בראש ובראשונה לביטול החלטת הוועדה מיום 25.6.2025, ומשנמצא כי אין מקום לבטלה כאמור, גם אין ביתר טענותיה של המערערת כדי להצדיק את קבלת הערעור. 8. לבסוף, אין מקום להתערב בפסיקת ההוצאות שהוטלו על המערערת. כידוע, לערכאה הדיונית נתון שיקול דעת רחב בעניינים אלו והתערבות ערכאת הערעור תיעשה במקרים חריגים בלבד בהם נפלה טעות משפטית או שנתגלה פגם או פסול בשיקול הדעת בעת שקילתה של שאלת ההוצאות (וראו מיני רבים: עע"מ 44230-01-26 עורכי דין לקידום מנהל תקין נ' הממונה על חוק חופש המידע במועצה המקומית לקיה, פסקה 6 ‏(‏22.2.2026‏); עע"מ 42353-11-25 כהנא נ' מועצה אזורית לב השרון, פסקה 5 (‏14.12.2025‏)). הערעור נדחה ועימו ממילא גם הבקשה לעיכוב ביצוע. ניתן היום, כ"ג אדר תשפ"ו (12 מרץ 2026). דוד מינץ שופט אלכס שטיין שופט רות רונן שופטת