פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 2335/22
לפני:
כבוד השופטת יעל וילנר
כבוד השופט עופר גרוסקופף
כבוד השופטת רות רונן
העותרות:
1. אלו"ט- אגודה לאומית לילדים ובוגרים עם אוטיזם
2. א.ד.נ.מ
3. אלווין ישראל
4. אלי"ע ארגון לקידום ילדים עם עיוורון או לקות ראיה
5. אלראזי לניהול גני ילדים בגליל
6. בית איזי שפירא עמותת אבי
7. בית חולים אלי"ן מרכז לשיקום ילדים ונוער
8. בית מיחא הראשון מיוסדו של ד"ר עזרא קורין
9. גדולים מהחיים
10. המרכז הרפואי לגליל
11. טף לטף טיפוח ופיתוח הילד
12. מיח"א מחנכי ילדים חרשים באר שבע
13. מיח"א מחנכי ילדים חרשים חיפה והצפון
14. מיח"א ירושלים
15. מרכז מילמן
16. מרכז מיראן לגיל הרך והמשפחה
17. ס.ו.ל.ם. סיוע ועידוד לילדים מוגבלים
18. עלה עזר לילד מיוחד
19. עדי ירושלים
20. עדי נגב נחלת ערן
21. עמותה לילדים בסיכון
22. פרח לצמוח במקום טוב
23. פתחיה מוסדות לחינוך מיוחד
24. צ'יימס ישראל
25. צעד קדימה עמותה לקידום ושיקום
26. רנד חברה לרווחה נפשית למשפחות בע"מ
27. שלוה האגודה הישראלית לטיפול באנשים עם מוגבלויות
28. שמעיה
נגד
המשיבים:
1. שר הבריאות
2. שר האוצר
3. שירותי בריאות כללית
4. מכבי שירותי בריאות
5. קופת חולים מאוחדת
6. לאומית שירותי בריאות אגודה עותומאנית
עתירה למתן צו על תנאי
תאריך הישיבות:
א' באב התשפ"ו
כ"ז באלול התשפ"ד
י"ב באדר התשפ"ג
(15.7.2026)
(30.9.2024)
(5.3.2023)
בשם העותרות:
עו"ד אלירם בקל
בשם המשיבים 2-1:
עו"ד מוריה פרימן; עו"ד מיה ציפין; עו"ד עומר רוזנוקס
בשם המשיבה 3:
עו"ד יצחק אנדיג'ר
בשם המשיבה 4:
עו"ד אסף רנצלר; עו"ד אורי בוסתנאי
בשם המשיבה 5:
עו"ד גלעד לין
בשם המשיבה 6:
עו"ד אורן מאור; עו"ד מורן צח
פסק-דין
השופטת רות רונן:
עניינה של העתירה שלפנינו בתקציב המוקצה לטיפולים פרא-רפואיים הניתנים במסגרת מעונות יום שיקומיים לפעוטות עם מוגבלות (להלן: מעונות היום). ככלל, טיפולים פרא-רפואיים כגון פיזיותרפיה, ריפוי בעיסוק וטיפול בהפרעות תקשורת ניתנים לפעוטות באמצעות מכונים להתפתחות הילד בקופות החולים או באמצעות בתי החולים. עם זאת, פעוטות עם מוגבלות מגיל לידה ועד גיל שלוש השוהים במעונות היום – מקבלים את הטיפולים הפרא-רפואיים במסגרות אלה.
טענת העותרות נוגעת לשאלת סבירותו של תעריף הטיפולים במעונות היום, בהשוואה לתעריפים מקבילים של טיפולים הניתנים במוסדות אחרים.
מימון הטיפולים הפרא-רפואיים במעונות היום השיקומיים
חוק מעונות יום שיקומיים, התש"ס-2000 (להלן: חוק מעונות יום שיקומיים או החוק) והתקנות שהותקנו מכוחו כוללים הוראות לעניין זכאותם של פעוטות עם מוגבלות לקבל שירותים במעונות היום. מטרת החוק היא להבטיח לפעוט עם מוגבלות מסגרת טיפולית, חינוכית ושיקומית, בה הוא יקבל את כלל הטיפול הדרוש לו באמצעות צוות קבוע. בהתאם לכך, סעיף 3 לחוק קובע כי לפעוט יוענק סל שירותים (להלן: סל השירותים). סל זה כולל בין היתר טיפולים פרא-רפואיים בהיקף של 4 שעות שבועיות לפעוט (שלוש שעות של טיפולים פרטניים ושעה אחת להדרכות, עבודת צוות וכדומה) – וזאת בהתאם לתקנה 19 לתקנות מעונות יום שיקומיים (רישוי, סל שירותים לפעוטות עם מוגבלות ותנאי טיפול בהם), התשס"ח-2008 (להלן: תקנות סל שירותים).
הטיפולים הפרא-רפואיים הניתנים לפעוט במעונות היום ממומנים על ידי קופת החולים בה הוא מבוטח, אשר משלמת ישירות למעון היום השיקומי בו שוהה הפעוט (ראו סעיפים 3(ג)(1) ו-5 לחוק מעונות יום שיקומיים). זאת לאור זכאותו העקרונית של הפעוט לקבל טיפולים אלה בקופת החולים מכוח חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 (להלן: חוק ביטוח בריאות). כלומר, חלף הענקת הטיפולים הפרא-רפואיים להם זכאי הפעוט באמצעות קופת החולים בה הוא מבוטח, הוא מקבל טיפולים אלה במעונות היום במימונה הישיר של קופת החולים.
התעריף המשולם על ידי קופות החולים למעונות היום עבור הטיפולים (להלן: התעריף) מעוגן בתקנות מעונות יום שיקומיים (קביעת הסכום שבו תישא קופת חולים), התשס"ח-2007 ומתעדכן מדי שנה ביום הראשון של חודש יולי בהתאם לשיעור השינוי במדד יוקר הבריאות, כמשמעו בחוק ביטוח בריאות. כך, נקבע בתקנות אלה כי התעריף עבור ארבע שעות שבועיות לפעוט יעמוד על סך של 1,080 ש"ח, כאשר נכון ליום 2.2.2026 תעריף זה עמד על סך של 1,816.75 ש"ח. למען שלמות התמונה יצוין כי תעריף זה נקבע גם בתקנה 19(א) לתקנות סל שירותים. בהתאם לסעיף 12(ב) לחוק, עדכון התעריף ייעשה על ידי המשיבים 2-1 (להלן: משיבי המדינה), בהתייעצות עם המשיבות 6-3 (להלן: קופות החולים). תעריף זה הוא העומד במוקד העתירה שלפנינו.
מסגרות תעסוקה של מטפלים פרא-רפואיים בשירות הציבורי
בטרם נתמקד בעתירה, ועל מנת להניח תשתית חיונית עבור הקורא להמשך, נתאר בקצרה מסגרות תעסוקה פוטנציאליות עבור מטפלים פרא-רפואיים בשירות הציבורי, וזאת בהתאם לעולה מכתבי הטענות שהוגשו בהליך דנן ובפרט מ"דו"ח הצוות לבחינת התעריף ורשת הביטחון במעונות יום שיקומיים" (להלן: דו"ח הצוות):
(-) טיפול במסגרת מעונות היום השיקומיים – כפי שהורחב לעיל, במעונות היום ניתנים לפעוטות טיפולים פרא-רפואיים. טיפולים אלה ניתנים על ידי מטפלים המועסקים על ידי מעונות היום, אולם מימונם נעשה ישירות על ידי קופות החולים בהתאם לתעריף שנקבע בתקנות (להלן: המטפלים במעונות היום).
(-) טיפול במסגרת קופות החולים – קבלת טיפולים פרא-רפואיים אפשרית גם באמצעות קופות החולים. כפי שניתן להבין מכתבי הטענות, נראה כי שירותים אלה ניתנים על ידי עובדים שכירים (להלן: המטפלים השכירים בקופות החולים); או על ידי נותני שירותים (להלן: המטפלים נותני השירותים בקופות החולים) (ראו את הפסקה השנייה והשלישית בעמ' 4 לדו"ח הצוות).
(-) טיפול במסגרת בתי החולים – בתי חולים עשויים אף הם להעניק טיפולים פרא-רפואיים במצבים שונים, ולשם כך הם מעסיקים מטפלים פרא-רפואיים (להלן: המטפלים בבתי החולים) (ראו את הפסקה השלישית בעמ' 4 לדו"ח הצוות).
(-) טיפול במסגרות רווחה – בחלק ממסגרות הפעילות אותן מפעיל משרד הרווחה (פרט למעונות היום השיקומיים), מוענקים טיפולים פרא-רפואיים. לשם כך, מעסיקה המדינה מטפלים פרא-רפואיים בדירוג המכונה 'דירוג פארא-רפואי' (להלן: המטפלים במסגרות הרווחה) (ראו פסקה שלישית בעמ' 5 לדו"ח הצוות).
העתירה
העתירה דנן הוגשה ביום 5.4.2022 על ידי עמותות המפעילות מעונות יום שיקומיים, ביחס לתקציב המוקצה לטיפולים פרא-רפואיים במעונות היום. העתירה מתייחסת לשני נושאים עיקריים:
ראשית, תעריף השכר למטפלים במעונות היום (להלן: סוגית התעריף). בעתירה נטען כי השכר המשולם למטפלים אלה על ידי קופות החולים נמוך משמעותית בהשוואה לשכר המשולם למטפלים נותני השירותים בקופות החולים. העותרות טוענות כי הפליה זו מקשה על גיוס כוח אדם למעונות היום, וכפועל יוצא מכך פוגמת באיכות הטיפול הניתן לפעוטות במסגרות אלה. בהתאם, טענו העותרות בעתירתן כי יש מקום להשוות את תעריף השכר המשולם למטפלים במעונות היום לתעריף המשולם למטפלים נותני השירותים בקופות החולים.
שנית, נטען כי מתן המימון למעונות היום עבור הטיפולים הפרא-רפואיים כפונקציה של תפוסה בהם אינו סביר (להלן: סוגית רשת הביטחון). הוסבר כי בתחילת השנה, מעונות היום בדרך כלל אינם בתפוסה מלאה, שכן השמת הפעוטות נמשכת על פני מספר חודשים. העותרות טוענות כי לאור החשיבות בהענקת ודאות תקציבית שתאפשר רציפות העסקה של גורמי מקצוע טיפוליים, יש צורך ביצירת רשת ביטחון שתבטיח תשלום גם בתחילת השנה לצוות המטפלים.
בתגובתם המקדמית טענו משיבי המדינה כי אופן מימון הטיפולים הפרא-רפואיים במעונות היום, כמו גם גובה המימון – מעוגנים בחקיקת משנה; וכי מדובר בסכום המשקף עלות ריאלית עבור הטיפולים שניתנים. עוד נטען כי הגדלת התקציב המוענק לטיפולים במעונות היום תבוא על חשבון תקציבים הנדרשים לצרכים אחרים.
קופות החולים הגישו אף הן תגובה מקדמית. כלל קופות החולים הדגישו כי אף אם יוחלט על שינוי כלשהו בתעריף או על הענקת רשת ביטחון – יש לתקצב את קופות החולים בהתאם.
ביום 5.3.2023 התקיים דיון ראשון בעתירה (לפני המשנה לנשיאה ע' פוגלמן, חברי השופט ע' גרוסקופף והשופט א' שטיין). על רקע הערותיו של בית המשפט, הודיעו משיבי המדינה בתום הדיון כי בכוונתם להקים צוות לבחינת תעריף הטיפולים במעונות היום. בהמשך לכך, הוקם "צוות לבחינת התעריף ורשת הביטחון במעונות יום שיקומיים" (להלן: הצוות) אשר כלל נציגים מאגפים שונים במשרד הבריאות ובמשרד האוצר. לעותרות ולקופות חולים ניתנה הזדמנות להביא את עמדתן לפני הצוות.
ביום 7.5.2024 הגישו משיבי המדינה את הדו"ח שנערך על ידי הצוות (דו"ח הצוות). מהדו"ח עולה כי הצוות ערך 15 פגישות עבודה, לרבות עם נציגי העותרות; וגורמים מקופות החולים. בנוסף, הצוות ערך סיורים ביחידה להתפתחות הילד בקופת חולים וכן במעון יום שיקומי.
בכל הנוגע לסוגית התעריף – מסקנת הצוות הייתה כי אין מקום לעדכן את התעריף המשולם למעונות היום, משום שהוא מכסה את עלויות השכר השעתיות ההשוואתיות. מסקנה זו התבססה בין היתר על בחינה והשוואה של שכר המטפלים במעונות היום לגובה השכר השעתי הממוצע והקבוע של המטפלים בבתי החולים; על השוואה בינו לבין רכיב שכר של מטפלים במסגרות הרווחה; וכן על עלויות ההדרכה וההכשרות הניתנות למטפלים במעונות היום.
בכל הנוגע לרשת הביטחון – הצוות המליץ לבנות מנגנון מכוחו ישולם למעונות היום בשלושת חודשים הראשונים של השנה תקציב מינימום עבור העסקת המטפלים הפרא-רפואיים. בהמשך הבהירה המדינה כי מינימום זה יעמוד על סך של 80% מסכום המימון במצב של תפוסה מלאה במעון (להלן: ההשלמה למינימום). יוער כי בהמשך אומצה המלצה זו, ומנגנון ההשלמה למינימום יושם בחודש ספטמבר 2025, כאשר המימון הועבר רטרואקטיבית לשנת הלימודים התשפ"ה (2024).
העותרות מצדן הודיעו כי הן מתנגדות למסקנות בדו"ח הצוות, ובפרט לאמור בעניין התעריף המשולם למטפלים במעונות היום. העותרות טענו כי אמנם ההשוואה שביצעו משיבי המדינה לשכר הבסיס של המטפלים בבתי החולים והמטפלים השכירים בקופות החולים (להלן: המטפלים במסגרות האחרות) היא מדויקת, אולם עצם ההשוואה לקוי – משום שלא הובאו בחשבון רכיבי שכר נוספים המשולמים למטפלים במסגרות האחרות, כגון תוספות עידוד ומענקים. לצד זאת, העותרות העלו טענות גם בעניין היקף ההשלמה למינימום שהומלץ על ידי הצוות. על רקע האמור, התקיים ביום 30.9.2024 דיון נוסף בעתירה (לפני חבריי השופטים ע' גרוסקופף, א' שטיין ולפניי), ובסיומו הסכימו הצדדים להצעת בית המשפט לתת לעותרות אפשרות להציג את טענותיהן פעם נוספת ביחס למסקנות דו"ח הצוות.
בהמשך לכך, התקיימה ביום 6.10.2024 ישיבה עם נציגי העותרות ובכלל זה עם המומחית מטעמן. לאחר ישיבה זו העבירו העותרות חוות דעת נוספת מטעם המומחית וכן מכתב המפרט טענות נוספות.
ביום 26.2.2025 הגישו משיבי המדינה הודעת עדכון נוספת בה פורטו הסוגיות שהועלו בישיבה ובמסמכים המשלימים שהועברו מטעם העותרות. בכל הנוגע לסוגיית התעריף – צוין כי כלל הטענות נבחנו לעומקן, אולם לא נמצא כי התעריף המשולם למטפלים במעונות היום הוא לקוי או שונה באופן מהותי מתעריפים מקבילים המשולמים למטפלים במסגרות האחרות; וכי אין מקום להשוות את התעריף המשולם למטפלים במעונות היום לתעריף המשולם למטפלים נותני השירותים בקופות החולים. בכל הנוגע לסוגיית רשת הביטחון – המשיבים הודיעו כי יש מקום להרחבה של ההשלמה למינימום עבור תקופה נוספת מעבר לשלושת החודשים הראשונים, ולפיכך נקבע כי ההשלמה למינימום תינתן עבור ששת החודשים הראשונים של שנת הלימודים (כלומר עבור שלושה חודשים נוספים).
ביום 4.6.2025 ניתן צו על-תנאי המורה למשיבים "...לבוא ולתת טעם מדוע לא יעדכנו את התעריפים מהם נגזרים התשלומים אותם מעבירות המשיבות 6-3 (להלן: קופות החולים) למעונות היום השיקומיים בגין טיפולים פרא-רפואיים הניתנים במסגרתם לפעוטות הזכאים לכך מכוח חוק מעונות יום שיקומיים, תש"ס-2000, באופן שישווה, ולמצער יקרב אותם, לתעריפים המקובלים אצל קופות החולים בגין העסקת עובדים פרא-רפואיים". בהמשך לכך, ניתנה הוראה למשיבי המדינה להגיש תצהיר תשובה מטעמם.
בתצהיר התשובה שהוגש משיבי המדינה טוענים כי אין מקום להפוך את הצו על-תנאי למוחלט. משיבי המדינה מדגישים כי התעריף המשולם למעונות היום נבחן על ידי גורמי המקצוע הרלוונטיים בצוות שהוקם במיוחד לצורך כך במסגרת הליך יסודי, מקיף ומעמיק, אשר כלל בין היתר גורמים ממשרד הבריאות העוסקים בהתפתחות הילד. מסקנתו המקצועית של הצוות הייתה כי התעריף מאפשר תשלום שכר ריאלי למטפלים במעונות היום, השווה לשכרם של עובדים דומים בשירות הציבורי וגבוה מהרף המינימלי הדרוש לצורך מימושו של החוק. עוד מבהירים משיבי המדינה כי הם פועלים באופן רוחבי כדי לתת מענה למחסור בכוח אדם במקצועות הבריאות בשירות הציבורי; וכי הגדלת התעריף כפי שמבקשות העותרות – משמעותה פגיעה בתקציבים שהוקצו לתחומים או לשירותים אחרים.
משיבי המדינה חוזרים על עמדתם לפיה אין מקום להשוות את התעריף המשולם לטיפולים במעונות היום לתשלום הניתן למטפלים נותני השירותים בקופות החולים. זאת בשל שונות רלוונטית ועניינית באופי העבודה ובמודל ההעסקה, המצדיקה הבחנה בתעריפים המשולמים.
בכל הנוגע לאופי העבודה – פורטו ההבדלים הקיימים לשיטת משיבי המדינה בין מטפלים במעונות היום לבין המטפלים בקופות החולים. כך צוין כי הטיפול בקופות החולים ניתן למספר רב ככל האפשר של מטופלים ומדובר בטיפול ממוקד וקצר מועד. כמות שעות העבודה של המטפלים בקופות החולים נקבעת בהתאם לביקוש, ולכן ככל שיש יותר שעות טיפול – ניתן להרחיב את זמינות השירותים הניתנים ולקצר את משך ההמתנה לתורים.
לעומת זאת, הטיפול במעונות היום נעשה בדרך של ליווי מתמשך של מספר ילדים מצומצם, והיקף שעות העבודה הוא קבוע בהתאם לאמור בתקנות סל שירותים. לצד זאת, הטיפולים במעונות היום נעשים לעיתים באופן קבוצתי. נטען כי אופי העבודה במעון היום הוא שונה משום שהיא מתבצעת בסביבתו הטבעית והיום-יומית של הפעוט, פעמים רבות גם ברחבי המעון, כאשר הצוות החינוכי הוא בלתי נפרד מכך. משיבי המדינה מייחסים לעבודה במעונות היום אופי דינאמי, קבוצתי וחינוכי, השונה באופן מהותי מהטיפול הקבוע והממוסד שניתן במסגרת קופת החולים. השגרה במעונות היום השיקומיים נוטה להיות יציבה יותר וישנם שם פחות ביטולים. זאת בניגוד לקופות החולים שם הביטולים הם נפוצים ועשויים להשפיע על תפוקת העובד, על היקף שכרו ועל הניהול והתכנון של המענה הטיפולי. משיבי המדינה מוסיפים כי עבודה במסגרת מעונות היום מאפשרת השתייכות לצוות רב-מקצועי באופן המעודד שיתופי פעולה, למידה הדדית וגישה הוליסטית בטיפול.
בכל הנוגע למודל ההעסקה – משיבי המדינה מתייחסים להבדלים בין מודל ההעסקה של המטפלים במעונות היום לבין זה של המטפלים נותני השירותים בקופות החולים. כך, התעריף המשולם במעונות היום נועד לשקף עלות העסקה של עובדים בשעות התקן, כאשר שעות העבודה שלהם ידועות מראש ונקבעות בהתאם לזכאות על פי החוק. עוד הודגש כי התשלום במעונות היום ניתן עבור 12 חודשי טיפול ללא תלות בשאלה אם הטיפול ניתן בפועל (או שהמטפל שהה בחופשה או בחופשת מחלה). נטען כי על אף שקיימים פערי שכר, ישנם יתרונות מקצועיים משמעותיים לעבודה במעונות היום – ובכלל זה ביטחון ויציבות תעסוקתיים, תנאי שכר מוסדרים, אפשרויות קידום, תנאים סוציאליים, הכשרות מקצועיות, הדרכות שוטפות וליווי מקצועי של גורמים מנוסים בתחום.
לצד זאת, צוין כי בעוד שבמעונות היום ניתן תשלום גם עבור תשומות עקיפות (קרי עבור השעה הנוספת שניתנת להדרכות ועבודת צוות) – תשלום זה אינו ניתן למטפלים נותני השירותים בקופות החולים, שם התעריף משקף את היקף הטיפול שניתן בלבד. משיבי המדינה מסתמכים על עמדת קופות החולים כפי שהובעה בכתבי הטענות מטעמן, לפיה בפועל לא נדרשת ואף לא ניתנת שעת הדרכה שבועית עבור כל פעוט (אף שהוראות החוק והתקנות מקנות לכל פעוט מימון עבור שעה זו). על כן התשלום 'העודף' בעד שעות אלה במעונות היום משמש בפועל גם למימון רכיבי העסקה נוספים.
נוכח האמור, הובהר כי קבוצת ההשוואה המתאימה אינה המטפלים נותני השירותים בקופות החולים אלא קבוצות מטפלים אחרות בשירות הציבורי – המטפלים בבתי החולים והמטפלים השכירים בקופות החולים (המטפלים במסגרות האחרות), כאשר אלה היו גם קבוצות ההשוואה עליהן התבסס הצוות. ביחס למטפלים אלה, נמצא כי אין פער לעומת התעריף השעתי המשולם למטפלים במעונות היום – ונטען כי יש בכך כדי להעיד שהתעריף המשולם למעונות היום מאפשר גיוס ריאלי של מטפלים.
משיבי המדינה התייחסו גם לטענת העותרות לפיה ההשוואה שנעשתה בין שכר המטפלים במעונות היום לשכר המטפלים במסגרות האחרות הייתה לקויה, משום שלא הובאו בחשבון תוספות השכר המשולמות למטפלים במסגרות האחרות (כגון שעות נוספות, שכר עידוד וכדומה). משיבי המדינה טוענים בתגובה כי מדובר ברכיבים שאינם משקפים את סוג השכר המשולם (שכר שעתי בתקן קבוע). שעות נוספות אינן אפשריות עבור המטפלים במעונות היום, שמודל העסקתם מבוסס על היקף קבוע של ארבע שעות לפעוט. לפיכך, עבודת הצוות התמקדה ברכיבי השכר הקבועים, שבגינם ישנן הפרשות פנסיוניות והפרשה לקרן השתלמות. רכיבי עבודה נוספת הם צבירה אישית של העובד על פי התפוקות האישיות שלו, ועל כן אין בהם כדי להעיד על תעריפי השכר באופן רוחבי. משכך, עלויות ההעסקה עליהן הסתמכו העותרות בהשוואתן (הכוללות בין היתר רכיבים אלה) אינן רלוונטיות שכן הן גבוהות מהמקובל בשירות הציבורי. עוד צוין בהקשר זה כי תכליתם של רכיבי שכר אלה היא הגדלת תפוקות העובדים, במטרה לתמרץ הגדלת שעות עבודה ועל כן הם אינם תחליף לשכר הבסיסי.
העותרות הגישו תגובה מטעמן לתצהיר התשובה, תוך התייחסות הן לסוגיית התעריף, הן לסוגיית רשת הביטחון. באשר לסוגיית התעריף – נטען כי העיסוק ב"שכר הריאלי" הוא תיאורטי בלבד, והמדינה מתעלמת מכוחות השוק המביאים לנטישת מטפלים ממעונות היום, באופן הפוגע ישירות בפעוטות. נטען כי הצוות לא בחן את יכולתם של מעונות היום לשרוד מבחינה כלכלית או את השלכות נטישת המטפלים. נטען שבפועל הן קופות החולים, הן מוסדות אחרים בשירות הציבורי, משלמים למטפלים שכר גבוה יותר ומעניקים תנאים טובים יותר. כתוצאה מכך עוזבים מטפלים את מעונות היום או נמנעים מלפנות אליהם מלכתחילה. נוסף על האמור, העותרות מדגישות כי לאחר שבית המשפט הנחה את הצוות לבחון שוב את מסקנותיו – לא הוגש דו"ח צוות מעודכן.
העותרות מוסיפות כי הטענה בדבר שונות רלוונטית אינה נתמכת בתצהיר או בחוות דעת של גורם מקצועי רפואי. הן הדגישו שגם עובר להגשת העתירה, הודו גורמים מקצועיים-רפואיים במשרד הבריאות כי התקצוב שניתן לטיפולים פרא-רפואיים במעונות היום הוא תקצוב חסר. נטען כי דרישות העבודה במעונות היום גבוהות לא פחות מאלה שבמסגרות האחרות, וכי הניסיון ליצור הבחנה מלאכותית בין טיפול במעונות היום לטיפול בקופות החולים נדחה בנייר עמדה אקדמי אשר צורף מטעמן להליך.
העותרות טוענות גם כי אין מקום לקבל את עמדת המדינה באשר לעידוד תפוקות בקופות החולים, שכן המטפלים במעונות היום הם אלה הזכאים לתמריצים כספיים. העותרות התבססו בהקשר זה על תוצאות סקר שהן ערכו בקרב עובדי מקצועות הבריאות שרובם עובדים במעונות היום. מהסקר עלה כי הדרישות המופנות לעובדי מקצועות הבריאות במעונות היום גבוהות יותר מאלה המופנות לעובדים אחרים בשירות הציבורי; וכי היציבות התעסוקתית מזמנת להם מטלות ואתגרים מורכבים לא פחות. עוד הוצגו תוצאות סקר מהן עולה כי בניגוד לטענת המדינה – תחושת היציבות התעסוקתית והסיפוק המקצועי מעבודה במעונות היום אינם מכפרים על השכר הנמוך המשולם למטפלים העובדים בהם.
העותרות אף התייחסו להשוואה – הלקויה לשיטתן – שנערכה בין המטפלים במעונות היום לבין המטפלים במסגרות האחרות, וספציפית – למטפלים בבתי החולים. נטען כי רפורמות השכר שנעשו בשנים האחרונות לא העלו את שכר הבסיס של עובדי המגזר הציבורי במערכת הבריאות אלא כללו רק תוספות ומענקים, ועל כן אין מקום להתייחס לשכר הבסיס כנקודת ההשוואה הרלוונטית. עוד נטען כי עמדת משיבי המדינה עומדת בסתירה חזיתית להסכמי השכר שהיא עצמה חתמה עליהם במערכת הבריאות. כך, חודשים ספורים לפני הגשת תצהיר התשובה, חתמו משרד הבריאות ומשרד האוצר על הסכם שכר מול ההסתדרות המשפר באופן דרמטי את תנאי ההעסקה של "אותם אנשי מקצוע בדיוק, המועסקים במערכת הבריאות". לטענת העותרות, צעד זה – לצד רפורמת השכר מדצמבר 2024 שהעניקה תוספת שכר למטפלים בקופות החולים – מעמיק את הפער הקיים ומפלה לרעה את המטפלים במעונות היום.
באשר לרשת הביטחון – העותרות טוענות כי המנגנון שהוצע על ידי משיבי המדינה הוא חלקי בלבד ואינו נותן מענה אמיתי לצרכי מעונות היום. העותרות דורשות להעמיד את רשת הביטחון על שיעור של 100% מהתקן הקבוע ברישיון, שכן מדובר בהוצאות שכר הנדרשות לצורך העסקה רציפה של מטפלים – שאינן משתנות גם כאשר התפוסה במעון היא חלקית.
ביום 15.7.2026 התקיים לפנינו דיון בהתנגדות לצו על-תנאי. באת כוח משיבי המדינה חזרה על טענותיה, והוסיפה כי בניגוד למטפלים במסגרות האחרות, שכרם של המטפלים במעונות היום מוצמד למדד יוקר הבריאות ומעודכן מדי שנה. על רקע זה, נדרשו הסכמי שכר מעודכנים עבור המטפלים במסגרות האחרות. כמו כן, הודגש כי עסקינן בחלוקה פנימית של משאבים מוגבלים, ולכן הביקורת השיפוטית צריכה להיות מצומצמת. בא כוח העותרות חזר אף הוא על טענותיו, והוסיף כי העותרות נאלצות לגייס תרומות כדי לאפשר טיפול מיטבי לפעוטות. נטען כי המדינה לא הציגה תשתית עובדתית ראויה לתמוך בטענותיה, ובכלל זה כי היה עליה להביא נתונים מדויקים באשר לכמות ביטולי הטיפולים; ולהראות קורלציה בין הביטולים לבין גובה השכר.
בתום הדיון הצענו לעותרות לשקול האם על רקע התרומה המשמעותית שהביאה עמה העתירה מחד גיסא; ומיצוי היכולת לטפל בנושא בכלים משפטיים מאידך גיסא – הן עדיין עומדות על העתירה.
ביום 21.7.2026 הודיעו העותרות כי הן עומדות על עתירתן. הן חזרו והבהירו כי אין מנוס מהכרעה בעתירה לגופה. למצער ביקשו העותרות כי בית המשפט יקבע כקביעה עקרונית שהמדיניות על פיה המדינה מתקצבת את הטיפולים הפרא-רפואיים במעונות היום היא פסולה וכי יש לתקנה.
דיון והכרעה
לאחר עיון בכלל כתבי הטענות שהוגשו בהליך שלפנינו ובנספחיהם, הגענו למסקנה כי העתירה מיצתה את עצמה ודינה להידחות.
ראשית נדגיש כי אין כל מחלוקת בדבר התפקיד החשוב של העותרות ושל המטפלים הפרא-רפואיים העובדים בהן, ובדבר תרומתם שלא תסולא בפז להתפתחותם של הפעוטות במעונות היום השיקומיים. העותרות בכלל והמטפלים הפרא-רפואיים בפרט מעניקים מדי יום שירותים משפרי חיים לפעוטות הזקוקים להם, תוך קידום בריאותם, איכות חייהם וחיי משפחותיהם – ובכך מקנים ערך משמעותי גם לחברה בכללותה. אנו ערים למצוקת כוח האדם בתחומים אלה ולהשפעתה על העותרות, ומברכים את רצונן לשפר את תנאי העסקתם של המטפלים במעונות היום באופן שיאפשר הענקת שירותים טובים ככל האפשר לפעוטות.
יחד עם זאת, בנסיבות העתירה דנן אין באפשרותו של בית משפט זה לסייע לעותרות במטרתן.
כפי שתואר בהרחבה לעיל, בראשית הדרך – כאשר הגישו העותרות את עתירתן – המלצנו למשיבי המדינה לבחון את עמדתם פעם נוספת, ואלה נעתרו להמלצה. בהמשך לכך, הוקם צוות ייחודי שהורכב מבעלי מקצוע מתחומים שונים בעלי זיקה לנושא, לרבות מתחום התפתחות הילד. הצוות דן בסוגיות העומדות על הפרק באופן יסודי ומעמיק, תוך מתן הזדמנות לעותרות להביא לפניו את עמדתן – לרבות באמצעות חוות דעת מקצועיות. הצוות אף הוסיף ודן פעם נוספת בטענות אותן העלו העותרות לאחר שמשיבי המדינה הסכימו לכך בדיון.
עבודת הצוות גם הביאה לשינוי משמעותי בנושא תקצוב המטפלים במעונות היום. בהמלצתו, הוקם מנגנון השלמה תקציבי ("רשת ביטחון") אשר נועד להבטיח ודאות תקציבית ורצף תעסוקתי למטפלים במעונות היום. בהמשך לכך, זכאים כיום המעונות להשלמה למינימום תקציבי למשך חצי שנה, באופן המבטיח שפערי תפוסה לא יפגעו במטפלים אותם הם מעסיקים.
יחד עם זאת, הצוות הגיע למסקנה מקצועית – שנומקה בהרחבה במסגרת הדו"ח – לפיה השכר המשולם למטפלים במעונות היום הוא שכר ריאלי שאינו נופל מזה המשולם למטפלים במסגרות האחרות; ועל כן אין מקום להגדיל את התעריף כפי שהתבקש בעתירה. עמדה מקצועית זו גובשה לאחר שהצוות דן בנושא ביסודיות ובכובד ראש, לאחר ששמע את כלל הצדדים הרלוונטיים (חלקם יותר מפעם אחת) ולאחר שערך ביקורים במוסדות השונים. לאחר שניתנו הסברים משלימים ממשיבי המדינה בדיונים ובכתבי הטענות שהוגשו, לא מצאנו כי קמה עילה להתערבות שיפוטית בהחלטה זו, בין היתר על רקע יסודיות ההליך שנערך ועל רקע העובדה שמדובר בצוות מקצועי שעסק בנושאים מקצועיים.
אכן, העותרות הציגו חוות דעת של מומחים מטעמן שמסקנותיהן מנוגדות למסקנות הצוות. ואולם, בהליכים מנהליים אין מקום לבכר חוות דעת של מומחים חיצוניים על פני החלטה מקצועית ומנומקת של הרשות המנהלית שהתקבלה בתום הליך סדור (ראו מיני רבים: בר"מ 3186/03 מדינת ישראל נ' עין דור, פ"ד נח(4) 754, 767-766 (2004); עע"מ 6626/18 תעשיית אבן וסיד בע"מ נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של מתחמים מועדפים לדיור, פסקה 17 (17.12.2019); בג"ץ 4874/21 אליקים בן ארי בע"מ נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה 29 (6.2.2022) (להלן: עניין בן ארי)).
הטעם לכך הוא כפול: ראשית, בשל אופיו של הליך הביקורת השיפוטית המנהלי – המצומצם לעילות הביקורת השיפוטית המקובלות (בג"ץ 6269/12 הנהגת ההורים הארצית נ' שר החינוך, פסקה 16 (29.4.2015); עע"מ 2141/09 הועדה המחוזית המשותפת לתכנון ולבניה נ' אחל"ה איכות חיים לתושבי השרון, פסקה 19 (31.12.2009)). דברים אלה מקבלים משנה תוקף כשמדובר בנושאים מקצועיים, שמטבעם הם נושאים מורכבים יותר, ושלגביהם אין לבית המשפט כל יתרון על פני גורמי המקצוע ברשות המנהלית (בג"ץ 6949/21 טנטורי נ' מדינת ישראל – ממשלת ישראל, פסקה 12 (19.12.2021); בג"ץ 5322/21 כספי נ' ממשלת ישראל, פסקה 10 (14.9.2021); בג"ץ 6274/11 דלק חברת הדלק הישראלית בע"מ נ' שר האוצר, פסקה 11 (26.11.2012) (להלן: עניין דלק)).
שנית, מאחר שאף אם עשויות להיות עמדות מקצועיות שונות בנושא מסוים, המחוקק העניק לרשות את הסמכות להכריע בין העמדות השונות – על בסיס מומחיותה וניסיונה (עניין דלק, בפסקה 11; עניין בן ארי, בפסקה 29). גם משום כך אין מקום שבית המשפט יעדיף עמדה מקצועית אחרת על פני עמדת הרשות.
גם לגופם של דברים, נראה כי אכן קיים הבדל בין מודל ההעסקה של המטפלים במעונות היום לבין מודל ההעסקה של המטפלים נותני השירותים בקופות החולים, מהסיבות הרבות שפורטו לעיל. הן בדו"ח הצוות, הן בכתבי הטענות שהוגשו בהליך דנן – הניחה המדינה בסיס לקיומו של שוני רלוונטי בין קבוצות השוויון השונות, ההופך את ההבחנה ביניהן להבחנה מותרת. לא מצאנו אפוא כי קיימת הפליה פסולה באופן הקצאת המשאבים.
אין מקום לקבל גם את טענת העותרות בעניין הפגמים בהשוואה שנערכה בין השכר השעתי של המטפלים במעונות היום לבין שכר המטפלים במסגרות האחרות. כפי שצוין לעיל, אף העותרות סבורות כי ההשוואה בין רכיבי השכר הקבועים מדויקת, אולם הן טוענות כי יש להביא בחשבון במסגרת ההשוואה גם רכיבי שכר נוספים כגון שעות נוספות ושכר עידוד. מקובלת עלינו בהקשר זה טענת משיבי המדינה לפיה אין מקום להתחשב ברכיבים אלה כאשר משווים בין השכר המשולם למטפלים במסגרות האחרות לבין שכרם של המטפלים במעונות היום. זאת מאחר שאין באפשרות של המטפלים במעונות היום לעבוד "שעות נוספות" ושכרם אינו נקבע בהתאם לתפוקה אישית. על כן, איננו סבורים כי נפל פגם בהשוואה שנערכה על ידי הצוות.
זאת ועוד, עסקינן בעתירה שעניינה הקצאת משאבים תקציביים. בעתירות מסוג זה יש לזכור כי תקציב המדינה הוא מוגבל ונועד לשמש לצרכים רבים ולמטרות חשובות רבות, כאשר "השמיכה התקציבית" היא קצרה. חיוב בהוצאה למטרה מסוימת יבוא בהכרח על חשבון מטרה אחרת – ועל כן נדרש ריסון שיפוטי משמעותי בביקורת על אופן הקצאת התקציבים (בג"ץ 48650-01-25 עיריית לוד נ' משרד לבטחון פנים, פסקה 13 (24.6.2026); עע"מ 662/11 סלע נ' ראש המועצה המקומית כפר ורדים, פסקה 20 (9.9.2014); בג"ץ 3472/92 ברנד נ' שר התקשורת, פ"ד מז(3) 143, 153-152 (1993)). זאת, על אחת כמה וכמה כאשר מדובר בטענות כנגד תקנות שהותקנו על ידי מחוקק המשנה ומערבות סוגיה חברתית-כלכלית בעלת השלכות רוחב (ראו והשוו בג"ץ 6925/14 פורום החוסכים לפנסיה בישראל נ' שר האוצר, פסקה 12 (24.12.2017); בג"ץ 6304/09 לה"ב – לשכת ארגוני העצמאים והעסקים נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 63 (2.9.2010)).
יתרה מכך, כפי שתיארו כל הצדדים – בתחומי העיסוק נושא העתירה קיים משבר כוח אדם משמעותי, כך שמתן תמריצים כלכליים למטפלים פרא-רפואיים לעבוד דווקא במעונות היום השיקומיים עלול לבוא על חשבון מוסדות אחרים שזקוקים אף הם לעובדים אלה. במצב של חוסר משאבים מובנה, יש לנקוט במשנה זהירות. זאת, שכן אין לפנינו תמונה מלאה ואין זה מתפקידנו להעריך את הצרכים של מערכת הבריאות הציבורית – ובכלל זה אילו מוסדות נדרש לחזק על חשבון אחרים. מכל מקום, טוב עושה המדינה בכך שהיא פועלת על מנת לטפל בתופעת המחסור בכוח אדם במקצועות הבריאות בשירות הציבורי, ויש לקוות שמאמצים אלה יישאו פרי בהקדם.
בטרם סיום, נבהיר כי בשלב הדיוני בו ההליך מצוי אין מקום להידרש לטענות העותרות בעניין הגדלת רשת הביטחון. כלל הוא כי הוצאת צו על-תנאי תוחמת את הדיון בעתירה, ובהתאם רואים כל עניין שאינו בא בגדר הצו על-תנאי כאילו נדחה על ידי בית המשפט (בג"ץ 3279/22 מדינת ישראל משרד הבריאות ומשרד הרווחה נ' זר, פסקה 2 לפסק דינו של ממלא מקום הנשיא (בדימ') ע' פוגלמן (6.11.2024) והאסמכתאות המובאות שם).
כפי שצוין לעיל, הצו על-תנאי מיום 4.6.2025 התייחס רק לסוגיית התעריף, ובו התבקשו המשיבים לבוא וליתן טעם מדוע לא ישוו את התעריפים המשולמים למטפלים במעונות היום לאלה המשולמים למטפלים בקופות החולים. משכך, איננו נדרשים לטענות נוספות בעניין רשת הביטחון.
סיכומם של דברים: העתירה דנן הוגשה לפני למעלה מ-4 שנים, ובמהלכה נעשתה כברת דרך משמעותית במטרה להבטיח מתן טיפולים פרא-רפואיים ברמה ניאותה לפעוטות במעונות היום. בכך תמה הדרך המשפטית, אולם המשימה בכללותה טרם הושלמה. אנו תקווה כי המחסור בכוח אדם במקצועות הבריאות יבוא על פתרונו בהקדם האפשרי, ובתוך כך כי העותרות ייהנו מהיצע רב של מטפלים פרא-רפואיים אשר יסייעו להן במלאכת הקודש בה הן עוסקות מדי יום.
סוף דבר: העתירה נדחית. לאור תרומתה הרבה של העתירה לקידום הנושאים שהועלו במסגרתה; פרק הזמן בו התנהל ההליך; והתשומות הרבות שהושקעו על ידי העותרות במסגרתו – המשיבים 3-1 יישאו בהוצאות העותרות בסך 20,000 ש"ח.
רות רונן
שופטת
השופטת יעל וילנר:
אני מסכימה.
יעל וילנר
שופטת
השופט עופר גרוסקופף:
אני מסכים.
עופר גרוסקופף
שופט
הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ר' רונן.
ניתן היום, י"ג תשרי תשפ"ז (24 ספטמבר 2026).
יעל וילנר
שופטת
עופר גרוסקופף
שופט
רות רונן
שופטת