התאחדות קבלני השיפוצים לשיקום שימור ושידרוג המבנים נ. מדינת

פסק-דין בתיק בג"ץ 5188/09 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5188/09 בפני: כבוד השופטת מ' נאור כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט ס' ג'ובראן העותרת: התאחדות קבלני השיפוצים לשיקום שימור ושדרוג המבנים בישראל נ ג ד המשיבים: 1. מדינת ישראל 2. שר הבינוי והשיכון 3. רשם הקבלנים 4. שר התעשייה, המסחר והתעסוקה עתירה למתן צו על-תנאי וצו ביניים תאריך הישיבה: י"ג בתשרי התשע"א (21.9.2011) בשם העותרת: עו"ד צביקה שטוירמן; עו"ד רותם פרמינגר; עו"ד מיטל חביב בשם המשיבים: עו"ד אילאיל אמיר פסק-דין השופט ס' ג'ובראן: עתירה למתן צו על תנאי, שעניינה בתנאי הזכאות לרישום בפנקס הקבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (להלן: פנקס הקבלנים), תחת ענף המשנה "שיפוצים". הרקע לעתירה 1. תנאי הזכאות לרישום תחת ענפי המשנה שבפנקס הקבלנים, כמו גם גדרי הסמכות ושיקול הדעת של רשם הקבלנים, קבועים בחוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות, התשכ"ט-1969 (להלן: חוק הרישום או החוק) ובתקנותיו. לפי החוק והתקנות שהותקנו מכוחו, מי שעיסוקו בענף משנה מסוים, זכאי להיות רשום בפנקס תחת אותו ענף משנה אם ימציא, להנחת דעתו של הרשם, ראיות שנקבעו בתקנות ושעניינן בניסיונו, בידע המקצועי שצבר ובמהימנותו (ראו: סעיף 4(ב)(2) לחוק הרישום; תקנה 2(א) לתקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (ראיות ומבחנים לענפי משנה), התשמ"ט-1988 (להלן: תקנות הראיות והמבחנים); תקנה 2(א) לתקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (סדרי רישום), התשמ"ח-1988 (להלן: תקנות סדרי הרישום); וכן ראו: סעיפים 8(א)(2) ו-8(א)(3) לחוק הרישום, בצירוף תקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (ערעור מהימנות והתנהגות בניגוד למקובל, התשמ"ט-1988), לעניין המהימנות הנדרשת מקבלן רשום). עם זאת, לפי תקנה 3 לתקנות סדרי הרישום, הרשם רשאי לדרוש בנוסף לראיות שנקבעו בתקנות "מסמכים נוספים על אלה המנויים בתקנות 2 ו-2א כדי לאמת את המידע שמסר לו המבקש בדבר הכישורים המקצועיים ומהימנותו." ועוד, לפי תקנה 3 לתקנות הראיות והמבחנים, באם "לא הניחו הראיות לפי תקנה 2 את דעתו של הרשם, רשאי הוא להורות למבקש להיבחן במבחנים המפורטים בתוספת, כולם או מקצתם, כפי שיורה הרשם, במוסד שהכיר הרשם בהתייעצות בועדה המייעצת." על החלטותיו של הרשם, בין היתר בעניין קבלתה או דחייתה של בקשה לרישום, ניתן לערור לפני ועדת ערר (סעיף 9 לחוק הרישום), והחלטותיה של זו, ניתנות לערעור לפני בית המשפט לעניינים מנהליים (סעיף 11(ג) לחוק הרישום). 2. לתנאי הזכאות לרישום בפנקס קיימת חשיבות הן לעוסקים במלאכה והן לציבור בכללותו. הרישום בפנקס הקבלנים, מזכה את הקבלן הרשום בפריבילגיות מספר, ובהן האפשרות לבצע עבודות הנדסה בנאיות, בעלות היקף כספי או מהות מקצועית, שאסורות על מי שאיננו רשום בפנקס (ראו: סעיף 14 לחוק הרישום בצירוף תקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (היקף כספי ומהות מקצועית), התשמ"ד-1984). תכליתם של תנאי הזכאות שנקבעו, להבטיח את רמתם המקצועית של העוסקים במלאכת הבנייה והשיפוץ המותרת לקבלן רשום בלבד, כאמצעי להבטחת תקינותם ובטיחותם של המבנים בישראל. כך למשל הובעו הדברים בדברי ההסבר להצעת חוק הרישום: "על אף חשיבותה הרבה של העבודה הקבלנית עדיין אין חוק הקובע את התנאים מבחינת הידע, הנסיון, היכולת הכספית והציוד שאותם חייב למלא אדם או גוף המקבל על עצמו לבצע עבודות בניה. עוסקים בדבר גם אנשים בלתי מאומנים שמלבד הנזק המגיע מהם במישרין הם אף גורמים בתחרות לא הוגנת לירידת היעילות של עבודת הבניה בכללה. עובדה היא שהבניה בישראל לוקה בכמה חסרונות. מצב הבטיחות בעבודה זו אינו מניח את הדעת. יש מקרים רבים של ביצוע בלתי תקין ואף של בנינים רעועים. [...] החוק המוצע מטרתו לקבוע תנאים לרישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות". שאלת הזכאות לרישום בפנקס הקבלנים, הנה אם כן שאלה בעלת חשיבות ומשקל הן לקבלנים המבקשים להירשם והן למשיבים האמונים על הבטחתו של האינטרס הציבורי. עיקרה, באיזון בו בחר המחוקק בין חופש העיסוק של קבלני עבודות ההנדסה הבנאיות מחד גיסא, ובטיחותו ושלומו של הציבור מאידך גיסא. 3. בשנת 2003 החל מתאפשר הרישום לענף משנה 131 הוא ענף השיפוצים (ראו את התוספת לתקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (קביעת ענפים לענפי משנה), התשנ"ג-1993) וכך נפתחה הדרך בפני קבלני עבודות השיפוץ לעסוק בעבודות שהיקפן הכספי גבוה מזה שנקבע בתקנות, כמו גם ליתר הפריבילגיות להם זכאים הקבלנים מכוחו של הרישום. עם זאת, כמסתבר מעתירה זו, הדרך אל הרישום איננה פשוטה בהכרח, ובענייננו מעלה העותרת טענות כנגד האופן בו רישום זה נערך על ידי רשם הקבלנים. העותרת, הינה עמותה המייצגת לדבריה כ- 14,600 ראשי בתי אב העוסקים בענף השיפוצים בישראל. במסגרת כתב העתירה, טענה העותרת כי ישנם פגמים מנהליים רבים באופן בו מפעיל רשם הקבלנים את הסמכות שהוקנתה לו, בהוראות חוק הרישום והתקנות שהוצגו לעיל, לרשום את הקבלנים בפנקס. נוכח פגמים נטענים אלו, ביקשה העותרת כי יצא מלפני בית משפט זה צו על תנאי המורה למשיבים ליתן טעם לקושיות הבאות: מדוע אין לבטל את החלטות רשם הקבלנים בדבר היקף הראיות הנדרשות על ידו לרישום בפנקס; מדוע לא תשונה מתכונת הבחינה להסמכת קבלני השיפוצים; מדוע לא יחודשו לאלתר בחינות ההסמכה לקבלני השיפוצים; מדוע אין לבטל את החלטתו הגורפת של הרשם להפנות לבחינות ההסמכה את כלל המבקשים להירשם תחת ענף המשנה "שיפוצים" שבפנקס הקבלנים; מדוע לא ירשום הרשם, בפנקס הקבלנים, אותם קבלני שיפוצים שעברו בהצלחה את בחינת ההסמכה. עם זאת במסגרת הדיון שבפנינו, ובעקבות הערותינו, היא צמצמה את טענותיה לעניין היקף הראיות הנדרשות על ידי הרשם לצורך רישום בפנקס ולדרישתה לחידוש עריכתן של בחינות ההסמכה. לטענות אלו, נפנה כעת. טענות הצדדים טענות העותרת 4. טענות העותרת הובאו בפנינו באמצעות שלוש פלטפורמות שונות: כתב העתירה, הודעה בה הבהירה העותרת מדוע בית משפט זה הוא המוסמך לדון בעתירתה (בהתאם להחלטתו של בית משפט זה מיום 12.8.2009), והדיון שנערך בפנינו. כיוון שמטענותיה של העותרת לגוף העניין עולה שאלה באשר לנכונותו של בית משפט זה לדון בעתירה לגופה, נתחיל בהצגתן של טענות אלו ולאחר מכן נפנה להצגתן של טענותיה באשר להצדקות לכך שבית משפט זה ידון בעתירתה. העותרת טוענת כי החל מחודש ינואר 2009 החל רשם הקבלנים לדרוש מן המבקשים להירשם בפנקס, מידע בדבר היקפן הכספי של עבודות השיפוץ שביצעו בחמש השנים שקדמו לבקשה (על דרך הכלל, באמצעות חשבוניות מס הכוללות מידע זה). כנגד דרישה זו מעלה העותרת טענות מרובות. כדי שניטיב להבין את טרוניותיה של העותרת באשר לדרישה, עלינו לחזור אל ההוראה שבסעיף 14 לחוק הרישום אותה הזכרתי לעיל. לפי אותה הוראה, קבלן שאיננו רשום בפנקס, איננו רשאי לבצע עבודות בתמורה לסכום העולה על הרף הכספי שנקבע בתקנות. לטענת העותרת, עובר להסדרת אפשרות הרישום של קבלני השיפוצים בפנקס, תחת ענף משנה הייחודי להם, התייחסו המשיבים 3-1 אל ההוראה שבסעיף 14 כאל אות מתה, ולטענתה הם למעשה העלימו עין מהעובדה שהיו כאלו, מבין קבלני עבודות השיפוצים, שביצעו עבודות שיפוצים בתמורה לסכום הגבוה מן הסכום הנקוב בתקנות, מבלי שהיו רשומים בפנקס. לטענתה, גם לאחר הסדרת אפשרות הרישום, היא הגיעה להסדר עם רשם הקבלנים לפיו הוא יתעלם מהיקפן הכספי של העבודות שבוצעו. הסכם זה היה בעל היגיון פנימי רב לטענתה, שכן בלעדיו ייתכן שלא היה בנמצא קבלן שיפוצים הראוי לרישום, ותכליתו של חוק הרישום, פרנסתם של הקבלנים והאינטרס הציבורי שבהסדרת ענף השיפוצים היו נפגעים. כעת, מלינה העותרת על שינוי עמדתו של הרשם וטוענת כי דרישתו נגועה בפגמים מנהליים המצדיקים את התערבותו של בית משפט זה, וזאת בין אם נבחן את דרישתו של הרשם באספקלריה של הפרת הבטחה מנהלית ובין אם נבחן את דרישתו של הרשם לגופה. לטענתה, דרישת הרשם כי המבקשים להירשם ימציאו לו ראיות בדבר היקפן הכספי של העבודות שבוצעו נעשית שלא בסמכות. לפי טענה זו, בענף השיפוצים ישנו, פעמים רבות, שכר שונה בצידן של עבודות שיפוצים דומות או זהות ומשכך, אין בהיקפן הכספי של העבודות כדי להשליך על שאלת ניסיונו של קבלן השיפוצים אי לכך, על פי הטענה, הרשם – המוסמך לדרוש ראיות בדבר ניסיונם של המבקשים להירשם – איננו רשאי לדרוש ראיות שעניינן בהיקפן הכספי של העבודות. ועוד, לטענתה דרישת הרשם איננה סבירה ופוגעת באופן בלתי מידתי בחופש העיסוק של קבלני השיפוצים. זאת משום שבניגוד להסדר הקודם, שהתקיים לטענתה בינה לבין הרשם, הדרישה החדשה מחטיאה את מטרת חוק הרישום ומסכלת את הסדרתו של ענף השיפוצים, תוך פגיעה קשה בפרנסתם של הקבלנים. לבסוף, העותרת טוענת כי דרישת הרשם אף נגועה בחוסר תום לב ובשיקולים זרים, ייתכן פוליטיים וכלכליים, אותם הוא איננו רשאי לשקול. טענה נוספת המצויה בפי העותרת, נוגעת למבחנים אליהם מוסמך הרשם להפנות את המבקשים להירשם, לפי תקנה 3 לתקנות הראיות והמבחנים שהוזכרה לעיל, ובמסגרתה מלינה העותרת על הפסקת קיומם של מבחנים אלו ואי חידושם משך תקופה ארוכה. לטענתה, באי חידושן של הבחינות מציב רשם הקבלנים מכשול נוסף בדרך להסדרת ענף השיפוצים ואיננו עומד בחובתו המנהלית להפעיל את סמכויותיו בתוך זמן סביר. בנוסף, גם בעניין זה העותרת טוענת כי התנהלותו של הרשם נגועה בשיקולים זרים. 5. כאמור, טענותיה של העותרת – ובייחוד אלו שעניינן בדרישותיו הראייתיות של הרשם – מעלות שאלה באשר לנכונותו של בית משפט זה להיזקק לעתירה. בהקשר זה, העותרת טוענת כי קיימת לה זכות עמידה בפני בית משפט זה כעותרת ציבורית המייצגת את האינטרסים של אלפי קבלני שיפוצים, וכי אין בנמצא סעד חלופי לאותם העניינים שהעלתה בעתירתה. אמנם, טוענת העותרת, אדם הרואה עצמו נפגע מהחלטת הרשם רשאי לערור על כך בפני ועדת הערר (והחלטותיה של זו ניתנות לערעור בפני בית המשפט לעניינים מנהליים), אך אין בכוחה של ועדה זו להביא לפתרונן של הבעיות המועלות בעתירה: ראשית, הוועדה איננה מוסמכת ליתן מענה לטענות בדבר אי חידושן של בחינות ההסמכה. שנית, סמכותה של הוועדה מוגבלת לענייניהם של עוררים פרטניים, וכפועל יוצא אין באפשרותה של העותרת להפנות את טרוניותיה אל הוועדה, ואין בכוחה של הוועדה, לספק מענה כולל לבעייתיות הרוחבית והציבורית הקיימת לטענתה בדרישותיו הראייתיות של הרשם. לחלופין, היא טוענת, כי אף אם יקבע בית משפט זה כי לרשות העותרת והציבור אותו היא מייצגת עומד סעד חלופי, הרי שמקרה זה נופל לגדרי החריגים לכלל לפיו בית משפט זה לא יידרש לעתירה מקום בו עומד לעותר סעד חלופי. זאת, בין היתר, מכיוון שלטענתה הפנייתם של אלפי קבלני עבודות השיפוץ אל ועדת הערר ייצור עומס שיפוטי רב אשר יוביל להתארכות ההליכים בענייניהם של הקבלנים מקום בו נדרש פתרון מהיר, ועלול להוביל להכרעות שיפוטיות סותרות בנושא. וכן, משום שלטענתה מדובר בבעיה משפטית חדשה שטרם נידונה בפסיקה ומשליכה על זכותם של קבלנים רבים להתפרנס בכבוד. טענות המשיבים 6. לטענת המשיבים, דין טענת העותרת ביחס לדרישותיו הראייתיות של רשם הקבלנים להידחות הן על הסף והן לגופם של דברים. ראשית, לטענתם הוראות חוק הרישום ותקנותיו מעולם לא היו אות מתה, והם מעולם לא הסכימו להתעלם מהן. נהפוך הוא, לטענתם לאורך השנים הם התייחסו כמובן מאליו לכך שהדרישה להוכחת ניסיון שבחוק הרישום ובתקנותיו מתייחסת אך לניסיון שהצטבר כדין, והעותרת המנסה לטעון אחרת בעניין זה, מבלי שתניח כל תשתית ראייתית היכולה לתמוך בטענה, מציגה בפני בית משפט זה תמונה עובדתית שגויה ומנסה להכשיר את רישומם של קבלנים אשר פעלו במשך שנים באופן בלתי חוקי. בכך, יש לטענתם כדי ללמד על חוסר תום ליבה של העותרת וכדי להקים עילה לדחייתה של העתירה על הסף. שנית, לטענתם, המדובר הוא בטענה כוללנית כאשר דינן של טענות קונקרטיות לעניין דרישותיו הראייתיות של הרשם להידחות על הסף נוכח קיומו של סעד חלופי בדמותה של ועדת הערר והביקורת השיפוטית הקיימת על החלטותיה. לגופו של עניין, המשיבים טוענים כי דרישתו של הרשם מהמבקשים להירשם בפנקס כי ימציאו לו חשבוניות מס, בהן נמצא בין היתר מידע על היקפן הכספי של העבודות שבוצעו, נעשית בסמכות. שכן, לטענתם, פעמים רבות חשבוניות המס מהוות את התיעוד היחיד המאפשר ללמוד על ניסיונו של בעל המקצוע כמו גם על מהימנותו, דרך אימות האמור בתצהירים ובמסמכים שהוגשו על ידו. עניין זה, נופל לטענתם בגדרי סמכותו של הרשם כפי שזו הוגדרה בחוק הרישום ובתקנותיו. ועוד, לטענתם, הרשם מוסמך גם לבחון האם ניסיונו של המבקש להירשם בפנקס נצבר כחוק. שכן, לטענתם, הסתמכות על ניסיון שנצבר תוך עבירה על החוק איננה עולה בקנה אחד עם דרישת המהימנות שהמבקש להירשם חייב להוכיח ואף נוגדת מהותית את הוראת סעיף 8 לחוק הרישום. לעניין דרישתה של העותרת כי בחינות ההסמכה למבקשי הרישום יחודשו, הודיעו המשיבים, במסגרת כתב התשובה המקדמית שהוגש, כי בחודש נובמבר 2009 הבחינות יחודשו. ביום 11.11.2009 הגישה העותרת בקשה לצו ביניים ולהקדמת מועד דיון (שנדחתה על פי החלטתו של בית משפט זה מיום 25.11.2009) ובמסגרתה טענה כי בניגוד להודעתם של המשיבים בחינות ההסמכה טרם חודשו. ביום 23.11.2009 הגישו המשיבים את תגובתם לבקשה לצו ביניים ולהקדמת מועד הדיון ובה דחו את טענות העותרת מכל וכל והצהירו כי בימים 8-9.11.2009 נשלחו זימונים לכל הנבחנים החוזרים לשלושה מועדי בחינות בחודש נובמבר 2009, וכי ביום 17.11.2009 נשלחו זימונים לנבחנים חדשים לשלושה מועדי בחינות בחודש דצמבר 2009. המשיבים אף טענו כי העותרת הייתה מודעת לכך שהבחינות חודשו. במסגרת הדיון שנערך בפנינו, ביום 21.9.2010, הצהירו המשיבים כי עד למועד הדיון נתקיימו שלושה מועדי בחינות – האחד בנובמבר, השני באפריל-מאי, והשלישי ביולי-אוגוסט. כן הם הצהירו כי עומד להיות מועד נוסף בדצמבר 2010. משכך, טוענים המשיבים, חלק זה של העתירה מתייתר. דיון ארגון מייצג, עותרת ציבורית וסעד חלופי 7. לפנינו עותרת, המבקשת להגן על אינטרסים מסוימים המשותפים, לטענתה, למספר רב של קבלני עבודות שיפוץ בישראל, אותם היא מייצגת. על דרך הכלל, משבאה עותרת שכזו בשעריו של בית משפט זה, בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, לא ישיב הוא את פניה ריקם מן הטעם שלא קנתה לה זכות עמידה בפניו. לפי הכללים המקובלים בפסיקתנו מקדמת דנא, לארגון בעל מספר אנשים ברור ומוגדר המבקש לייצג את האינטרסים המשותפים והאחידים של חבריו קיימת זכות עמידה בפני בית משפט זה (ראו: בג"צ 19/64 התאחדות סוכני ביטוח בישראל נ' המפקח על הביטוח, משרד האוצר פ"ד יח(3) 506, 512 (1964); בג"צ 202/66 מוניות תל-אביב, אגודה רשומה לפי חוק האגודות העותמאני נ' שר התחבורה פ"ד כ(4) 414, 417 (1966); בג"צ 287/69 מירון נ' שר העבודה פ"ד כד(1) 337, 344 (1970) (להלן: עניין מירון); בג"צ 757/84 איגוד העיתונים היומיים בישראל נ' שר התרבות והחינוך פ"ד מא(4) 337, 383 (1987)). שכן במקרה שכזה, הארגון הינו נציגם של האינטרסים הנפגעים ומכאן זכות עמידתו (עניין מירון, בעמ' 344). בנוסף, לעיתים ניתן להכיר במעמדה של עותרת שכזו גם דרך מסלול החריגים של העותרת הציבורית, המבקשת סעד בעניין בעל אופי חוקתי-ציבורי הנוגע באופן ישיר לשלטון החוק. זאת, כתלות בשאלה המשפטית אותה היא מעלה בעתירתה ובהתחשב בגישה הליברלית-הרחבה, שקנתה את אחיזתה בפסיקתו של בית משפט זה, ביחס למעמדה של העותרת הציבורית. (באשר למעמדה של העותרת הציבורית בבית משפט זה, ראו למשל: בג"צ 910/86 רסלר נ' שר הביטחון פ"ד מב(2) 441, 472 (1988); בג"צ 651/03 האגודה למען זכויות האזרח בישראל נ' יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השש עשרה פ"ד נז(2) 62, 69-68 (2003) (להלן: עניין האגודה למען זכויות האזרח); בג"צ 6972/07 לקסר נ' שר האוצר (לא פורסם, 22.3.2009); אליעד שרגא ורועי שחר המשפט המנהלי – עילות הסף 117-116 (2008) (להלן: שרגא ושחר)). עם זאת, הגישה המרחיבה לכללים בדבר זכות העמידה איננה משמיעה כי עניין זה נותר פרוץ ומיותם מכללים מנחים. ברי כי כל מקרה ומקרה דורש בחינה – האמנם נכנסת העותרת בגדרם של כללי המעמד שהוזכרו לעיל, והאמנם אין מקום להפעלת הסייגים הקיימים לכללים אלו. כך, ביחס לעותרת הציבורית נקבע כי מקום בו ישנם נפגעים ישירים ממעשה מינהלי, והם עצמם נמנעים מלעתור לבית המשפט, עשוי בית המשפט שלא להכיר בזכות העמידה של העותרת הציבורית (ראו למשל: בג"צ 1759/94 סרוזברג נ' שר הביטחון פ"ד נח(1) 625, 631 (2001); בג"צ 926/07 לירן נ' היועץ המשפטי לממשלה, פס' 14 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה (לא פורסם, 1.4.2007) (להלן: עניין לירן)). בעניין לירן הוסבר כי: "הטעמים לסייג זה נעוצים, בין היתר, בתפיסה לפיה מקום שאדם המושפע מפעולה שלטונית אינו עותר כנגדה, משמעות הדבר היא כי אין מקום וצורך אמיתי בהתערבות שיפוטית; כן יש להניח כי עותר ציבורי המתערב במחלוקת לא לו אינו מצוייד במכלול הנתונים והפרטים הצריכים לענין, המצויים מטבע הדברים בידיו של הנוגע בדבר. ומעבר לכך: פעמים, עשויים עמדתו של העותר הציבורי והסעדים המבוקשים על ידיו לעמוד בסתירה ישירה לאינטרס של הפרט הנוגע בדבר, ואף לפגוע בו. בנסיבות כגון אלה, עלולה העתירה הציבורית להפוך חרב פיפיות, הפוגעת במי שמוחזק בעיניה כנפגע הטעון סעד". ועוד, מן הפסיקה עולה כי סייג זה מקבל עוצמה נוספת מקום בו עומד לרשותם של הנפגעים הישירים סעד חלופי. כך, למשל, נקבע בבג"צ 9600/09 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' שר הפנים (לא פורסם, 2.2.2010): "העתירה, אינה מוגשת בשמו של עותר קונקרטי שנפגע מפעולה או ממדיניות של הרשות שנגדה הוא עותר. לפנינו שורה של עותרים ציבוריים המבקשים להביא בפני בית המשפט, עניינים שונים שבגין כל אחד מהם עומד לעותר קונקרטי שטוען לפגיעה סעד חלופי בבית המשפט לעניינים מינהליים. [...] בכל אחת מהקטגוריות שאותן מבקשים העותרים להעמיד לבחינתו של בית המשפט, רשאי עותר פלוני שמבקש לתקוף את החלטת משרד הפנים בעניינו, להגיש עתירה ולהעלות את הטענה בדבר פגיעה בשוויון, או כל טענה אחרת שיראה לנכון, ככל שתהיה עילה לכך. בהימצא סעד חלופי, זמין ויעיל, אין מקום להידרשותו של בית המשפט הגבוה לצדק לעתירה זו". ובבג"צ 1103/10 המשרד לענייני אסירים ומשוחררים ברשות הפלסטינית נ' השר לביטחון פנים (לא פורסם, 23.2.2011), בו נידון היחס בין העותר הציבורי באותו עניין לבין האפשרות שעמדה לאסירים הפרטניים להגיש עתירת אסיר, מוצאים אנו את הטעם לדברים: "יצוין כי אף אם היו פונים אסירים כאמור בעתירה לבית משפט זה, יש להניח כי עתירתם הייתה נדחית מחמת קיומו של סעד חלופי בדמות של עתירת אסיר [...]. הידרשות לעתירה תיצור איפוא מסלול 'עוקף' להליך של עתירת אסיר, ואת זאת אין לאפשר". 8. גם ההכרה במעמדו של ארגון המבקש לייצג את האינטרסים המשותפים לחבריו, איננה אוטומאטית, שהרי, סמכותו של בית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק הינה סמכות שבשיקול דעת (ראו למשל: בג"צ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' כנסת ישראל פ"ד נט(2) 481, 581 (2005) והאסמכתאות המובאות שם (להלן: עניין חוף עזה). כפי שאמרנו, מעמדו של הארגון נגזר מהיותו המייצג של האינטרס או האינטרסים שנפגעו. משכך, על בית המשפט לבחון האם הארגון העותר הוא אכן המייצג הראוי לאותו אינטרס, והאמנם אין מייצג אחר, קרוב יותר לפגיעה הנטענת, אשר עדיף על הארגון. בליבה של סוגיה זו מצוי המתח בין היעילות שיש בריכוז האינטרסים המשותפים לנפגעים אצל עותר מייצג אחד, כמו גם הכוח שהתארגנות זו מקנה לנפגעים במאבקם אל מול השלטון, לבין החשש כי ייצוג זה יחמיץ את מטרתו ויביא דווקא לפגיעה במי מבין חבריו. על כן, בשוקלו אם להיזקק לעתירתו של ארגון מייצג, ישקול בית המשפט: מהו היקפם של חברי הארגון שנפגעו לכאורה כתוצאה מן המעשה המנהלי (ראו למשל: בג"צ 104/54 ארגון נהגי מוניות שירות תל אביב נ' ראש העיר תל אביב פ"ד ט 100, 102 (1955)); האמנם פועל הארגון לפי רשותם של הנפגעים הפרטניים; היש באפשרותו של הארגון להציג את התמונה העובדתית והראייתית המלאה בפני בית המשפט; והאם לא קיים לכל אחד מאותם נפגעים פרטניים, אותם מייצג הארגון, סעד חלופי יעיל. הגיונם של הדברים חופף במידה רבה את הרציונאלים שעמדו בבסיס הסייג להכרה בעותרת הציבורית: בית המשפט מבקש לוודא כי הסיכון לכך שייסתם הגולל על טענותיהם הפרטניות של הנפגעים הפרטניים, נלקח על דעתם ומרצונם של הפרטים המרכיבים את הארגון; בית המשפט מבקש לוודא כי בפניו התמונה העובדתית המלאה הדרושה להכרעה בסוגיה; ולבסוף, בית המשפט מבקש לוודא כי הפרטים המרכיבים את הארגון לא יצרו לעצמם מסלול עוקף לסעד החלופי הקיים בפניהם. 9. על אף כל האמור לעיל, וכפי שציינתי, סמכותו של בית משפט זה הינה סמכות שבשיקול דעת. סמכות זו, יפעיל בית המשפט בשים לב לכללי המעמד וליתר עילות הסף שנקבעו בפסיקה, אך גם בשים לב למידת חשיבותו ודחיפותו של העניין המובא בפניו מן הבחינה הציבורית או החוקתית (ראו למשל גישתו של בית משפט זה בעניין האגודה למען זכויות האזרח). כך למשל, נקבעו בפסיקה חריגים לפיהם, במקרים מסוימים, ידון בית משפט זה בעתירה אף על פי שקיים לעותרים סעד חלופי. עיקרם של חריגים אלו "במקרים בהם הסעד החלופי אינו יעיל, במקרים בהם הנסיבות מחייבות התערבות מיידית של בית משפט זה כדי למנוע עוול, או כאשר משיקולי צדק כלליים מתחייבת התערבותו של בית משפט זה" (בג"צ 7190/05 לובל נ' ממשלת ישראל, פס' 11 לפסק דינו של הנשיא ברק (לא פורסם, 18.1.2006); לעניין כלל הסעד החלופי והסייגים לו ראו גם: עניין חוף עזה, בעמ' 581; בג"צ 991/91 דוד פסטרנק בע"מ נ' שר הבינוי והשיכון פ"ד מח(5) 50, 65-59 (1991), כדוגמא ליישום הכללים בענייני מכרזים; שרגא ושחר, בע"מ 236-231). יוצא אם כן, שקיימת גמישות בכללים ובשיקולים שהוצגו לעיל – אשר אינם מהווים כמובן רשימה סגורה וממצה – המבטיחה כי בתנאים המתאימים ובנסיבות המתאימות, בהן ראוי שהעניין אותו מעלה הארגון המייצג או העותרת הציבורית יידון בפני בית משפט זה, העתירה תידון לגופה על אף קשיים שיכולים לעלות בחינת כללי המעמד או עילות הסף שנקבעו. מן הכלל אל הפרט 10. בענייננו, נראה כי המשבצת המשפטית המתאימה ביותר לבחינת מעמדה של העותרת היא זו של ארגון המבקש לייצג את האינטרסים המשותפים לחבריו. עם זאת אציין כי לשיטתי גם בחינת זכות עמידתה של העותרת דרך הפריזמה של עותרת ציבורית הייתה מביאה לאותה התוצאה, והיא כי דינה של העתירה – בכל הנוגע לדרישותיו הראייתיות של הרשם – להידחות על הסף. התשתית העובדתית והראייתית עליה נשענת עתירה זו הינה תשתית רעועה. העותרת לא הציגה בפנינו ולו בדל של ראייה לטענה כי המשיבים התייחסו, משך שנים, אל ההוראה שבסעיף 14לחוק הרישום כאל אות מתה, וכי לאחר הסדרת רישומו של ענף המשנה לעבודות השיפוצים הסכים רשם הקבלנים להתעלם מהיקפן הכספי של העבודות שביצעו המבקשים להירשם בפנקס. כן, לא ברור מן העתירה מהי היקפה של דרישת הרשם ומהו מספרם של הקבלנים שנפגעים לכאורה מן הדרישה. כל שהובא בפנינו בהקשר זה, הינה דוגמא אחת בלבד של מכתב שנשלח מאת רשם הקבלנים לחברה שביקשה להירשם בפנקס, ובו הדרישה כי החברה תמציא לו מידע בדבר היקפן הכספי של עבודות השיפוץ שבוצעו על ידם (צורף כנספח 3 לעתירה). בצדק טענו המשיבים, כי דווקא בדוגמא זו יש כדי ללמד על מקרים בהם נדרשות ראיות נוספות, כגון חשבוניות מס, להוכחת ניסיונם של המבקשים. שכן, באותו מקרה כל שצורף לבקשת הרישום היה תצהיר של מנהל החברה בו פירט את ניסיונו בעבודות השיפוץ, וכן מספר רב של המלצות זהות (כמעט) שניתנו כולן על ידי אותו הממליץ (הבקשה וצרופותיה צורפו כנספח 1 לתגובה המקדמית של המבקשים וסומנו מש/1). תשתית עובדתית רעועה זו, מצטרפת לעובדה שבענייננו לכל אחד מן החברים בעותרת קיים סעד חלופי בדמות פנייה לועדת הערר, אשר על החלטותיה ניתן לערער בפני בית המשפט לעניינים מנהליים, וככל שיידרש, להגיע למפתנו של בית משפט זה בדרך של בקשת רשות ערעור. נכון הוא, כי העותרת מאגדת את ענייניהם הפרטניים של חבריה, ובייצגם כאחד למולנו מקדמת היא את ענייניהם בדרך שהיא אולי יעילה יותר עבורם (או לפחות בעבור חלקם). אפשרות זאת, איננה קיימת לעותרת למול ועדת הערר. עם זאת, בענייננו מכלול השיקולים מצביעים על כך שהעותרת איננה המייצג העדיף לעניין זה, ואין בהימשכותם האפשרית של הליכי הסעד החלופי כדי לשנות ממסקנה זו. כפי שהוסבר לעיל, המחוקק ומחוקק המשנה קבעו בחוק הרישום ותקנותיו את האיזון הראוי לשיטתם בין חופש העיסוק של הקבלנים לבטיחותו ושלומו של הציבור בישראל. איזון זה בא לידי ביטוי גם במסגרת סעיף 14 לחוק הרישום, ובמסגרתו פועל הרשם ומפעיל את סמכויותיו, על מנת להביא להגשמת תכליתו של החוק. מן האמור עולה, שנראה כי ככלל רשאי הרשם לדרוש ראיות נוספות בדבר ניסיונם של המבקשים להירשם, ככל שעולה הצורך בכך, ויכול שעניינן של ראיות אלו יהיה בדבר היקפן הכספי של אותן עבודות. עם זאת, ייתכן שבמקרים מסוימים יעמדו לנפגעים הפרטניים מדרישה זו טענות כנגד אותה הדרישה או כנגד המסקנות העולות ממנה. במקרה זה, ייטב להם – לנפגעים הפרטניים – אם יפנו את ענייניהם לועדת הערר, שתבחן כל בעיה פרטנית לגופה. אין בידינו הכלים לאמידת מספר הנפגעים שיבקשו לפנות לועדת הערר או להערכת טיבן של הטענות שיועלו בפניה. כאמור, העותרת גם לא הציגה בפנינו תשתית עובדתית וראייתית היכולה ללמד על כך. משכך, אין מנוס מלקבוע כי בעניין זה, העותרת איננה המייצג הראוי של האינטרסים הקיימים לחבריה (כולם או חלקם), וכי עליהם ללכת במסלול הסעד החלופי הקבוע להם בחוק. 11. עם זאת, בכך לא הסתיים דיוננו. כפי שראינו בפי העותרת ישנן טענות גם באשר לחידושן של בחינות ההסמכה. בעניין זה מקובל עליי כי אין לעותרת ולחבריה סעד חלופי מתאים בחוק וכי לעותרת יש מעמד בעניין בפני בית משפט זה בתור מייצגם הראוי של חבריה. את טענותיהם של הצדדים לעניין זה, עד למועד הדיון ובמהלך הדיון, סקרנו לעיל. בין לבין נתקבלה ביום 30.11.2010 הודעה מטעם העותרת לפיה טרם קבעו המשיבים מועדי בחינה נוספים למעט עבור אותם נבחנים שנכשלו בעבר בבחינות ההסמכה. כעולה מן הרקע לעתירה, שתואר מעלה, אין מדובר בבחינות הנקבעות כדבר שבשגרה, אלא שהן תלויות בצרכים המערכתיים, העולים מעת לעת, והנגזרים מהחלטותיו של הרשם לשלוח את המבקשים להירשם להיבחן. עם זאת, אין ספק כי ככל שהרשם דורש מן המבקשים להירשם לגשת לבחינות ההסמכה עליו לאפשר להם, בתוך זמן סביר, לגשת לבחינות אלו. המשיבים עצמם אינם חולקים על כך, ואף הצהירו כי ידאגו לקיומן של הבחינות. חזקה על המשיבים שיקיימו את שהצהירו בפני בית משפט זה, וגם בחלק זה של העתירה לא נמצאה לנו עילה להתערבות. 12. מכל הטעמים שפורטו לעיל, אציע לחבריי לדחות את העתירה. בנסיבות העניין אין צו להוצאות. ש ו פ ט השופטת מ' נאור: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט א' רובינשטיין: א. מסכים אני לחוות דעתו של חברי השופט ג'ובראן, בנתון לאמור להלן. ב. לטעמי שלי הרחבת זכות העמידה בפני בית משפט זה, שקמו עליה לא אחת עוררין, היתה ביסודה כלי מחזיק ברכה. ניסיון רב שנים בשירות הציבורי, הן בתפקידי ייעוץ משפטי, הן בתפקידים אחרים שהשיקו לקבלת החלטות ברמה בכירה, והן בתפקידי שפיטה, לימדוני כי בית משפט זה ממלא תפקיד חיוני מאין כמוהו במאבק לממשל תקין, גם אם לגיטימי לבקר החלטה זו או אחרת משלו. קיומו בשבתו כבג"ץ מהוה גם גורם מרתיע לרשויות הממשל, ולא בכדי נזכר בג"ץ בדיוני הממשלה השכם והערב, אלפי פעמים, אעיד על כך כמי שישב בתפקידים שונים ליד שולחן הממשלה קרוב לעשור ומחצה. על כן טוב ששעריו פתוחים לרווחה יחסית. עוד בשכבר הימים (ספרי שופטי ארץ (תשמ"א-1980), עמ' 221-220) ציטטתי בין היתר מדברי השופט ברנזון בעניין זכות העמידה בבג"ץ 26/78 בר שלום נ' זורע פ"ד לא(1) 796, 800, 803-802, שם צידד בהרחבת הזכות, תוך סקירה רחבה; באותו עניין היה השופט ברנזון במיעוט באשר לגישה המרחיבה, אל מול השופטים ויתקון ואשר; דברי השופט ברנזון הובאו על-ידי בספרי אל מול דברי השופט ויתקון בפרשת בג"ץ 563/75 בסול נ' שר האוצר פ"ד ל(2) 337, 348-347 שאף שם צידד בצמצום, והוספתי (עמ' 221) "בין כך ובין כך – לא ננעלו דלתי בית המשפט העליון, והן פתוחות דיין באורח שיש בו כדי לענות, לדעתנו, על צרכי המדינה והחברה". ואכן, עסקינן בתקופה שבה נתרחבה זכות העמידה מזו ה"קלאסית" של הנפגע הישיר, אל עבר עותרים ציבוריים, מהם מתקני עולם. לימים נדרש לכך בהרחבה פרופ' זאב סגל בספרו זכות העמידה בבית המשפט הגבוה לצדק (1984); ראו גם א' שרגא ור' שחר, המשפט המינהלי – עילות הסף (תשס"ח-2007), 103 ואילך. ג. על הליברליזציה של דיני המעמד ראו א' ברק, שופט בחברה דמוקרטית (2004) 288-244 והאסמכתאות שבהערות שם; פרופ' ברק רואה (עמ' 286) את נקודת המפנה בהרחבת המעמד בדברי הנשיא שמגר בבג"ץ 852/86 אלוני נ' שר המשפטים, פ"ד מא(2) 1, 22, 23, 25, שם (תוך ציטוט מבג"ץ 1/81 שירן נ' רשות השידור פ"ד (3)365, 374) הוצבע על הדלת הפתוחה לנושאים שבהם אינטרס המשותף לרבים, וכן "אם מתברר כי העניין המועלה בעתירה נושא אופי ציבורי ממשי ונוגע נגיעה ישירה לקידומו של שלטון החוק ולהתויית קוים המבטיחים קיומו הלכה למעשה", אכן, כדברי א' ברק (השופט בחברה דמוקרטית, עמ' 287) "נעילת דלתותיו של בית המשפט בפני עותר שלא נפגע למעשה, המתריע על פעולה שלא כדין של הרשות הציבורית, משמעותה הנה מתן יד חופשית לרשות הציבורית לפעול ללא חשש של ביקורת שיפוטית... משמעותה הנה יצירת 'תחומים מתים' שאמנם יש בהם נורמה משפטית, אך הרשות הציבורית חופשית להפר נורמה זו בלא שיהא ניתן להביא הפרה זו להכרעה שיפוטית". דברים אלה מקובלים עלי מאוד, וסבורני כי בית המשפט ממלא בכך תפקיד חיוני, לא פחות. ד. ובנוסף לכך, לא אחת נדרש בית משפט זה גם לעתירות, הבאות לזרז את פעולת הרשויות, לשמירת זכויות האדם והאזרח. באחד המקרים (בג"ץ 5587/07 עוזיאל נ' מס רכוש וקרן פיצויים (לא פורסם) אמנם היה העותר בעל "זכות עמידה קלאסית", בשל פגיעה אישית בזכות מזכויותיו, אך יכול היה לדידי להיות גם עותר ציבורי. העתירה נבעה מאי מינויה של ועדת ערר סטטוטורית לעניין פיצויים על נזקי מלחמה בעקבות מלחמת לבנון השניה, נושא שנשתהה מעל ומעבר לנחוץ, ונדרשו כמניין החלטות של בית משפט זה להסדרת העניין. נאמר שם (פסקה ו): "תפקיד בית המשפט במקרה זה, כמו במקרים דומים לא מעטים בגדרי המשפט המינהלי, לא היה בכתיבת פסק דין משפטי מלומד, אלא בליווי הרשויות תוך עידוד וזירוז פעולתן, מעשה אומנת או שמרטף; זאת - כדי לקדם את מימוש חובתן על פי הדין במבוכי המינהל הציבורי, שלא לומר בירוקרטיה. תפקיד זה משמעו שהתיק אינו נסגר ונגנז אלא נותר חי, עד להסדר סביר של הבעיה שהועלתה בעתירה. אף במקרה דנא לא היה בית המשפט נכון לסגור את התיק עד שעיקר הנושא ייפתר. חריגותו של מקרה זה היתה, מזה, בנסיבות הספציפיות הקשורות בזכויות שלאחר מלחמה, ומזה, בהימשכות היתרה, מזה. נזכור כי המדובר בזכויות אזרח בטהרתן ובפשטותן, קרי, זכותו של אדם בדין לערור בעניינו". ה. אכן, לא אחת ולא שתיים באות לפנינו עתירות סרק והן נדחות על הסף; אך עתירות רבות, גם כאלה שאינן מגיעות לכלל פסק דין, כיון שהן נפתרות בשיג ושיח בין בית המשפט לרשות הציבורית, נוגעות בבשר החי של זכויות אדם ואזרח ותקינות הממשל, וזכות העמידה הליברלית משמעה גם זכויות הפרט והציבור לממשל תקין, הוגן ופועל כחוק. על כן אין לי קושי לחזור על דברים שכתבתי בעבר (נתיבי ממשל ומשפט (תשס"ג-2003), 69-68, בעקבות הרצאה מ-2002): "אנו בייעוץ המשפטי לממשלה, ובפרקליטות המדינה כמובן, נדרשים השכם וערב לנושאי בג"ץ. הזכרתי כבר עד כמה אין כמעט נושא שבתחום הציבורי, מביצי כנים עד קרני ראמים, שאינו לובש פני עתירה. אמרתי פעמים רבות כי תרומתו של הבג"ץ לחברה הישראלית, בעיקר לניקיון השלטון, לעניינים שהם שוים לכל נפש ושאין בהם מחלוקות ערכיות המפלגות את החברה הישראלית, כמו תקינות במינויים ובכספים – גדולה מאוד. אם שמים בכף המאזניים את תרומת בית המשפט מזה ואת הנושאים השנויים במחלוקת שבהם נמתחת עליו ביקורת, לעתים לגיטימית, מזה, תכריע לדעתי, ללא ספק של ממש, הכף שעניינה התועלת והתרומה לחברה ולמדינה. ואולם, הייתי רוצה להידרש לפן נוסף, והוא השאלה הכבדה אם אין יותר מדי מקרים שבהם המערכת השלטונית משליכה את יהבה על בית המשפט או אף עלינו כמערכת משפטית, ובית המשפט מתערב או נאלץ להתערב במקום שצריך היה להיות מטופל אחרת. אנו, אגב, משתדלים מאוד להזהיר את המערכת השלטונית מפני העמדת החלטה פלונית בביקורת שיפוטית, ופעמים הרבה גם מצליחים. אנו עושים כן במקרים רבים באופן פנימי, כדי שלא להלבין פנים. לא אחת גם פונים פוליטיקאים בבקשה לאישור מינוי שמובן להם כי לא יצלח, אף עדיף להם שה'לאו' יבוא מן המשפטנים. חברה הנזקקת השכם והערב למשפטנים ולבית המשפט, כדרך שישראל נזקקת, היא חברה שאיננה בריאה. בית משפט צריך להיות תרופת חירום, טיפול נמרץ. המערכת החיסונית של הגוף - של המדינה והחברה - הם הערכים. חינוך לנורמות, חינוך עצמי לתקינות, שכל ישר ויושרה, ימנעו הרבה מן ההזדקקות למשפט, אשר לא יענה את הכול. שופטים ויועצים משפטיים אינם מנהלים ואינם מקבלי החלטות של מדיניות. בית המשפט, וכיום אין מדובר רק בבית המשפט העליון אלא גם בבתי המשפט המחוזיים, במסגרת מה שקרוי "הבג"ץ הקטן", קרי העתירות המינהליות בבתי משפט אלה – צריך להיות תרופה אחרונה, במיוחד כשמדובר במינהל ציבורי. שוב חוזרים הדברים למקבלי החלטות ולדרכם". לטעמי, דברים אלה יפים גם כיום. ו. במקרה דנא, בעניין הנוכחי, היו למצער היבטים מסוימים של הנושא המטופל שהם בעלי אופי כולל, כפי שציין חברי; לכן היה לדעתי מקום לגישה גמישה כלפי זכות העמידה. ז. לתוצאה שהגיע אליה חברי מצטרף אני, כאמור, לגופה. ש ו פ ט לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ס' ג'ובראן. ניתן היום, ח' באדר ב התשע"א (‏14.3.2011). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 09051880_H08.doc שצ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il