בג"ץ 92272-06-26 — איהב פדילה נ. ראש אגף חקירות ומודיעין

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 92272-06-26 לפני: כבוד השופט דוד מינץ כבוד השופט עופר גרוסקופף כבוד השופטת רות רונן העותרים: 1. איהב פדילה 2. פאד העיר מימון ושיווק (2009) בע"מ נגד המשיבים: 1. ראש אגף חקירות ומודיעין 2. משטרת ישראל עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרים: עו"ד איתן פינקלשטיין פסק-דין השופטת רות רונן: עניינה של העתירה שלפנינו בבקשת העותרים לפתוח כנגדם חקירה פלילית במטרה להפריך מידע מודיעיני שהועבר בעניינם במסגרת בחינת בקשתם לקבל רישיון למתן שירות בנכס פיננסי. הרקע לעתירה בהתאם לסעיף 12 לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (שירותים פיננסיים מוסדרים), התשע"ו-2016 ול"נוהל רישוי שירותים פיננסיים מוסדרים כהגדרתם בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (שירותים פיננסיים מוסדרים), התשע"ו-2016" – המבקש לעסוק במתן שירות בנכס פיננסי נדרש לקבל רישיון, ועליו להגיש לשם כך בקשה לרשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון (להלן: הרשות). על פי הנטען בעתירה, העותרת 2 (להלן: הנש"פ) היא חברה העוסקת במתן שירותים פיננסיים. העותר 1 (להלן: העותר) הוא בעל השליטה בנש"פ ונושא משרה בה. כעולה מהעתירה, העותרים הגישו ביום 24.5.2017 בקשה לקבלת רישיון בסיסי למתן אשראי; וביום 20.8.2020 – בקשה לקבלת רישיון בסיסי למתן שירות בנכס פיננסי עבור הנש"פ (להלן: הבקשות). בהמשך לכך, שלח המפקח על נותני שירותים פיננסיים (להלן: המפקח) לעותרים הודעה על כוונתו לדחות את הבקשות, זאת על רקע מידע שהתקבל מהמשיבה 2 (להלן: משטרת ישראל) ממנו עולה כי העותר מעורב לכאורה בביצוע עבירות פליליות וכלכליות. לאחר שנוהל דין דברים בעניין זה מול הרשות – נשלח לעותרים ביום 1.7.2025 מכתב בדבר "הודעה על החזרה למסלול רישוי", ולפיו הוחלט לפי שעה להחזיר את הבקשות להליך בחינה מחודש. ביום 14.5.2026 נשלח לעותרים מכתב נוסף, בו הודע על כוונה לדחות את הבקשות לרישיון (להלן: ההודעה). בהודעה צוין כי לאחרונה העבירה משטרת ישראל לרשות תמצית מידע מודיעיני עדכני ממנה עולה כי העותר מבצע עבירות הלבנת הון ונותן שירותים לגורמים עבריינים באמצעות הנש"פ; וכי נעשתה בדיקה מול משטרת ישראל כדי לוודא שלא נפלה שגגה בהמלצה – בשים לב למשמעויות שיש לכך. ביום 19.5.2026 פנו העותרים למשיבים בבקשה לפתוח נגדם בחקירה פלילית, וזאת במטרה להפריך את המידע המודיעיני שהועבר בעניינם לרשות. משלא התקבלה תשובת המשיבים לפנייה – הגישו העותרים את העתירה דנן. הטענות בעתירה בעתירתם עומדים העותרים על חובתה של משטרת ישראל לפתוח בחקירה כאשר נודע לה על ביצוע עבירה. מכוח חובה זו – כך נטען – יש מקום לפתוח חקירה בעניין המידע המודיעיני. לטענתם של העותרים, אם המידע המודיעיני חמור דיו כדי לבסס דחיית בקשה לרישיון – ודאי שהוא מצדיק פתיחה בחקירה. עוד נטען כי לאור שינוי עמדתה של הרשות בעבר – יש לבחון ביתר זהירות את המידע ומהימנותו; וזאת, בפרט כאשר הנש"פ כלל אינו עוסק במזומן אלא מבצע העברות בנקאיות בלבד. העותרים מוסיפים וטוענים כי ישנה סבירות גבוהה שהחקירה תעלה כי מדובר במידע כוזב שנמסר במכוון על ידי מתחרה עסקי או מבקשי רעתם של העותרים. שלילת רישיונם של העותרים מבלי לפתוח בחקירה שנועדה לבחון את מהימנות המידע המודיעיני – פוגעת בליבת זכותם לחופש העיסוק ועלולה להביא לקריסת הנש"פ. על כן מבקשים העותרים כי המידע המודיעיני יבורר עד תום. דיון והכרעה לאחר עיון בעתירה ונספחיה, הגענו לכלל מסקנה כי דינה להידחות אף ללא תגובת המשיבים. הלכה מושרשת היא כי לרשויות האכיפה מסור שיקול דעת רחב ביותר באשר לניהול ההליך הפלילי, ובכלל זה בשאלה אם לפתוח בחקירה פלילית. בהתאם, התערבותו של בית המשפט בהחלטות מסוג זה היא מצומצמת ותיעשה במקרים חריגים ביותר בהם נפל פגם מהותי (ראו מיני רבים: בג"ץ 86619-12-25 סקלר נ' השר לביטחון פנים, פסקה 5 (6.1.2026); בג"ץ 12534-08-24 אלמוג נ' היועצת המשפטית לממשלה, פסקה 17 (26.12.2024); בג"ץ 5722/12 אבו גוש נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 22 (12.12.2017)). דברים אלה יפים אף באשר להחלטה שלא לפתוח בחקירה פלילית (בג"ץ 6410/14 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' פרקליט המדינה, פס' 77 (4.2.2015); בג"ץ 2368/18 עמותת ש.ע.ל – שלום עכשיו לישראל מפעלים חינוכיים נ' מפקדת כוחות צה"ל בגדה המערבית, פסקה 33 (9.5.2024) (להלן: עמותת ש.ע.ל)). בענייננו, מבקשים העותרים כי נורה למשיבים לפתוח בחקירה פלילית, וזאת במטרה להפריך את המידע המודיעיני שעל בסיסו נשלחה הודעת הרשות. אני סבורה כי דין עמדתם של העותרים להידחות, וזאת משני טעמים. הטעם הראשון הוא כי עובדת קיומו של מידע מודיעיני שלגישת הרשות די בו כדי להביא לשלילת רישיון – אין פירושה בהכרח כי רשויות האכיפה יכולות וצריכות לפתוח בחקירה פלילית. כך, יתכן למשל שהחומר הראייתי המנהלי מבוסס על ראיות שאינן קבילות בהליך פלילי ואין די בו לכן כדי לבסס העמדה לדין (כאשר רשויות החקירה מעריכות כי לא ניתן יהיה להשיג ראיות קבילות). יתכן גם שחקירה פלילית והעמדה לדין יחייבו חשיפה של חומר מודיעיני או של מקורות, שיטות ואמצעים להשגת מודיעין – וגם משום כך לא ניתן יהיה לעשות בו שימוש לצורך הליך פלילי. ההחלטה בדבר פתיחה בחקירה פלילית צריכה להביא בחשבון את מכלול השיקולים הללו, ואין מקום שבית משפט יתערב בהם ויורה על פתיחה בחקירה לצורכי העמדה לדין. זאת בפרט לאור הכלל ולפיו בית משפט זה אינו מעמיד עצמו בנעלי רשויות החקירה (עניין עמותת ש.ע.ל, בפסקה 34). הטעם השני, מנקודת מבט של העותרים, הוא שניתן להשיג את המטרה שלשמה הם מבקשים להורות על פתיחה בחקירה פלילית – באמצעות ההליך המנהלי. כך, ככל שתתבקש ביקורת שיפוטית על החלטתו של המפקח, יהיה בית המשפט לעניינים מנהליים מוסמך לעיין במעמד צד אחד במידע המודיעיני ולקבל בעניינו הסברים מנציגי משטרת ישראל (ראו תקנה 13 לתקנות בית משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000). בכלל זה יהיה בית המשפט רשאי לברר מדוע לא נפתחה חקירה פלילית בעניין המידע שהוצג. ההסברים שיינתנו – ייבחנו על ידי בית המשפט המנהלי כדי להעריך את סבירותה של ההחלטה המנהלית שהתקבלה על בסיס המידע (ראו והשוו בג"ץ 43060-11-25 נביל נסור בנין ופיתוח בע"מ נ' משטרת ישראל, פסקה 20 (8.3.2026) (להלן: עניין נביל נסור)). אכן, אי מתן רישיון לעסוק בתחום עיסוק או שלילתו של רישיון כזה בהתבסס על מידע מודיעיני שהעותר אינו יכול להיחשף אליו – טומן בחובו פגיעה שאין להקל בה ראש. אולם סמכות זו הוקנתה למפקח בחקיקה ראשית, ותכליתה – למנוע כניסת גורמים עבריינים לתחום שירותי המטבע (בר"מ 6903/20 א. אושר שירותים פיננסים בע"מ נ' רשות שוק ההון, ביטחון וחיסכון, פסקה 16 (30.10.2020); עע"מ 4599/21 ‏ סולטאן נ' משרד האוצר הממונה על שוק ההון ביטוח וחיסכון, פסקאות 34-31 (20.2.2022); עע"מ 702/20 א.מ. עומר נכסים והשקעות בע"מ נ' הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון, פסקה 36 (13.8.2020)). על רקע האמור, ככלל אין מקום לפנות בעתירה לבג"ץ שיורה לרשויות לפתוח בחקירה במטרה לבחון את המידע המודיעיני עליו מבוססת החלטה מנהלית לדחות או לשלול רישיון עיסוק (השוו עניין נביל נסור, בפסקה 20). כפי שהובהר – המידע המודיעיני, טיבו וסבירותו יוכלו להיבחן במסגרת הליך התוקף באופן ישיר את ההחלטה המנהלית לגופה – ככל שיוגש כזה. מובן כי כלל טענות הצדדים שמורות להם. סוף דבר: לאור כלל האמור לעיל, העתירה נדחית. משלא התבקשה תגובת המשיבים – לא ייעשה צו להוצאות. ניתן היום, י"ב אב תשפ"ו (26 יולי 2026). דוד מינץ שופט עופר גרוסקופף שופט רות רונן שופטת