פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון
עע"מ 11250-11-26
לפני:
כבוד השופטת יעל וילנר
כבוד השופט אלכס שטיין
כבוד השופטת רות רונן
המערער:
מוחמד עלי גמיל אבראהים
נגד
המשיבות:
1. ועדת המשנה לפיקוח על הבניה ביו"ש
2. ועדת המשנה לתכנון מקומי ביו"ש
3. מועצת התכנון העליונה ביו"ש
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים מיום 8.10.2026 בעת"מ 70968-06-26, שניתן כב' השופט נ' פלקס
בשם המערער:
עו"ד מוחמד אבו סנינה
פסק-דין
השופטת רות רונן:
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כב' השופט נ' פלקס) מיום 8.10.2026 בעת"מ 70968-06-26, בגדרו נדחתה עתירת המערער על החלטת המשיבות לדחות את בקשותיו לקבלת היתר בניה; לאישור תכנית לשינוי ייעוד קרקע; ולהימנעות מביצוע צו הריסה שהוצא ביחס למבנה שבבעלותו.
רקע
המערער הוא בעלים של מבנה באזור הכפר טובאס שבבקעה הכולל סככה וחומת בלוקים ומשמש, לדבריו, לצרכי חקלאות (להלן: המבנה). ביום 16.1.2017 ניתן למערער צו להפסקת העבודות ביחס למבנה, ובתוך כך הוא זומן לדיון בפני המשיבה 1 (להלן: ועדת המשנה לפיקוח).
ביום 9.2.2017 התקיים דיון לפני ועדת המשנה לפיקוח, במהלכו ביקש המערער ארכה בטרם תתקבל החלטה סופית בעניין הריסת המבנה, וזאת לצורך הגשת בקשה להיתר בניה. חרף בקשה זו, החליטה ועדת המשנה לפיקוח על מתן צו הפסקת עבודה סופי וצו הריסה כלפי המבנה, שתבוצע על ידי המערער בתוך 30 ימים.
המערער לא ביצע את ההריסה, וביום 15.2.2018 הגיש בקשה לקבלת היתר בנייה למבנה. ביום 22.9.2020 התקיים דיון נוסף בעניינו של המערער בוועדת המשנה לפיקוח, הפעם במסגרת בקשתו להיתר בנייה. לאחר בחינת המידע התכנוני, ושמיעת טענות המערער – הוחלט על דחיית בקשתו. בהחלטתה מאותו היום קבעה הוועדה כי המבנה מצוי בשטח המוגדר כשמורת טבע, שבו לא ניתן להתיר בנייה; כי מתן היתר בנייה למערער עלול לפגוע בזכויותיהם של יתר בעלי הזכויות בחלקה, שכן המערער מחזיק ב-14 מתוך 136 חלקים בלתי מסוימים בה; וכי המבנה הוקם ללא תכנית מפורטת מאושרת. ערר שהגיש על החלטה זו למשיבה 2 (להלן: ועדת המשנה לתכנון) נדחה גם הוא בהחלטתה מיום 14.4.2021.
מאחר שאחד הנימוקים שעמדו בבסיס דחיית בקשת המערער להיתר בנייה היה מיקומו של המבנה בתחום המוגדר כשמורת טבע, פנה המערער ביום 28.4.2021 אל ועדת המשנה לתכנון בבקשה לאישור תכנית מפורטת, שבמסגרתה ביקש לשנות את ייעוד הקרקע – משמורת טבע לקרקע חקלאית, המאפשרת בינוי לצורכי חקלאות. ביום 7.6.2026 דנה ועדת המשנה בבקשה והחליטה לדחותה. בהחלטתה קבעה הוועדה כי המערער לא הציג הצדקה תכנונית לשינוי המבוקש. זאת, בין היתר, לנוכח המרחק שבין החלקה לבין אזורי בינוי; היעדר חוות דעת מטעם גורמי המקצוע התומכות בתכנית; וכן העובדה שהתכנית כוללת הקמת מבנה בן שלוש קומות, שאינו תואם את אופייה של קרקע חקלאית.
על החלטות אלה הגיש המערער ביום 23.6.2026 עתירה מנהלית. במסגרת העתירה טען המערער כי הנימוקים התכנוניים שעמדו בבסיס דחיית בקשותיו מוטעים, שכן שהם מתעלמים מאפשרות התאמת המבנה לתכניות המתאר של הכפר. עוד נטען כי מקורה של הגדרת הקרקע בה מצוי המבנה כשמורת טבע הוא בפקודה מנדטורית ישנה שאינה מותאמת לצרכי האוכלוסייה העכשוויים; וכי הדרישה להסכמה של כלל בעלי הזכויות בחלקה לצורך הגשת תכנית לשינוי ייעוד או קבלת היתר בניה – אינה סבירה.
מנגד, טענו המשיבות כי דין העתירה להידחות – הן בשל חוסר ניקיון כפיים של המערער, שהמשיך לבנות ולפתח את המבנה חרף צו הריסה שקיבל לפני מספר שנים; והן לגופו של עניין – בהיעדר עילה להתערבות בהחלטות המשיבות המבוססות בעיקרן על שיקולים תכנוניים.
ביום 8.10.2026 ניתן פסק דינו של בית משפט קמא אשר דחה את עתירת המערער. תחילה נקבע כי דין העתירה להידחות בשל עשיית דין עצמי וחוסר ניקיון כפיים מצד המערער. לצד זאת, דחה בית המשפט את העתירה גם לגופה. נקבע כי החלטת המשיבות שלא להיעתר לבקשה להיתר בניה שהגיש המערער נשענת על נימוקים תכנוניים מובהקים, ובהם בניה בשטח שמורת טבע; היעדר הוכחת הסכמת כלל בעלי הזכויות הקנייניות בחלקה; ובניה ללא תכנית מפורטת. עוד נקבע כי ככל שהמערער מבקש לתקוף את המדיניות התכנונית הכללית של המשיבות, המקום הנכון לברר טענה זו אינו בהליך הפרטני בעניינו. אשר על כן, נדחתה העתירה גם לגופה, תוך חיוב המערער בהוצאות המשיבות על סך 5,000 ש"ח.
בית משפט קמא עיכב את ביצוע צו ההריסה עד ליום 3.11.2026, וזאת לצורך מיצוי אפשרות הערעור.
ביום 3.11.2026 הוגש הערעור שלפנינו, יחד עם בקשה לעיכוב ביצוע ומתן צו ארעי שיורה למשיבות להימנע מביצוע צווי הריסה עד להכרעה בערעור. עוד באותו היום ניתן צו ארעי האוסר על הריסת המבנה עד למתן החלטה אחרת.
במסגרת הערעור טוען המערער כי דחיית עתירתו על הסף מחמת חוסר ניקיון כפיים פגעה בזכויותיו הדיוניות, שכן לא ניתנה לו הזדמנות להשיב לטענות בעניין זה, אשר הועלו לראשונה במסגרת תגובת המשיבות לעתירה. לטענתו, צווי ההריסה לא הומצאו לו כדין, ומכל מקום, אין לראות בו "עבריין בנייה", אלא אזרח הפועל מול מוסדות התכנון במטרה להסדיר את המצב התכנוני בחלקה. לפיכך, מבקש המערער להחזיר את הדיון לבית משפט קמא, כדי שתינתן לו האפשרות להתייחס לטענות בדבר חוסר ניקיון כפיו, וכדי שיתקיים דיון בעתירתו לגופה.
עוד טוען המערער כי שגה בית משפט קמא כשבחר לאמץ את עמדת המשיבות באופן מוחלט, מבלי לדון בטענותיו ביחס לסבירות ההחלטה. בתוך כך, טוען המערער, בין היתר, כי האזור בו נמצאים החלקה והמבנה לא הוכרז כשמורת טבע כדין; כי גורמי התכנון לא הבינו כראוי את הצעתו – שכן בפועל אין בכוונתו לבנות מבנה בן שלוש קומות אשר ישמש למגורים; וכי שגה בית משפט קמא בקביעתו ביחס לצורך בהוכחת הסכמת כלל בעלי הזכויות בחלקה לשם הפקדת תכנית לשינוי ייעוד.
דיון והכרעה
לאחר עיון בערעור על נספחיו, הגענו לכלל מסקנה כי דינו להידחות, וזאת ללא צורך בתשובה. זאת, מכוח סמכותנו לפי תקנה 138(א)(1) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשע"ט-2018, אשר חלה בענייננו מכוח תקנה 34(א) לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000.
בפתח הדברים יובהר כי לא מצאנו לנכון לקבל את טענת המערער לפיה נפגעה זכותו הדיונית להתייחס לטענות בדבר חוסר ניקיון כפיים מצידו, באופן המצדיק את החזרת הדיון בעניינו לבית משפט קמא. בהתאם לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000, לעותר אין זכות קנויה להגיש תשובה לתגובה המקדמית לעתירה. העותר היה רשאי כמובן לפנות לבית המשפט בבקשה להגשת תשובה כאמור טרם ניתן פסק הדין, אך בחר שלא לעשות כן. מכל מקום, דברים אלה נאמרים בבחינת למעלה מן הצורך, שכן בית משפט קמא דחה את עתירתו גם לגופה, וכפי שיפורט להלן – לא מצאנו עילה להתערבות בפסק דינו בהתייחס לנימוקי הדחייה הללו.
כידוע, בית משפט זה אינו מחליף את שיקול דעתן המקצועי של רשויות התכנון בשיקול דעתו שלו. בהתאם, התערבות בהחלטותיהן שמורה למקרים חריגים ונדירים, בהם נפל פגם משמעותי (עע"מ 48275-03-26 עודה נ' המפקד הצבאי באזור הגדה המערבית, פסקה 9 (11.8.2026); עע"מ 56116-09-24 סולימאן נ' ועדת המשנה לפיקוח במנהל האזרחי, פסקה 10 (14.10.2024); עע"מ 10894-02-25 מוסטפה נ' המינהל האזרחי לאזור יהודה ושומרון, פסקה 15 (26.2.2025)). לא מצאנו כי עניינו של המערער נמנה עם חריגים אלה.
כפי שקבע בית משפט קמא, מרבית טענות המערער הן טענות תכנוניות מובהקות אשר אינן מקימות עילה להתערבות בהחלטות המשיבות. כך, אין מקום להתערבות בהחלטת המשיבות שלא להיעתר לבקשה לשינוי ייעוד הקרקע משמורת טבע לקרקע חקלאית. זאת בפרט בשים לב לכך שבקשת המערער לשינוי ייעוד כלל לא נתמכה בחוות דעת של גורמי המקצוע הרלוונטיים (קמ"ט שמורות טבע וקמ"ט חקלאות). כמו כן, אין מקום להתערבות בקביעת גורמי המקצוע לפיה אין הצדקה לשינוי ייעוד הקרקע לנוכח מרחקה מאזורי בינוי אחרים והמשמעויות הנלוות לכך לעניין חיבור לתשתיות.
אין מקום להתערבות גם בהחלטת גורמי המקצוע לפיה המבנה המתוכנן על ידי המערער נחזה ככזה אשר מטרתו לשמש למגורים ולא לחקלאות. בהקשר זה, טען המערער כי נפלה טעות בהבנת הרשויות וכי אין בכוונתו לבנות מבנה בן שלוש קומות בחלקה. ואולם, עובדה זו צוינה מפורשות בהחלטת ועדת המשנה לתכנון בעניינו מיום 10.6.2026 וחרף זאת המערער לא העלה כל טענה ביחס לכך במסגרת עתירתו. בנסיבות אלה, אין מקום לקבלה כעת, במסגרת הערעור.
גם דינה של טענת המערער לפיה האזור בו נמצאים החלקה והמבנה לא הוכרז כשמורת טבע כדין – להידחות. טענה זו הועלתה גם היא לראשונה במסגרת הערעור, וממילא המערער לא הצביע על כל מקור לביסוס טענה זו.
אשר לטענת המערער באשר לאי-סבירות הדרישה לקבלת הסכמתם של כלל בעלי הזכויות בחלקה, כתנאי לקבלת היתר בנייה ולהגשת תכנית מפורטת לשינוי ייעוד המקרקעין – נציין כי היעדר הסכמתם של יתר בעלי הזכויות בחלקה אכן נמנה עם הנימוקים שביסוד החלטת ועדת המשנה לפיקוח מיום 22.9.2020, אשר דחתה את הבקשה להיתר בנייה. ואולם, החלטת ועדת המשנה לתכנון מיום 7.6.2026, שדחתה את התכנית לשינוי ייעוד הקרקע, לא התבססה על נימוק זה, ולא בכדי. אכן ספק אם חוק תכנון ערים כפרים ובניינים מס' 79 לשנת 1966 החל באזור מציב דרישה של הסכמת כל בעלי הזכויות במקרקעין כתנאי להפקדת תכנית לשינוי ייעודם. במאמר מוסגר יצוין כי גם דיני התכנון הישראלים אינם מציבים דרישה כאמור (ראו והשוו: עע"מ 3975/22 ב. קרן- נכסים (98) בע"מ נ' אמות השקעות בע"מ, פסקה 29 (15.7.2025)).
מכל מקום, איננו נדרשים לסוגיה זו, מכיוון שהפגיעה האפשרית בזכויותיהם של יתר בעלי הזכויות בחלקה הייתה נדבך אחד בהחלטה לדחות את הבקשה להיתר בנייה ובעתירת המערער, לצד השיקולים התכנוניים שפורטו לעיל. לפיכך, אין באמור כדי לשנות מן המסקנה כי דין הערעור להידחות.
בשולי הדברים אך לא בשולי חשיבותם נציין כי המערער הגיש את בקשתו לוועדת המשנה לתכנון לאישור תוכנית מפורטת ולשינוי יעוד הקרקע ביום 28.4.2021. כפי שעולה מהאמור לעיל, הדיון בבקשה זו התקיים למעלה מחמש שנים לאחר מכן – ביום 7.6.2026. המערער לא העלה טענות ביחס לעניין זה ולהשלכותיו. אולם משהדברים הובאו לפנינו – יש מקום להעיר על השיהוי – שהוא שיהוי ממושך מאוד במתן ההחלטה. מבלי לקבוע מסמרות ביחס להשלכה אפשרית של שיהוי כזה – די שיצוין כי יש לעשות כל מאמץ כי החלטות בנושאים כאלה יינתנו תוך פרקי זמן סבירים, קצרים הרבה יותר. זאת כאשר מדובר בהחלטות שיש להן השלכה הן על זכויותיהם של מי שמבקש לבנות בקרקע, והן על דיני התכנון והבנייה ואכיפתם. יוער עוד, מבלי לקבוע מסמרות, כי לעיכוב כה משמעותי עשויה להיות השלכה – אם לא ניתן לו הסבר או צידוק, על התייחסותו של בית המשפט לטענות מקדמיות שמעלים המשיבות כנגד המערער (בג"ץ 19588-11-26 אעמור נ' מפקד כוחות צה"ל באיו"ש ואח', פסקה 12 (8.11.2026)).
סוף דבר: הערעור ועימו הבקשה לעיכוב ביצוע נדחים. הצו הארעי שניתן ביום 3.11.2026 מבוטל; ואולם ניתנת למערער תקופת התארגנות בת 60 יום. משלא התבקשה תשובה – אין צו להוצאות.
ניתן היום, כ"ח חשוון תשפ"ז (08 נובמבר 2026).
יעל וילנר
שופטת
אלכס שטיין
שופט
רות רונן
שופטת