פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 9245-02-26
לפני:
כבוד השופט דוד מינץ
כבוד השופט חאלד כבוב
כבוד השופטת רות רונן
העותרות:
1. נכה לא חצי בן אדם (ע"ר)
2. עמותת מכון שליו ע"ר
נגד
המשיבים:
1. שר הבריאות
2. יו"ר ועדת הבריאות של הכנסת
3. קופת חולים כללית
4. קופת חולים מכבי
5. קופת חולים מאוחדת
6. קופת חולים לאומית
עתירה למתן צו על תנאי; תגובות מקדמיות
בשם העותרות:
עו"ד נטלי אלון; עו"ד גיא אקוקה
בשם המשיב 1:
עו"ד יונתן נד"ב; עו"ד יעל הרבסט
בשם המשיב 2:
עו"ד יצחק ברט
בשם המשיבה 3:
עו"ד יצחק אנדיג'ר; עו"ד גל שרליט
בשם המשיבה 4:
עו"ד אסף רנצלר; עו"ד אורי לבנת
בשם המשיבה 5:
עו"ד גלעד לין
בשם המשיבה 6:
עו"ד אורן מאור; עו"ד נועה קובלנץ שביט
פסק-דין
השופטת רות רונן:
עניינה של העתירה שלפנינו ברפורמה בשירותים הניתנים בתחום של התפתחות הילד, ובפרט בהחלטה לבטל את האפשרות לקבל החזר כספי מקופת החולים עבור טיפולים כאלה שניתנו במגזר הפרטי.
הרקע לעתירה
בהתאם לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994, על קופות החולים להעניק את השירותים הכלולים בסל הבריאות הממלכתי. בסל שירותים זה כלולים בין היתר גם אבחון וטיפולים של התפתחות הילד בתחומים כגון רפואה, פסיכולוגיה, פיזיותרפיה, עבודה סוציאלית, ריפוי בעיסוק והפרעות תקשורת.
בעבר העניקו קופות החולים שירותים בתחום התפתחות הילד בשלוש דרכים עיקריות: באמצעות מכונים ויחידות להתפתחות הילד בקופות החולים עצמן; באמצעות ספקים המצויים בהסדר עם קופות החולים (כגון מכונים בבתי החולים הממשלתיים; יחידות להתפתחות הילד בבעלות הרשות המקומית ועוד); או באמצעות הפניית המבוטח לקבלת הטיפול במגזר הפרטי והענקת החזר כספי כנגדו מקופת החולים בהתאם לתנאים מסוימים (להלן: מסלול ההחזר).
על רקע הגידול המשמעותי בביקוש לשירותים בהתפתחות הילד – וכפועל יוצא מכך התארכותם של זמני ההמתנה לקבלת אבחון או טיפול בתחום, הוציא משרד הבריאות בשנת 2006 חוזר שעניינו זמני ההמתנה לשירותים בהתפתחות הילד (חוזר מינהל רפואה 51/06 עקרונות מתן השירותים בתחום התפתחות הילד על ידי קופות החולים; להלן: החוזר בדבר זמני המתנה). בחוזר זה הנחה משרד הבריאות את קופות החולים שמשך ההמתנה לקבלת שירותים בתחום התפתחות הילד לא יעלה על שלושה חודשים עבור תינוקות מתחת לגיל שנה; ועל ארבעה חודשים עבור פעוטות וילדים מעל גיל שנה.
לאחר שקופות החולים לא עמדו בפרקי הזמן שנקבעו בחוזר בדבר זמני המתנה, הוציא משרד הבריאות ביום 21.1.2010 חוזר חדש – חוזר 1/10 סמנכ"ל לפיקוח על קופות החולים שירותים בתחום התפתחות הילד (להלן: החוזר בדבר מסלול ההחזר). בחוזר זה נקבע כי אם מטופל לא קיבל שירות בתחום התפתחות הילד במשך הזמן שנקבע – הוא יוכל לקבל את השירות במגזר הפרטי, וקופת החולים תהיה מחויבת להשיב לו את עלות הטיפול, בניכוי השתתפות עצמית, לפי תעריף משרד הבריאות.
ברבות השנים היקף הטיפולים שניתנו באמצעות מסלול ההחזר הלך וגדל, עד שהגיע לכשליש מכלל הטיפולים הניתנים בתחום התפתחות הילד. גורמי מקצוע במשרד הבריאות הגיעו למסקנה כי לצד היתרונות הברורים במסלול ההחזר ובראשם קיצור זמני ההמתנה, מדיניות המאפשרת מסלול החזר נושאת עמה גם השלכות שליליות. בכלל זה צוינו עליית התעריפים במגזר הפרטי בגובה ההחזר שניתן, וכפועל יוצא העמקת אי השוויון בין מבוטחים שידם אינה משגת למבוטחים אחרים; קשיים בגיוס ושימור כוח אדם איכותי במערכת הבריאות הציבורית בשל נטישת אנשי מקצוע לטובת המגזר הפרטי; פגיעה מקצועית במטופלים, שבהתאם לעמדה המקצועית של משרד הבריאות ראוי שיקבלו טיפול מצוות רב-מקצועי אשר משתף פעולה ורואה את המטופל באופן הוליסטי חלף קבלת טיפולים באופן מבוזר; הסרת אחריות מצד קופות החולים לשיפור זמני ההמתנה ועוד.
על רקע האמור, החל משרד הבריאות בשנת 2019 בתהליך כולל לחיזוק המערכת הציבורית בתחום התפתחות הילד. תהליך זה כלל בין היתר ניסיון לעודד את הפחתת השימוש במסלול ההחזר. בהמשך לכך, הוציא משרד הבריאות ביום 18.11.2019 חוזר בו בוטלה חובת קופות החולים להעניק החזר, והן הונחו להעביר למשרד הבריאות דיווחים באשר לזמני ההמתנה (חוזר ראש חטיבת רגולציה, בריאות דיגיטלית ומחשוב 3/19 שירותים בתחום התפתחות הילד – עדכון; להלן: החוזר בדבר ביטול חובת ההחזר). למען שלמות התמונה, יצוין כי ביטול חובת ההחזר נדחה מספר פעמים, ולבסוף נכנס לתוקף ביום 1.9.2021.
החוזר בדבר ביטול חובת ההחזר לא הניב את התוצאות המיוחלות ולא הביא לשינוי משמעותי. להערכת גורמי המקצוע במשרד הבריאות הטעם לכך היה בין היתר משום שהוא לא חייב את קופות החולים להימנע מלתת את השירות במסלול החזר אלא רק התיר להן שלא לעשות כן. טעם נוסף לכישלונו של המהלך היה שביטול חובת ההחזר לא לווה בצעדים משלימים מתאימים אשר יסייעו לקופות החולים להרחיב את היקף מתן השירותים בעצמן, כגון העלאת שכר המטפלים בשירות הציבורי; הגדלת סכומי התמיכה של משרד הבריאות בקופות החולים; והגדלת מספר תקני המטפלים בקופות החולים.
נושא חיזוק מערכת הבריאות הציבורית הוסיף לעמוד במוקד תשומת לבם של הגורמים הרלוונטיים במדינה. ביום 11.1.2024 פורסמו המלצות של צוות בין-משרדי בנושא התמודדות עם פערי כוח האדם במקצועות הבריאות, אשר עסק בין היתר בתחום התפתחות הילד. בדו"ח הצוות פורט על אודות ההשלכות השליליות שיש לשימוש במסלול ההחזר, כפי שתוארו לעיל. נוכח זאת, המליץ הצוות בין היתר על ביטול הדרגתי של מסלול ההחזר לצד צעדים משלימים המתחייבים מכך. על יסוד המלצות אלה נולדה הרפורמה בתחום התפתחות הילד נושא העתירה (להלן: הרפורמה).
כעולה מתגובת המשיב 1 (להלן: משרד הבריאות), הרפורמה נועדה לחזק את המערך הציבורי בתחום התפתחות הילד באופן שיחזיר את הפעילות לקופות החולים; לאפשר קליטה של מטפלים בשירות הציבורי; ובעתיד גם לצמצם את זמני ההמתנה. במסגרת הרפורמה ננקטו וננקטים מספר צעדים רוחביים אשר נועדו להביא להגשמת מטרות אלה – ובכלל זה הגדלת סכומי התמיכה הניתנים לקופות החולים בעשרות מיליוני שקלים; שינוי דרישות הוותק וההכשרה הנדרשים ממטפלים במסלול ההחזר; חתימת הסכמי שכר מעודכנים אשר העלו באופן משמעותי את שכרם של עובדי מקצועות הבריאות בקופות החולים; ופתיחת חוגים חדשים למקצועות הבריאות במספר מוסדות להשכלה גבוהה, כמו גם הוספת מקומות בחוגים קיימים – וזאת במטרה להגדיל את כמות המטפלים בשוק.
לצד זאת, ננקט צעד נוסף – העומד במוקד העתירה שלפנינו – והוא ביטול הדרגתי של מסלול ההחזר. ביום 24.4.2025 פורסמה להערות הציבור טיוטת חוזר שמטרתו לחייב את קופות החולים שלא לעשות יותר שימוש במסלול ההחזר. בעקבות הערות ציבור, שיח עם קופות החולים ושיח עם ארגונים ועמותות שונים העוסקים בתחום – הוחלט להכניס בטיוטה מספר שינויים, לרבות דחיית כניסת הרפורמה לתוקף, וזאת על מנת לוודא שקופות החולים ערוכות לשינוי הצפוי. בסופו של דבר, ביום 4.12.2025 פורסם חוזר אגף לפיקוח על קופות חולים ושב"ן 2/25 שירותים בתחום התפתחות הילד – עדכון (להלן: החוזר בדבר ביטול מסלול ההחזר).
החוזר בדבר ביטול מסלול ההחזר קובע מתווה מדורג בן חמש פעימות, שבסופן תבוטל הענקת החזרים עבור טיפולים פרטיים. במתווה נקבעה שלביות כך שלכל קבוצת מטופלים הוגדר מועד ספציפי בו תבוטל זכאותה לעשות שימוש במסלול ההחזר (כל שלב כזה קרוי 'פעימה'). בשל חשיבותם של הדברים, להלן נביא את פירוט הפעימות המלא:
(-) פעימה ראשונה: מטופלים חדשים עד גיל 6 שאינם מוגדרים כסומטיים או מאובחנים עם אוטיזם ואינם מתגוררים ביישובים שהוגדרו בחוזר – עד ליום 1.2.2026;
(-) פעימה שנייה: מטופלים חדשים מעל גיל 6 שאינם מוגדרים כסומטיים או מאובחנים עם אוטיזם ומטופלים המתגוררים ביישובים שהוגדרו בחוזר ועונים להגדרות הפעימה הראשונה והשנייה – ביום 1.8.2026, בכפוף להמלצת גורמי מקצוע;
(-) פעימה שלישית: מטופלים חדשים עד גיל 6 שמוגדרים כסומטיים או מאובחנים עם אוטיזם – ביום 1.1.2027, בכפוף להמלצת גורמי המקצוע;
(-) פעימה רביעית: כלל המטופלים החדשים – ביום 1.1.2028, בכפוף להמלצת גורמי המקצוע;
(-) פעימה חמישית: כלל המטופלים (כלומר גם מטופלים שכבר מטופלים במסלול החזר וגם אבחונים שנעשים על ידי רופאים ופסיכולוגים) – ביום 1.1.2030, בכפוף להמלצת גורמי המקצוע.
למען שלמות התמונה יצוין כי כל מטופל שקיבל לפני כניסת הרפורמה לתוקף אישור לטיפול באמצעות מסלול החזר המתועד במערכת קופת החולים (גם אם טרם החל לממש את ההחזר בפועל) – לא ייחשב כמטופל חדש. הוא יוכל להיות מוגדר כמטופל קיים – ובהתאם לעשות שימוש במסלול ההחזר עד לפעימה החמישית – אם הטיפול הראשון יתבצע תוך פרק זמן שנקבע בחוזר (המשתנה בהתאם לסוג המטופל). לצד זאת, בתגובת משרד הבריאות הובהר כי גם מטופל אשר עושה שימוש במסלול החזר אולם נדרש לעבור למטפל חדש באותו תחום – לא יוגדר כמטופל חדש.
עוד נקבעו בחוזר בדבר ביטול מסלול ההחזר דרישות דיווח מקופות החולים. כך, נקבע כי קופות החולים יפרסמו ויעבירו למשרד הבריאות זמני המתנה לפי מחוזות אחת לחודש, תוך התייחסות גם לנתונים כגון ממוצע זמן ההמתנה בפועל ושיעור הפונים לקבלת אבחון או טיפול ראשון שזמן ההמתנה שלהם בפועל עלה על הקבוע בחוזר בדבר זמני המתנה. לצד זאת, קופות החולים נדרשות להגיש דיווח רבעוני באשר להיקף העסקת המטפלים בשורותיהן; למספר ההתקשרויות עם ספקים בהסדר; ולהיקף הטיפולים הניתנים באמצעות מסלול החזר. עוד נקבע כי המשך ההתקדמות אחרי הפעימה השנייה יהיה כפוף לבחינת גורמי המקצוע, והמעבר בין הפעימות "יהיה מושכל ומבוקר בהתאם לעקרונות הרפורמה".
ביום 31.1.2026, כמעט חודשיים לאחר שפורסם החוזר בדבר ביטול מסלול ההחזר, העבירו עמותות שונות, ובהן העותרות, מכתב למספר גורמים במשרדי הממשלה ובכנסת בו התבקשו תיקונים ספציפיים בחוזר. כך, התבקשה החרגה של אוכלוסיות מסוימות מהפעימה הראשונה; וכן קביעת יעדים ברורים ומדויקים בני מדידה, אשר על פיהם ניתן יהיה לבחון כי נשמרה רמת שירות נאותה. במסגרת זו התבקש להתנות את המעבר בין הפעימות ב"העברת מידע מספק מקופות החולים למשרד הבריאות ולוועדת הבריאות בכנסת"; ולהגדיר את זמני ההמתנה המקסימליים האפשריים.
שלושה ימים לאחר מכן, ביום 3.2.2026, הגישו העותרות את העתירה דנן. בעתירה התבקשו שלושה סעדים: הקפאת יישום הרפורמה לתקופה של שנה; מתן צו המורה למשיבים למסור את מלוא הנתונים, המידע והאסמכתאות הנוגעים להיערכות ליישום הרפורמה; ומתן צו שיורה לאפשר למטופלים המקבלים כיום טיפולים אצל מטפלים פרטיים במסלול החזר להמשיך ולקבלם. בד בבד עם הגשת העתירה הגישו העותרות בקשה לצו ביניים. בקשה זו נדחתה בהחלטתי מיום 3.2.2026.
בטרם נפנה לתאר את הטענות בעתירה, נשלים ונציין כי נכון למועד כתיבת שורות אלה נכנסה לתוקפה הפעימה השנייה. על פי הנמסר ממשרד הבריאות, עובר לכניסתה לתוקף, נערכה בחינה מקצועית שכללה איסוף נתונים בעניין היצע המטפלים, הטיפולים וזמינות השירותים, וכן התייעצות עם הציבור ועם קופות החולים. בתום בחינה זו הוחלט להחריג מהפעימה השנייה את רשימת היישובים שהוגדרו בחוזר, כך שעבור תושבי יישובים אלה – ביטול מסלול ההחזר ייכנס לתוקפו רק ביום 1.1.2027 (כניסתה לתוקף של הפעימה השלישית) – ולא במועד כניסתה לתוקף של הפעימה השנייה כפי שנקבע מלכתחילה.
טענות הצדדים
בעתירה נטען כי שאלת המוכנות התפעולית, הארגונית, התקציבית והמקצועית של קופות החולים ליישום הרפורמה מוטלת בספק רב. העותרות טוענות כי ישנו מחסור חמור ומתמשך במטפלים מיומנים; היעדר זמינות תורים סבירה; תעריפי תגמול נמוכים למטפלים, אשר אינם מאפשרים גיוס ושימור כוח אדם; ופערים משמעותיים בין הדרישות שהוטלו על קופות החולים לבין המשאבים שהוקצו להן בפועל. נטען כי בהיעדר אפשרות כלכלית אמיתית לגייס מטפלים לקופות החולים, יישום הרפורמה יביא להידרדרות באיכות השירותים וכפועל יוצא מכך – לפגיעה במטופלים.
עוד נטען כי יישום הרפורמה יוביל למחסור חמור בגיוס מטפלים למערך שירותי התפתחות הילד בשל תעריפי שכר שעתי נמוכים. לצד זאת, העותרות טוענות כי יישום הרפורמה יביא לפגיעה בשוויון. זאת משום שמקסום היקף הטיפולים איפשר למטופלים שוויון הזדמנויות; ואילו כעת – עם הירידה בזמינות התורים – פעוטות וילדים עם מוגבלויות לא יוכלו לממש את הפוטנציאל שלהם כיאות, באופן שיעמיק את הפערים ביניהם לבין אחרים. העותרות מוסיפות בהקשר זה כי הרפורמה תטיל עומס כלכלי על משפחות המטופלים, אשר ייאלצו לממן מכיסן את הטיפולים הפרטיים ויהיה בכך כדי לייצר פער משמעותי בין קבוצות אוכלוסייה שונות בהתאם למצבן הסוציו-אקונומי.
לצד זאת, העותרות מדגישות את היעדרם של נתונים המאפשרים בחינה מושכלת של היערכות קופות החולים ליישום הרפורמה. העותרות מצביעות על שורה של נתונים שלשיטתן על המשיבים למסור על מנת שניתן יהיה לקיים דיון ענייני ומושכל בישימות הרפורמה ובהשלכותיה על ציבור המטופלים. נטען בהקשר זה כי המשיבים נמנעים מלמסור מידע מלא ומקיף בעניין זה לגורמי הפיקוח הרלוונטיים, ובכלל זה לוועדת הבריאות בכנסת, והמידע המועבר הוא חלקי בלבד. לגישת העותרות, בהיעדר נתונים אלה – אין מקום לאפשר את כניסת הרפורמה לתוקף.
עוד טוענות העותרות כי המטופלים שעושים כיום שימוש במסלול החזר הסתמכו על המדיניות המאפשרת זאת; וכי ישנו צורך בשמירה על רציפות טיפולית, שכן ניתוק כפוי עלול לגרום לפגיעה ממשית בהתפתחות המטופלים.
מנגד, משרד הבריאות טוען כי דין העתירה להידחות על הסף ולגופה. ראשית נטען כי העתירה הוגשה ללא מיצוי הליכים – וזאת הן משום שהפנייה לגורמי הממשלה והכנסת נעשתה ימים בודדים לפני הגשת העתירה מבלי לאפשר להם פרק זמן מתאים למענה; הן משום שהפנייה אינה תואמת את הסעדים המבוקשים בעתירה, שכן היא עסקה בשינויים נקודתיים ברפורמה ולא בבקשה להקפיא אותה באופן מלא. עוד נטען כי העתירה לוקה בשיהוי מאיין. כך, צוין כי החוזר בדבר ביטול מסלול ההחזר פורסם כבר ביום 4.12.2025 אולם העותרות הגישו את עתירתן רק חודשיים לאחר מכן, יומיים לאחר כניסת הרפורמה לתוקף. משרד הבריאות הדגיש בהקשר זה את השיהוי האובייקטיבי בו לוקה העתירה, על רקע סכומי הכסף המשמעותיים שהוקצו והשינויים בכוח האדם שבוצעו לטובת יישום הרפורמה.
לצד זאת, משרד הבריאות טוען כי דין העתירה להידחות גם לגופה מחמת היעדר עילה להתערבות שיפוטית. משרד הבריאות מדגיש כי מדובר ברפורמה אסדרתית בתחום חברתי-ציבורי אשר נתונה לשיקול דעתם הרחב של הממשלה, ובהתאם התערבות שיפוטית בה היא מצומצמת. זאת בפרט כאשר מדובר במהלך רחב ועקרוני, הכולל נושאים שונים המקיימים ביניהם יחסי גומלין; ואשר כרוך במומחיות מקצועית מובהקת. משרד הבריאות טוען כי בניגוד לטענות העותרות, הרפורמה דווקא מקטינה את אי השוויון בין המטופלים השונים, משום שהיא מחזקת את מערכת הבריאות הציבורית באופן שיאפשר גם למבוטחים שידם אינה משגת לקבל שירותים באיכות נאותה. הוטעם כי החוזר בדבר ביטול מסלול ההחזר מבנה הליך הדרגתי, המאפשר היערכות מתאימה לציבור המטופלים בכלל, ובפרט למטופלים שכבר היום מקבלים טיפולים במסלול החזר.
משרד הבריאות מוסיף כי אף שזמני ההמתנה אינם מיטביים, לדידו הפתרון הראוי לטיפול בבעיה זו אינו נעוץ במסלול ההחזר. זאת משום שמדיניות זו היא שהביאה להגדלת זמני ההמתנה, הגדילה את הפגיעה בשוויון ופגעה במערכת הבריאות הציבורית. צוין כי הכוונה ברפורמה היא שבעתיד זמני ההמתנה יתקצרו ולשם כך נקבעו הצעדים המשלימים במקביל לביטול מסלול ההחזר. לשיטת משרד הבריאות אין מקום לבצע את הצעדים המשלימים (הכוללים תוספות תקציביות וגיוס מטפלים) ובד בבד להותיר את מסלול ההחזר על כנו, משום שניסיון העבר מלמד שמהלך כזה אינו צפוי להצליח.
לגבי היערכותן של קופות החולים ליישום הרפורמה – צוין כי הן קלטו כ-166 תקנים של מטפלים חדשים עד לסוף חודש מרץ 2026, לא כולל הרחבת התקשרויות עם מטפלים העובדים מול קופות החולים בהסדר. זאת, כאשר הערכתו של משרד הבריאות היא שעבור מתן מענה למטופלים בפעימה הראשונה והשנייה – נדרשת קליטה של כ-177 תקני מטפלים עד לסוף שנת 2026. משרד הבריאות מציין כי בדיונים שערך עם קופות החולים, הן העידו שהן ערוכות לפעימה הראשונה והשנייה למעט ביישובים מרוחקים. ואכן לגבי יישובים אלה, הוחלט שביטול מסלול ההחזר ייכנס רק בפעימה השלישית, בכפוף לבחינת גורמי המקצוע. עוד ניתן מענה מפורט לכלל הטענות שהועלו בעתירה בעניין איכות כוח האדם המגויס והובהר מדוע טענות אלה נטענו בעלמא ואין בהן ממש. זאת בפרט על רקע הצעדים המשלימים שנעשו כדי להבטיח את שיפור כוח האדם המגויס לקופות החולים.
משרד הבריאות הדגיש כי כל רפורמה המשנה מצב קיים היא נושא לביקורת ועלולה להיתקל ב"חבלי לידה". הובהר כי לרפורמה נושא העתירה קדמה עבודת מטה מקיפה והיא "נמצאת בקשב הניהולי הגבוה ביותר של מנכ"ל משרד הבריאות ושל מנכ"לי קופות החולים". לצד זאת, צוין כי יישום הרפורמה מלווה בדיווחים, ביקורות ודיונים שוטפים בהם משתתפים בין היתר גם ארגונים ועמותות רלוונטיים, וכי התקדמותה של הרפורמה כפופה להמלצה של גורמי המקצוע.
באשר לטענות העותרות בעניין העברת המידע, משרד הבריאות מדגיש כי הוא העביר לוועדת הבריאות בכנסת נתונים רבים; וכי זו קיימה מספר ישיבות בעניין הרפורמה – תוך שצוין על ידי חברי הוועדה כי היא תמשיך ללוות את יישום הרפורמה על מנת לוודא שלא תהיה פגיעה במטופלים. עוד צוין כי חלק מהמידע אליו התייחסו העותרות בעתירה הועבר לוועדת הבריאות של הכנסת זה מכבר, וחלקו אינו קיים – כאשר לטענת משרד הבריאות גם אין תועלת בהפקתו.
קופות החולים מצטרפות לעמדת משרד הבריאות לפיה דין העתירה להידחות על הסף. זאת לגישתן הן מחמת השיהוי שדבק בה; הן מחמת אי מיצוי הליכים; הן מחמת היותה לא בשלה להכרעה – הואיל וטרם ידוע מהן השלכותיה של הרפורמה וכיצד היא תשפיע על המטופלים.
לגופם של דברים, קופות החולים מדגישות כי ברירת המחדל בחוק היא שמתן השירותים צריך להיעשות על ידיהן "בעין"; וכי הרפורמה תיטיב עם מערכת הבריאות הציבורית בכלל, ועם שירותי התפתחות הילד בקופות החולים בפרט. קופות החולים מדגישות את החסרונות במסלול ההחזר, ומבהירות כי מתן השירותים בעין ייטיב עם המטופלים הן ברמה המקצועית, הן ברמה הכלכלית. קופות החולים ציינו בתגובתן כי הן נערכו לרפורמה באופן מקיף ומקצועי וכי הושקעו על ידיהן משאבים רבים לצורך יישומה.
לצד זאת, ובאופן ספציפי, טוענת המשיבה 4 כי העותרות עשו שימוש לא ראוי בבינה מלאכותית לצורך הגשת העתירה, ולכן אינן מתאימות לשמש כעותרות ציבוריות; והמשיבה 5 מוסיפה וטוענת כי בכל הנוגע לטענות העותרות בעניין הנתונים החסרים – עומד להן סעד חלופי מכוח חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן: חוק חופש המידע).
הכנסת בתגובתה מבהירה כי הרפורמה היא תוצר של מהלכים שונים שנעשו במשרד הבריאות ובמשרד האוצר שלא נדרש להם אישור של ועדת הבריאות בכנסת. אמנם ועדת הבריאות קיימה מספר ישיבות בעניין הרפורמה כחלק מהפיקוח הפרלמנטרי על פעילות הממשלה, אולם אינה מחזיקה בסמכות כלשהי בהקשר זה – ולפיכך אין לכנסת עמדה ביחס לעתירה. עוד צוין כי הטענות בעניין אי-מסירת מידע מהימן לכנסת אינן עומדות במוקד העתירה; ומכל מקום ברי כי על הממשלה למסור לוועדות הכנסת מידע על פי דרישתן.
למען שלמות התמונה יצוין כי ביום 28.5.2026 הוגשה בקשה מטעם האגודה הישראלית של קלינאי התקשורת להצטרף להליך כידידת בית משפט.
דיון והכרעה
לאחר עיון בכתבי הטענות שהוגשו ובנספחיהם, הגענו לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות.
הלכה היא כי מידת ההתערבות של בית משפט זה בניהול מערכת הבריאות היא מצומצמת. אופן ניהולה של מערכת הבריאות הוא עניין שבמדיניות, הכרוך בהכרעות מקצועיות ותקציביות אשר מצויות בליבת מומחיותו של משרד הבריאות, ולפיכך על בית משפט זה לנקוט בריסון שיפוטי עת נבחנות החלטות בנושאים אלה (בג"ץ 7716/11 אסותא מרכזים רפואיים נ' שר הבריאות, פסקה 13 (17.3.2013); בג"ץ 2435/20 ידידיה לוונטהל עו"ד נ' בנימין נתניהו ראש הממשלה, פסקה 17 (7.4.2020)). דברים אלה מקבלים משנה תוקף מקום בו מדובר במדיניות המערבת סוגיות כלכליות-חברתיות, המתאפיינות במגוון דרכי פעולה אפשריות ובמורכבות השיקולים הנדרשים לצורך בחירה ביניהן (ראו והשוו בג"ץ 4615/10 קרן דולב לצדק רפואי נ' סגן שר הבריאות, פסקה 8 (20.9.2010); בג"ץ 1053/21 עיריית רהט נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה 17 (8.6.2022)).
בענייננו, ביסודה של החלטתו של משרד הבריאות להורות על ביטול מסלול ההחזר עומדים שיקולים מקצועיים הנוגעים בליבת עיסוקו – חיזוק מערכת הבריאות הציבורית. חיזוק מערכת הבריאות הציבורית בכלל, וחיזוק תחום שירותי התפתחות הילד ברפואה הציבורית בפרט, הוא אינטרס חשוב ומשמעותי עבור כל ציבור המטופלים. כפי שתיארו המשיבים, מערכת בריאות ציבורית חזקה ואיכותית מקטינה את אי השוויון בין המטופלים השונים ומבטיחה טיפול נאות לכלל סוגי האוכלוסייה – גם אלה שידם אינה משגת. למול אינטרס חשוב זה עומדים הקשיים שהודגשו בעתירה – ובכלל זה הקושי הנוכחי של קופות החולים בגיוס ושימור כוח אדם, המשליך באופן ישיר על זמינות התורים ואיכות הטיפולים שניתנים על ידיהן. קושי זה לא נעלם מעינינו ומובן כי אין להקל בו ראש.
יחד עם זאת, משרד הבריאות – כרגולטור האמון על הנושאים הללו – סבור שבאיזון כלל האינטרסים העומדים על הפרק, ובכלל זה גם היתרונות והחסרונות של כל דרך פעולה, הפתרון הראוי לזמינות התורים בקופות החולים אינו מצוי בהמשך קיומו של מסלול ההחזר. לשיטתו, העצמתן של קופות החולים והגדלת כוחן בתחום שירותי התפתחות הילד – הוא הפתרון המתאים בנסיבות העניין. ואכן, הרפורמה נושא העתירה נועדה להשיג בין היתר גם מטרות אלה – שיפור וטיוב כוח האדם בקופות החולים לצד גיוס מטפלים נוספים. גם משרד הבריאות בתגובתו מדגיש כי הכוונה היא שבסופו של התהליך – זמני ההמתנה יתקצרו.
נראה כי אין חולק שהדרך להשגת מטרות חשובות אלה אינה קצרה, וכי היא עלולה להיתקל בקשיים. אולם בשלב זה נכון לאפשר למשרד הבריאות ולקופות החולים את 'מרחב הנשימה' הדרוש לשם כך. זאת, בפרט בשים לב לשלביות שנקבעה בחוזר בדבר ביטול מסלול ההחזר, המבטיחה כי כל התקדמות שתיעשה בעניין זה תהיה כפופה להמלצת גורמי המקצוע ותיבחן על בסיס תשתית עובדתית רחבה – 'עקב בצד אגודל'.
ואכן, וכפי שצוין לעיל, אף שבחוזר בדבר ביטול מסלול ההחזר נקבע כי בפעימה השנייה ייכללו גם יישובים שהוגדרו בחוזר, לאחר שיח עם קופות החולים ובחינה מקצועית של מידת היערכותן הוחלט לדחות את כניסתו לתוקף של ביטול מסלול ההחזר ביישובים אלה. הדרגתיות זו היא גם המענה לדרישת העותרות שמטופלים קיימים ימשיכו במסלול החזר – החוזר קובע כי ביטול מסלול ההחזר עבור מטופלים קיימים עתיד להתבצע לכל המוקדם בעוד 4 שנים. פרק הזמן הזה יאפשר מעבר הדרגתי למטופלים אלה. כלל האמור מעיד אפוא על נקיטת צעדים מדודים וזהירים מצד המשיבים, וחזקה עליהם שימשיכו בדרך זו.
סעד נוסף המבוקש בעתירה נוגע לדרישה לקבל מידע מהמשיבים – מידע שלשיטת העותרות עשוי לשפוך אור על מידת הישימות של הרפורמה. מבלי להביע עמדה באשר לצורך בנתונים המבוקשים, ברי כי הדרך המתאימה לבקש מידע ונתונים מרשות ציבורית היא על ידי הגשת בקשה מתאימה לפי חוק חופש המידע אשר תיבחן בהתאם להוראות החוק (בג"ץ 3250/24 דון יחיא נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה 3 (7.5.2024); בג"ץ 5560/22 סלע נ' היחידה הארצית לחקירות סוהרים – יאח"ס, פסקה 5 (22.12.2022)). משכך דין העתירה להידחות גם ביחס לסעד זה.
בטרם סיום, יוער כי כפי שציינה המשיבה 4 בתגובתה המקדמית, העתירה רוויה הפניות לאסמכתאות שיש בהן חוסר התאמה פנימית. כך, ב-9 מתוך 18 עמודים של העתירה, העותרות מפרטות רשימה ארוכה של עילות להתערבות שיפוטית, חלקן כלל אינן קשורות לענייננו – כגון סבירות מינוי שרים וסבירות פעולות התביעה הכללית (ראו פסקה 39.7 לעתירה) – עם הפניות שברובן אינן קשורות לעילת ההתערבות הנטענת. אין זה ברור אם מדובר בשימוש לא ראוי בבינה מלאכותית. אולם כך או אחרת – ודאי שלא היה מקום להגשת העתירה באופן הזה. טוב היו עושות העותרות אם היו ממקדות את טיעוניהן המשפטיים בעילות הרלוונטיות לענייננו ובאסמכתאות מתאימות.
סוף דבר: נוכח כלל האמור, העתירה נדחית ועמה גם הבקשה להצטרף כידידת בית משפט. נוכח האמור בפסקה הקודמת, העותרות יישאו בהוצאות כל אחד מהמשיבים בסך 4,000 ש"ח.
ניתן היום, כ"ד תשרי תשפ"ז (05 אוקטובר 2026).
דוד מינץ
שופט
חאלד כבוב
שופט
רות רונן
שופטת