פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון
דנג"ץ 30682-08-25
לפני:
כבוד הנשיא יצחק עמית
כבוד המשנה לנשיא נעם סולברג
כבוד השופטת דפנה ברק-ארז
כבוד השופט אלכס שטיין
כבוד השופט חאלד כבוב
המבקשים:
1. נציב שירות המדינה
2. ועדת המינויים בנציבות שירות המדינה
3. היועצת המשפטית לממשלה
נגד
המשיבים:
1. לביא זכויות האזרח מינהל תקין ועידוד ההתיישבות (ע"ר)
2. הממונה על התחרות
3. שר הכלכלה והתעשייה
דיון נוסף בפסק דינו של בית משפט העליון (כב' השופטים י' אלרון, א' שטיין ו-ח' כבוב) בבג"ץ 6075/24 מיום 28.7.2025
תאריך הישיבה:
טו תמוז תשפ"ו (30 יוני 2026)
בשם המבקשים:
בשם המשיבה 1:
בשם המשיב 3:
עו"ד יונתן ברמן
עו"ד יצחק בם
עו"ד אהרון טופר; עו"ד גל רוזנפלד
פסק-דין
הנשיא יצחק עמית:
דיון נוסף בפסק דינו של בית משפט זה מיום 28.7.2025 בבג"ץ 6075/24, שבו התקבלה בדעת רוב (השופטים י' אלרון ו-א' שטיין כנגד דעתו החולקת של השופט ח' כבוב) עתירה נגד החלטת נציב שירות המדינה שלא לכנס את ועדת המינויים בנציבות שירות המדינה לדון בבקשת שר הכלכלה והתעשייה להפסיק את כהונתה של הממונה על התחרות (להלן: פסק הדין). במוקד פסק הדין עמדו לדיון גדרי סמכותו של נציב שירות המדינה, והשלכות הרוחב הנובעות מכך על אופן הטיפול בהליכי הפסקת כהונתם של נושאי משרה בכירים בשירות המדינה.
הליכי מינוי והפסקת כהונה בוועדת המינויים
1. עוד בטרם נצלול לנסיבות המקרה שבפנינו ולשאלות העקרוניות העומדות במוקד הדיון הנוסף, אעמוד בתמצית על עיקרי המסגרת הנורמטיבית הרלוונטית לענייננו. בהינתן נסיבות המקרה דנן, הניתוח שלהלן יתמקד בהסדרים החלים על הליכי המינוי והפסקת כהונת הממונָה על התחרות (להלן גם: הממונה), ואולם יודגש, כמוסבר להלן, כי הליכים אלה משליכים על שורה של נושאי משרה בכירים בשירות הציבורי בעלי מאפיינים דומים.
2. סוגיית מינוי הממונה על התחרות מוסדרת בסעיף 41(א) לחוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח-1988 (להלן: חוק התחרות הכלכלית), הקובע כדלקמן:
הממונה
41. (א) הממשלה תמנה, לפי הצעת השר, ממונה על התחרות; הממונה יהיה עובד המדינה.
בהקשר זה יובהר כי בהתאם לכלל הפרשני המקובל, הסמכות למנות כוללת בתוכה גם את הסמכות להשעות או לסיים את כהונת מי שנתמנה לתפקיד (סעיף 14 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 (להלן: חוק הפרשנות); כן ראו: בג"ץ 18225-06-25 גילון נ' ממשלת ישראל, פסקה 3 (14.12.2025)).
3. בשים לב לכך שהוראת החוק אינה קובעת כללים לעניין מינויו של הממונה על התחרות, קבעה הממשלה לאורך השנים שורה של הסדרים אשר נועדו להבנות את הליך הפעלת סמכות הממשלה ביחס למינוי הממונה ולפיטוריו – כמו גם ביחס לשורה של בעלי תפקיד בכירים נוספים בשירות הציבורי. הסדרים אלה, כפי שיפורטו להלן, הטילו מגבלות דיוניות ומהותיות על הליך הפיטורין – זאת, במטרה להגן על עצמאות השירות הציבורי וממלכתיותו, תוך שמירה על יכולתם של שרי ממשלה להגשים את מדיניותם בתחומי פועלם.
4. ההחלטה הראשונה שרלוונטית לענייננו היא החלטה 345 של הממשלה ה-28 "משרות שהמינוי להן נעשה על-ידי הממשלה או באישורה – פטור ממכרז לפי סעיף 21 לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959" (14.9.1999) (להלן: החלטה 345)). סעיף 4 להחלטה 345 קובע פטור ממכרז לפי סעיף 21 לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959 (להלן: חוק שירות המדינה) עבור מספר מצומצם של בעלי משרה בכירים בשירות הציבורי, כדלקמן:
"4. פטור ממכרז - נוהל מיוחד
א) בהתאם לסעיף 21 לחוק המינויים [חוק שירות המדינה – י"ע], לפטור ממכרז פומבי מספר מצומצם נוסף של משרות, כמפורט להלן, שהן משרות בכירות אשר בהן ביצוע מדיניות השר ו/או הממשלה אינו המאפיין הדומיננטי של התפקיד, והן מאחד משני הסוגים הבאים:
(1) משרות המאופיינות בהיבט מקצועי/מדעי מובהק או-
(2) משרות בעלות אופי רגולטורי, שהנושא בהן מופקד על שמירת האינטרס הציבורי בתחום מוגדר, ובשל כך נדרשת ממנו מידה רבה של עצמאות ואי-תלות מקצועית" [הדגשות הוספו – י"ע].
אחד מבעלי המשרה הנכללים בקטגוריה השנייה לעיל – קרי, משרות בכירות בעלות אופי רגולטורי שמופקדות על האינטרס הציבורי ונדרשת בהן מידה רבה של עצמאות ואי-תלות – הוא הממונה על התחרות (אז בשם הקודם "הממונה על ההגבלים העיסקיים"). לשם הדוגמה, יצוין כי בקטגוריה זו נכללים גם (בתוארם כיום) הסטטיסטיקן הלאומי, יושב ראש רשות החשמל ונציב קבילות הציבור במשרד הבריאות. לעניין זה נקבע כי חלף הליך מכרזי, ייבחרו אותם בעלי משרה על ידי הממשלה בהתאם להצעת ועדת איתור.
[במאמר מוסגר יצוין כי קטגוריה נוספת שמוזכרת בסעיף 1 להחלטה 345 נוגעת לנושאי משרה בכירים "שהנושאים בהן מופקדים על ביצוע מדיניות הממשלה ויישומה, והמחייבות בשל כך מידה גבוהה של אמון ותיאום בין נושאי המשרות כאמור לחברי הממשלה" (זאת להבדיל ממשרות אמון כגון מנכ"לי משרדי ממשלה). בקטגוריה זו נכללות משרות כגון הממונה על אגף כלכלה והכנסות המדינה (כיום, הכלכלן הראשי) והממונה על השכר והסכמי עבודה. יודגש כי הממונה על התחרות אינה נופלת בקטגוריה זו, וכך גם ביתר סוגי הקטגוריות המפורטות בסעיפים 2 ו-3 להחלטה 345)].
5. בהמשך לכך, ביום 7.9.2008 קיבלה הממשלה ה-31 את החלטה 4062 "קביעת תקופת כהונתם של נושאי משרה בכירים בשירות המדינה" (להלן: החלטה 4062). החלטה זו הסדירה מנגנון מובנה לקביעת תקופת כהונה של נושאי משרה בכירים בשירות הציבורי, זאת לפי קטגוריות שעניינן במאפייניהן של אותן משרות. לענייננו רלוונטית קטגוריה א', שכותרתה "קציבת תקופת כהונה (קדנציה) אחת שאינה ניתנת להארכה" ואשר חלה על "משרות ניהוליות בכירות של ראשי מערכות גדולות בשירות המדינה" או על "משרות ניהוליות-מקצועיות בכירות בהן לעצמאות ולאי התלות של נושא המשרה חשיבות מיוחדת, כגון: משרות שהנושאים בהן ממונים על אכיפת החוק, טוהר מידות ורגולציה". ביסוד החלטה 4062 עמדה התפיסה כי נוכח העצמאות הנדרשת מצד נושאי משרה אלה, יש להבטיח כי תקופת כהונתם לא תהיה נתונה ללחצים פוליטיים.
בהמשך להחלטה זו, ובעקבות עבודה של צוות מקצועי, התקבלה החלטה 4470 של הממשלה ה-31 "רשימת המשרות הבכירות בשירות המדינה עליהן יחול ההסדר בדבר קביעת תקופת כהונה ומשך תקופת הכהונה או הפז"מ שנקבעה לגבי כל משרה" (8.2.2009), שבה נקבע כי תקופת כהונתה של הממונה על התחרות תעמוד על שש שנים. זאת, נוכח שיוכה של המשרה לקטגוריה של "משרות ניהוליות-מקצועיות בכירות בהן לעצמאות ולאי התלות של נושא המשרה חשיבות מיוחדת, כגון: משרות שהנושאים בהן ממונים על אכיפת החוק, טוהר מידות ורגולציה" (סעיף 2.א(1)(ב) להחלטה 4062).
6. נשוב להחלטה 4062 אשר מוסיפה ומסדירה הוראות שונות גם לעניין דרך סיום כהונתם של נושאי משרה בכירים. בפרט, ההחלטה קובעת כי כהונתו של נושא משרה לא תופסק במהלך תקופת כהונתו הקצובה, אלא על פי המלצה של הוועדה המייעצת למינויים בכירים (סעיף 4.א להחלטה 4062). כבר עתה יצוין כי בהתאם להחלטה מאוחרת יותר – החלטה 1148 של הממשלה ה-34 "קביעת תקופת כהונה של נושאי משרה בכירים בשירות המדינה – תיקון החלטת הממשלה (הפסקת כהונה)" (14.2.2016) (להלן: החלטה 1148) – חלף הוועדה המייעצת למינויים בכירים, נקבע כי הוועדה הרלוונטית לדיון בנושאי משרה נשוא ההליך דנן היא ועדת המינויים לפי חוק שירות המדינה (להלן: ועדת המינויים או הוועדה. ראו גם: החלטה 4892 של הממשלה ה-27 "ועדת המינויים בראשות נציב שירות המדינה – תיקון החלטת הממשלה מס. 516 מיום 14.8.60" (7.3.1999)). לעניין זה יצוין בתמצית כי הוועדה מורכבת מנציב שירות המדינה (להלן גם: הנציב), המשמש כיושב ראש הוועדה, וכן משני אנשי ציבור אשר נבחרים לפי סבב מתוך רשימה המגובשת על ידי ראש הממשלה לאחר התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה ונציב שירות המדינה. במובן זה, הרכב ועדת המינויים אינו קבוע וזו מכונסת אד-הוק ככל שיש צורך בכך.
7. בנוסף, החלטה 4062 מוסיפה וקובעת את העילות שבגינן ניתן להפסיק כהונת נושא משרה במהלך תקופת כהונתו הקצובה:
"הוועדה רשאית להמליץ על סיום העסקה בתוך תקופת הכהונה שנקצבה למשרה או בתקופת הפז"מ, אם הוכח להנחת דעתה כי מתקיים אחד מאלה:
(1) קיומה של אי התאמה מובהקת לתפקיד;
(2) קיומו של משבר אמון חריף ומתמשך, או קיומם של חילוקי דעות מהותיים וממושכים בין נושא המשרה הבכיר לבין הממונים עליו, היוצרים מצב המונע תפקוד יעיל ותקין" (שם, בסעיף 4.ב).
8. כמו כן, החלטה 4062 עגנה אף הוראות לעניין סדרי העבודה של הוועדה:
"הוועדה תקבע את סדרי עבודתה, בכפוף לאמור להלן:
1) הבקשה לחוות-דעת הוועדה לענין הפסקת כהונתו של נושא משרה לפי החלטה זו תוגש לוועדה בכתב על ידי השר או המנכ"ל שעם משרדו נמנית המשרה, תוך פירוט התשתית העובדתית הרלבנטית, ונימוקי הבקשה, בצירוף המסמכים לתמיכה בבקשה, ככל שישנם.
2) הוועדה תגבש את עמדתה לאחר שנתנה לנושא המשרה שעניינו נדון בפניה הזדמנות להשמיע דברו בפניה, בכתב או בעל-פה, ותגיש לשר ולנושא המשרה את המלצתה המנומקת בכתב.
3) נציבות שירות המדינה תרכז את עבודת הוועדה" (שם, בסעיף 4.ד).
9. להשלמת התמונה, מלבד החלטות הממשלה האמורות יש להזכיר בקצרה אף את הנחיית נציב שירות המדינה 1.3 "נוהל עבודת ועדת המינויים" (1.1.2019) (להלן: הנחיית הנציב). הנחיית הנציב קובעת כללים ביחס לפעילות ועדת המינויים ומפרטת את תהליך עבודת הוועדה על כל שלביו ואת סדרי עבודתה. בכלל זה, סעיף 2 להנחיית הנציב עוסק בהצעת שר למינוי מועמד; סעיף 3 מסדיר הליך של קבלת חוות דעת מהייעוץ המשפטי של נציבות שירות המדינה ככל שקיימות עילות לפסילת המועמד; וסעיף 6 קובע כי הנציב, כיושב ראש הוועדה, יקבע את סדרי עבודתה ככל שלא נקבעו, וכי הוועדה נדרשת לבחון את כשירות המועמד ואת התאמתו לתפקיד. כבר עתה יצוין כי ביום 25.12.2025, לאחר מתן פסק הדין מושא הדיון הנוסף, הנחיית הנציב עודכנה (להלן: ההנחיה המעודכנת). בין היתר, סעיף 1.ב להנחיית הנציב שקבע כי "אלה המשרות אותן החליטה הממשלה לפטור מחובת מכרז והטעונות המלצת ועדת המינויים" שוּנה כך שהוא קובע כעת כי "מינוי למשרות הבאות שאותן החליטה הממשלה לפטור מחובת מכרז והטעונות המלצת ועדת המינויים יבוצע בהתאם לנוהל זה" [הדגשות הוספו – י"ע]. כמו כן, הוספו הוראות שונות לעניין החובה לקיום ייצוג הולם (סעיפים 3 ו-12 להנחיה המעודכנת).
10. לסיכום האמור, הממונה על התחרות היא אחת מאותן משרות בכירות בשירות המדינה אשר מפאת מאפייניהן הייחודיים והצורך להבטיח את עצמאות בעליהן, נקבע הסדר מיוחד ביחס להליך מינוּייָם והפסקת כהונתם של בעלי המשרות. כאמור, הסדר זה קובע כי מינוי הממונה על התחרות יעשה בהתאם להמלצת ועדת איתור ובהחלטת ממשלה; כי תקופת כהונתה קצובה לשש שנים ללא אפשרות להארכה; וכי ככל שמבוקש להפסיק כהונתה במהלך התקופה הקצובה, ניתן לעשות זאת רק מכוח עילות מצומצמות ומוגדרות, ורק בהתאם להמלצתה של ועדת המינויים, המלווה בייעוץ משפטי.
11. על מנת שהתמונה לא תהיה חסרה, בסיומו של חלק זה ראוי לעמוד, ולוּ בקווים כלליים, על אופייה ומעמדה המיוחד של משרת הממונה על התחרות (סוגיה שכשלעצמה אינה שנויה במחלוקת בין הצדדים). הממונה על התחרות ניצבת בראש רשות התחרות ומשמשת כרגולטור מרכזי בהגנה על המשק הישראלי ועל הצרכן. בליבת תפקידה של הרשות (ושל העומדת בראשה) ניצבים הקידום וההגנה על התחרותיות החופשית במשק (ע"א 8709/23 החברה המרכזית להפצת משקאות בע"מ נ' הממונה על התחרות, פסקה 31 (9.3.2026); ע"פ 2299/24 מדינת ישראל נ' מור, פסקאות 16-13 (4.2.2025); ע"א 8387/20 חברת נמל אשדוד בע"מ נ' הממונה על התחרות, פסקאות 50-49 (8.1.2024)).
כך, בתמצית רבה, הרשות אמונה על אכיפת חוק התחרות הכלכלית וחוק קידום התחרות בענפי המזון והפארם, התשע"ד-2014. מתוקף תפקידה זה, לממונה על התחרות סמכויות סטטוטוריות ייחודיות ובלעדיות. בתוך כך, במישור הפלילי היא מוסמכת לפתוח בחקירות, להגיש כתבי אישום ולנהל הליכים פליליים בגין הפרת הוראות חוקיות בתחום זה (ראו, למשל, סעיף 46 לחוק התחרות הכלכלית); ובמישור המינהלי, נתונות לה סמכויות אכיפה משמעותיות, ובהן הטלת עיצומים כספיים על תאגידים שיכולים להגיע עד לסך של מעל 100 מיליון ש"ח (סעיף 50ד לחוק התחרות הכלכלית) והכרזה על מונופולים וקבוצות ריכוז (סעיפים 26 ו-31ב לחוק התחרות הכלכלית). לצד סמכויות האכיפה הפליליות והמינהליות, לממונה גם סמכויות רגולטוריות רחבות היקף ובכללן הסמכות לאשר מיזוגים (סעיף 19 לחוק התחרות הכלכלית), לתת הוראות לבעלי מונופולין (סעיף 30 לחוק התחרות הכלכלית), לתת פטורים להסדרים כובלים (סעיף 14 לחוק התחרות הכלכלית) ולדרוש נתונים לצורך פיקוח ואכיפה. יתר על כן, לצד כובעה של הממונה בתחום האכיפה ובתחום הרגולציה, לממונה גם כובע מייעץ – ובתוך כך, היא מייעצת למשרדי הממשלה ביחס להשלכות תחרותיות אפשריות של מהלכיהם, בסמכותה לערוך מחקרים והיא משמשת כיושב ראש הוועדה לצמצום הריכוזיות וכגורם מייעץ לממשלה.
על רקע סמכויות רחבות ומשמעויות אלה, לא בכדי תואר בעבר תפקיד הממונה על התחרות כמעין "שומר סף כלכלי":
"במישור הכללי ייאמר, כי הממונה הוא כאותו צופה שבפרק ל"ג בספר יחזקאל (פסוק ז'), 'ואתה בן אדם צופה נתתיך לבית ישראל...'. אמנם נהוג להחיל דברים אלה על חיל המודיעין, אך גם ל'שומרי סף' כלכליים תפקיד דומה; תפקיד הממונה הוא בבחינת 'לא ינום ולא ישן שומר ההגבלים' [...]" (בג"ץ 4501/14 פרסקי נ' הממונה על ההגבלים העסקיים, פסקה י"ט לפסק דינו של המשנה לנשיאה א' רובינשטיין (23.7.2015)).
על רקע התשתית הנורמטיבית הנוגעת לענייננו, נשוב לעובדות המקרה דנן.
תמצית העובדות הדרושות לענייננו וההליך מושא הדיון הנוסף
12. ביום 9.1.2022 מינתה ממשלת ישראל ה-36, בהתאם להצעת שרת הכלכלה והתעשייה דאז ולהמלצת ועדת איתור, את המשיבה 2, עורכת הדין מיכל כהן, לתפקיד הממונה על התחרות לכהונה קצובה בת שש שנים (החלטה 948 של הממשלה ה-36 "מינוי הממונה על התחרות" (9.1.2022)). בהמשך, לאחר השבעת הממשלה ה-37, ביום 1.1.2023 נכנס לתפקידו המשיב 3 כשר הכלכלה והתעשייה (להלן: השר).
13. ביום 28.1.2024 פנה השר לנציב בבקשה שיכנס את ועדת המינויים על מנת שתחווה דעתה ביחס להפסקת כהונתה של הממונה עוד בטרם סיום תקופת כהונתה הקצובה. בתמצית רבה יצוין כי בבקשה פורטו השגות וטענות שונות של השר ביחס לתפקודה של הממונה ונטען בה כי יש מקום להורות על הפסקת כהונתה הן מחמת "אי התאמה מובהקת ומתמשכת לתפקיד", הן מחמת "משבר אמון חריף ומתמשך, תוך חילוקי דעות מהותיים וממושכים ביחס לרשות התחרות" (בהתאם לעילות שנקבעו כאמור בהחלטה 4062). ביום 21.2.2024 שלחה הממונה את התייחסותה המפורטת לטענות השר וטענה כי דינן להידחות. בהקשר זה הודגש כי בקשת השר לא הניחה תשתית עובדתית אשר תומכת בהפסקת כהונתה בהתאם לעילות שנקבעו. עוד נכתב כי השר ומנכ"ל משרדו ניסו להתערב בתחומים המסורים לשיקול דעתה העצמאי של הממונה, וכי ביום 21.5.2023 – פחות מחצי שנה מהיום שבו נכנס השר לתפקידו – היא אף התבקשה להגיע למשרדו של השר, ללא ליווי וללא טלפון נייד, שם הוא ביקש ממנה להתפטר.
ביום 20.3.2024 הודיע הנציב לשר כי בקשתו מטופלת על ידי הנציבות בתיאום עם הייעוץ המשפטי לממשלה וכי נבחנת השאלה אם על פני הדברים קיימת תשתית לאחת מעילות הפסקת הכהונה. בהמשך לכך, לאחר שהשר קבל על עצם הליך הבדיקה המקדימה, ביום 10.4.2024 השיב לו המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-מינהלי) כי במסגרת סמכותו של הנציב לכנס את ועדת המינויים, חובה עליו להפעיל שיקול דעת מקצועי ולבחון אם קיימת תשתית עובדתית ברמה הנדרשת לשם הפעלת סמכותו. עוד נכתב כי בשים לב למאפייניה של המשרה שעליה מדובר, ובהתחשב בכך שעצם כינוסה של ועדת המינויים מתניע הליך מינהלי שיש בו משום פגיעה בנושא המשרה, ואף עלול ליצור "אפקט מצנן" בקרב בעלי תפקידים בכירים בשירות המדינה, אין לקבל את העמדה לפיה הנציב נדרש לכנס את הוועדה באופן "אוטומטי" עם קבלת בקשה מצד השר.
14. בד בבד, ובעוד הליך הבדיקה המקדימה מתנהל, בחודש יולי 2024 הגישה המשיבה 1 (להלן: לביא), כעותרת ציבורית, את העתירה מושא הדיון הנוסף, שבה קבלה על משך הזמן שחלף מהגשת הבקשה על ידי השר וביקשה להורות על כינוס ועדת המינויים.
15. ביום 12.8.2024, לאחר שהסתיימה הבדיקה המקדימה, השיב הנציב לפניית השר. בעיקרו של דבר, במענה נכתב כי אין עילה משפטית לכינוס הוועדה לדון בבקשת השר להפסקת כהונתה של הממונה, בהיעדר תשתית עובדתית לכאורית התומכת בבקשת השר. ביתר פירוט, אשר לעילת אי-התאמה מובהקת לתפקיד נכתב כדלקמן:
"כפי שצוין לעיל, עילת חוסר התאמה מובהקת לתפקיד היא מצב בו תפקוד העובד מעיד על כך שהוא בלתי כשיר לתפקיד. אי התאמה לתפקיד אינה עולה מאי הסכמה עם השר לגבי אופן הפעלת סמכויותיה של הממונה. מעיון בטענותיך, עולה, כי אף אם כלל טענות אלה יתבררו כנכונות, אף שאלה לא נמצאו כטענות מבוססות עובדתית בשלב זה, אין בהן כדי לאיין את כשירותה של הממונה לתפקיד בהיבטי הידע והניסיון שלה בתחומי העיסוק של רשות התחרות. [...] טענתך כי היא לא מפעילה את סמכויותיה אלה בהתאם למדיניותך, אינה מביאה לכלל מסקנה כי היא אינה כשירה לתפקיד [...]" (שם, בפסקה 7).
הנציב המשיך וכתב ביחס לטענות השר לקיומה של עילת משבר אמון חריף ומתמשך כך:
"ככל שחילוקי הדעות בין השר למנהלת הרשות נוגעים לאכיפה פרטנית במסגרת סמכויותיה ולא למדיניות כללית, וסירובה של הממונה לפעול נוגעת לקשיים משפטיים משמעותיים ביחס לבקשות השר. בנסיבות אלה, אי ההסכמות לא יכולות להוות עילה להפסקת כהונה [...] מעבר לכך, המשבר לא צריך להיות רק חריף אלא שעליו להוביל למצב שבו נמנע תפקוד יעיל ותקין של הרשות. ממכתבך לא עולה, כי רשות התחרות אינה פועלת כיום באופן יעיל ותקין" [הדגשה במקור – י"ע] (שם, בפסקאות 16-15).
16. בשלב זה, העתירה תוקנה והתבקשו בה שני סעדים – כי תבוטל החלטת הנציב מיום 12.8.2024, וכי ועדת המינויים תכונס לאלתר על מנת לדון בבקשת השר. בקליפת אגוז יצוין כי בעתירה המתוקנת נטען, בין היתר, כי החלטה 4062 מסמיכה את הוועדה בכללותה ולא את הנציב לבדו לדון בבקשת השר; כי הימנעות הנציב מלהעביר את בקשת השר לבחינת הוועדה רוקנה מתוכנו את ההליך אל מול הוועדה; כי הפרשנות שאימץ הנציב מפרה את האיזון בין הדרג הנבחר ובין הדרג הפקידותי, ובכך מתערבת במנגנון שהממשלה קבעה לעצמה בהחלטה 4062; וכי הוצב רף גבוה יתר על המידה לעצם כינוס הוועדה, שהוא שלב ראשוני מאוד בהליך הפסקת הכהונה.
17. מנגד, משיבי המדינה סברו כי דין העתירה להידחות. נטען, בעיקרם של דברים, כי נוכח החשיבות שבשמירה על עצמאותם של נושאי משרה בכירים בשירות הציבורי; ונוכח העובדה שעצם הפתיחה בהליך להפסקת כהונה מייצר "אפקט מצנן", יש לנציב שיקול דעת להחליט אם לכנס את הוועדה על מנת לדון בבקשת השר. משיבי המדינה טענו כי המקור לסמכותו של הנציב מצוי, בין היתר, בהחלטה 4062, הקובעת כי נציבות שירות המדינה תרכז את פעילות הוועדה. עוד נטען כי סעיף 3.ד להנחיית הנציב (סעיף 4.ד להנחיה המעודכנת), המסדיר הליך של קבלת חוות דעת משפטית במסגרת הליך המינוי, משמש מקור נורמטיבי לקיומו של הליך בדיקה מקדימה על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה טרם כינוס הוועדה לצורך הפסקת כהונה. משכך, נטען כי לנציב סמכות שלא לכנס את הוועדה ככל שימצא כי פניית השר לא מקימה תשתית עובדתית, ולוּ לכאורית, להפסקת כהונת נושא המשרה, כפי שאכן נמצא בנסיבות המקרה דנן.
יצוין כי השר תמך בקבלת העתירה אולם לא ביקש ייצוג נפרד בהליך מושא הדיון הנוסף, ומשכך עמדתו הובאה לפני בית המשפט מעת לעת באמצעות "מכתבים" אשר צורפו לכתבי הטענות מטעם משיבי המדינה.
18. ביום 3.2.2025 התקיים דיון ראשון בעתירה, שבסופו ניתן צו על-תנאי כדלהלן:
"1. ניתן בזאת צו על-תנאי המופנה אל המשיב 1, נציב שירות המדינה, אשר מורה לו לבוא וליתן טעם מדוע אינו מכנס את ועדת המינויים, הפועלת מכוח החלטות ממשלה 516 ו-4892, על-מנת לבחון את צדקת טענתו של המשיב 2, שר הכלכלה והתעשייה, שעניינה חוסר אמון חריף בינו לבין המשיבה 5, הממונה על התחרות הכלכלית, כעילה לסיום כהונתה – טענה שפורטה במכתבו של השר מיום 28.1.2024.
2. מובהר בזאת, כי צו זה מוגבל לבדיקת טענתו של השר בדבר חוסר אמון חריף כאמור. לא ראינו לנכון ליתן צו על-תנאי בהקשרן של טענות נוספות שהועלו על ידי השר כביקורת על פועלה של הממונה".
אם כן, הצו על-תנאי שניתן בגדרי ההליך נתחם לשאלת אי-כינוסה של ועדת המינויים אך ביחס לעילת הפסקת הכהונה שעניינה משבר אמון חריף ומתמשך, מבלי שנכללו בו הטענות הנוגעות לעילת אי-ההתאמה. בהמשך לכך, ביום 21.5.2025 התקיים דיון בהתנגדות להפיכת הצו על-תנאי לצו מוחלט וביום 28.7.2025 ניתן פסק הדין מושא הבקשה לדיון נוסף.
פסק הדין מושא הדיון הנוסף
19. כאמור בפתח הדברים, בפסק הדין התקבלה העתירה בדעת רוב של השופטים אלרון ו-שטיין, כנגד דעתו החולקת של השופט כבוב.
20. בפתח חוות דעתו, ציין השופט אלרון כי אינו נדרש לדון באופיו העצמאי והמקצועי של תפקיד הממונה, סוגיה שלא עמדה במחלוקת; וכי אינו נדרש להרחיב אף בסוגיית טיב תפקודה של הממונה, הן מן הטעם הדיוני שלא ניתן צו על-תנאי בגין עילה זו, הן מן הטעם המהותי כי בית משפט זה מצוי בנחיתות מקצועית מובהקת בסוגיה זו וכי ועדת המינויים היא הגורם שעליו מוטל לבחון טענות מסוג זה. על רקע זה, פנה השופט אלרון להציג את שלוש הסוגיות העומדות בליבת המחלוקת – תוקפו ומעמדו של הליך הבדיקה המקדימה שנעשה על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה; היקף שיקול דעתו של הנציב שלא לכנס את הוועדה; ופרשנות עילת הפסקת הכהונה הנוגעת למשבר אמון חריף ומתמשך.
21. תחילה, השופט אלרון עמד על כך שאין חולק כי הממשלה היא הגורם המוסמך להפסיק את כהונת הממונה, אולם הפעלת סמכותה כפופה, ככל סמכות מנהלית אחרת, לכללי המשפט המינהלי. בהקשר זה, השופט אלרון עמד על החלטות הממשלה השונות המסדירות את שלביו של ההליך להפסקת כהונה של נושא משרה בכיר בשירות הציבורי, ואשר יש בהן, כאמור, להכווין ולהגביל את שיקול דעתה של הממשלה. זאת, בין היתר, על ידי יצירת מנגנון "חיצוני" המחייב קבלת המלצה של ועדת המינויים טרם החלטה על הפסקת כהונה, וכן, באמצעות קביעת עילות מצומצמות ומוגדרות שרק בגינן ניתן להפסיק כהונה. על רקע נקודת מוצא זו – המכירה בסמכות הממשלה לצד מגבלותיה – פנה השופט אלרון לבחון את הטענות לעניין מעמדו של הליך הבדיקה המקדימה שנעשה על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה. לעניין זה, השופט אלרון סבר כי ככלל, קיים קושי פרשני בהתאמת ההוראות הקבועות בהנחיית הנציב – המכוונת כל כולה להליך של מינוי – גם להליך של הפסקת כהונה. באופן ספציפי, השופט אלרון עמד על פרשנותו הלשונית של סעיף 3.ד להנחיית הנציב, כנוסחה דאז, וקבע כי לא ניתן לקרוא לתוכו הליך של בחינה מהותית של בקשת השר, החורג מעילות הפסלות המנויות בו, באופן שמעביר את שיקול הדעת הנתון לוועדה בכללותה לידי הייעוץ המשפטי והנציב לבדו. משכך, עמדת משיבי המדינה כי הנחיית הנציב מקימה סמכות לקיומו של הליך בדיקה מקדמית נדחתה.
22. באופן דומה, נדחתה גם טענתם הכללית של משיבי המדינה כי עקרונות המשפט המינהלי וכן שיקולים הנובעים מחשש ל"אפקט מצנן" מקימים הצדקה לקיומו של הליך הבדיקה המקדימה טרם החלטה על כינוס ועדת המינויים. בהקשר זה הטעים השופט אלרון כי דווקא אימוץ גישת משיבי המדינה יגביר את "האפקט המצנן", שכן ככל שיוצב רף גבוה יותר לכינוס הוועדה, כך יהיה לכינוסה בפועל אפקט שלילי משמעותי יותר על נושא המשרה; כי דווקא התמשכות ההליך במסגרת הבדיקה המקדימה היא זו שמעוררת קושי; כי עובדי ציבור בכירים אינם בגדר "עלה נידף" אשר מתכופף לרצונו של השר ו"עמוד השדרה" המקצועי שלהם לא מוטל בספק, ולכן אין ממש בחשש ל"אפקט מצנן"; וכי מול החשש ל"אפקט מצנן" עומד החשש הנגדי כי אי-כינוס הוועדה יוביל לכמעט "חסינות" של נושאי משרה מפני הפסקת כהונתם. נוכח כל האמור, נקבע כי אין בסיס נורמטיבי מוצק, אם בכלל, לעריכתו של שלב הבדיקה המקדימה במתכונת שבה בוצע.
23. בהמשך לכך, פנה השופט אלרון לבחון אם ככלל, ושלא במסגרת בדיקה מקדימה, קיימת לנציב שירות המדינה הסמכות "לסלק על הסף" את בקשת השר מבלי להביאה לבחינת הוועדה. בעניין זה קבע השופט אלרון כי לא קיימת בהחלטות הממשלה או בהנחיית הנציב הסמכה מפורשת המקנה לנציב סמכות לבלום או לדחות בקשת שר מבלי להעבירה לבחינת ועדת המינויים. נמצא כי הסמכת נציבות שירות המדינה כמרכזת עבודת הוועדה (סעיף 4.ד(3) להחלטה 4062) מקנה לנציב סמכויות פרוצדוראליות בלבד, ולכן אין בסיס לטענה שלנציב סמכות מהותית עודפת על יתר חבריו לוועדה, שמאפשרת לו לדחות את בקשת השר מבלי לכנסה. אדרבה, צוין כי לשון החלטת הממשלה הרלוונטית קובעת מפורשות כי הסמכות נתונה לוועדה בכללותה.
לצד זאת, הבהיר השופט אלרון כי השאלה אם יש לגזור מהאמור בהכרח שהנציב חייב לכנס את הוועדה באופן אוטומטי, בכל מקרה שבו השר פונה, היא מורכבת, וכי לא ניתן לצפות את שלל התרחישים העתידיים האפשריים שבהם תתעורר. מכל מקום, השופט אלרון קבע כי ממילא בנסיבות העניין בקשת השר איננה מופרכת או עולה כדי פניית סרק, ומשכך, ברי כי בנסיבות המקרה דנן לא היה מקום לדחותה על הסף. נוכח האמור, נקבע כי החלטת הנציב חרגה מגדרי שיקול הדעת המינהלי המצומצם מאוד שניתן לו לצורך כינוס הוועדה.
24. לבסוף, השופט אלרון עבר לבחון את פרשנות העילה להפסקת כהונה שעניינה משבר אמון חריף ומתמשך כטעם נוסף לאי-כינוס הוועדה. בתוך כך, קבע השופט אלרון כי מבחינת "עוצמת" חוסר האמון יש להצביע על משבר אמון עקבי בדרגת חומרה משמעותית. לצד זאת, השופט אלרון ציין כי אמון, מעצם הגדרתו, הוא מונח סובייקטיבי, הגם שלצורך בחינתו ניתן להיעזר ברכיבים אובייקטיבים מסוימים; וכי עצם קיומה של עילת הפסקת כהונה שעניינה משבר אמון חריף ומתמשך, מניח כי נדרשת לכל הפחות מידה מסוימת של אמון בין נושא המשרה והממונים המיניסטריאליים שמעליו. מכאן, השופט אלרון דחה את טענת משיבי המדינה כי החשש מפני פרשנות שגויה של העילה צריך להוביל לאי-כינוס הוועדה וקבע כי המקום להידרש לבחינת התקיימות העילה הוא במסגרת דיוני הוועדה ועל ידי חבריה; וכי אין להכריע בשלב זה באשר ל"אותנטיות" משבר האמון הנטען בין השר והממונה, סוגיה שראוי שתוכרע על ידי הוועדה עצמה.
25. לסיכום חוות דעתו, השופט אלרון הדגיש כי המתווה שנקבע בהחלטות הממשלה ובהנחיית הנציב הוא כשלעצמו המנגנון "המרסן" את סמכות הממשלה להפסיק כהונה של נושא משרה במהלך התקופה הקצובה, והוא זה אשר מצמצם את מרחב שיקול הדעת שלה. משכך, נקבע כי אין מקום להוסיף הגבלות נוספות בדרך של פרשנות. עוד הובהר כי גם על החלטת הוועדה ניתן יהיה לקיים ביקורת שיפוטית בהתאם לכללי המשפט המינהלי. נוכח האמור, עמדת השופט אלרון הייתה כי יש להפוך את הצו על-תנאי לצו מוחלט כך שהנציב ייכנס את ועדת המינויים על מנת לבחון את טענות השר ביחס לחוסר האמון בינו ובין הממונה.
26. השופט שטיין הצטרף למסקנה כי דין העתירה להתקבל וכי הנציב נדרש היה לכנס את הוועדה, אולם הבהיר כי דרך הילוכו קצרה יותר. לשיטתו, לשון החוק ברורה וקובעת כי סמכויות המינוי והפיטורין נתונות לממשלה, בהתאם להמלצת השר. הפעלת הסמכות כאמור כפופה לכללי המשפט המינהלי, ומטעמים אלו, הקימה הממשלה ועדה מיוחדת שאמורה לגבש המלצה בנוגע לסיום כהונתם של בעלי תפקידים בכירים בשירות המדינה, בכפוף לעילות להפסקת כהונה שנקבעו בהחלטת הממשלה. משעה שהנציב לא הוסמך בשום חיקוק לדחות על הסף בקשה מטעם השר להפסקת כהונה, קבע השופט שטיין כי אין לו סמכות לעשות כן. עוד נקבע כי עמידת הנציב בראש הוועדה מקנה לו סמכויות עזר פרוצדוראליות הנלוות לתפקיד, אולם היא לא מקנה לו את הסמכות לקבל החלטה מהותית המונעת את כינוס הוועדה. אשר לטענת "האפקט המצנן", השופט שטיין סבר כי בכוחה לבסס את הדין הרצוי אולם לא את הדין המצוי; כי עצם הקניית חלק מהותי מהליך הפיטורין לידי ועדת המינויים מקטין בפני עצמו את החשש מפני "אפקט מצנן"; וכי יש לראות בהסכמת נושא משרה בכיר לקבל עליו את התפקיד לא כהטבה שעשויה להילקח ממנו, אלא כהחלטה המיטיבה דווקא עם המדינה, והיא זו שצריכה לחשוש מהאפשרות לאבד את שירותו של נושא משרה רב-כישורים.
27. מנגד, דעתו של השופט כבוב הייתה כאמור שונה, והוא סבר כי דין העתירה להידחות. תחילה, עמד השופט כבוב על קושי דיוני העולה מדרך הילוכה של דעת הרוב. לשיטתו, משמעות הצו על-תנאי שניתן ביום 3.2.2025 – שהתייחס כאמור לעילת משבר האמון בלבד – הייתה כי החלטת הנציב שלא לכנס את הוועדה לדון בעילת אי-ההתאמה אושררה הלכה למעשה על ידי בית המשפט. בכך, לשיטתו, נדחו כבר בשלב הצו על-תנאי הטענות לעניין עצם סמכות הנציב שלא לכנס את הוועדה ונקבע כי הסמכות קיימת (שאם לא כן, לא היה מקום להגביל את הדיון לעילה אחת בלבד). משמעות הדבר כי חווֹת דעת שופטי ההרכב האחרים חורגות מגדרי הצו על-תנאי שניתן. אם כן, לגישת השופט כבוב, נקודת המוצא היא כי לנציב קיימת סמכות שלא לכנס את הוועדה, אולם יש לבחון מהם השיקולים שעל בסיסם הוא רשאי לעשות כן.
28. על רקע זה, המשיך השופט כבוב וציין כי החלטת הנציב אם לכנס את הוועדה או להימנע מכך היא החלטה מינהלית ומשכך לנציב עומד מתחם שיקול דעת. בהקשר זה הוסיף השופט כבוב כי העובדה שבקשת השר מוגשת לנציב והוא מורה על כינוס הוועדה מלמדת אף היא כי מסור לו שיקול דעת לעשות כן. לגישתו, השיקולים שעל הנציב לשקול נגזרים מהמטרה שלשמה הוקמה ועדת המינויים – לוודא שהחלטה על סיום כהונה של נושאי משרה שעצמאותם היא נדבך מרכזי בתפקידם, תעשה משיקולים ענייניים ולא משיקולים פוליטיים. השופט כבוב עמד על כך שבמקרה הרגיל אין לערוך "בדיקה מהותית וראייתית" של טענות השר, וכי נקודת המוצא היא שטענות אלה נועדו להתברר על ידי הוועדה כולה ולא על ידי הנציב או הייעוץ המשפטי לנציבות שירות המדינה. לצד זאת, השופט כבוב קבע כי יש להכיר בחריג לכלל האמור. לשיטתו, מקום שבו קיימות אינדיקציות ממשיות המצביעות על שיקולים זרים או פגמים מינהליים חמורים אחרים העומדים בבסיס בקשת השר, ראוי כי הנציב יברר טענות אלה בטרם כינוס הוועדה, שהרי בנסיבות אלה השר הוא שפועל, לכאורה, בחוסר סמכות.
29. מהכלל אל הפרט, השופט כבוב סבר כי בחוות הדעת של חבריו להרכב לא ניתן מענה הולם לנתון עובדתי חשוב והוא הפגישה שהתקיימה בין השר ובין הממונה זמן לא רב לאחר כניסת השר לתפקיד, שבה, על פי הנטען, נעשה ניסיון להשפיע על שיקול דעתה העצמאי של הממונה. השופט כבוב קבע כי מעת שהונחה בפני הנציב גרסה עובדתית זו על ידי הממונה, הנציב לא יכול היה להתעלם מן החשש הממשי כי בקשת השר לכנס את הוועדה נבעה משיקולים זרים, שעיקרם רצונו להביא לפיטוריה של הממונה. זאת, נוכח סירובה של הממונה להיענות לדרישותיו בנושאים המסורים לשיקול דעתה העצמאי. משזו התשתית העובדתית הלכאורית שהוצגה בפני הנציב, ממנה עולה כי השר לא היה מוסמך לבקש את כינוס הוועדה, השופט כבוב מצא כי הנציב לא היה מחויב להיענות לבקשה זו. לעניין זה, השופט כבוב נתן משקל משמעותי לעובדה שהשר לא התייצב להליך בבית המשפט ולא נתן תצהיר מטעמו באשר לנסיבות שבעטיין התבקש הליך הפסקת הכהונה של הממונה.
30. אשר לעילת משבר האמון, השופט כבוב הדגיש כי גם אם לעילה ממד מעט יותר סובייקטיבי בהשוואה לעילות אחרות, היא איננה מבוססת על "דברים שבלב" בלבד, שאם זה היה המצב, לא היה מקום להידרש לוועדה חיצונית ואובייקטיבית אשר תבחן את התקיימות העילה. משכך, נדרש שגורם חיצוני יתרשם על סמך תשתית עובדתית נאותה כי ישנם טעמים אובייקטיביים המעידים על קיומו של משבר אמון חריף ומתמשך בין השר ובין הממונה.
הבקשה לדיון נוסף
31. ביום 12.8.2025 הוגשה על ידי נציב שירות המדינה, ועדת המינויים והיועצת המשפטית לממשלה (להלן ביחד: המבקשים) בקשה לקיום דיון נוסף בפסק הדין. בבקשה נטען, בעיקרם של דברים ובתמציתיות, כי פסק הדין מושא הבקשה לדיון נוסף הורה באופן תקדימי לנציב לכנס את ועדת המינויים, וכי מדובר במקרה הראשון שבו בית משפט זה התיר לקדם הליכי הפסקת כהונה של נושא משרה בכיר תוך כדי תקופת כהונתו הקצובה. על רקע זה, נטען כי לפסק הדין השלכות משמעותיות על אופן תפקודם העתידי של נושאי משרה בכירים בשירות הציבורי, ביודעם כי ניתן בכל עת לפתוח בהליך להדחתם אף מבלי שתידרש תשתית ראייתית ראשונית. בהקשר זה הובהר כי העובדה שבסופו של התהליך הוועדה עשויה למצוא את טענות השר כלא מוצדקות, אינה מפחיתה מעוצמת "האפקט המצנן" שיגרום ההליך עצמו. המבקשים עמדו על חידוש ההלכה שנפסקה על ידי דעת הרוב בפסק הדין, לפיה נשללה סמכותו של הנציב שלא לכנס את ועדת המינויים, וחלף זאת נקבע כי על הנציב לכנס את הוועדה באופן כמעט "אוטומטי" מקום שבו הוא מתבקש לעשות כן. לגישתם, ההלכה החדשה אף קשה נוכח ההשלכות הטמונות בפתיחת הליך כאמור ובכך שדעת הרוב בפסק הדין לא נתנה משקל מספיק לחשש מפני "אפקט מצנן". זאת ועוד, נטען כי הקושי המגולם בהלכה מתחדד ביתר שאת נוכח קביעות השופט אלרון ביחס לפרשנות עילת "משבר אמון חריף ומתמשך" ובפרט ביחס למהותה הסובייקטיבית. בהקשר זה הודגש כי עמדה זו עומדת בסתירה לקביעות קודמות של בית משפט זה ביחס לעילה זו, אשר נקבעו בבג"ץ 54321-03-25 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל (21.5.2025) (להלן: עניין ראש השב"כ).
32. מנגד, השר, אשר קיבל ייצוג נפרד בהליך זה, טען כי דין הבקשה להידחות על הסף משזו הוגשה לטענתו שלא על דעת הנציב, שלמיטב ידיעתו אף אינו סבור כי יש מקום לקיים דיון נוסף בפסק הדין; ואף שלא על דעת הוועדה, שממילא לא התכנסה. עוד נטען כי הבקשה הוגשה בניגוד לחובת הייצוג של היועצת המשפטית לממשלה, וגם בשל כך דינה להידחות על הסף. לגופם של דברים, נטען כי פסק הדין אך יישם הלכות טריוויאליות מן המשפט המינהלי, ודומה כי הבקשה הוגשה בניסיון לבטל את תוצאת פסק הדין תוך התבססות על תרחישים ספקולטיביים כמו "אפקט מצנן". לבסוף, נטען כי טענות המבקשים ביחס לעילת "משבר האמון" הן טענות 'ערעוריות' מובהקות שאינן מצדיקות דיון נוסף בהן.
לביא הצטרפה לעמדת השר כי אין מקום לקיים דיון נוסף בפסק הדין. לעמדתה, ספק אם בפסק הדין נפסקה הלכה חדשה, לא כל שכן כזו המצדיקה להרהר אחר תוצאת פסק הדין. מכל מקום, אף לביא מדגישה כי טענות המבקשים נשענות על חששות ספקולטיביים בלבד.
33. להשלמת התמונה יצוין כי לצד הבקשה לדיון נוסף הוגשה גם בקשה לעיכוב ביצוע פסק הדין. ביום 14.9.2025, ועל מנת למנוע מצב בלתי הפיך אשר עלול לסכל את המשך בירור הבקשה, ניתן צו ארעי לעיכוב ביצוע פסק הדין מושא הבקשה, על כל המשתמע מכך לעניין כינוס ועדת המינויים והמשך הליך הפסקת כהונתה של הממונה, עד להחלטה אחרת.
34. בהחלטתי מיום 15.1.2026 הוריתי על קיום דיון נוסף בפסק הדין לאחר שנתתי דעתי "לטיבן ולחשיבותן של הסוגיות המתעוררות בגדרי ההליך, הנוגעות לסמכויות נציב שירות המדינה, ולהשלכותיהן הרחבות על הליכי הפסקת כהונתם של נושאי משרה בכירים בשירות הציבורי". ויודגש, כי לעניין זה נתתי דעתי לעובדה כי עסקינן במקרה תקדימי שבו לראשונה ביקש שר לכנס את ועדת המינויים לצורך סיום כהונה של נושא משרה בכיר כמו הממונה על התחרות. כפועל יוצא מכך, פסק הדין מושא הבקשה הוא המקרה הראשון שבו נדרש בית משפט זה לדון בגבולות סמכויותיהם של נציב שירות המדינה וועדת המינויים במסגרת הליכי הפסקת כהונה של נושא משרה בכיר תוך כדי תקופת כהונתו הקצובה. בנסיבות אלה, סברתי כי קיימת חשיבות רבה בטיוב ובחידוד ההלכה ביחס לסוגיות המתעוררות בגדרי פסק הדין, תוך יצירת ודאות משפטית במבט צופה פני עתיד.
[ואכן, טענות דומות לאלה שמתעוררות כאן הועלו אך לאחרונה, ולאחר החלטתי על קיום דיון נוסף, במסגרת הליך אחר שנגע לבקשת השר לשירותי דת לסיים את כהונתו של מנכ"ל הרבנות הראשית (בג"ץ 10925-03-26 מנכ"ל הרבנות הראשית לישראל נ' ממלא מקום נציב שירות המדינה (29.6.2026)). בסופו של יום, ההליך שם נמחק אך הדבר ממחיש את השלכות הרוחב של פסק הדין מושא הבקשה.]
35. להשלמת התמונה יצוין כי בהחלטתי מיום 15.1.2026 מצאתי לדחות את טענות השר כי יש למחוק את הבקשה לדיון נוסף על הסף משהוגשה לטענתו שלא על דעת הנציב והוועדה. כאמור בהחלטה זו, טענות השר במישור זה הועלו מבלי שנתמכו בתצהיר ומבלי שהועלתה טענה קונקרטית בעניין זה על ידי המבקשים 2-1 עצמם. מכל מקום, הובהר כי בהתאם להוראת סעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984, הגשת בקשה לדיון נוסף היא זכות דיונית הנתונה לכל בעל דין בהליך מושא הבקשה, לרבות היועצת המשפטית לממשלה שהייתה משיבה בהליך דנן. כן דחיתי את טענת השר כי בקשת היועצת לקיים דיון נוסף עומדת בניגוד לחובת הייצוג שלה. בהקשר זה אף מצאתי לציין כי:
"במבט רחב, ראוי לציין כי נוכח מטרותיו של הליך הדיון הנוסף – כהליך שנועד להעמיד הלכה על מכונה בסוגיות עקרוניות המשליכות מטבען על האינטרס הציבורי הרחב – בית משפט זה גילה בעבר גישה מרחיבה באשר לאפשרותו של היועץ המשפטי לממשלה להשמיע את עמדתו במסגרת הליך זה. זאת, אף במקרים שבהם היועץ המשפטי לממשלה כלל לא היה צד להליך מושא הדיון הנוסף, ואף כאשר ביקש להרחיב את טענותיו מעבר לאלו שהועלו על ידי בעלי הדין המקוריים (דנ"א 7398/09 עיריית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית, פסקה 24 לפסק דינו של הנשיא (בדימ') א' גרוניס וכן פסק דינו של השופט ע' פוגלמן (14.4.2015); עוד ראו: בש"א 4123/19 מדינת ישראל נ' פיקאלי, פסקאות 16-15 (1.7.2019)). אף בראי גישה זו, לא מצאתי לנכון לקבל את טענות השר בהקשר זה" (שם, בפסקה 3).
אם כן, וכמוסבר בהחלטה האמורה, איני סבור כי נפל כל פגם בעצם החלטת הייעוץ המשפטי לממשלה להגיש את הבקשה לדיון נוסף, המעוררת כאמור סוגיות עקרוניות כבדות משקל. אמנם, מטבע הדברים, מצופה כי הייעוץ המשפטי לממשלה ישקול בכובד ראש הגשת בקשה לדיון נוסף מקום שבו עמדתו המקורית נדחתה בפסק דין של בית משפט זה. ואולם, מבלי להמעיט מן הזהירות המתבקשת, ברי כי במקרים המתאימים יש להותיר את הדלת פתוחה לנקיטה באפיק דיוני זה, זאת בנסיבות שבהן הייעוץ המשפטי לממשלה סבור כי האינטרס הציבורי מחייב דיון נוסף בהלכה שנקבעה על ידי בית משפט זה.
טענות הצדדים
36. לגוף הדברים, המבקשים טוענים כי החלטת הנציב לכנס את הוועדה לבקשת שר היא החלטה מינהלית עצמאית הכפופה לכללי המשפט המינהלי, ובהם, החובה לבדוק כי קיימת תשתית עובדתית, ולוּ ראשונית, התומכת בטענות השר. כפועל יוצא מכך, נטען כי בידי הנציב החובה לוודא כי קיימת תשתית עובדתית כאמור המאפשרת לפתוח בהליך הפסקת כהונה, זאת על מנת להבטיח כי לא נעשה שימוש לרעה בסמכות השר. לשיטתם, הקביעה כי לנציב, בתור יושב ראש הוועדה, תפקיד פרוצדורלי בלבד פותחת פתח בעייתי לקידום הליכי הפסקת כהונה של נושאי משרה בכירים הנדרשים לפעול באופן עצמאי – בפרט כאלו בעלי סמכויות אכיפה כדוגמת הממונה – ללא תשתית עובדתית מספקת ותוך פגיעה בעיקרון העצמאות של התפקיד. נזק זה, כך נטען, עלול להיגרם אף אם בסופו של ההליך הוועדה תמצא את טענות השר כלא מוצדקות.
37. אשר לעילה שעניינה משבר אמון חריף ומתמשך, לשיטת המבקשים, עמדתו של השופט אלרון, שלפיה מדובר בעילה סובייקטיבית, עלולה להוביל להכפפתם המעשית של נושאי משרה בכירים בעלי סמכויות אכיפה לדרגים המיניסטריאליים, בבחינת משרות אמון אישיות. זאת, שכן פעולה בניגוד לרצון הדרג הממונה – בעניינים המסורים לשיקול דעת עצמאי של נושאי המשרה – עלולה להביא לפגיעה נטענת באמון הסובייקטיבי של השר בנושאי המשרה ולקידום הליכי הפסקת כהונה בכל עת. בנוסף, הודגש כי פרשנותו של השופט אלרון התעלמה מן התנאי המצטבר המנוי בעילה, לפיו נדרש קיומו של משבר אמון חריף ומתמשך, וכן מצב המונע תפקוד יעיל ותקין כתוצאה ממשבר האמון האמור.
38. מנגד, השר סבור כי אין מקום לשנות מפסק הדין. השר עומד על כך שהמבקשים שינו דעתם באשר למקור הנורמטיבי המעניק לנציב סמכות שלא לכנס את הוועדה – בעוד שבמסגרת ההליך הקודם טענו כי הנחיית הנציב היא מקור הסמכות, הרי שכעת נטען כי כינוס הוועדה הוא החלטה מינהלית של הנציב, וככזו היא כפופה לכללי המשפט המינהלי. בהקשר זה נטען כי אין די בהפניה כללית לעקרונות המשפט המנהלי וכי יש להצביע על מקור פוזיטיבי לסמכות הנציב. עוד נטען כי גישת המבקשים עומדת בסתירה ללשון החלטה 4062, הקובעת כי הסמכויות נתונות לוועדה בכללותה, ומובילה לייתור של סמכות הוועדה. לגישת השר, כל שהנציב נדרש לבחון בטרם הוא מכנס את הוועדה הוא קיומה של בקשה מהשר, ותו לא.
39. אשר לטענת המבקשים לעניין "האפקט המצנן", נטען כי אין בכוחו של דין רצוי להקים דין מצוי, וכי ממילא, במקרה דנן הימשכות ההליכים בשל הבדיקה המקדימה היא שפוגעת בממונה, שעננה ממשיכה לרחף מעל ראשה. מעבר לכך, ובאופן קונקרטי, השר מבהיר כי אין כל בסיס להאשמות כי הפעיל על הממונה לחצים פסולים. משכך, נטען כי לא הייתה כל הצדקה מבוססת למנוע את כינוס הוועדה.
40. לביא מצטרפת לטענות השר וסבורה אף היא שאין מקום לשנות מפסק הדין. בעיקרם של דברים, לביא טוענת כי הכלל שלפיו נדרשת תשתית עובדתית מספקת לצורך קבלת החלטה מינהלית אינו יכול להקים כשלעצמו סמכות שאינה קיימת. עוד נטען כי אין בכוחה של הנחיית הנציב לסכל את המנגנון שנקבע בהחלטת ממשלה, שהיא מקור נורמטיבי בעל מעמד גבוה יותר; כי החלטות הממשלה מלמדות שתפקיד הנציבות היה מלכתחילה לרכז את פעילות הוועדה במובן טכני בלבד, ודאי נוכח העובדה שכאשר ניתנה במקור הסמכות הנ"ל לנציבות, יושב ראש הוועדה הרלוונטית היה שופט בית המשפט העליון בדימוס ולא הנציב; וכי הטענה בדבר "אפקט מצנן" היא טענה ספקולטיבית.
41. ביום 30.6.2026 התקיים דיון בפנינו ובו שבו הצדדים על עיקרי טענותיהם כמפורט לעיל.
דיון והכרעה
42. אם כן, במוקד הדיון הנוסף שלפנינו ניצבת ההכרעה באשר לגבולות הגזרה שבין סמכויות הנציב מזה, ובין סמכויות ועדת המינויים מזה, במסגרת הליכי הפסקת כהונה של נושאי משרה בכירים תוך כדי תקופת כהונתם הקצובה. כל זאת, כאמור בהחלטתי מיום 15.1.2026, בשים לב לאופיו התקדימי של הליך הפסקת הכהונה מושא ענייננו, המהווה מקרה ראשון מסוגו, ולהשלכותיו הרחבות על הליכים עתידיים דומים. בגדרי בחינה זו יש ליתן את הדעת גם למאפייניה הייחודיים של עילת הפסקת הכהונה שבצילה נערך הדיון – משבר אמון חריף ומתמשך.
43. כאן המקום להעיר כי תכליתו המרכזית של הדיון הנוסף, מעצם טיבו, היא הכרעה בשאלות המשפטיות העקרוניות המתעוררות בגדרו, וזאת מתוך נקודת מבט צופה פני עתיד, החורגת אך מן ההכרעה האופרטיבית בנסיבות הקונקרטיות של המקרה (דנ"א 21/89 כהן נ' אושיות חברה לביטוח בע"מ, פ"ד מה(3) 499, 503 (1991); ראו גם: דנ"א 2439/94 בלוך נ' גילאור, פ"ד מח(3) 319, 324 (1994)). בהקשר זה יובהר כי עצם קיומו של דיון נוסף בפסק דינו של בית משפט זה אינו מלמד כי יש הצדקה דווקא להפוך את ההלכה שנקבעה בו; משמעותו היא כי טיבן ומשקלן של השאלות המתעוררות בגדרו מצדיקים את בחינתן הנוספת על ידי הרכב מורחב של בית משפט זה. בהתאם לכך, תוצאתו של הדיון הנוסף עשויה להיות לעיתים – אישור ההלכה שנקבעה בפסק הדין (למשל: דנ"א 7480/18 קרצמר נ' פקיד שומה ירושלים (31.10.2021); דנג"ץ 10007/09 גלוטן נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד סו(1) 518 (2013); ד"נ 15/78 לויט נ' מנהל מס שבח מקרקעין, פ"ד לב(3) 572 (1978); ד"נ 44/75 ביטון נ' פרץ, פ"ד ל(3) 581 (1976)); לעיתים – דיוקה, שכלולה או חידודה של ההלכה (למשל: דנ"א 2045/05 ארגון מגדלי ירקות – אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד סא(2) 1 (2006), וראו בהקשר זה גם: רע"א 3961/10 המוסד לביטוח לאומי נ' סהר חברה לתביעות בע"מ, פסקה 16 לפסק דינו של המשנה לנשיאה א' ריבלין (26.2.2012)); ולעיתים – הפיכתה של ההלכה שנקבעה (למשל: דנג"ץ 5120/18 נשים קוראות ללדת – למען חופש בחירה בלידה נ' מדינת ישראל (21.7.2021); דנ"א 5325/19 הכשרה חברה לביטוח בע"מ נ' פיקאלי (7.7.2021); דנ"א 4960/18 זליגמן נ' הפניקס חברה לביטוח בע"מ (4.7.2021)). כל אחת מתוצאות אלה מגשימה בדרכה את תכליותיו של הדיון הנוסף. מנקודת מבט זו נפנה עתה להכרעה בהליך דנן.
44. בענייננו, אקדים מסקנה לדיון ואומר כי בשאלה המרכזית שהונחה לפתחנו מצאתי ללכת כברת דרך משמעותית עם דעת הרוב בפסק הדין מושא הדיון הנוסף. כמוהם, אף אני סבור כי ככלל, אין לנציב לבדו סמכות להימנע מכינוסה של הוועדה לשם דיון בבקשת שר להפסיק את כהונתו של נושא משרה בכיר. ואולם, מסקנה זו אינה עומדת לבדה וטעונה השלמה. כפי שיפורט להלן, סבורני כי נוכח הטענות כבדות המשקל שהועלו על ידי המבקשים יש מקום בענייננו להוסיף על גישת דעת הרוב "קומה נוספת". זאת, באופן אשר נותן מענה טוב יותר לצורך במניעת "אפקט מצנן" ובהבטחת עצמאותם של נושאי משרה מסוגה של הממונה על התחרות.
45. לשיטתי, הקביעה כי אין בידי הנציב למנוע לבדו את כינוס הוועדה, אין משמעה כי הנציב מחויב להביאה לפני הוועדה דווקא במסלול של בירור מלא. כך, בכובעו כיושב ראש הוועדה, רשאי הנציב להניח על שולחן הוועדה הצעה לקיים תחילה דיון מקדמי ומזורז בבקשה, מקום שבו הוא סבור, על יסוד חוות דעת משפטית, כי זו אינה מגלה על פניה עילה להפסקת כהונה או כי נפל בה פגם מינהלי מובהק אחר. בדרך זו, ההכרעה בשאלה אם יש מקום להמשיך בבירור בקשת השר לגופה אינה מתקבלת בידי הנציב לבדו, אלא מובאת לפני הוועדה עצמה. לצורך הכרעה מקדמית זו רשאי הנציב לכנס את הוועדה לדיון על יסוד הכתובים וללא צורך בשמיעת הצדדים. אם תמצא הוועדה כי דין הבקשה "להידחות על הסף" כאמור, תובא המלצתה לפני הממשלה (וראו לעניין זה האמור בפסקה 58 להלן).
46. אגב דברים אלה, וכפי שיורחב בהמשך, משהתכנסנו בהרכב מורחב של בית משפט זה מצאתי להוסיף מספר הערות עקרוניות ביחס לעילת הפסקת הכהונה שעניינה משבר אמון חריף ומתמשך. אבהיר כבר עתה כי עמדתי בהקשר זה קרובה לעמדתו של חברי השופט כבוב. כך, לגישתי, יש לבחון עילה זו בזהירות רבה, ובהתבסס על ראיות אובייקטיביות-מקצועיות, להבדיל מטעמים בעלי ממד סובייקטיבי-אישי.
כך בקצרה ועתה בהרחבה.
סמכות נציב שירות המדינה שלא לכנס את הוועדה
47. כאמור, השאלה המרכזית המתעוררת במסגרת הדיון הנוסף שלפנינו נסבה על גדרי סמכותו של נציב שירות המדינה בהליכי הפסקת כהונה של נושאי משרה בכירים, ובפרט, יכולתו שלא לכנס את ועדת המינויים חרף בקשת השר הרלוונטי. זאת, ככל שהוא סבור כי הבקשה נעדרת תשתית עובדתית, ולוּ לכאורית, או כי היא נגועה בפגם מינהלי מובהק אחר.
48. על מנת לענות על שאלה זו עלינו לחזור למושכלות ראשונים במשפט המינהלי. באופן קונקרטי, נקודת המוצא לבחינת השאלה שבפנינו מצויה בעקרון חוקיות המינהל, שלפיו כידוע אין לרשות מינהלית סמכויות זולת אלה שהוקנו לה במפורש בדין (בג"ץ 8136-06-25 הסנגוריה הצבאית הראשית נ' מבקר המדינה, פסקה 54 לפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז (29.6.2026); בג"ץ 8298/22 הסנגוריה הציבורית נ' היועצת המשפטית לממשלה, פסקה 29 לפסק דינו של המשנה לנשיא נ' סולברג (31.8.2025) (להלן: עניין הסנגוריה הציבורית); בג"ץ 1/49 בז'רנו נ' שר-המשטרה, פ"ד ב 80, 84 (1949); יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך א – המינהל הציבורי 76-73 (מהדורה שנייה מורחבת 2010) (להלן: זמיר הסמכות המינהלית א'); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 98-97 (2010) (להלן: ברק-ארז משפט מינהלי)). לשם כך, עלינו לבחון אֵילו סמכויות הוקנו בדין באשר להליך הפסקת כהונתו של נושא משרה בכיר, ובעיקר למי. לטובת בחינה זו, נפנה מבטנו פעם נוספת למקורות המרכיבים את המסגרת הנורמטיבית הרלוונטית לענייננו, ואשר פורטו בהרחבה בראשית הדברים.
49. כאמור, סעיף 41(א) לחוק התחרות הכלכלית קובע את הכלל הבסיסי לפיו "הממשלה תמנה, לפי הצעת השר, ממונה על התחרות; הממונה יהיה עובד המדינה", ובהתאם לסעיף 14 לחוק הפרשנות כלל זה מקרין אף על הליכי הפסקת הכהונה. אם כך, הליך מינוי הממונה על התחרות, כמו גם הליך הפסקת כהונתה, מתחיל בהצעת השר אשר מובאת בתורה לפתחו של הגורם המוסמך למנות או לפטר – הוא הממשלה. על רובד זה מוסיפה כאמור החלטה 4062, המעגנת – בהקשר הרלוונטי לענייננו – שורת מגבלות הליכיות ומהותיות לעניין אופן הפעלת סמכות הממשלה במסגרת הליכי הפסקת כהונה של שורת נושאי משרה בכירים, ביניהם כאמור גם הממונה. במרכזן של מגבלות אלה מצויה ההוראה כי כהונתו של נושא משרה כאמור לא תופסק במהלך תקופת כהונתו אלא על פי המלצת ועדת המינויים (כפי שנקבע בהחלטה מאוחרת יותר – החלטה 1148, כמובהר לעיל) ואך מחמת עילות מוגדרות. בהקשר זה חשוב במיוחד סעיף 4 להחלטה, הכולל הוראות לעניין אופן פעילות הוועדה:
"4. הפסקת כהונה בתוך הקדנציה או הפז"מ -
[...]
ב. הוועדה רשאית להמליץ על סיום העסקה בתוך תקופת הכהונה שנקצבה למשרה או בתקופת הפז"מ, אם הוכח להנחת דעתה כי מתקיים אחד מאלה:
(1) קיומה של אי התאמה מובהקת לתפקיד;
(2) קיומו של משבר אמון חריף ומתמשך, או קיומם של חילוקי דעות מהותיים וממושכים בין נושא המשרה הבכיר לבין הממונים עליו, היוצרים מצב המונע תפקוד יעיל ותקין.
[...]
ד. הוועדה תקבע את סדרי עבודתה, בכפוף לאמור להלן:
1) הבקשה לחוות-דעת הוועדה לענין הפסקת כהונתו של נושא משרה לפי החלטה זו תוגש לוועדה בכתב על ידי השר או המנכ"ל שעם משרדו נמנית המשרה, תוך פירוט התשתית העובדתית הרלבנטית, ונימוקי הבקשה, בצירוף המסמכים לתמיכה בבקשה, ככל שישנם.
2) הוועדה תגבש את עמדתה לאחר שנתנה לנושא המשרה שעניינו נדון בפניה הזדמנות להשמיע דברו בפניה, בכתב או בעל-פה, ותגיש לשר ולנושא המשרה את המלצתה המנומקת בכתב.
3) נציבות שירות המדינה תרכז את עבודת הוועדה" [הדגשות הוספו – י"ע].
50. עינינו רואות כי לשון החלטת 4062 מסמיכה באופן מפורש את הוועדה בכללותה, על כלל חבריה, לקבל את בקשת השר הכוללת את פירוט התשתית העובדתית הרלוונטית ואת הנימוקים לבקשה; לגבש עמדתה; ולהגיש לבסוף את המלצתה, לאחר ששמעה את נושא המשרה הרלוונטי. במובן זה, אין לטענה כי לנציב כשלעצמו סמכות עצמאית לדחות את בקשת השר על הסף ומבלי לכנס את הוועדה, אחיזה בלשון החלטה 4062 [במאמר מוסגר יוער כי מסקנה זו בולטת בהשוואה להסדרים אחרים שחלים ביחס לפעילותן של ועדות מייעצות אחרות. בהקשר זה, השוו למשל לנוהל 1.14.0001 של רשות האוכלוסין וההגירה "נוהל הסדרת עבודתה של הוועדה המקצועית המייעצת לשר לפי סע' 7 לחוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה) התשפ"ב 2022" (30.12.2024). הנוהל עוסק בוועדה מקצועית שתפקידה לבחון טעמים הומניטריים מיוחדים בבקשות למתן היתרי שהייה ולהמליץ על כך לשר הפנים, והוקנתה בו סמכות מפורשת למרכזת הוועדה לדחות בקשות על הסף מבלי להעבירן לדיון בפני הוועדה (ראו סעיף 2.ה. לנוהל); אשר לגדר סמכותה של מרכזת הוועדה לדחות בקשות על הסף, ראו: עע"ם 2357/14 אסברוק נ' משרד הפנים (19.3.2015)].
51. על רקע זה, עמדת המבקשים כי לנציב סמכות שלא לכנס את הוועדה ביקשה להיבנות לאורך שלבי ההליך משני מקורות סמכות אפשריים: הראשון, טענה כי כינוס הוועדה על ידי הנציב הוא החלטה מינהלית בפני עצמה, וככזו, עליה להתבסס על תשתית עובדתית ראויה; והשני, סעיף 4.ד(3) להחלטה 4062, הקובע שנציבות שירות המדינה תרכז את עבודת הוועדה. כפי שיפורט להלן, איני סבור שיש בטענות אלה כדי לבסס את העמדה כי בידי הנציב סמכות למנוע את כינוס הוועדה בבקשה שהגיש השר.
52. אתחיל מהטענה שלפיה כינוס הוועדה מהווה החלטה מינהלית הדורשת תשתית עובדתית ראויה, ומשכך, ככל שנמצא כי לא קיימת תשתית עובדתית בבקשתו של השר להפסקת כהונה, רשאי הנציב שלא לכנס את הוועדה.
איני סבור כי הדרישה לתשתית עובדתית ראויה יכולה להקנות כשלעצמה מקור סמכות עצמאי, ולמעשה, טענה זו מניחה במידה רבה את המבוקש. אכן, יסוד מוסד הוא במשפטנו המינהלי כי כל החלטה מינהלית צריכה להיות מבוססת על תשתית עובדתית ההולמת את טיבה ומאפייניה (ראו: בג"ץ 987/94 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מח(5) 412, 423 (1994); בג"ץ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז(3) 29, 50-48 (1983)). בהתאם לכך, כידוע, היעדרה של תשתית עובדתית עלול להקים לעיתים עילה עצמאית להתערבות שיפוטית (ראו למשל: בג"ץ 58681-11-25 לשכת עורכי הדין בישראל נ' שר המשפטים, פסקה 7 לפסק דיני (3.12.2025); בג"ץ 8647/22 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' משרד הרווחה והביטחון החברתי, פסקאות 82-81 (18.9.2025); בג"ץ 6745/19 לובטון נ' הפרקליט הצבאי הראשי, פסקאות 63 ו-80 לפסק דינה של הנשיאה א' חיות ופסק דינו של השופט סולברג (14.3.2022); בג"ץ 635/95 מוניות הדרים שרות רחובות ק. עקרון מזכרת בתיה בע"מ נ' שר התחבורה, פ"ד נא(5) 723, 748-747 (1997)). ואולם, דרישה זו – הנוגעת לשלב תקינות ההליך המנהלי (ראו: ברק-ארז משפט מינהלי, בעמ' 263-261) – אינה מחליפה את השלב הראשון בבחינת כל החלטה מינהלית – שלב הסמכות.
אכן, איני מקל ראש באינטרס הציבורי החשוב שעליו הצביעו המבקשים, שעניינו ברצון להבטיח כי בקשה לסיום כהונה תהיה מבוססת על תשתית עובדתית ומשפטית מספקת. ואולם, כידוע, אף מקום בו הרשות המינהלית מבקשת לקדם אינטרסים ראויים, נקודת המוצא היא כי עליה להצביע על מקור הסמכה ברור ומפורש בדין (ראו, למשל, עניין הסנגוריה הציבורית, בפסקה 83 לפסק דינו של המשנה לנשיא סולברג; רע"א 2558/16 פלונית נ' קצין התגמולים – משרד הביטחון, פסקה 58 (5.11.2017)).
53. על רקע זה, אפנה לבחינת הטענה הנוספת שהועלתה ולפיה כאמור יש לראות בסעיף 4.ד(3) להחלטה 4062 – שלפיו "נציבות שירות המדינה תרכז את עבודת הוועדה" – כמקור סמכותו של הנציב שלא לכנס את הוועדה. לגישתי, סעיף זה לא יכול לשמש כמקור סמכות מספק.
54. ראשית, קיים קושי של ממש בקבלת טענה זו נוכח הרקע ההיסטורי של החלטות הממשלה הרלוונטיות. כפי שעמדתי על כך לעיל, בנוסחה המקורי של החלטה 4062 נקבע כי הפסקת כהונה של נושאי משרה בכירים תעשה לפי המלצתה של הוועדה המייעצת למינויים בכירים, אשר בראשה עומד שופט בית המשפט העליון בדימוס. רק בהחלטה מאוחרת יותר, היא החלטה 1148, נקבע כי ביחס לחלק מהמשרות הבכירות בשירות הציבורי, ובהן גם הממונה על התחרות, הפסקת הכהונה תעשה לפי המלצה שתינתן על ידי ועדת המינויים בהרכבה הנוכחי. על רקע זה, טענה כי כבר בהחלטה 4062 ניתנה לנציב שירות המדינה – שאותה עת לא ישב בראשות הוועדה (אלא שופט בית המשפט העליון בדימוס כאמור) – הסמכות למנוע את כינוסה על דעת עצמו, נראית לי מוקשית.
55. שנית, ואף לגופם של דברים, לא מצאתי כי ניתן לקרוא לתוך סעיף 4.ד(3) כאמור הסמכה לקיומה של בחינה מקדמית-מהותית על ידי הנציב. לעניין זה, יש לציין כי ככלל, ליושב ראש של גוף אין מעמד מיוחד ביחס ליתר חברי אותו הגוף ככל שאין הוראה מפורשת בנושא:
"באופן עקרוני, מעמדו של יושב ראש אורגן־רבים הוא כמעמדו של חבר אחר באורגן, אלא אם ובמידה שהדין מייחד לו תפקיד וסמכויות כיושב ראש. בין השאר, במניין הקולות שהצביעו באורגן־רבים בעד או נגד החלטה מסוימת, אין קולו של יושב ראש האורגן נחשב יותר מקולו של כל חבר אחר באורגן, אלא אם קיימת הוראה בחוק הקובעת כי במקרה של קולות שקולים יכריע קולו של יושב הראש" (זמיר הסמכות המינהלית א', בעמ' 384).
בענייננו, איני סבור כי יש בקביעה כי נציבות שירות המדינה תרכז את עבודת הוועדה כדי להצביע על כוונה להקנות לנציב כשלעצמו סמכויות יתר מהותיות בהשוואה לשאר חברי הוועדה (השוו לבג"ץ 1711/24 התנועה למען איכות השלטון נ' שר המשפטים, פסקאות 2-1 לפסק דינו של השופט ע' גרוסקופף (8.9.2024)). בהקשר זה, ובכפוף לאמור בסעיף 59 להלן, מקובלת עליי עמדתו של השופט שטיין, בפסק הדין מושא הדיון הנוסף, לפיה בנסיבות העניין שבפנינו, עמידת הנציב בראש הוועדה מקנה לו סמכויות עזר פרוצדוראליות בלבד (פסקה 12 לפסק דינו).
56. כך, מקובלת עליי העמדה שלפיה ריכוז עבודת הוועדה טומן בחובו באופן טבעי ופשוט, הסמכה לביצוע פעולות טכניות-פרוצדוראליות, כגון קביעת סדר הדיון, קביעת מועדי הישיבות, מיקומן, סיוע בניסוח החלטות הוועדה, ועוד (לעניין זה, השוו למשל לסעיפים 4.ב, 6.א ו-8.א להנחיית הנציב; סעיפים 5.ג, 7.א ו-9.א להנחיה המעודכנת). בשונה מכך, קיים קושי לקרוא לתוך המילה "תרכז" גם הסמכה לקיים הליך של בחינה מהותית, שבסופה נדחית על הסף בקשת שר מבלי שהוועדה מתכנסת, בניגוד ליתר סעיפי החלטה 4062, אשר מורים כי הסכמות נתונה לוועדה בכללותה, כאמור.
57. להשלמת התמונה, ואף שדומה כי טענה זו נזנחה על ידי המבקשים, אוסיף ואציין בקצרה כי איני סבור שיש אף בהנחיית הנציב כדי להקנות סמכות לנציב שלא לכנס את הוועדה. בהקשר זה יודגש כי הנחיית הנציב נמצאת במדרג נורמטיבי נמוך יותר ביחס להחלטות הממשלה, ולכן ברי כי אין בה כשלעצמה כדי לשנות באופן מהותי את ההסדר שנקבע בהחלטה 4062, אשר העניק את הסמכות לדון בבקשת השר לוועדה בכללותה. מעבר לכך, הנחיית הנציב כשלעצמה עוסקת בעיקרה בהליך המינוי של נושא המשרה הבכירה, ואינה כוללת הסדרה מפורטת של הליך של הפסקת כהונה. מכל מקום, אף אם ניתן היה לראות בהנחיה כמקור מנחה לענייננו, אין היא כוללת הוראה ברורה המעגנת את סמכות הנציב. כך, ואף ביחס להליך מינוי, מקום שבו הנציב סבור שקיימת מניעה משפטית, ההחלטה הסופית בעניין מתקבלת על ידי הוועדה עצמה (ראו סעיף 6.ב להנחיית הנציב; סעיף 7.ב להנחיה המעודכנת).
58. [במאמר מוסגר, בכל הנוגע למעמד עמדתה של ועדה מסוגה של ועדת המינויים, נקבע בפסיקה כי "חוות דעתה המוגשת לממשלה [...] הינה בעלת משקל רב במיוחד, 'כמעט מכריע'" (בג"ץ 5657/09 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, פסקה 48 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה (24.11.2009)). ואולם, פסיקה זו מתייחסת לסמכות הוועדה כשמתבקשת חוות דעתה בעניין מינוי; ואילו מלשון החלטה 4062 משתמע כי בשונה מכך, הפסקת כהונה לא תיעשה "אלא עפ"י המלצת הוועדה המייעצת למינויים בכירים" (הדגשה הוספה – י"ע; ויוזכר כי בהתאם להחלטה 1148 הוועדה הרלוונטית לענייננו היא ועדת המינויים). בנסיבות אלו, שבהן עשויה להישמע הטענה כי סמכות הפיטורין מותנית בהמלצת הוועדה, ראוי אף יותר כי הוועדה בכללותה תידרש לבקשת השר, ולא הנציב לבדו. ואולם, סוגיה זו לא לובנה במלואה, ואיני רואה לטעת בה מסמרות].
59. נוכח האמור, המסקנה המתבקשת היא כי החלטת הממשלה הקנתה את הסמכות לדון בבקשת השר לוועדה בכללותה. ממילא, אין בנמצא מקור סמכות המסמיך את הנציב להימנע מכינוס הוועדה ולקבוע, לבדו, כי בקשת השר לא מקימה תשתית עובדתית ולוּ לכאורית.
אעיר כי לצורך הדיון שלפנינו אינני נדרש להכריע באשר למקרי קצה רחוקים שבהם מוגשת, למשל, בקשה לאקונית לחלוטין או נעדרת כל פירוט ונימוק (יוזכר כי סוגיה זו הותרה בצריך עיון בפסק הדין מושא הדיון הנוסף על ידי השופט אלרון). במקרים קיצוניים שכאלה ייתכן שניתן לטעון כי אין לראות בבקשת השר כ"בקשה" כלל לצורך סעיף 4.ד(1) להחלטה 4062, באופן שבו – הלכה למעשה – אין הנציב נדרש לכנס את הוועדה. מכל מקום, ומאחר שנסיבות אלה לא נדרשות לענייננו, איני מוצא להרחיב עוד בסוגיה זו ואשאיר את ההכרעה בה לעת מצוא.
60. סיכומו של חלק זה, כי לא נמצאה בדין הוראה המקנה לנציב סמכות מהותית לבחור אם לכנס את ועדת המינויים לבקשת שר, אם לאו. במובן זה, מקובלת עלי בעיקרה גישת דעת הרוב בפסק הדין מושא הדיון הנוסף. ואולם, כפי שכבר ציינתי, בכך לא תם דיוננו. היעדר סמכותו של הנציב לקיים, לבדו, בחינה מקדמית של בקשת השר, אין פירושו כי בחינה מקדמית כאמור אינה יכולה להתקיים כלל ועיקר. לשיטתי, המענה לחששות כבדי המשקל שעליהם עמדו המבקשים מצוי במישור אחר – בסמכותה של ועדת המינויים עצמה. לכך אפנה עתה.
הליך מקדמי בוועדת המינויים
61. כאמור, במוקד גישתם של המבקשים ניצבת הטענה כי דעת הרוב בפסק הדין מושא הדיון הנוסף לא נתנה משקל הולם לצורך להבטיח כי הליכי הפסקת כהונתם של נושאי משרה בכירים – בפרט כאלו המחזיקים בסמכויות אכיפה ונדרשים להפעיל שיקול דעת עצמאי – לא ינוצלו לרעה או יופעלו בשרירותיות. בהקשר זה הודגש כי קיומו של הליך בחינה מקדמי בידי נציב שירות המדינה נדרש כדי למנוע "אפקט מצנן" בקרב נושאי משרה בכירים בשירות הציבורי, אשר עלול להיווצר אם ניתן יהיה לפתוח בקלות בהליכי הפסקת כהונה גם במקרים שבהם בקשת השר כלל לא עומדת ב"תנאי סף". הגם שכאמור אין בכך כדי להקים מקור סמכות עצמאי לנציב שלא לכנס את הוועדה, אני סבור כי הדין הקיים מאפשר לוועדת המינויים ליתן מענה, ולוּ חלקי, לחששות האמורים.
62. בענייננו, לא ניתן לחלוק על החשיבות הציבורית הרבה הגלומה בשמירת עצמאותם ומקצועיותם של נושאי משרה בכירים בשירות הציבורי, הפועלים כנאמן הציבור (בג"ץ 154/98 הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' מדינת ישראל, פ"ד נב(5) 111, 119-118 (1998); בג"ץ 4566/90 דקל נ' שר האוצר, פ"ד מה(1) 28, 33 (1990)). הדברים אמורים על אחת כמה וכמה מקום שבו מדובר במשרות בעלות סמכויות רגולטוריות-אכיפתיות כבענייננו, המחייבות מעצם אופיין כי המחזיקים בהן יפעלו באופן מקצועי, נטול פניות ובלתי-תלוי בהשפעה פוליטית. בהקשר זה, לא למותר לשוב ולהזכיר כי בהחלטה 345 קבעה הממשלה כי בכל הנוגע למשרת הממונה על התחרות, ביצוע מדיניות השר והממשלה אינו המאפיין הדומיננטי של המשרה. סיווג זה מתבקש נוכח העובדה כי במסגרת מילוי תפקידה "הממונה מחליטה על פתיחה בחקירה פלילית ורשות התחרות מנהלת את ההליכים הפליליים האלה כגוף פרקליטותי; הממונה מטילה עיצומים כספיים; הממונה מאשרת מיזוגים והסדרים כובלים ועוד" (פסקה 10 להשלמת הטיעון מטעם המבקשים מיום 15.5.2026). סמכויות משמעויות אלה מחדדות את הצורך הברור להבטיח כי הליכי הפסקת הכהונה לא ישמשו ככלי בידי השר על מנת לכפות את מדיניותו, תוך התערבות פסולה בהחלטות אשר אמורות להתקבל על ידי הממונה באופן עצמאי.
63. ויודגש, בית משפט זה שב ועמד על הצורך החיוני להבטיח את פעילותם העצמאית של גורמי אכיפת החוק השונים, תוך צמצום מרבי של החשש לחדירת שיקולים פוליטיים לאופן הפעלת סמכויותיהם. הדברים הובהרו אך לאחרונה בבג"ץ 8987/22 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת (2.1.2025), שבו נדונה מערכת היחסים שבין השר לביטחון לאומי ובין משטרת ישראל. לעניין זה הובהר, בין היתר, כי:
"הסכנה מגיוס הכוח המשטרתי לטובת אינטרסים פוליטיים, היא חמורה ועוצמתית במידה ניכרת בהשוואה לגופים אחרים ברשות המבצעת. בראש ובראשונה, שימוש פוליטי בסמכויותיה של המשטרה פוגע פגיעה קשה ומשמעותית בשלטון החוק, ובעיקרון שלפיו כל הפרטים שווים לפני החוק. כך למשל, פוליטיזציה של המשטרה עשויה להוביל לשימוש בסמכויות האכיפה הפליליות לשם קידום אינטרסים מפלגתיים או לאכיפת יתר כלפי קבוצה שמתנגדת לשלטון; היא עשויה להוביל לשיטור יתר או לשיטור חסר כלפי קבוצות בהתאם להשתייכותם הדתית, הלאומית או האתנית; היא עשויה להוביל לשימוש בכלי החקירה הפלילית, על השלכותיו הפוגעניות, נגד יריבים פוליטיים. ברי כי סכנה זו חותרת תחת היסודות הבסיסיים ביותר של הדמוקרטיה, והיא מערערת את עצם היסודות של 'האמנה החברתית' שבמסגרתה הפרט מפקיד בידי השלטון כוח שיש בו אפשרות לפגיעה קשה בו, בין היתר מתוך מטרה שהשלטון יקנה לו הגנה שוויונית. בכך טמונה גם פגיעה קשה בזכויות האדם" (שם, בפסקה 112).
עוד נכתב באותו עניין:
"החשש מחדירת שיקולים פוליטיים – שהוצג בהרחבה לעיל – נכון ביתר שאת כאשר עסקינן בתחומי החקירה הפלילית. האפשרות כי החלטה בדבר פתיחה בחקירה פלילית והשימוש בסמכויות השלטוניות הפוגעניות הכרוכות בה, ייעשו שלא מטעמים עניינים או מקצועיים, מהווה פגיעה בגרעין הלגיטימציה של עצם החקירה הפלילית; ויש בה להשליך גם על הלגיטימיות של כלל החוליות הנוספות בשרשרת אכיפת הדין, ובהן ההחלטה על העמדה לדין ועצם ההרשעה בעבירה הפלילית וריצוי העונש. בהתאם לאמור, טענה היועצת המשפטית לממשלה כי יש מקום ליצור 'חיץ' – הפרדה הרמטית – בין הדרג המיניסטריאלי לבין מערכת אכיפת החוק בכללותה" (שם, בפסקה 179).
הדברים נכונים – הגם שבשינויים המתחייבים – אף ביחס לבעלי תפקיד אחרים המהווים חלק מגורמי אכיפת החוק, לרבות הממונה על התחרות.
64. על רקע זה, יש לייחס משקל לחששות שהועלו על ידי המבקשים ביחס להשלכות העלולות להיגרם לפעילותם של נושאי משרה בכירים מן הסוג שבו עסקינן, בהיעדר מנגנוני ביקורת מתאימים. לעניין זה מקובלת עלי הטענה כי די בעצם פתיחת הליך להפסקת כהונה על מנת לעורר חשש להשפעה אפשרית על נושא המשרה, זאת גם אם בסופו של יום, כהונתו לא תופסק בפועל. בכלל זה, יש לתת את הדעת להשלכות המיידיות הנובעת מעצם פתיחת הליך הפסקת כהונה, אשר כרוך מטבעו ביצירת עננה שחורה הרובצת מעל ראשו של נושא המשרה תוך פגיעה בשמו ובמעמדו. לכך יש להוסיף את ההיבטים הפרקטיים הנגזרים מפתיחת הליך כאמור, ובהם, הצורך להסתייע בייעוץ משפטי פרטי; והמשאבים, הזמן והקשב שנושא המשרה נדרש לפנות לניהול ההליך, שבוודאי באים על חשבון מחויבויותיו האחרות במסגרת תפקידו. במובן זה, ואף אם תחליט לבסוף הממשלה לדחות את בקשת השר להפסקת כהונה, ניתן לומר כי הנזק כבר נעשה. לעניין זה אפנה לדברים שהזדמן לי לכתוב על ההשלכות שיהיו לכך על השירות הציבורי:
"לא פחות חשוב מנושא המינויים הוא נושא הפיטורים. ניתן רק לשער איך ייראה השירות הציבורי אם הפקידים ידעו כי כל החלטה עצמאית שלהם, שאינה נושאת חן בעיני השר, עלולה להביא לפיטוריהם. ואם בעת מינוי תיתכן האפשרות להוכיח קיומו של שיקול זר, הרי שבהחלטה על פיטורים הדבר מורכב בהרבה, שכן שר המחליט על פיטוריו של פקיד לא יצהיר כי הדבר נעשה משיקולים זרים, ויעשה מאמץ לתלות את החלטתו בכשלים נטענים כאלו ואחרים שנפלו בעבודת הפקיד" (בג"ץ 5658/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת, פסקה 94 לפסק דיני (1.1.2024); השוו גם לבג"ץ 5474/23 חברת דואר ישראל בע"מ נ' שר התקשורת, פסקה 10 לפסק דיני (7.3.2024)).
על רקע זה, ברי כי הליכים להפסקת כהונתם של נושאי משרה המאופיינים בעצמאות שיקול דעת מחייבים משנה זהירות. עליהם להתנהל בהתאם למנגנון עצמאי, סדור, מובנה ומבוקר, ולא פחות חשוב מכך – להתנהל במהירות הראויה, כדי לצמצם את השלכותיה של אי-הוודאות המרחפת כעננה מעל נושא המשרה כל עוד שאלת המשך כהונתו תלויה ועומדת.
65. ויובהר: החשש מניצול לרעה של הליכי הפסקת הכהונה אינו יכול להקים כשלעצמו מקור סמכות יש מאין. ואולם, לענייננו, יש בהחלט מקום לקחת בחשבון שיקולים אלה בעת בחינת אופן פעילות הוועדה בכללותה, בהתאם לאותן סמכויות המוקנות לה בדין. כך, לטעמי, ניתן לתת מענה לחשש מ"אפקט המצנן" באמצעות קיומו של הליך מקדמי ומקוצר שייערך על ידי ועדת המינויים עצמה. כמוסבר להלן, הליך מקדמי שכזה מצוי בגדר סמכותה של הוועדה עצמה, ומטרתו לדון במהירות בבקשת השר, תוך פגיעה מינימלית ככל הניתן בנושא המשרה; וזאת, מקום שבו בקשת השר נעדרת עילה על פניה או נגועה בפגם מינהלי מובהק אחר.
66. וביתר פירוט. משעה שהוגשה בקשה לפתיחה בהליך להפסקת כהונה מטעם שר, על הנציב לכנס את ועדת המינויים בהתאם לקביעותיי לעיל. לנציב, כיושב ראש הוועדה, נתונות כאמור סמכויות עזר פרוצדוראליות, ובהן גם הסמכות לקבוע את סדרי עבודת הוועדה ככל שלא נקבעו, וכן את דרכי פעולתה (ראו גם סעיף 6 להנחיית הנציב; סעיף 7 להנחיה המעודכנת). במסגרת זו, איני רואה כל מניעה כי הנציב ישתמש בסמכויות דיוניות אלה על מנת להעלות לסדר יומה של הוועדה הצעה לקיום דיון מקדמי ומזורז, שעניינו מעין "דחיה על הסף" של בקשת השר (להלן: ההליך המקוצר). זאת, באותם מקרים שבהם סבור הנציב כי בקשת השר אינה מגלה עילה, ולוּ לכאורית, או כי נפל בה פגם מינהלי מובהק אחר שמחייב את "דחייתה על הסף".
הוועדה בכללותה מוסמכת כאמור לדון בבקשת השר לגופה, ומשכך, ברי כי יש בידה לדון בה גם במתכונת דיונית של הליך מקוצר, ככל שמצאה כי הנסיבות שהובאו בפניה מצדיקות זאת. ודוק: הקביעה כי גוף אשר מוסמך לדון בהליך לגופו, רשאי בנסיבות מסוימות גם לדחות את ההליך על הסף מקובלת בהקשרים רבים אחרים בשיטתנו [כידוע, דוגמה מוכרת בהקשר זה היא הליך של דחייה על הסף וללא דיון של עתירה שהוגשה לבית הדין הגבוה לצדק (תקנה 5 לתקנות סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק, התשמ"ד-1984). דוגמה נוספת היא ועדת האתיקה של הכנסת, אשר רשאית לדחות קובלנה נגד חבר כנסת על הסף ככל שהיא סבורה כי אין בבסיסה עובדות או ראיות; הקובלנה קנטרנית או טורדנית; או שאין בבירור הקובלנה עניין לציבור. בהקשר זה יושב ראש ועדת האתיקה אף רשאי להציע בעצמו לוועדה לדחות את הקובלנה על הסף (סעיף 6 לנוהל של ועדת האתיקה של הכנסת "נוהל אתיקה לחברי כנסת (קובלנות)" (25.2.1986)). באופן דומה, גם ועדות האתיקה של לשכת עורכי הדין רשאיות לדחות תלונות נגד עורכי דין על הסף (סעיפים 5.2.4 ו-7.1.1 לנוהל של ועדת האתיקה הארצית "נוהל טיפול בתלונות ובידיעות על עבירות משמעת ע"י ועדות האתיקה" (1.12.2023)). ראו והשוו גם: תקנה 7(א)(2) לתקנות בתי המשפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000; סעיף 18יג(ב)(1) לחוק שוויון ההזדמנויות בעבודה, התשמ"ח-1988; תקנה 27(ג) לתקנות ההוצאה לפועל, התש"ם-1979; תקנה 10(1) לתקנות הכניסה לישראל (סדרי הדין והמינהל בבית דין לעררים), התשע"ד-2014; תקנה 3(ב) לתקנות התכנון והבניה (ערר בפני המועצה הארצית), התשל"ב-1972; ועוד].
במתכונת דיונית זו, באפשרות הוועדה לקיים דיון מקדמי בבקשה, על יסוד הכתובים בלבד – בקשת השר, תגובת נושא המשרה, ככל שהוגשה, וחוות דעת הייעוץ המשפטי – מבלי לזמן את הצדדים לשימוע בעל-פה או להידרש לבירור עובדתי נוסף. לא למותר להעיר כי במהלך הדיון שהתקיים בפנינו ובמענה להערות בית המשפט בהקשר זה, הן באי-כוח השר והן בא-כוח לביא לא חלקו כי הוועדה (להבדיל מהנציב) מוסמכת לבחון את בקשת השר במסגרת הליך מקוצר כאמור (ראו למשל דברי בא-כוח לביא בעמ' 30, שורות 10-6 לפרוטוקול הדיון מיום 30.6.2026).
67. באילו מקרים ניתן לצפות כי הנציב יעלה לסדר יומה של הוועדה דיון בבקשת השר במתכונת של הליך מקוצר? מבלי לקבוע רשימה סגורה של מקרים, אני סבור כי מדובר באותם מקרים שבהם בחינת הבקשה מגלה כבר על פניה כי זו נעדרת תשתית עובדתית או משפטית המבססת, ולוּ לכאורה, עילת הפסקת כהונה; או בנסיבות שבהן עולה חשש כי הגשת הבקשה נגועה בפגם מינהלי מובהק, כגון שיקולים זרים וניגוד עניינים (ראו לעניין זה גם את עמדתו של השופט כבוב בפסקה 40 לפסק דינו בהליך מושא הדיון הנוסף). במצבים אלה קיים אינטרס ציבורי ברור בקיומו של הליך דיוני מזורז אשר יצמצם את האפשרות כי הליך הפסקת הכהונה ינוצל לרעה.
68. כאן המקום להעיר כי בעת שהנציב בא לבחון את אופן הטיפול ההולם בבקשת שר המוגשת לפתחו – דהיינו, בחירה שבין הליך דיוני "רגיל" ובין ההליך המקוצר – מצופה כי יסתייע בגורמי הייעוץ המשפטי הרלוונטיים, אשר יניחו בפניו חוות דעת משפטית מתאימה באשר להתקיימות השיקולים הרלוונטיים לבחירה בהליך המקוצר, כפי שתוארו לעיל. בהקשר זה יובהר כי ניתן לצפות שקבלת חוות דעת משפטית כאמור תעשה במהירות ההולמת את טיבה הרגיש של הסוגיה שבה עסקינן, וזאת באופן שלא יוביל לעיכוב בלתי סביר בכינוס הוועדה.
69. אם כן, ההליך המקוצר נותן, בגדרי הדין, מענה לא מבוטל לחשש מ"אפקט מצנן" על נושאי משרה כתוצאה מקיומו של הליך להפסקת כהונתם. במבט רחב יותר, החובה לפעול במהירות הראויה נגזרת גם מהחשש כי יעשה שימוש לרעה בחרב הפיטורין המרחפת מעל ראשו של נושא המשרה שאת כהונתו מבוקש להפסיק. לכן, חזקה על כלל הנוגעים בדבר, ובתוך כך – הנציב והוועדה כמובן, אולם גם השר והממשלה – כי יפעלו במהירות הראויה והכל בכדי להסיר בהקדם האפשרי את העננה הרובצת לפתחו של נושא המשרה.
70. סיכומו של חלק זה. הגם ש"אפקט מצנן" לא יכול להקים סמכות יש מאין, הוא עודנו שיקול חשוב שראוי לתת עליו את הדעת. על רקע זה מצאנו כי לא אלמן ישראל. מה שאין בידי הנציב לעשות לבדו, באפשרותו להשיג באמצעות הוועדה במליאתה, וזאת במסגרת של דיון מקדמי ומקוצר בבקשת השר, על בסיס הכתובים בלבד, ותוך מתן משקל הולם לחוות דעת הייעוץ המשפטי. מובן מאליו כי התכנסות הוועדה והדיון המקדמי נדרשים להיעשות במהירות הראויה האפשרית, והכל במטרה לצמצם ככל הניתן את ההשלכות השליליות על נושא המשרה הנלוות לבירור ההליך בעניינו.
71. ובמבט צופה פני עתיד. ההליך דנן חידד את הצורך בעיגון הכללים בהנחיה אשר תעסוק באופן קונקרטי בהליך הפסקת הכהונה ולא רק במינוי. המקורות הנורמטיביים הנוגעים להליך הפסקת כהונה הקיימים בעת הזו חסרים ומותירים קצוות פתוחים רבים. בהיבט זה, ראוי כי הגורמים הנוגעים בדבר ייתנו דעתם לעניין במהירות הראויה ובאופן שייתן מענה לסוגיות השונות שהועלו בגדרי ההליך שבפנינו בכל הנוגע להפסקת כהונה של נושא משרה בכיר.
עילת "משבר אמון חריף ומתמשך"
72. משהגענו עד הלום, ועל מנת שהתמונה לא תהא חסרה, אדרש בתמצית לסוגיה הנוספת שבצילה נערך כאמור פסק הדין מושא הדיון הנוסף – עילת הפסקת הכהונה שעניינה "משבר אמון חריף ומתמשך". כאמור, עילה זו היא אחת מבין שתי העילות המוגדרות להפסקת כהונתו של נושא משרה הקבועות בהחלטה 4062. פסק הדין מושא הדיון הנוסף כלל קביעות שונות – הן מצד השופט אלרון הן מצד השופט כבוב – לעניין פרשנותה של עילה זו. אף שבמידה רבה אין לראות בקביעות אלה כשלעצמן הלכה מפורשת, משהתכנסנו בהרכב מורחב מצאתי בכל זאת מקום להעמיד, ולוּ בקצרה, דברים על דיוקם (השוו לדנג"ץ 8537/18 פלונית נ' בית הדין הרבני הגדול בירושלים, פסקה 21 לפסק דינה של הנשיאה חיות (24.6.2021)). הדברים אמורים, כפי שיוסבר להלן, נוכח הסתירה העולה מחלק מהקביעות שנכללו בפסק הדין לפסיקות קודמות של בית משפט זה.
73. בפתח הדיון אשים לנגד עינינו פעם נוספת את לשון סעיף 4.ב(2) להחלטה 4062:
"(2) קיומו של משבר אמון חריף ומתמשך, או קיומם של חילוקי דעות מהותיים וממושכים בין נושא המשרה הבכיר לבין הממונים עליו, היוצרים מצב המונע תפקוד יעיל ותקין".
74. על רקע זה, בבואו לתחום את גדרי פרשנותה של עילה זו, הטעים השופט אלרון בפסק הדין משוא הדיון הנוסף, בין היתר, כי:
"לעמדתי, מבחינת 'עוצמת' חוסר האמון, מלשון הסעיף אכן ברור כי נדרש משבר אמון עקבי בדרגת חומרה משמעותית – כפי שנכתב 'חריף ומתמשך'. לצד זאת, אמון, מעצם הגדרתו, הוא מונח סובייקטיבי. [...]
בהקשרים רבים ובתחומי משפט מגוונים, אנו נוהגים לומר כי בית המשפט אינו בוחן כליות ולב, והדברים יפים גם להקשרנו שלנו. מאחר שעסקינן ב'רגש', ניתן בהחלט להבין את החשש כי יעשה שימוש במילים 'משבר אמון' כ'מילות קסם' המסוות את העילה האמיתית להפסקת הכהונה המבוקשת. מכאן ההצדקה לבדוק היטב אם משבר האמון הוא 'אותנטי' וזאת תוך היעזרות ברכיבים אובייקטיבים מסוימים, משיקולים ראייתיים. בכל זאת, אמון היה ונותר מונח סובייקטיבי" [הדגשות במקור – י"ע] (שם, בפסקה 57 לפסק דינו).
אם כן, ביסוד פרשנותו של השופט אלרון עמדה התפיסה כי יש לנתח את עילת "משבר האמון" מתוך הכרה באופיים הסובייקטיבי של יחסי האמון שבין השר ובין נושא המשרה. זאת, במידה רבה בניגוד לעמדת משיבי המדינה, אשר טענו כי לצורך התקיימותה של עילת הפסקת הכהונה אין די במשבר אמון "סובייקטיבי" או משבר אמון "מלאכותי", שכן גישה זו עלולה לרוקן מתוכן את מעמדם העצמאי של נושאי משרה המשמשים כרגולטורים וכשומרי סף ולהפכם, הלכה למעשה, למשרות אמון.
75. מנגד, השופט כבוב הסתייג בעיקרה מגישה "סובייקטיבית" זו, בציינו, בין היתר, כי:
"עילת משבר האמון אינה מבוססת על 'דברים שבלב' בלבד. אילו זה היה המצב, לא היה מקום להידרש לוועדה אובייקטיבית שתבחן את התקיימותה של עילה זו. נדרש, אפוא, כי גורם חיצוני יוכל להתרשם, על סמך תשתית עובדתית נאותה, כי ישנם טעמים אובייקטיבים בעטיים קיים אי אמון חריף ומתמשך בין השר והממונה – בין הגורם הפוליטי והגורם המקצועי. ברי כי עניין זה תחום לעניינים מקצועיים מובהקים, בגדרי הדין והמותר, ולא לעניינים אישיים או גחמות פוליטיות" [הדגשה הוספה – י"ע] (שם, בפסקה 47 לפסק דינו).
76. בשים לב למחלוקת זו, אדגיש כי לגישתי עמדתו הפרשנית של השופט אלרון מעוררת קושי רב. הדברים אמורים אף בהינתן המתח העולה לכאורה בין גישתו ובין קביעות אחרות בפסיקה ביחס לאופן פרשנותה של עילת משבר האמון. כך, כבר בעניין ראש השב"כ – שניתן כחודשיים לפני פסק הדין מושא הדיון הנוסף – עמד בית משפט זה על אופייה של עילת הפסקת כהונה זו. כזכור, באותו עניין החליטה הממשלה על הפסקת כהונתו של ראש השב"כ הקודם וזאת בשל טענות ל"חוסר אמון מקצועי ואישי מתמשך". בפסק דיני באותו עניין הבהרתי כי טענה לקיומו של משבר אמון אינה יכולה להתבסס על תחושתו הסובייקטיבית של נבחר הציבור הרלוונטי. חלף זאת, עליה להיתמך בתשתית ראייתית אובייקטיבית, מוצקה ומפורטת, המלמדת כי מקורו של אובדן האמון בשיקולים מקצועיים. מפאת חשיבותם לענייננו אביא את הדברים כלשונם:
"זולת עמדתו הכללית והבלתי מנומקת של ראש הממשלה כי בחודשים האחרונים 'איבד אמון' בראש השב"כ וביכולותיו המקצועיות, לא הוצג בפני הממשלה דבר. בכך אין די. כפי שצוין בעבר בהקשר דומה, 'יחסי אמון אינם מלת קסם' ועל ראש הממשלה הייתה מוטלת החובה לבסס את טענתו בדבר אובדן האמון ואף להציג ראיות או דוגמאות קונקרטיות שיש בכוחן לבאר כיצד אמון זה אבד (בג"ץ 651/86 מלכה נ' שר המשטרה, פ"ד מ(4) 645, 653 (1986)) כפי שצוין לעיל, על הממשלה היה להראות כי מבחינה אובייקטיבית, יחסי העבודה בין הדרג המדיני לבין ראש השב"כ חורגים מגדר יחסי העבודה המקצועיים והתקינים" [הדגשה במקור – י"ע] (שם, בפסקה 96 לפסק דיני).
לעמדה זו הייתה שותפה באותו עניין גם חברתי השופטת ברק-ארז, אשר הוסיפה את הדברים הבאים:
"אם כן, משרה שלה נתונות סמכויות אכיפה וחקירה לא יכולה להיות, מעצם הגדרתה, משרת אמון, שהמדד למינוי אליה ולפיטורין ממנה הוא 'אמון אישי'. זוהי משרה שמילויה משקף נאמנות לציבור. [...] אכן, מטבע הדברים צריך שישרור אמון בין הממשלה לבין כל עובד ציבור שכפוף לה. אולם אין מדובר באמון אישי, כי אם באמון מקצועי המבוסס על תפקוד והישגים. אין לשלול מצב של אובדן אמון, אלא שזה צריך להיות מנומק ומבוסס על מעשים ועובדות, ולא על העדפה אישית" [הדגשה הוספה – י"ע] (שם, בפסקה 16 לפסק דינה).
[להשלמת התמונה יוער במאמר מוסגר כי בעניין ראש השב"כ נמנע חברי המשנה לנשיא סולברג מלחוות דעתו ביחס לפרשנותה של עילת משבר האמון. זאת, באשר לגישתו ההכרעה בסוגיה זו לא הייתה נדרשת נוכח ההתפתחויות שחלו במהלך ההתדיינות.]
77. לטעמי, גישה זו – המבכרת את הממד האובייקטיבי – מתבקשת אף בענייננו, בעת בחינת טענות המופנות כלפי נושא משרה מסוגה של הממונה על התחרות. בהקשר זה יש להפנות פעם נוספת להחלטה 345, שם נקבע כי לא מדובר במשרה שביצוע מדיניות השר או הממשלה הוא מאפיין דומיננטי בה; וכי נדרשת מנושא המשרה "מידה רבה של עצמאות ואי-תלות מקצועית". זאת ועוד, העובדה כי הממשלה קבעה בהחלטה 4062 ששר המבקש להפסיק כהונתו של נושא משרה בכיר מהסוג שבפנינו נדרש לפנות תחילה לוועדה חיצונית המורכבת מנציגים מקצועיים, מלמדת אף היא על הצורך בבחינה אובייקטיבית של בקשת השר על בסיס ראיות אובייקטיביות (וראו לעניין זה את דבריו של השופט כבוב שצוטטו לעיל). יש בכל המאפיינים האלה כדי לחזק את המסקנה כי יש לבחון בזהירות מיוחדת טענות בדבר משבר אמון, וכי אין לקבל טענה כאמור מקום שבו היא נסמכת על אובדן אמון אישי-סובייקטיבי. תחת זאת, יש לוודא כי זו נתמכת בטעמים אובייקטיביים-מקצועיים בעלי משקל, בעלי אחיזה במציאות, המלמדים כי מדובר במשבר אמון מקצועי ולא אישי.
78. יתרה מכך, הסתמכות על תחושות סובייקטיביות של שר לבחינת בקשתו להפסיק כהונה של נושא משרה מעוררת מטבעה קושי מעשי רב. כך, מטבע הדברים, קיים קושי לבחון כליות ולב, והדברים נכונים אף ביחס לוועדת המינויים. על כן, העמדה כי משבר האמון הוא סובייקטיבי בעיקרו מוקשית בעיניי ומעלה תהיות רבות באשר לאופן שבו יש לבחון ולמדוד את אותו האמון האישי. לכך יש להוסיף, כעמדת השופט כבוב בפסק הדין מושא הדיון הנוסף, כי אילו הייתה העילה מבוססת על תחושה סובייקטיבית, לא היו לוועדה כלים כלשהם לקבוע אם העילה מתקיימת, אם לאו. במילים אחרות, תחת גישה זו נשמט ההיגיון הפנימי שבעצם הדרישה לקבלת המלצתה של הוועדה.
לא זו אף זו, גם מבחינה מהותית מתעורר קושי בגישה הרואה במשבר אמון כעילה בעלת ממד סובייקטיבי, מכיוון שהיא פותחת פתח לניצול לרעה של המונח "אמון" ככסות לשיקולים זרים. נושא משרה אשר יחשוש כי ככל שלא יפעל בהתאם למדיניות הדרג המיניסטריאלי, תבוקש הפסקת כהונתו בטענה למשבר אמון אישי, יתאים עצמו למדיניות – וכפועל יוצא מכך, נושאי משרה בעלי סמכויות אכיפה ורגולציה יהפכו למשרות אמון של הגורמים המיניסטריאליים, בניגוד גמור לדרישות העצמאות ואי-התלות של תפקידם. זאת, בניגוד לשיטת המשטר שלנו, שבמסגרתה חבים שומרי הסף את אמונם לציבור, וראו לעניין זה – בשינויים המתחייבים – את שכתבתי בעניין ראש השב"כ:
"כלל ראשי מערכות הביטחון – ובכלל זה ראש השב"כ – חבים חובת נאמנות כלפי הציבור. נאמנותם של ראשי מערכת הביטחון אינה נאמנות מפלגתית-פוליטית לממשלה מסוימת או נאמנות אישית לראש ממשלה כזה או אחר. היא נאמנות לציבור הישראלי כולו, שהפקיד בידיהם את היקר מכל" (שם, בפסקה 25 לפסק דיני).
79. בהקשר זה, המבקשים מציעים כלל שלפיו:
"קביעה שלפיה מתקיים לכאורה משבר אמון בין שר ממונה לבין נושא משרה בכיר ועצמאי מחייבת כי משבר האמון נוצר שלא מעצם ביצוע התפקיד בהתאם לחוק ולכללים המגדירים את התפקיד ובהתאם לשיקול דעתו המקצועי של בעל התפקיד, כך שעמידה באלו לא תוכל להוות אובדן אמון העולה כדי 'משבר אמון חריף ומתמשך'". [הדגשה במקור – י"ע] (פסקה 107 לבקשה לקיום דיון נוסף).
עמדה זו מקובלת בעיקרה גם עליי, משהיא עולה בקנה אחד עם גישתי בעניין ראש השב"כ.
80. בטרם סיום מצאתי להעיר עוד שתי הערות קצרות נוספות ביחס לגבולות פרשנותה של עילת משבר האמון.
(-) "חריף ומתמשך" – הדרישה כי משבר האמון יהיה חריף ומתמשך משמיעה כי ככלל לא די באירוע או במספר אירועים בודדים בכדי להקים משבר אמון מן הסוג המצדיק הפסקת כהונה של נושא משרה בכיר, ודאי הנושא בתפקיד עצמאי ובלתי-תלוי. משכך, שימוש בעילה זו דורש התקיימותו של צבר משמעותי של אירועים חריפים המעידים על משבר אמון אובייקטיבי, ואשר נפרשים על פני זמן ממושך.
(-) "מצב המונע תפקוד יעיל ותקין" – בהליך מושא הדיון הנוסף עלתה השאלה אם הסיפא של עילת משבר האמון ("קיומו של משבר אמון חריף ומתמשך, או קיומם של חילוקי דעות מהותיים וממושכים בין נושא המשרה הבכיר לבין הממונים עליו, היוצרים מצב המונע תפקוד יעיל ותקין") נדרש רק ביחס לחלופת "חילוקי הדעות" או לשתי החלופות גם יחד? הטקסט "הוא רב-משמעי. זוהי רב-משמעות סינטקטית. היא נובעת בשל מבנה המילים או סדרן במשפט. [...] היא יוצרת כמה משמעויות לשוניות. הבחירה ביניהן אינה נעשית על-פי אמות-מידה לשוניות. הבחירה ביניהן נעשית על-פי התכלית המונחת ביסוד ההסדר הנורמטיבי. מתוך מגוון המשמעויות הלשוניות תישלף אותה משמעות אשר מגשימה את התכלית המונחת ביסוד הנורמה המשפטית" (רע"פ 2060/97 וילנצ'יק נ' הפסיכיאטר המחוזי – תל אביב, פ"ד נב(1) 697, 716 (1998)). בפסק הדין מושא הדיון הנוסף, השופט אלרון השאיר את השאלה פתוחה. לעניין זה אומר כי כשלעצמי, פשיטא שיש לקרוא את הסיפא כמתייחס לשתי החלופות המנויות בעילה – הן חלופת משבר האמון, הן חלופת חילוקי הדעות. מסקנה זו מתבקשת מהגישה האובייקטיבית שלפיה יש להצביע על משבר אמון מקצועי, על בסיס ראיות אובייקטיביות ולא בשל טעמים שבלב. לגישתי, פרשנות אחרת חותרת תחת התכלית הבסיסית שביסוד ההסדר הגלום בהחלטות הממשלה הרלוונטיות, שעניינה צמצום החשש כי הליכי הפסקת כהונה של נושאי משרה בכירים מן הסוג שבו עסקינן ינוצלו לרעה וייעשו על יסוד שיקולים פסולים. על כך יש להוסיף, כי הפסקת כהונה של נושא משרה בכיר במהלך הקדנציה הקצובה היא לא דבר של מה בכך ולכן נדרש כי תעשה רק במקרים חריגים שבהם השארתו בתפקיד תוביל לפגיעה בתפקודה היעיל והתקין של הרשות.
מכל מקום, יוער כי אין בדברים האמורים כדי למצות את כלל הדיון בסוגיות העקרוניות הנוגעות לעילת משבר האמון. מטבע הדברים, מקומן של שאלות נוספות שעשויות להתעורר בנוגע לפרשנות עילה זו להתברר במסגרת הליכים עתידיים.
מהכלל אל הפרט
81. משהבהרנו את גדרי הכללים החולשים על הסוגיות העקרוניות שהתעוררו בפנינו, נעבור לבחינתם על רקע נסיבות המקרה הקונקרטי שלפנינו.
82. בענייננו, יישום הניתוח שלעיל על השתלשלות האירועים שלפנינו מעלה כי לא היה בידי הנציב לבדו למנוע את כינוס הוועדה ולחסום בכך את בקשת השר (ויובהר כי איני סבור שעסקינן באחד מאותם מקרי קצה רחוקים כאמור בפסקה 59, אשר ביחס אליהם הותרתי בצריך עיון את השאלה אם בנסיבות אלה נדרש הנציב לכנס את הוועדה). לצד זאת, וכפי שהוסבר לעיל, מכך אין נובעת המסקנה כי הנציב היה מחויב בהכרח לכנס את הוועדה על מנת לקיים דיון "מלא" בטענות השר. זאת, בשים לב לאפשרות לכנס את הוועדה במתכונת הדיונית של ההליך המקוצר, אפשרות שעליה עמדתי לעיל. הדברים מקבלים משנה תוקף נוכח הקשיים שעליהם הצביע הייעוץ המשפטי לממשלה בכל הנוגע לבקשת השר, וכן נוכח טענות הממונה לפגמים נוספים שנפלו בהתנהלות השר אשר מעלים חשש לשימוש לרעה בהליך הפסקת הכהונה (ראו גם פסקאות 46-44 לפסק דינו של השופט כבוב בהליך מושא הדיון הנוסף).
83. במישור המעשי, משמעות הדברים היא כי במקרה הרגיל היה מקום להחזיר כבר עתה את בקשת השר לבחינת נציב שירות המדינה, על מנת שיפעל בהתאם לגדרי סמכותו, זו הפעם לנציב שירות המדינה החדש, מר דורון כהן, אשר החליף בינתיים בתפקיד את פרופ' דניאל הרשקוביץ. לצד זאת, בנסיבות העניין, יש לקחת בחשבון את המגבלות הנובעות מן העובדה כי ביום 17.7.2026 התפזרה הכנסת ה-25 ונכנסנו כידוע לתקופת בחירות. משכך, בשלב זה ברי כי קידום הליך הפסקת הכהונה כפוף לכללים החלים בתקופת בחירות (ראו, למשל, סעיף 2.ג להנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.1501 "מינויים בתקופת בחירות" (ינואר 2021); השוו: בג"ץ 5403/22 לביא, זכויות אזרח, מינהל תקין ועידוד ההתיישבות נ' ראש הממשלה (22.9.2022)). לכך יש להוסיף כי בכל מקרה, אם וכאשר תובא הבקשה בפני הנציב, ראוי כי בהתחשב בחלוף הזמן תונח בפניו חוות דעת משפטית עדכנית לצורך בחירת אפיק הפעולה המתאים בנסיבות העניין.
סוף דבר
84. טרם חתימה אבקש לומר דברים אחדים באשר להימשכות ההליכים המשפטיים שבמוקד ענייננו.
אין חולק כי חלף זמן רב מאז הוגשה בקשתו של השר ועד לפסק הדין הסופי בעניינה. ואולם, נתון זה רובץ במידה רבה לפתחו של אופיו התקדימי של ההליך שבפנינו, הנסוב על סוגיות משפטיות שטרם זכו לליבון מספק. כפי שנטען בפנינו, זהו המקרה הראשון שבו התבקש הנציב להורות על כינוס ועדת המינויים לשם דיון בהפסקת כהונתו של נושא משרה במהלך תקופת כהונתו הקצובה. בנסיבות אלה, אין לתמוה אפוא כי ההליך דנן חייב לראשונה בירורן של שאלות עקרוניות ביחס לגדרי סמכויות הגורמים השונים ולאמות המידה שלאורן הם נדרשים לפעול. לא בכדי, אף הנחיית נציב שירות המדינה הסדירה עד כה את עבודת הוועדה בהליכי מינוי בלבד, ואינה מתייחסת להליכי הפסקת כהונה.
אמת, ההליך הפרטני שלפנינו נשא במידה רבה בנטל הכרוך בבירורן של אותן שאלות עקרוניות ובעיצובה של הלכה צופה פני עתיד. ואולם, זהו, מטיבם של דברים, גורלם של הליכים תקדימיים: ההכרעה בהם משרתת לא רק את ההליך הקונקרטי, אלא גם סוללת את הדרך עבור ההליכים העתידיים שיבואו בעקבותיהם. עתה, משהתבהרה המסגרת הנורמטיבית, יש לצפות כי הליכים עתידיים, ככל שיהיו, יתנהלו ביעילות ובמהירות הראויות, תוך הכרה בכך שעצם ניהולו של הליך להפסקת כהונה משליך על מעמדו ועל תפקודו של נושא המשרה, ועל כן מחייב הכרעה מהירה. מטעם זה, כפי שכבר צוין, ראוי אף כי העקרונות שנקבעו בפסק דין זה יעוגנו בהנחיה מינהלית מתאימה.
85. סיכומו של דבר במישור המעשי, לוּ תשמע דעתי יוחלט כמפורט בפסקה 83 לעיל. בהתאמה, יבוטל הצו הארעי שניתן בהחלטתי מיום 14.9.2025. בשים לב לעובדה כי היה בהגשת הדיון הנוסף תרומה משמעותית לחידוד הדין, אציע כי לא יעשה צו להוצאות.
טרם חתימה
86. אחר הדברים האלה, הונחה לפניי חוות דעתו של חברי, המשנה לנשיא סולברג.
אף שחברי מסכים עם "שורת הדין" בפסק דיני, הוא מוסיף ומעיר כי אל לנו להידרש לסוגיות הנוספות שאליהן התייחסתי. ואולם, מצדו שלו, חברי מוצא דווקא להוסיף כמה הערות בנושא הייעוץ המשפטי לממשלה, המתפרסות על פני 9 עמודים. משכך, אומר אף אני מילים מספר בנושא.
87. אבהיר כי איני שותף לדברי הביקורת של חברי על התנהלות הייעוץ המשפטי לממשלה (נושא שאליו נדרש כבר לא פעם, כפי שציין בעצמו בפסקה 13 סיפא לחוות דעתו). כפי שהטעימה חברתי השופטת ברק-ארז, אף שהתוצאה שאליה הגענו שונה מעמדת הייעוץ המשפטי לממשלה, אין להתעלם מהעובדה כי עמדה זו נשענה על טעמים משפטיים כבדי משקל – טעמים אשר כמוסבר בפסק דיני לא זכו למענה שלם בפסק הדין מושא הדיון הנוסף, וממילא גם לא בטענות שר הכלכלה ולביא. הדברים אמורים אף בראי אופיו התקדימי של ההליך דנן והעובדה כי המסגרת הנורמטיבית הרלוונטית טרם זכתה לליבון שלם ומקיף.
בהתאם, וכפי שציינתי לעיל, לא נפל כל פגם בהגשת הבקשה לדיון נוסף. ולראיה, התוצאה שאליה הגעתי – תוצאה שאף חברי המשנה לנשיא לא חולק עליה – כוללת בסופו של יום תוספת מהותית ומשמעותית על פסק הדין מושא הדיון הנוסף. במישור המעשי, הסוגיה שאליה התכנס הדיון בפנינו היא בידי מי הסמכות להידרש "לדחייה" על הסף של בקשת השר – נציב שירות המדינה עצמו או ועדת המינויים כולה. שאלה זו לא הייתה זוכה להתחדד לולא הדיון הנוסף. בכך גלומה תרומה של ממש לפיתוח הדין במבט צופה פני עתיד. לדידי, תהא זו משום חכמה שבדיעבד להציג את המסקנה שאליה הגענו כפתרון מובן מאליו, בבחינת "הדין לאמיתו" כלשונו של חברי.
88. לא למותר להוסיף כי שאלת היחס שבין גדרי סמכותה של ועדה ובין סמכויותיו של יושב הראש אינה כה פשוטה כפי שחברי מציג זאת. כך למשל, לשם ההשוואה, אציין כי על פי סעיף 7א לחוק-יסוד: הכנסת ועל פי סעיפים 63 ו-63א לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט-1969, הסמכות לפסול רשימת מועמדים או מועמד לכנסת נתונה לוועדת הבחירות המרכזית. ואולם, חרף העובדה כי מדובר בנושא רגיש ביותר של מימוש זכות היסוד לבחור ולהיבחר, סעיף 7 ל"נוהל הטיפול בבקשות פסילה לפי סעיף 7א לחוק-יסוד: הכנסת, התשפ"ו-2026" – כפי שתוּקף אך לאחרונה על ידי חברי בכובעו כיו"ר ועדת הבחירות המרכזית – קובע כי "יושב ראש הוועדה רשאי לדחות על הסף בקשה, אם מצא שאין היא מגלה עילה שבדין" (באופן דומה ראו גם סעיף 7 לנוהל הטיפול בבקשות פסילה לפי סעיף 6א לחוק-יסוד: הכנסת, התשפ"ו-2026 שתוּקף אף הוא לאחרונה. לדוגמאות עבר של שימוש בסמכות זו ראו החלטותיי בפ"ר 1/25 ועדת החקירה האזרחית – עדת העם בע"מ נ' רשימת הליכוד (21.9.2022); פ"ר 2/25 דעת טוב ורע וברית שבט אברהם – עלה ירוק ואוסרת אלאסלאמיה נ' רשימת הליכוד (29.9.2022)). הנה כי כן, למרות שמדובר בהוראה מפורשת בחוק-יסוד ובחוק, ולא בהחלטת ממשלה כמו במקרה דנן, הנוהל והנוהג הוא שיו"ר ועדת הבחירות המרכזית רשאי לדחות בקשה לפסילת רשימה או מועמד מבלי להעביר את הבקשה לוועדת הבחירות המרכזית. עינינו הרואות כי הדברים אינם כה ברורים כפי שהם נחזים להיות במבט ראשון.
בהקשר זה אוסיף ואציין כי אך בימים האחרונים ממש הוגשה עתירה אשר נסבה אף היא, בין היתר, על חלוקת הסמכויות שבין ועדת הבחירות המרכזית ובין יושב ראש הוועדה (בג"ץ 60697-08-26 סיעת הליכוד – תנועה לאומית ליברלית נ' יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-26). במאמר מוסגר יוער כי באותו עניין דווקא עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה צידדה מלכתחילה בעמדה העקרונית כי בחינת הסוגיה שעמדה לדיון צריכה להיות מוכרעת על ידי ועדת הבחירות המרכזית. עם זאת, לאחר מתן החלטתו של חברי אשר קבע כי הסמכות בעניין נתונה לו כיו"ר הוועדה, בחר הייעוץ המשפטי לממשלה להגן על ההחלטה שניתנה. ההליך בעניין זה עודנו תלוי ועומד ולא אדרש אליו, אך ביום 3.9.2026 נקבע בהסכמה כי הסוגיה תובא להכרעת מליאת ועדת הבחירות המרכזית, וכי החלטתו של חברי תהווה חוות דעת משפטית מטעמו שתופנה לוועדה. אדגיש, כי איני נוקט כל עמדה ביחס לגוף הסוגיה האמורה. הדברים מובאים אך על מנת להמחיש את המורכבויות המשפטיות הכרוכות בהכרעה בשאלת היחס שבין סמכויות יו"ר ובין סמכויות ועדה שהוא עומד בראשותה, כמו במקרה שלפנינו (להשלמת התמונה ראו והשוו בהקשר זה גם ע"ב 6615/22 שיקלי נ' יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-25 (3.11.2022) – שם נדון תוקפה של החלטה שקיבלתי אני בעת כהונתי כיושב ראש ועדת הבחירות ונקבע כי הסמכות נתונה לוועדה ולא ליו"ר).
ובחזרה לענייננו. אחזור ואזכיר כי המקרה דנן הוא הפעם הראשונה שבה ביקש שר לכנס את ועדת המינויים לצורך סיום כהונה של נושא משרה בכיר במהלך כהונתו הקצובה. לנוכח רגישות הנושא כפי שעמדתי עליה בהרחבה לעיל, לא היה כל פסול במידת הזהירות שננקטה על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה בהידרשו לסוגיות שבפנינו.
89. אשר לעילת הפסקת הכהונה שעניינה "קיומו של משבר אמון חריף ומתמשך" – לא ברורה לי גישתו של חברי. כפי שהוא עצמו מציין, סוגיה זו עלתה כבר בהליך מושא הדיון הנוסף – הן בכתבי הטענות שהוגשו מטעם הצדדים, הן במיקוד שהוכתב על ידי הצו על-תנאי שניתן והן בעמדות שניים מחברי ההרכב המקורי אשר נחלקו בדעותיהם. כל זאת, אף בשים לב לסתירות שעליהן עמדתי בין הערותיו של השופט אלרון, ובין קביעות קודמות בפסיקה. סוגיה זו לא הוחרגה בהחלטתי על קיום דיון נוסף ונזכרה במישרין בטענות המבקשים. אדרבה, משנתכנסנו בהרכב מורחב אני סבור כי הן שיקולים של יעילות דיונית, הן שיקולים היורדים לשורש תפקידו של בית המשפט העליון, מחייבים להידרש לסוגיה זו על מנת להקנות ודאות משפטית. לא למותר להעיר כי שאלת פרשנותה של עילת הפסקת כהונה זו, כפי שנקבעה בהחלטה 4062 – היא הדין הרלוונטי לענייננו – היא שאלה משפטית, אשר לגביה אין לוועדת המינויים יתרון מובנה על פני בית המשפט, שהוא הפרשן המוסמך של הדין (ראו והשוו: בג"ץ 4386/16 טספהיוט מדיו נ' נציבות בתי הסוהר, פסקה פ"ט (13.6.2017); עע"ם 2503/13 זהר נ' עיריית ירושלים, פסקה 38 (4.2.2015)). זאת, להבדיל משאלות יישומיות הנוגעות לבחינת התקיימות העילה בנסיבות קונקרטיות, אשר ככלל מקומן להתברר תחילה על ידי הוועדה.
מכל מקום, וחרף בחירתו של חברי "לשבת על הגדר" ולא לנקוט עמדה – יתר חברי ההרכב מצאו להידרש לסוגיה והצטרפו לגישה האובייקטיבית שתוארה לעיל. משכך, יש בדברים אלה כדי להוות הלכה מחייבת, אשר תוסיף ותתפתח בעתיד בהתאם לצורך.
90. לבסוף, איני שותף לביקורת העצמית של חברי לגבי בית משפט זה ולאזהרתו לגבי התיקים הרבים המגיעים לשולחננו, שבהם מתבקשים סעדים זמניים דחופים של עיכוב פעולת הרשות. ההלכות לגבי מתן צווי ארעי וצווי ביניים מושרשות בבית משפט זה שנים רבות וחזקת התקינות המינהלית עומדת לנגד עינינו. כל מקרה נבחן על ידי שופטי בית משפט זה על פי נסיבותיו והשלכותיו כך שלא אלמן ישראל. כך נעשה גם בענייננו וזאת בשים לב לעובדה כי במוקד ההליך עמדה לדיון שאלת עצם כינוסה של הוועדה, סוגיה שהייתה מתייתרת מעצמה לולא ניתן סעד זמני מתאים. למעשה, אף התוצאה שאליה הגענו מלמדת בדיעבד על חשיבתו של סעד זה – שהרי, לולא ההמתנה להכרעתנו יש להניח כי כינוס הוועדה היה מתקדם מבלי שנבחנה האפשרות לקיומו של הליך מקוצר, חלופה שלה חשיבות רבה מהיבט השמירה על עצמאותם של בעלי התפקידים. אף לכך לא מצאתי התייחסות בדברי חברי.
יצחק עמית
נשיא
השופט אלכס שטיין:
פסק דינו של חברי, הנשיא י׳ עמית, מקובל עלי.
ברצוני להוסיף ולהבהיר שני דברים:
א. האפשרות שנציב שירות המדינה, כראש הוועדה אשר דנה בפיטוריו של נושא משרה בכיר, יקבע, מבחינה פרוצדורלית, הליך דו-שלבי של קבלת ההחלטה על ידי הוועדה לא הועלתה ולא נדונה בהליך הקודם. אפשרות זו עולה בקנה אחד עם חוות דעתו של השופט י׳ אלרון ועם חוות דעתי שלי. השופט אלרון ואנוכי קבענו כי לנציב אין סמכות למחוק על הסף את הליך הפיטורין שמובא בפניו על ידי השר הממונה, וכי הוועדה כולה היא זאת שצריכה לגבש ולקבל כל החלטה מהותית בכגון דא. קביעה משפטית זו תוסיף אפוא לעמוד בעינה, בתוספת החידוד שעניינו דיון דו-שלבי שקבע הנשיא.
ב. באשר לטיבו של היעדר אמון ביחסיו של נושא משרה בכיר עם השר הממנה, כעילה לפיטוריו של נושא המשרה – עניין זה לא היווה סלע המחלוקת בהליך שקדם לדיון הנוסף הנוכחי. אומר בקצרה, כי קיומן של ראיות אובייקטיביות אשר מראות כי השר ונושא המשרה אינם מצליחים לעבוד יחדיו ולשרת את הציבור, במשך תקופה ארוכה – אף הן עשיות לספק את ״המבחן האובייקטיבי״ עליו דיבר חברי הנשיא בפסק דינו הנוכחי. בכפוף לכך, אני מסכים עם קביעת הנשיא כי אין עמנו מקום לאמץ ״מבחן סובייקטיבי״ טהור כעילה לפיטוריו של נושא משרה בכיר על ידי השר. אימוצו של ״מבחן סובייקטיבי״ כאמור עלול לפגוע פגיעה קשה בעצמאות השירות הציבורי (ודומני כי השופט אלרון ממילא לא כיוון לאימוצו של מבחן כזה בפסק הדין מושא ההליך הנוכחי).
כמו כן, אחרי שקראתי את חוות דעתו של חברי, המשנה לנשיא נ' סולברג, הנני מצטרף להערותיו בנוגע לפועלו של הייעוץ המשפטי לממשלה בפרשה דנן.
אלכס שטיין
שופט
השופטת דפנה ברק-ארז:
1. אני מסכימה לפסק דינו של חברי הנשיא י' עמית ואבקש להוסיף מספר דגשים בהקשר זה.
2. ההליך בוועדת המינויים והחשש מפני הרתעה של בעלי תפקידים – בצד העובדה שאיננו מקבלים במלואה את העמדה המקורית של הייעוץ המשפטי בדבר סמכותו של נציב שירות המדינה להחליט לבדו בכל הנוגע לעצם כינוסה של ועדת המינויים, חשוב לחזור ולהדגיש כי שיקולי המדיניות שעמדו ביסודה – מהיבט החשש להרתעת יתר של נושאי משרה – היו שיקולים תקפים וראויים. כאשר נושא משרה נקרא לדיון בפני ועדת מינויים המתכנסת לדיון בשאלת הדחתו, עצם קיומו של הליך כזה כרוך בנזקים לא מבוטלים – רגשיים, תדמיתיים וגם כספיים (כאשר מביאים בחשבון את ההוצאות המשפטיות הכרוכות בהיערכות מתאימה). זהו אחד מהמקרים שבהם ההליך הוא חלק מה"עונש" (ברוח המימרה הידועה The process is the punishment). הפתרון המוצע בפסק דיננו זה, המדגיש את סמכותה של הוועדה לקיים דיון מקדמי בשאלה האם יש לקיים הליך מלא בבקשה להדחתו של נושא המשרה, נותן מענה לחששות המוצדקים שהועלו.
3. העילה של משבר אמון חריף ומתמשך – בהקשר זה אבקש להוסיף ולהדגיש מדוע דחיית העמדה הנוסכת תוכן "סובייקטיבי" אל תוך עילה זו היא מחויבת המציאות. התכלית העומדת ביסוד קיומה של ועדת המינויים מתמקדת בחשיבות הנודעת לבחינה אובייקטיבית של ההצדקה להפסקת כהונתו של נושא תפקיד שאמור להיות בעל אופי מקצועי-עצמאי. עצמאות כזו לא תיתכן אם תהיה תלויה ב"הרגשה" של השר הממונה. ממילא, כלי העבודה של ועדת המינויים מותאמים לבירור היבטים עובדתיים, ולא "דברים שבלב". אכן, ההליך הנוכחי אינו ממוקד בעובדות הקונקרטיות, אלא בפן ההלכתי-עקרוני, אולם לא למותר לציין כי השר ביקש מן הממונה על התחרות להתפטר מתפקידה תוך פרק זמן קצר יחסית מתחילת כהונתו – תקופה המעוררת לכאורה סימן שאלה לגבי היווצרותו האותנטית של משבר אמון חריף ומתמשך המונע תפקוד יעיל ותקין. מכל מקום, כאמור, העיקר הוא בכך שיש לבחון את הדברים במשקפיים אובייקטיביים, ולא לנו להכריע כעת לגוף הדברים.
4. בשלב זה, עיינתי בעמדותיהם של חבריי מכאן ומכאן בכל הנוגע לייעוץ המשפטי לממשלה בהליך שבפנינו. אסתפק בכך שאומר בקצרה כי אני מצטרפת להערותיו של חברי הנשיא עמית בעניין זה מכל טעמיו.
5. סוף דבר: לא ניתן להפריז בחשיבות הנודעת לעצמאותם של נושאי משרה המופקדים על אכיפת הדין. עצמאות זו היא מיסודות ההגנה על שלטון החוק. אני סבורה כי העקרונות עליהם עמדנו בפסק דיננו זה יסייעו להגנה עליה.
דפנה ברק-ארז
שופטת
השופט חאלד כבוב:
קראתי בעיון את חוות דעתו של חברי, הנשיא י' עמית, ונוכחתי כי המרחק בין גישותינו לא רב. את דעתי פירטתי בהרחבה בגדרי ההליך מושא הדיון הנוסף, והמעוניין יעיין שם. כעת אבקש אך לחדד את הדברים מנקודת מבטי.
נקודת המוצא לענייננו נעוצה בעיקרון חוקיות המינהל, לפיו רשות מינהלית רשאית לפעול אך ורק בגדרי דלת אמות הסמכות שהוקנתה לה. בהתאם, משעה שנציב שירות המדינה לא הוסמך להמליץ לממשלה – לבדו – אם התקיימו העילות להפסקת כהונת הממונה על התחרות, הרי שהוא לא מוסמך לקבוע – לבדו – כי מכתבו של שר הכלכלה לא מגלה עילה להפסקת כהונתה.
מטעם זה, חברי סבור כי הנציב לא מוסמך 'לדחות על הסף' את בקשת השר להורות על כינוס הוועדה. עמדה זו, בעיקרה, מקובלת עליי. כפי שציינתי בחוות דעתי מושא הדיון הנוסף:
"במקרה הרגיל, אינני סבור כי יש מקום לעריכת 'בדיקה מהותית וראייתית' של טענות השר טרם כינוס הוועדה. נקודת המוצא היא שטענות השר, בראי הטעמים לסיום כהונה, נועדו להתברר על-ידי הוועדה כולה ולא על-ידי הנציב או על-ידי הייעוץ המשפטי לנציבות שירות המדינה. במובן זה, אני מצטרף לדברי חבריי באשר לחסרונות הגלומים בשיטה שלפיה הייעוץ המשפטי לנציבות שירות המדינה מבצע מעין 'פרה-רולינג' לטענות השר, ומונע ממנו להביא את דבריו בפני הוועדה" (שם, פיסקה 39).
לצד זאת, כך הוספתי, במקרים שבהם קיימות אינדיקציות ממשיות שלפיהן נפלו פגמים מינהליים חמורים בפועלו של השר-המבקש, דהיינו – פגמים שיכולים לחתור תחת סמכותו ולהביא לבטלות החלטתו לפתוח בהליך סיום הכהונה, או אז, על הנציב לבחון את הטענות הללו בטרם הוא עושה שימוש בסמכותו-שלו להורות על כינוס ועדת המינויים. זאת מהטעם שאם השר אכן חרג מסמכותו שלו בעת הגשת הבקשה, הרי שלא קיים מקור סמכות אשר בכוחו לחייב את הנציב לכנס את ועדת המינויים.
אבקש להמחיש את הדברים באמצעות מספר דוגמאות.
אפתח בדוגמה פשוטה. טלו, למשל, מקרה שבו קיימת מחלוקת בשאלת תוקף המינוי של ראובן לתפקיד שר הכלכלה (והשוו למקרה מינויו של ח"כ אופיר אקוניס לשר המשפטים, בניגוד לעמדת היועץ המשפטי לממשלה, שם ניתן, למען הזהירות, צו ביניים הקובע כי "השר אופיר אקוניס לא יחל לכהן בתפקיד שר המשפטים [...]" (בג"ץ 2228/21 התנועה לטוהר המידות נ' ממשלת ישראל, פיסקה 2 (27.04.2021)). ראובן פונה אל נציב שירות המדינה ומבקש ממנו לכנס את ועדת המינויים כדי לדון בהתקיימות העילות להפסקת כהונת הממונה. הנציב, אשר מודע למחלוקת בדבר תוקף מינויו של ראובן לשר הכלכלה, נועץ בגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, ונמסר לו כי המינוי חסר תוקף.
דומני, כי במקרה כזה גם חברי לא יחלוק על כך שהנציב לא מחויב – ולמעשה אף לא רשאי – לכנס את ועדת המינויים. שהרי, כלל לא הונחה לפניו בקשה כדין לכנס את הוועדה. כך גם מקום בו קיימת מחלוקת ביחס לשאלה מיהו השר "שעם משרדו נמנית המשרה" (כלשון סעיף 4.ד.1 להחלטה 4062). גבי דידי, פשיטא כי הנציב מוסמך להיוועץ בגורמי הייעוץ המשפטי על מנת לקבוע אם הבקשה לכינוס הוועדה הוגשה מטעם הגורם המוסמך, אם לאו, בטרם הוא עושה שימוש בסמכותו להורות על כינוס הוועדה.
וכעת לדוגמה נוספת, מעט יותר מורכבת. ראובן מונה כדין לתפקיד שר הכלכלה. הוא פונה לנציב ומבקש לכנס את ועדת המינויים כדי לדון בפיטורי הממונה על התחרות. עילת הפיטורים – שיערה הג'ינג'י של הממונה (והשוו לדוגמה שהובאה בעמוד 229 לעניין ונסבורי הנודע:Associated Provincial Picture Houses Ltd. v. Wednesbury Corp. [1948] 1 KB 223, 229 (CA)). למכתב צורפו תמונותיה של הממונה, המעידות בבירור על צבע שיערה. על פני הדברים, במקרה כזה התקיימה הדרישה הפורמלית שבסעיף 4.ד.1 להחלטה 4062. שכן, הבקשה לקבלת חוות-דעתה של הוועדה הוגשה בכתב על ידי השר, תוך פירוט התשתית העובדתית הרלוונטית.
ואולם, דומני כי גם במקרה כזה חברי יסכים שהנציב לא מחויב לכנס את הוועדה. שכן, בבקשת השר כלל לא נטען להתקיימות אחת מהעילות שבעטיין הוועדה מוסמכת להמליץ על סיום כהונת הממונה (לפי סעיף 4.ב להחלטה 4062), וממילא מדובר בכינוס הוועדה לריק. במילים אחרות, אם הממשלה במליאתה רשאית להפסיק את כהונת הממונה על התחרות רק אם התקיימו עילות מסוימות, ברי כי אין טעם לכנס את הוועדה אם כלל לא הועלתה בבקשה טענה הקשורה בהתקיימותן.
הנה כי כן, לא ניתן לומר כי הנציב מחויב לכנס את הוועדה כל אימת שמאן דהוא פונה אליו ומבקש את כינוס הוועדה; זאת בפרט, בשים לב למשמעות הפתיחה בהליך של סיום כהונת נושא משרה בכיר ועצמאי בשירות הציבורי. הנציב נדרש לכנס את הוועדה כאשר הבקשה לעשות כן הוגשה על-ידי הגורם המוסמך להגישה, וכאשר נדרשת המלצת הוועדה ביחס לשאלה אם התקיימו העילות שעל יסודן הממשלה רשאית להפסיק את כהונת הממונה.
ומכאן לדוגמה מורכבת אף יותר. נניח שהשר הרלוונטי פונה לנציב ומבקש ממנו לכנס את הוועדה כדי לתת המלצה בשאלת התקיימות העילות המנויות בהחלטה 4062. אלא מאי? הנציב קורא את הבקשה ומשתכנע כי התשתית העובדתית המפורטת בבקשה לא יכולה לבסס אף אחת מהעילות החוקיות להפסקת הכהונה. לא זו בלבד, אלא שהנציב משתכנע כי השר שגה בפירוש העילות להפסקת הכהונה, ועל כן, גם אם כל מה שנטען במכתבו של השר הוא אמת לאמיתה, הדבר לא מבסס את עילות הפסקת הכהונה לפי פירושן הנכון, ולכן כינוס הוועדה יהיה לשווא. הנציב נועץ בגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, והם מאששים את סברתו. האם במצב כזה, בסמכותו להימנע מלהורות על כינוסה?
היועצת המשפטית לממשלה סברה בהליך מושא הדיון הנוסף – ומעמדה זו לא שינתה – כי התשובה לשאלה זו היא בחיוב. לגישתה, אם אין תשתית עובדתית מינימלית שיכולה לתמוך בעילות להפסקת כהונת הממונה, לפי פירושן הנכון, אין הצדקה להורות לנציב לכנס את הוועדה. אחרת, נמצאנו פותחים פתח לאפשרות שהשר יעשה שימוש לרעה בסמכותו זו, תוך פגיעה בעצמאותה של הממונה.
לעומת זאת, כפי שהבהרתי בחוות דעתי מושא הדיון הנוסף, לעמדתי, כאשר הנציב סבור שלא התקיימו העילות להפסקת כהונת הממונה, הוא לא רשאי 'לדחות על הסף' את הבקשה לכינוס הוועדה. שכן, הסמכות להמליץ לממשלה בנדון מסורה לוועדה במליאתה. זו הייתה עמדתי, ומעמדה זו לא שיניתי.
ואולם, כפי שציינתי שם, המקרה מושא הדיון הנוסף עורר דילמה מסוג אחר. דילמה זו נוגעת למצבים שבהם קיימות אינדיקציות ממשיות לכך שבפועלו של השר נפלו פגמים מינהליים חמורים כאשר הוא בחר להגיש את הבקשה לכינוס הוועדה, ובכך, הלכה למעשה, הוא חרג מסמכותו.
בהקשר זה הזכרתי, כי לטענת הממונה, השר דרש שתתפטר מתפקידה על רקע חוסר שביעות רצונו מכך שלא נענתה לגחמותיו בענייני אכיפה קונקרטיים שאינם מסורים לסמכותו. עוד הזכרתי, כי השר בחר שלא להגיב על טענה חמורה זו (להרחבה ראו שם, פסקאות 45–48). במצב כזה, סברתי כי הנציב היה מוסמך לבחון האם השר פעל בגדרי סמכותו בהגשת הבקשה, שכן על הנציב לכנס את הוועדה רק לאחר שהוא נוכח כי הוגשה בקשה כדין לכינוסה.
אשוב ואדגיש: אילו היה השר מכחיש בפני הנציב את טענותיה העובדתיות של הממונה ביחס להשתלשלות ההליכים שקדמו לבקשה לכינוס הוועדה, או אילו הוא היה מגיש בעצמו עתירה לבית משפט זה נגד החלטת הנציב, שבה היה מכחיש את טענות הממונה – יתכן שהתוצאה הייתה משתנה. שכן, במצב כזה, ניתן היה לאפשר לוועדה במליאתה להכריע במחלוקת העובדתית האמורה.
ואולם, בנסיבות העובדתיות שהיו לפנינו, בהן העתירה הוגשה על-ידי צד שלישי בלתי קשור, וממילא טענות הממונה לא נסתרו, סברתי כי ישנו חֶסֶר עובדתי המקשה עלינו לקבוע כי השר פעל בגדרי סמכותו כאשר הגיש לנציב את הבקשה לכנס את הוועדה. בהתאם, דעתי הייתה ועודנה כי לא הונח בסיס עובדתי אשר יצדיק את התערבותנו, כבית המשפט הגבוה לצדק, בהחלטת נציב שירות המדינה במקרה דנן.
אשר לעילה שעניינה במשבר אמון חריף ומתמשך או חילוקי דעות מהותיים וממושכים – בהקשר זה חברי הנשיא ואני רואים עין בעין. חברי מאמץ את עיקרי עמדתי בפסק הדין מושא הבקשה, והערותיו לעניין מהותה של העילה מקובלות עלי. כן מקובלות עליי הערותיו במענה לחברי, המשנה לנשיא, נ' סולברג.
חאלד כבוב
שופט
המשנה לנשיא נעם סולברג:
שורת הדין בחוות דעתו של חברי, הנשיא י' עמית, מקובלת גם עלי. אכן, כפי שנקבע בפסק הדין מושא הדיון הנוסף – "אין לנציב לבדו סמכות להימנע מכינוסה של הוועדה לשם דיון בבקשת שר להפסיק את כהונתו של נושא משרה בכיר" (פסקה 44 לחוות דעתו של הנשיא. ראו גם בפסק הדין מושא הדיון הנוסף: פסקה 52 לחוות דעתו של השופט י' אלרון; פסקאות 14-10 לחוות דעתו של השופט א' שטיין; והשוו: פסקה 39 לחוות דעתו של השופט ח' כבוב בפסק הדין מושא הדיון הנוסף, ודבריו כעת בפסקאות 12-11 לחוות דעתו).
אני מסכים גם לקביעתו של חברי הנשיא, שלפיה "בכובעו כיושב ראש הוועדה, רשאי הנציב להניח על שולחן הוועדה הצעה לקיים תחילה דיון מקדמי ומזורז בבקשה" (פסקה 45). אמנם, כפי שציין חברי, השופט שטיין, שאלה זו – אם קיימת לוועדה סמכות לערוך הליך מקדמי ומזורז של דיון בבקשה אשר נחזית, על פניה, להיות בקשת סרק, ולהעביר את המלצתה השלילית אם מתברר כי בקשת הפיטורין אכן כזו – כלל לא עמדה לדיון במסגרת פסק הדין מושא הדיון הנוסף. אולם, בשים לב לאמור בסעיף 4ד להחלטה 4062 של הממשלה ה-31 "קביעת תקופת כהונתם של נושאי משרה בכירים בשירות המדינה" (7.9.2008) (להלן: החלטה 4062), שם נקבע במפורש כי "הוועדה תקבע את סדרי עבודתה", קשה לחלוק על כך שהוועדה אכן רשאית לקיים את ההליך גם באופן האמור, ובדיון לפנינו הסכימו לכך גם המשיבים בפה מלא.
אשר לסוגיות אחרות שבאו לידי ביטוי בחוות דעתו של חברי הנשיא, ושעלו גם בפסק הדין מושא הדיון הנוסף, סבורני כי אל לנו להביע לגביהן עמדה בשלב זה של ההליך. כך למשל, בעקבות המחלוקת שנתגלעה בין השופטים אלרון וכבוב בפסק הדין מושא הדיון הנוסף באשר לפרשנות סעיף 4(ב)(2) להחלטה 4062, המונה בין העילות להפסקת כהונה של נושא משרה את "קיומו של משבר אמון חריף ומתמשך, או קיומם של חילוקי דעות מהותיים וממושכים בין נושא המשרה הבכיר לבין הממונים עליו, היוצרים מצב המונע תפקוד יעיל ותקין", פּרשׂ חברי הנשיא את משנתו. כשלעצמי איני רואה לנכון להידרש לסוגיה, מטוב עד רע. השאלה אם התקיימו בעניין שעל הפרק העילות המנויות בסעיף 4(ב)(2) טרם נבחנה על ידי הוועדה, שבידיה הופקדה המלאכה. לגבי דידי, ביקורת שיפוטית אשר תעסוק גם בפרשנות ההולמת לעילות המנויות שם, אפשר שתתקיים רק על גבי המלצה קונקרטית של הוועדה שתידרש לכך (ראו למשל, מִני רבים מאוד: בג"ץ 21480-07-25 עיריית חיפה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פסקה 3 (9.7.2025); בג"ץ 46759-01-25 איגודן תשתיות איכות הסביבה נ' שר הפנים, פסקה 10 (27.10.2025)). זאת, תוך מתן תשומת לב גם לשיקול הדעת הרחב שמסור לוועדה במלאכתה (לגבי סטנדרט ההתערבות בהחלטות של ועדות מינויים מן הסוג שבו עסקינן, ראו מן העת האחרונה: בג"ץ 23426-04-26 אלמקייס נ' ראש הממשלה, פסקה 53 לפסק הדין של השופט ע' גרוסקופף, וההפניות שם (1.6.2026)).
כיוצא בזה, אין בדעתי להביע עמדה, לטוב ולמוטב, על אודות בקשת השר לגופה, וגם לא לחווֹת דעה כלשהי על התנהלות הממונה במסגרת תפקידה. ברי, מחד גיסא, כי לזכות השר עומדת חזקת התקינות המנהלית, ומאידך גיסא, יש להניח גם ביחס לממונה, כי ביצעה את המוטל עליה כמיטב יכולתה ומומחיותה, לטובת האינטרס הציבורי. כפי שנקבע בפסק הדין מושא הדיון הנוסף, וכפי שקבע כעת גם חברי הנשיא, הדיון בשאלה אם בקשת השר מוצדקת, ואם קמה לגבי הממונה אחת מעילות הפיטורין המנויות בהחלטה 4062, מסוּר על פי הדין לסמכות הוועדה, ומובן כי עליה לשמוע את עמדות הצדדים בלב פתוח ובנפש חפֵצה, לשקול ולהמליץ כחוכמתה.
לגבי עיקר הדין אפוא – שׂוררת ביני לבין חברי הנשיא הסכמה, למעט הסוגיות שנזכרו, אשר ביחס אליהן אינני רואה לנכון להביע עמדה. הגם שכך, נוכח תוצאתו הקשה של ההליך דנן, אינני בן-חורין לפטור עצמי בלא להוסיף כמה הערות על הדרך שהביאתנו עד הלום. אתמקד במה שראוי לטעמי לעשות כדי למנוע את הישנות הדברים, במבט צופה פני עתיד. אפתח בהתייחסות לתפקיד שמילא הייעוץ המשפטי לממשלה בהתגלגלות ההליכים, ואסיים בהערות הנוגעות ליחסינו-שלנו עם הרשויות השכנות.
על מקומו של הייעוץ המשפטי לממשלה בהליך
אמנם, במישור הפורמלי, במוקד ההליכים עמד נציב שירות המדינה, והשאלה שנדונה בהם היא האם החלטתו שלא לכנס את ועדת המינויים לדון בבקשת השר באה בגדרי הסמכות שהוקנתה לו בדין, אם לאו. ברם, דומני כי תיאור זה מרוחק מהתנהלות הדברים במציאות. עיון בהחלטת הנציב מיום 12.8.2024, כמו גם בהתכתבות שקדמה לה, מעלה כי עמדתו של הנציב, הן במישור העקרוני, ביחס לסמכותו שלא לכנס את הוועדה טרם ביצוע "בדיקה משפטית מקדימה", הן במישור הקונקרטי, ביחס לתוצאות של אותה בדיקה מקדימה – נקבעה הלכה למעשה בחוות הדעת שקיבל הנציב מאת גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. על כך העיר גם השופט אלרון בפסק הדין מושא הדיון הנוסף, כי "איך שלא נבחן את ההליך שהתנהל מאז הגשת בקשת השר, וכיצד שלא נלבישו במלבושים משפטיים כאלו ואחרים תוך הפניה לעקרונות מופשטים, נגיע למסקנה ברורה – שיקול הדעת המהותי ביחס לעילות הפסקת הכהונה נבחן לא על ידי חברי הוועדה – אשר להם הסמכות לפי דין; אלא על ידי הייעוץ המשפטי, אשר שם עצמו כגורם מסנן בלעדי וחסם את הוועדה מלהתכנס ולדון לגוף הדברים, בין היתר באמצעות פרשנות שלפיה לנציב הסמכות לדחות בעצמו את בקשת השר" (פסקה 51; ראו גם, והשוו: בג"ץ 5769/18 אמיתי נ' שר המדע והטכנולגיה, פסקה 20 לחוות דעתו של השופט שטיין (4.3.2019)). מופע נוסף של אותה תופעה, בא לידי ביטוי בדיון על-פה, אז התברר כי חרף הופעתו של נציב שירות המדינה כראשון מבין המבקשים שנמנו בכותרת הבקשה לקיום דיון נוסף, הרי שהנציב עצמו, בשר ודם, כלל לא נשאל לדעתו בנוגע לבקשה שהוגשה בשמו על-ידי ב"כ היועצת המשפטית לממשלה (ראו: עמודים 38-37 לפרוטוקול הדיון מיום 30.6.2026)). עינינו הרואות, כי לאמיתו של דבר, הגורם אשר קיבל את ההחלטה שלא לכנס את הוועדה לדיון בבקשת השר, הוא הייעוץ המשפטי לממשלה. כלפי החלטה זו הוגשה העתירה המקורית, ולגביה נקבע – זו הפעם השניה – כי היא אכן מנוגדת לדין.
כמוסבר, יִחוס של ההחלטה שלא לכנס את הוועדה, לנציב שירות המדינה, ולא לחוות הדעת שלאורה פעל, מעורר קושי – מעין פער בין המסמן למסומן. עם זאת, למסגור הנ"ל יש יסוד מסוים בדין השׂורר במחוזותינו, שלפיו "הייעוץ המשפטי לממשלה הוא שמשקף לרשות המבצעת את הדין, על גבולותיו, כל עוד לא קבע בית משפט מוסמך אחרת" (דנג"ץ 70105-05-25 ממשלת ישראל נ' מכון לואיס ברנדייס לחברה, לכלכלה ולדמוקרטיה, המסלול האקדמי המכללה למינהל מיסודה של הסתדרות הפקידים בתל אביב, פסקה 10 (3.2.2026) (להלן: דנג"ץ הנציב); ראו גם: דוח הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו, 44 (1998) (להלן: דוח ועדת שמגר); רות גביזון "היועץ המשפטי לממשלה: בחינה ביקורתית של מגמות חדשות" פלילים ה 27, 63 (1996) (להלן: גביזון); אריאל בנדור "היועץ המשפטי לממשלה: בין עמדה משפטית לייצוג" מחקרי משפט לד, 1379, 1396 (2023) (להלן: בנדור); וכן ראו והשוו: סעיף 4 לחוק היועץ המשפטי לממשלה (חוות דעת, ייצוג ופיקוח), התשפ"ו-2026, שתחילת תוקפו ביום 1.1.2027). אין להלין אפוא על הנציב על כך שפעל על-פי חוות הדעת שקיבל מאת הייעוץ המשפטי, אף שזו התבררה בסופו של דבר כשגויה.
חברתי, השופטת ד' ברק-ארז, מצאה לנכון להדגיש כי "אף שאיננו מקבלים במלואה את העמדה המקורית של הייעוץ המשפטי", הרי ש"שיקולי המדיניות שעמדו ביסודה [...] היו שיקולים תקפים וראויים", כאשר לדבריה "הפתרון המוצע בפסק דיננו זה [...] נותן מענה לחששות המוצדקים שהועלו". אני רואה את הדברים מעט אחרת. לגבי דידי, דווקא בשל הכבוד והיקר שבהם נוהגים בחווֹת הדעת של הייעוץ המשפטי לממשלה, התוצאה אליה הגענו בתום ההליך המשפטי – מטרידה ומצריכה התייחסות. בהקשר זה, ומבלי שיהיה בכך כדי למצות, אבקש להרחיב מעט את הדיבור בהתייחס לשתי סוגיות: הראשונה, והשולית יותר, קשורה לעמדת המבקשת ביחס לדין הרצוי, ולתהיות העולות ממנה. השניה, והעיקרית, נוגעת לחובתה של המבקשת לשקף לרשות את המצב המשפטי הנוהג, ולהפריד בינו לבין הדין הרצוי בעיניה, ולפער שבין חובה זו לבין דרך הפעולה שננקטה בעניין שעל הפרק.
אפתח אפוא דווקא במישור הדין הרצוי. כפי שמציינת חברתי, השופטת ברק-ארז, את סוג הטענות שעליהן סמכה המבקשת את עמדתה נגד כינוס הוועדה, מקובל להכתיר בכותרת 'the process is the punishment' (כשם ספרו של Malcolm M. Feeley). בהקשר זה, נטען כי "העובדה כי בסופו של התהליך הוועדה עשויה למצוא את טענות השר כטענות לא מוצדקות, אינה מפחיתה במידה של ממש מעוצמת האפקט המצנן. זאת, שכן התהליך עצמו פוגע ביכולת התפקוד של נושא המשרה, מסיט את הקשב שלו, דורש ממנו השקעת משאבים רבים, ומחליש באופן מובנה ועמוק את יכולת עמידתו ומילוי תפקידו באופן מקצועי ועצמאי". אמנם כן, חשש כאמור אכן קיים ביחס לנושאי המשרה הרלבנטיים, ויש להתייחס אליו ברצינות הראויה. ברם, כחברי, השופט שטיין, אף אני סבור כי האופן שבו הוצגו הדברים על-ידי המבקשת, מפחית קמעא מן היושרה הפנימית ועמוד השדרה המוצק שחזקה על נושאי משרות רמות כגון דא כי ניחנו בהם (פסקה 16 לחוות דעתו בפסק הדין מושא הדיון הנוסף).
בהמשך לכך, ובמבט רחב יותר, דומני כי ניתוח של 'דיני הפיטורין' החלים על בכירים בשירות המדינה, המתחשב אך ורק באפשרות קיומם של מצבים בהם השר או הממשלה יפתחו בהליכי סרק נגד הממונים, מטעמים זרים ועל מנת להלך עליהם אימים, ומתעלם מהאפשרות שנבחר ציבור יפעיל את סמכותו זו, באמת ובתמים, מתוך עמדה כּנה שלפיה נושא משרה מסוים פוגע ביכולתו לקדם את האינטרס הציבורי, באופן העולה בקנה אחד עם העילות הקבועות בדין – מעורר קושי רב. כמובן, אינני נוקט עמדה בשאלה איזו מבין האפשרויות היא שמתקיימת בדנן; אולם, כעניין עקרוני, ברי כי עיצוב נבון של מנגנון הפיטורין 'אקס אנטה', צריך לקחת בחשבון את שתי האפשרויות הנ"ל, ולשרטט בהתאם הסדר שיתייחס הן לחשש כי הליך פיטורין 'קל מדי' יפתח פתח לכל אותן סכנות שהציגה המבקשת, והן לחשש ההופכי, מפני עיצוב של מנגנון כה מסורבל ורווי משׂוּכות ומכשלות, עד שגם הליך פיטורין מוצדק לא יוכל לבוא לכדי גמר בגדרו. אני מסכים עם חברַי כי לחששות שאותם הציגה המבקשת יש מענה מאוזן במסגרת המנגנון הקיים – המחייב את הוועדה ליתן דעתה על בקשת השר מחד גיסא, אך מאפשר לה, אם היא נוכחת כי לפניה בקשת סרק, להשיב לשר בהמלצה שלילית 'על אתר', מאידך גיסא. דומני כי היא הנותנת: החלטות הממשלה שבהן עוגנו היבטיו השונים של מנגנון הפיטורין הקיים, יצרו הסדר מאוזן וראוי יותר מזה שטענה לו המבקשת.
על כל פנים, אף אם עמדת המבקשת לגבי הדין הרצוי היתה מבוססת על ניתוח שלם ומקיף של שיקולי המדיניות הרלבנטיים, ברי כי מדובר בעניין מִשני ביחס לחובה המרכזית יותר של הייעוץ המשפטי לממשלה – "להנחות את רשויות השלטון מה אסור ומה מותר, מה חוקי ומה בלתי חוקי" (דוח ועדת שמגר, עמוד 43). במישור זה יש להדגיש, כפי שתיאר גם חברי הנשיא בחוות דעתו המפורטת, כי לא זו בלבד שאין בחששות – מוצדקים ככל שיהיו – "כדי להקים מקור סמכות עצמאי לנציב שלא לכנס את הוועדה" (פסקה 61), אלא שלעמדה אותה הציגה המבקשת אין עיגון בלשונן של הוראות הדין, והיא אף מנוגדת להלכות שנִשנו בפסיקת בית משפט זה אך לאחרונה, בהתייחס לטענות קרובות (ראו: פסקאות 57-55 לחוות דעתו של הנשיא; בפרט ראו והשוו: בג"ץ 1711/24 התנועה למען איכות השלטון נ' שר המשפטים, פסקה 31 לפסק הדין של השופטת י' וילנר, ופסקאות 2-1 לחוות הדעת של השופט ע' גרוסקופף (8.9.2024), וכן השוו לעמדת המבקשת שם, כמפורט בפסקה 7 לפסק הדין של השופטת וילנר). תוצאת הדברים היא, שהמבקשת שיקפה לנציב שירות המדינה כי אסור מבחינה משפטית לכנס את הוועדה, בעוד שעל פי הדין לאשורו, בהתאם להכרעת בית המשפט בפסק הדין מושא הדיון הנוסף, אותה אנו מאשררים כעת, הנציב חייב היה לכנס את הוועדה; ומשלא עשה כן, בהסתמך על חוות דעת המבקשת, לקתה פעולתו בחוסר סמכות.
בטענותיה בכתב ובעל-פה, הדגישה המבקשת את התקדימיות והראשוניות של בקשת השר, כאשר בעניין דנן נתבקש לראשונה לכנס את ועדת המינויים לצורך סיום כהונה של נושא משרה בכיר, ואת העובדה שמטבע הדברים, בית משפט זה טרם נדרש לסוגיה. אמנם, במסגרת תפקידו נדרש הייעוץ המשפטי לנפק חווֹת דעת משפטיות עבור הרשות המבצעת, גם בעניינים שטרם נפסקה לגביהם הלכה מחייבת של בית משפט זה, וטבעי כי זו עשויה לעיתים להתגלות כמלאכה מורכבת. ברם, גם אז נדרש הייעוץ להפריד "בין תיאור מצב משפטי קיים ומוסכם לבין פיתוח משפטי, שהוא עניין ספקולטיבי יותר" (גביזון, עמוד 110); ו"להקפיד על כך שחווֹת הדעת שלו או של אחרים במערך הייעוץ המשפטי יצביעו על הגבלה החלה על הדרג הנבחר או המקצועי לקבל או לממש את ההחלטות הראויות בעיניו או לחייב אותם לפעול בניגוד להבנתם רק כאשר הדין אוסר על הרשויות לפעול כרצונן או מחייב אותן לפעול באופן מסוים" (בנדור, עמוד 1397; ההדגשות במקור). לשם כך, מצוּפּה כי חוות הדעת תתבסס, בראש ובראשונה, על הוראות הדין הרלבנטיות ועל היקשים מן הפסיקה הקיימת, טרם פניה לעקרונות כלליים ולתובנות בדבר הדין הראוי. במבט צופה פני עתיד, דומני כי עצה טובה היא, כי "אם אין תקדים משפטי קונקרטי של בית המשפט העליון, על היועץ המשפטי לממשלה לגלות גישה מרוסנת ולאפשר לנושאי המשרה, במיוחד אם מדובר בנבחרי הציבור, לקבל את ההחלטה הנראית להם, גם אם הוא בדעה שההחלטה מעוררת קשיים משפטיים, כאשר הוא מעריך שקיים סיכוי שאינו מזערי שבית המשפט לא יפסול אותה" (בנדור, עמוד 1396).
אינני סבור אפוא כי העובדה שהמבקשת יִסדה את חוות דעתה על שיקולי מדיניות שהם אולי ראויים, מפחיתה מן הקושי הנשקף מכך שהוצגה לנציב שירות המדינה תמונה משפטית שגויה. לגבי דידי, המסקנה אליה הגענו, שלפיה לחששות המתוארים יש פתרון פשוט במסגרת הדין הקיים, דווקא מבליטה את הקושי בהתנהלות הייעוץ המשפטי לממשלה, אשר עליו – ולא על בית המשפט – הוטלה האחריות "לסייע לרשויות השלטון למצוא פתרון חוקי לבעיותיהן" (דוח ועדת שמגר, עמוד 44). אחרי ככלות הכל, בסיומו של דיון נוסף בהרכב מורחב, מתברר כי אף אחד מ-6 השופטים שנדרשו לסוגיה, לא מצא לנכון להרחיק לכת עד היכן שמצויה עמדת הייעוץ המשפטי; כולם סברו – גם אם במידות משתנות – כי הדין נמצא קרוב יותר לעמדת השר מכפי שנטען. קורותיו של ההליך דנן מחדדים אפוא פעם נוספת, את הפקת הלקחים הנדרשת מצד הייעוץ המשפטי לממשלה (על כך ראו: דנג"ץ הנציב, פסקאות 11-10; בג"ץ 31238-09-24 השר לביטחון לאומי נ' היועצת המשפטית לממשלה, פסקה 39 (9.3.2025)); עיקרה בצורך, שהוא למעשה חובה, להיצמד לדין כהוויתו, ולא להפליג למחוזות אחרים.
אומר את הדברים ב'רחל בתך הקטנה': חששות שמציג הייעוץ המשפטי לממשלה מפני השפעות שליליות של מהלכי רשויות השלטון על האינטרס הציבורי – הגם שאין להקל בהם ראש כמובן – אינם יכולים לגבור על החובה הבסיסית להציג לרשויות את הדין כּהוויָתו. מלבד הנזק שנגרם לשלטון החוק ולערכים דמוקרטיים בסיסיים (בדגש על עקרון הייצוגיות), כתוצאה מכך שנמנע מנבחר ציבור לבצע פעולה שהוא זכאי לבצעהּ על פי דין (בעניין דנן, לשמוע את המלצת ועדת המינויים לגבי בקשתו, לחיוב או לשלילה), בטווח הזמן הארוך התנהלות כאמור עלולה לחתור תחת מעמדו של הייעוץ המשפטי לממשלה, ותחת ההנחה שעמדתו בדבר המותר והאסור משקפת את המצב המשפטי הנוהג. היטב הזהירו מלומדים:
"כשם שממלכה גדולה יותר אינה בהכרח חזקה יותר, כך תוספת סמכויות איננה תמיד תוספת כוח. ממלכות נחלשות ומתמוטטות כאשר שטחיהן מתרחבים מאד וגבולותיהן מתארכים מאוד, עד שלא ניתן עוד לשלוט בהם כמקודם. ברוח זו, שאלה היא מה מחזק את היועץ המשפטי ומה מחליש אותו. לדעתנו עלול מוסד היועץ המשפטי להיחלש חלילה, דווקא כאשר הוא מותקף, אם תחומיו יתפשטו רחוק מדי מן הגרעין של ייעוץ משפטי לממשלה כפשוטו. החתירה להשיג כוח מוחלט, לחסום כל פרצה ולהגן בפני כל סיכון אפשרי היא לעיתים קרובות אשליה מסוכנת, המביאה לתוצאה הפוכה מן המקווה. תפסת מרובה – לא תפסת [...] בסופו של דבר, הקמה אובססיבית של קווי הגנה פירושה שהסייגים לתורה קמים על התורה עצמה. השומרים בעמדות הקדמיות מתחמשים טוב יותר והופכים מאיימים יותר. הם ניצבים על קו ההגנה הראשון של ממלכת המשפט, מוכנים לירות גם על 'מסתננים' שטרם הגיעו אל הגבול ועוד לא ניסו כלל לחצותו. הם עשויים אף לתפוס שטח מעבר לגבול הממלכה כדי למנוע את ההגעה אל הממלכה עצמה; להקים רצועת בטחון נורמטיבית עוד לפני הגבול המשפטי; ולהגן בכל כוחם המחייב על 'נורמות ראויות' שטרם עוגנו בחוק או בהלכה הפסוקה" (איתן לבונטין ורות גביזון "עמדתו 'המחייבת' של היועץ המשפטי לממשלה" ספר שמגר – מאמרים חלק א' 221, 285-284 (אהרן ברק עורך 2003) (להלן: גביזון ולבונטין); ההדגשות הוּספוּ – נ' ס'; ראו גם: דנג"ץ הנציב, פסקה 145 לפסק הדין של השופט ד' מינץ).
ההליך ועונשו – על יחסיות הזמן
הזכרתי לעיל את המקום המרכזי שתפס בטיעוני המבקשת החשש מפני מצב שבו הליך הפיטורין יהיה בבחינת 'the process is the punishment' עבור הממונה. ואולם, דומני כי בענייננו חשש זה, מפני מחיריו של ההליך, שאינם תלויים בתוצאתו הסופית – קיבל ביטוי אחר לחלוטין, ומי שחווה זאת הוא דווקא השר. כך, אמנם נקבע עתה כי צדק בטענותיו, אך בשים לב לתקופה שעוד נותרה לו לכהן כשר, פסק דיננו עבורו הוא כאתרוגים אחרי סוכות.
כפי שפירט חברי הנשיא בחוות דעתו, בקשת השר להעביר מכהונתה את הממונה על התחרות הועברה לנציב שירות המדינה ביום 28.1.2024. רק בחלוף כ-7 חודשים ארוכים של "בדיקה מקדימה" (ראו והשוו: בג"ץ 5483/95 גינדי נ' שר הדתות, פ"ד מט(5) 661, 671-670 (1996)), ולאחר שהוגשה עתירה בעניין, 'זכה' השר לקבל ביום 12.8.2024 החלטה סופית מאת הנציב, מיוסדת על חוות דעת משפטית של המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-מינהלי), ובה הוּדע כי "אין מקום לכנס את ועדת המינויים בהתאם לבקשתך". מכאן, שנתיים של התדיינות בבית משפט זה, אשר תוצאתן היא שנקבע – פעמיים – כי לא היתה הצדקה לסירוב לדון בבקשת השר. כעת, כאשר הכנסת התפזרה, וכהונת הממשלה, והשר בתוכה, קרובות לסיומן, חוזר השר לנקודת ההתחלה של ההליך, כאשר בקשתו המקורית טרם זכתה לדיון לגופה; ידועה האמירה כי 'צדק מאוחר הוא צדק שנשלל'; כך הוא המצב גם בעניין שלפנינו, שנחתם עם פסק דין שהוא במידה רבה "כַּשֶּׁלֶג בַּקַּיִץ וְכַמָּטָר בַּקָּצִיר" (משלי כו, א).
על 'תרומתה' של המבקשת למצב הדברים המתואר כבר עמדתי, אך דומני כי גם לנו בבית המשפט, ישנה אחריות מוסדית למניעת הישנות הדברים, במבט צופה פני עתיד. בהקשר זה, שוּמה עלינו לזכור כי לא הרי 'זמן שיפוטי' כהרי זמנו של נבחר ציבור. לכל ידוע כי אחד ההבדלים הבסיסיים ביותר בכל מדינה דמוקרטית, בין הרשות המחוקקת והרשות המבצעת, לבין הרשות השופטת, נעוץ בכך שלהבדיל משופטים, אשר מתמנים לתקופות כהונה ארוכות, ואינם נדרשים להתמנות או להיבחר מחדש, החברים ברשויות הפוליטיות, נבחרים או מתמנים לתקופות כהונה קצובות וקצרות יחסית (לתיאור קלאסי של מצב דברים זה והטעמים המונחים ביסודו, כמו גם של השלכותיו הרבות על ביזור הכוח בין הרשויות ראו: אלכסנדר המילטון, ג'יימס מדיסון וג'ון ג'יי הפדרליסט (מאמר 78) (אהרן אמיר מתרגם 2004)). בתום תקופת כהונתם, נדרשים נבחרי הציבור לשוב אל הציבור, ולבקש את אמונו מחדש, על בסיס פועלם והישגיהם במהלך תקופת הכהונה.
דברים אלו, ידועים לכל, משמיעים מאליהם כי לא ניתן להשלים עם מצב שבו נמנע מנבחר ציבור לפעול כדין, כפי שנקבע כבר בסיומם של שני הליכים משפטיים – על-פי השקפתו, כאשר עד שקיבל אישור (ואישור נוסף) מבית המשפט, כי הוא ביקש לנהוג בהתאם לדין (בבקשתו לשמוע את המלצת הוועדה; אשר לעצם בקשת הפיטורין, אדגיש שוב, אינני נוקט עמדה), באה כהונתו לכדי סיום. אמנם, במונחי 'שנות משפט', פרק זמן של 3 שנים אכן אינו חריג לרעה במחוזותינו, לצורך בירור עתירה לבג"ץ המתגלגלת לכדי דיון נוסף. ברם, עבור נבחרי ציבור מדובר בפרק זמן המכסה את רוב שנות הכהונה, ולעיתים קרובות אף למעלה מכך; חלילה לנו כי נִדָּמֶה לאותו שומר סף אימתני המכריז כי "שום איש זולתך לא היה יכול לקבל רשות להיכנס לכאן, כי הכניסה הזאת נועדה רק לך. עכשיו אני הולך לסגור אותה" (פרנץ קפקא "לפני החוק" גזר הדין וסיפורים אחרים 86 (אילנה המרמן מתרגמת 1997)). לצד חוסר ההוגנות של התנהלות כאמור כלפי השר, אשר עומדת לו בפועלו חזקת תקינות (ראו למשל: בג"ץ 8173/21 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, פסקה 55 לפסק הדין של השופט שטיין (22.5.2022)), מטריד במיוחד הוא הגירעון הדמוקרטי שנוצר כתוצאה ממנה, אשר בעטיו עלולים אנו להגיע למצב בו "מאבד הציבור את אמונו הן בכוחם של פוליטיקאים להחליט ולשלוט, הן בסמכותם ובתבונתם של משפטנים לייעץ, והן ביכולתו שלו להשפיע על מהלך החיים במדינה דמוקרטית" (גביזון ולבונטין, עמוד 267).
מכל הטעמים הנזכרים, אני מתקשה לקבל את עמדתו של חברי הנשיא, המתאר את התמשכות ההליכים בדנן כתוצאה טבעית, פחות או יותר, "של אופיו התקדימי של ההליך שבפנינו, הנסוב על סוגיות משפטיות שטרם זכו לליבון מספק" וסבור כי ניתן להסתפק בציפיה כי "עתה, משהתבהרה המסגרת הנורמטיבית, [...] הליכים עתידיים, ככל שיהיו, יתנהלו ביעילות ובמהירות הראויות" (פסקה 84). במישור המעשי, ובמבט צופה פני עתיד, סבורני כי גם כאשר מתגלגלות לפתחנו סוגיות תקדימיות – "חֲדָשִׁים מִקָּרֹב בָּאוּ לֹא שְׂעָרוּם אֲבֹתֵיכֶם" (דברים לב, יז) – ניטיב לעשות אם נמצא דרכים לאפשר לרשות הנבחרת להמשיך ולפעול, ככל הניתן, בעניין הקונקרטי אותו היא מבקשת לקדם, בפרט מקום שבו עומדת כבר לזכותה קביעה של בית משפט זה כי היא פועלת כדין, או כאשר ניתן לבודד את המקרה הקונקרטי ולהימנע מהשלכות רוחב מטרידות (לקו פעולה כזה ראו: דנ"מ 5331/24 רשות האוכלוסין וההגירה נ' עזניה קלמנט (8.7.2024); דנג"ץ 54128-11-25 משמר הדמוקרטיה הישראלית נ' שר המשפטים, פסקה 3 (4.12.2025); בג"ץ 15779-03-25 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת (2.7.2025)).
במבט רחב עוד יותר, ובשים לב לתיקים רבים המגיעים לשולחננו, אשר בהם מתבקשים סעדים זמניים דחופים של עיכוב פעולת הרשות עוד בראשית הדרך, ראוי שתהא לאותו 'קושי אנטי-רובני' מיוחד אשר נגרם בעטיין של עכּבות משפטיות, השפעה רבה על הדיון שאנו עורכים במסגרת 'מקבילית הכוחות' המפורסמת. כך למשל, במישור סיכויי העתירה, יש לתת משקל רב לחזקת התקינות המנהלית, בפרט כשעסקינן בנבחרי ציבור, ולהציב רף ראייתי גבוה יותר לגבי התערבות מוקדמת בפעולה הנתקפת, לעומת המצב הרגיל (ראו: בג"ץ 3330/97 עיריית אור יהודה נ' ממשלת ישראל, פ"ד נא(3) 472, 478 (1997); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ד 29, 441 (2017)). במישור 'מאזן הנוחות' ראוי כי ניתן את הדעת גם לנזק החמור שנגרם "לציבור כולו", במקרה שבו נמנע מרשות נבחרת לממש את השקפתה, בתואנות אשר יתבררו בסוף הדרך כשגויות (ראו והשוו: בג"ץ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר, פ"ד נא(4) 367, 381 (1997)). ברי גם, כי במקרים החריגים שבהם – אחרי שהזהרנו עצמנו בכל האזהרות הנ"ל – נמצא כי יש מקום לעכב את ביצוע החלטת הדרג הנבחר עד להשלמת ההליך, יש צורך להחיש את בירור העניין בהתאם; זאת, על מנת למנוע מצב שבו מה שיחרוץ את גורלה של עתירה הוא לא הדין המהותי שחל בעניינה, אלא משך הזמן שנדרש לצורך בירורה (ראו והשוו: בג"ץ 35011-06-26 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת (3.9.2026); וכן את גלגולי העתירה בבג"ץ 75050-01-25 לשכת עורכי הדין נ' הכנסת).
על אף ההסכמות אליהן הגענו לגבי שורת הדין, ולמרות ש"אין בעולם שמחה כהתרת הספקות" (פירוש מצודת דוד על משלי טו, ל), אין לכּחד – סיום הסאגה הארוכה לא מביא עִמו קורת רוח רבה. זאת, לא רק בשל טבעו של הנושא העומד על הפרק, אלא גם מחמת כל אותן 'החצנות שליליות' של ההליכים, אותן מניתי לעיל, ושכעת הן כבר בגדר "מְעֻוָּת לֹא יוּכַל לִתְקֹן" (קהלת א, טו).
בשולי הדברים: בתקופה זו אני חובש 'כובע' נוסף כיו"ר ועדת הבחירות המרכזית, ולכן נמנע מלהתייחס לדברי חברי בפסקה 88.
נעם סולברג
משנה לנשיא
לפיכך הוחלט כאמור בפסקה 83 לפסק דינו של הנשיא י' עמית.
ניתן היום, כ"ז אלול תשפ"ו (09 ספטמבר 2026).
יצחק עמית
נשיא
נעם סולברג
משנה לנשיא
דפנה ברק-ארז
שופטת
אלכס שטיין
שופט
חאלד כבוב
שופט