לוקי בניה ופיתוח בע"מ נ. רשם הקבלנים

פסק-דין בתיק בג"ץ 2581/11 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 2581/11 בפני: כבוד השופטת מ' נאור כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט י' עמית העותרת: לוקי בניה ופיתוח בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. רשם הקבלנים 2. הועדה המייעצת לרשם הקבלנים עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרת: עו"ד רנה שבולת פסק-דין השופטת א' חיות: עניינה של העתירה שלפנינו בהחלטת המשיב 1 (להלן: רשם הקבלנים או הרשם) מיום 6.5.2010 לפיה חודש רישומה של העותרת בפנקס הקבלנים בסיווג ג/1 בענף 100 במקום בסיווג ג/5 בענף 100 כרישומה הקודם. 1. העותרת היא חברת ייזום וקבלנות שנוסדה בשנת 1980. כעולה מן העתירה, משנת 1985 ועד לשנת 2008 עסקה העותרת בבניה של פרויקטים רבים וביזמות, והייתה בעלת רישיון קבלן בסיווג ג/5 בענף 100 שהונפק לה על-ידי רשם הקבלנים. הרישום בסיווג זה מהווה תנאי סף לביצוע עבודות קבלניות בהיקף בלתי מוגבל. ביום 21.2.2008 החליט רשם הקבלנים לבטל את רישומה של העותרת בפנקס הקבלנים בשל אי המצאת מסמכים במועד (אף שלטענת העותרת לא נשלחה לה קודם לכן כל דרישה להמצאת מסמכים אלה). בהחלטתו ציין הרשם כי העותרת תוכל לחדש את הרישום אם תגיש בקשה מתאימה וככל שלא תחלוף חצי שנה מיום הביטול. ביום 2.3.2008 הגישה העותרת בקשה לחידוש רישום בסיווג ג/5 וכן המציאה לרשם הקבלנים מסמכים נוספים על-פי דרישתו. החל מאמצע שנת 2009 פנתה העותרת פעמים רבות אל הרשם לשם תיאום פגישה, שלחה למשרדו מכתבים בדבר אי מתן מענה מצידו ובהמשך אף התקיימו מספר פגישות בעניינה. לאחר שהתברר כי לא קיים חומר סרוק במשרדי הרשם שבה העותרת והמציאה בשנית את כל תיק המסמכים. העותרת מציינת כי נציגיה אף ביקשו להופיע בפני המשיבה 2 (להלן: הוועדה המייעצת) - שתפקידה לייעץ לרשם בכל הנוגע לרישום קבלנים, ביטול רישום וסיווגם - אך לא נענו. לאחר תכתובת נוספת נמסרה לעותרת החלטת רשם הקבלנים מיום 6.5.2010, לפיה לאחר התייעצות עם הוועדה המייעצת החליט הרשם לאשר את חידוש הרישום של העותרת על סמך כישוריהם וניסיונם של מנהלה ושל אחד מעובדיה "בענף 100 - בניה בסיווג ג/1". העותרת פנתה אל הרשם בבקשה לביטול ההחלטה או הנמקתה, וביום 13.7.2010 השיב לה מר אילן אליהו (להלן: אליהו), מנהל תחום רישום וסיווג, כי החלטת הרשם ניתנה כדין מאחר שהעותרת לא הייתה רשומה בפנקס הקבלנים במשך תקופה ארוכה ולא הוכיחה יכולת ביצועית ובסיס לרישומה בסיווג הגבוה יותר. מר אליהו הוסיף וציין כי במהלך תקופה זו התקבלה תלונה נגד העותרת וההליך המשמעתי הופסק נוכח העובדה שרישומה אותה עת היה מבוטל. משחודש הרישום התבקשה העותרת להגיב לתלונה, וצוין כי לאחר קבלת תגובתה יחליט הרשם בעניין. לטענת העותרת, תשובה זו אינה מהווה הנמקה להחלטת הרשם כיוון שהתקופה שבמהלכה לא הייתה רשומה בפנקס הקבלנים נבעה אך ורק מכך שהיא נאלצה להמתין להחלטתו. מכל מקום, ביום 21.7.2010 נמסר לעותרת כי לאחר בדיקת המסמכים שצורפו על-ידה - "... אין לנו אלא לחזור על האמור במכתבו של הרשם מיום 6.5.2010. אין באמור כדי להאריך את המועד להגשת הערר ו/או לגרוע או לפגוע בטענה כלשהי העומדת לרשם, לרבות טענות סף". מאותו מועד ואילך שבה העותרת וביקשה להופיע בפני הוועדה המייעצת ובפני רשם הקבלנים אך ללא הועיל, והיא נענתה כי פניותיה טופלו באופן ענייני ומפורט ואין מקום לשוב ולדון בעניינה. לבסוף, ביום 21.3.2011 השיב מר אליהו לעותרת כדלקמן: "הנני מאשר קבלת מכתבייך מתאריכים 31/1/11 ו-6/3/11. החלטות רשם הקבלנים בנוגע לחברה התקבלו לאחר דיונים בוועדה המייעצת ובהמלצתה. מכתבים מפורטים ומנומקים נשלחו אל החברה, כולל מכתב מהח"מ בתאריך 13/7/10. בפני החברה עמדה האפשרות החוקית לערער על החלטת הרשם בפני וועדת ערר על פי סעיף 9 לחוק רישום קבלנים. בנסיבות העניין אין לנו אלא להפנותכם לאמור במכתבינו הקודמים. אין באמור כדי להאריך את התוקף להגשת הערר ו/או לפגוע או לגרוע מטענה כלשהי העומדת לרשם לרבות טענות סף". 2. מכאן העתירה שלפנינו, בה טוענת העותרת כי המשיבים הפרו את חובת ההנמקה החלה עליהם שכן למרות אינספור בקשות מצידה הם מעולם לא נימקו את החלטתם מיום 6.5.2010, וגם התשובה שניתנה לה לאחר מכן אינה מהווה הנמקה להחלטה זו. כמו כן טוענת העותרת כי המשיבים הפרו את חובתם לפי סעיף 2(א) לחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), תשי"ח-1958 ליתן החלטתם בתוך 45 ימים ממועד קבלת בקשתה, והם אלה שגרמו לכך שהעותרת לא תהיה רשומה בפנקס הקבלנים ממועד מחיקתה ועד למתן ההחלטה בבקשה לחידוש הרישום - במשך 27 חודשים תמימים. לטענת העותרת, בהעדר הנמקה אין היא יכולה להגיש ערר על החלטת הרשם והיא מוסיפה וטוענת כי המשיבים מנעו ממנה את זכות הטיעון משלא נענו פניותיה הרבות להופיע בפניהם וכי היא אף הופלתה לרעה לעומת קבלנים אחרים שזומנו לשימוע בפני הוועדה המייעצת. לבסוף מדגישה העותרת כי מאז הגשת הבקשה לחידוש הרישום ועד היום, היא כלל לא ביצעה עבודות קבלניות ונגרם לה נזק רב. על כן מבקשת העותרת כי המשיבים יתנו טעם מדוע לא נימקו את החלטתם מיום 6.5.2010 וכן ימסרו מידע לגבי זימון קבלנים להצגת טענותיהם בפני הוועדה המייעצת וינמקו מדוע העותרת לא הוזמנה כאמור. עוד מבקשת העותרת להורות על ביטול ההחלטה מיום 6.5.2010 ולחלופין להורות על זימונה לטעון את טענותיה בפני המשיבים בעניין בקשתה לחידוש רישיון הקבלן שלה, לפני מתן כל החלטה על-ידם. 3. עם הגשת העתירה, ביום 31.3.2011, נתבקשה העותרת להודיע האם היא עומדת על העתירה נוכח האפשרות להעלות את כל טענותיה (לרבות טענות בדבר העדר הנמקה) בפני ועדת הערר הפועלת לפי סעיף 9 לחוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות, תשכ"ט-1969 (להלן: חוק רישום קבלנים). ביום 5.5.2011 הודיעה העותרת כי היא עומדת על העתירה וציינה כי העובדה שקיימת לה זכות לערור על החלטת הרשות אין משמעה אובדן זכות הטיעון בפני הרשות טרם קבלת החלטתה, וקיומה של זכות הערר אינו מרפא את הפגם שבאובדן זכות הטיעון בפני הרשות. העותרת טוענת, אפוא, כי היא זכאית לטעון הן בפני הרשות המינהלית והן בפני ועדת הערר וכי זכות הטיעון בפני ועדת הערר תימצא לוקה בחסר ללא מיצוי זכות הטיעון בפני הרשות המינהלית. העותרת מוסיפה וטוענת כי העובדה שההחלטה נשוא העתירה אינה מנומקת מעמידה אותה במצב שבו אין בידיה את המידע הדרוש לשם הגשת ערר, ורק לאחר שהרשות תמציא לה את הנימוקים להחלטתה יתחיל לשיטתה מרוץ הזמנים להגשת ערר. העותרת מפנה בהקשר זה לפסיקה לגבי המועד האחרון להגשת ערר על החלטותיו של מנהל מס שבח מקרקעין, ועוד היא טוענת כי מתן אפשרות לרשות "לחשוף" את נימוקי החלטתה רק לאחר הגשת הערר יעניק לה מרחב תמרון פסול. 4. דין העתירה להידחות על הסף. סעיף 7 לחוק רישום קבלנים מסמיך את רשם הקבלנים, לאחר שנועץ בוועדה המייעצת, "לקבל בקשות לרישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות"; "לרשום את הקבלנים בפנקס למדוריהם או לסרב לבקשת הרישום, לבטל רישום ולשנותו"; וכן "לסווג את הקבלנים לפי הסוגים שנקבעו בתקנות...". על-פי סעיף 9 לחוק, אדם הרואה עצמו נפגע מהחלטת הרשם שניתנה, בין היתר, לפי סעיף 7 הנ"ל "רשאי לערור על כך לפני ועדת ערר שהוקמה כאמור בסעיף 10". החלטתה של ועדת הערר ניתנת לערעור לפני בית המשפט לעניינים מינהליים (ראו סעיף 11(ג) לחוק); ועל פסק-דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים ניתן להגיש בקשת רשות ערעור לבית המשפט העליון (ראו סעיף 12(א) לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, תש"ס-2000). הנה כי כן, על-פי חוק רישום קבלנים קיימת אפשרות להגיש ערר על החלטתו של רשם הקבלנים נשוא העתירה, העוסקת בחידוש רישומה ובסיווגה של העותרת בפנקס הקבלנים (כפי שאף ציין נציג רשם הקבלנים בתשובתו לעותרת), ועוד קובע החוק כיצד ניתן לערער על החלטתה של ועדת הערר. ובמילים אחרות, קיים מסלול סטטוטורי מוסדר לעניין השגה על החלטת רשם הקבלנים ובהתקיים סעד חלופי אין מקום כי בית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק יידרש לעתירה (לעניין זה ראו והשוו: בג"ץ 5188/09 התאחדות קבלני השיפוצים לשיקום שימור ושדרוג המבנים בישראל נ' מדינת ישראל, פיסקה 10 (טרם פורסם, 14.3.2011); בג"ץ 4216/09 איאד יאסין בניה ופיתוח בע"מ נ' משרד השיכון - שר השיכון, רשם הקבלנים, פיסקה 6 (טרם פורסם, 29.7.2009); בג"ץ 7572/08 אבו חרב נ' משרד האוצר (טרם פורסם, 23.12.2008); בג"ץ 6522/93 בכר נ' מנהל רשות העתיקות, פ"ד מח(4) 265 (1994)). הטענות שהעלתה העותרת בתגובה מיום 5.5.2011 אין בהן כדי לשנות ממסקנה זו והטענה המועלית על-ידה בעניין הפגיעה בזכות הטיעון הנתונה לה בפני הרשות, כמו גם הטענה בדבר הפרת חובת ההנמקה המוטלת על הרשות, דינן להתברר בפני ועדת הערר. ויודגש - אין באמור לעיל משום הבעת עמדה לעניין המועד להגשת הערר במקרה דנן או לעניין הארכת המועד ככל שהיא נדרשת (לעניין זה ראו תקנות 2(ב) ו-7 לתקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (סדרי דין בועדת ערר), תשל"א-1971). העתירה נדחית, אפוא, על הסף. אין צו להוצאות. ניתן היום, כ' באייר, תשע"א (‏24.5.2011). ש ו פ ט ת ש ו פ טת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 11025810_V02.doc מא מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il