יעקב וינטראוב נ. שר העבודה והרווחה-שלמה בינזרי

פסק-דין בתיק בג"ץ 9163/02 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 9163/02 בפני: כבוד השופט א' ריבלין כבוד השופטת ע' ארבל כבוד השופטת ד' ברלינר העותר: יעקב וינטראוב נ ג ד המשיבים: 1. שר העבודה והרווחה - שלמה בינזרי 2. היועץ המשפטי לממשלה - אליקים רובינשטיין 3. המוסד לביטוח לאמי עתירה למתן צו על-תנאי וצו ביניים תאריך הישיבה: י"ח בסיון התשס"ו (14.6.06) בשם העותר: עו"ד שלומי פרידמן בשם המשיבים: עו"ד עירית אלטשולר פסק-דין השופט א' ריבלין: 1. האם קמה לבית משפט זה העילה והסמכות להכריז על בטלותו של חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשנ"ה-1995 מחמת שהוא מפלה בין אלמן לאלמנה בנוגע לזכאותם לקצבת שארים חודשית? בשאלה זו מבקש העותר שנכריע במסגרת העתירה שבפנינו. 2. קצבת השארים לה זכאים אלמנים בעקבות פטירת בני זוגם מעוגנת בפרק יא' לחוק הביטוח הלאומי. סעיף 238 לחוק מגדיר "אלמנה" כ"מי שהיתה אשתו של המבוטח בשעת פטירתו...", בעוד ש"אלמן" מוגדר כ"מי שהיה בן זוגה של המבוטחת בשעת פטירתה, כל עוד יש עמו ילד או הכנסתו אינה עולה על הסכום המתקבל לפי פרט ו' של לוח ט'...". לאבחנה זו בין "אלמן" ל"אלמנה" קיימת נפקות מעשית: גבר שהתאלמן יקבל קצבת שאירים חודשית ובלבד שיש עמו ילדים קטינים, אך משבוגרים ילדיו, יקבל האלמן מענק חד פעמי בלבד (ראו סעיף 255 לחוק). יושם אל לב גם להתניית הזכאות ברף ההכנסה. כל זאת, בניגוד לאלמנה, שתהיה זכאית לקצבת שאירים כל ימי חייה (ובתנאי שלא תינשא שוב), ללא תלות בילדים התלויים בה או במשכורתה. 3. הטענה שבלב העתירה שבפנינו היא כי ההוראות המפורטות מפלות בין גברים לנשים הפלייה אסורה. העותר התאלמן בהיותו כבן 47, כשעמו שני ילדים קטינים, המשותפים לו ולאשתו המנוחה. בעת שהיו הילדים קטינים נהנה העותר מקצבת שאירים ששולמה לו על ידי הביטוח הלאומי, אך משהשתחררה בתו הצעירה משירותה בצה"ל, מיאן המוסד להמשיך ולשלם לו קצבת שאירים. בד בבד עם הפסקת קצבת השאירים, העביר המוסד לעותר מענק שארים חד פעמי, בהתאם לסעיף 255 לחוק. כנגד הסדר זה יוצא העותר. לדבריו, חוק הביטוח הלאומי ויישומו על ידי המוסד מפלים לרעה אלמנים מול אלמנות רק בשל היותם גברים. ההפלייה שבהסדר החוקי היא הפלייה כפולה: פעם אחת – כלפי האשה המנוחה, ששאריה יקבלו קצבה נמוכה יותר משאריו של הגבר; ופעם שנייה – כלפי האלמן, שזכאי לקצבה חלקית בלבד לעומת קצבתה של האלמנה. הפלייה זו מחייבת, לטעמו של העותר, את פסילתו של ההסדר הקיים בחוק לגבי קצבאות שארים. המשיבים טוענים מנגד, כי דין העתירה להידחות על הסף. העותר לא מיצה את ההליכים בטרם פנה לערכאה זו. לדבריהם, קודם שפנה לבקש סעד מבית-המשפט הגבוה לצדק היה עליו למצות את ההליכים בבית-הדין לעבודה שלו נתונה סמכות דיון ייחודית בעניין שבפנינו. גם לגופו של עניין, טוענים המשיבים, כי דין העתירה להידחות. הוראות החוק בדבר קצבת שאירים ברורות הן וחד-משמעיות, והשאלה היא שאלה של מדיניות סוציאלית רחבה, שבית משפט זה לא ייטה להתערב בה. 4. דין העתירה להידחות. סעיף 391(א) לחוק קובע כדלקמן: לבית דין אזורי כמשמעותו בחוק בית הדין לעבודה, תהיה סמכות ייחודית לדון ולפסוק בכל תובענה למעט בתובענה לפי פרק ח' – (1) של הזכאי לגמלה, או של האדם אשר לידיו ניתנה הגמלה, הטוענים שקופחו בזכותם... צא ולמד, כי לעותר קיים סעד חלופי, אותו היה עליו לתבוע לפני פנייתו לערכאה זו: "בית משפט זה אינו אמור לבוא במקומו של בית הדין לעבודה, מטעם זה או מטעם אחר, אלא רק לבקר פסק-דין של בית הדין הארצי לעבודה, כדי לברר שמא נפלה בו טעות משפטית מהותית" (בג"ץ 2795/96 חלמיש נ' המוסד לביטוח לאומי, לא פורסם). על כן, היה על העותר להשמיע טענותיו תחילה בבית הדין לעבודה. העותר בחר שלא לערער על החלטת המוסד להפסיק את קצבת השארים שלו בערכאה המתאימה לכך ואף השתהה עם הגשת העתירה בעניין לבית משפט זה. 5. זאת ועוד, נראה כי הוראת סעיף 238 – ככל שמדובר במרכיביה נשוא העתירה – היא בבחינת "דין שמור" מפני תקיפה חוקתית, זאת בהתאם להוראת סעיף 10 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. נסביר: ההוראה שבסעיף 238 הייתה קיימת שנים רבות ערב תחילתו של חוק היסוד. אמנם, הנוסח המשולב של חוק הביטוח – שבו נכללת הוראת סעיף 238 – הוא משנת 1995, אך הוראה דומה הופיעה גם בנוסחו הקודם של החוק. בכגון דא נפסק: ...ואולם כאשר אתה עוסק בנוסח משולב, הרי אין זה למעשה חוק חדש, שיצא כדי לשנות מן החקיקה הקודמת, אלא זו מעין קונסולידציה של החקיקה הקיימת. בכגון דא מותר לנהוג ביתר חירות ולחזור אל המקורות הקודמים לחוק החדש, כדי לעמוד על הפרשנות של הנוסח המשולב (בג"ץ 428/71 יחיאל נ' שר הדתות, פ"ד כו(1) 561, 563; ראו גם ע"א 584/81 כונס הנכסים הרשמי נ' עו"ד קרני, פ"ד לו(3) 747; א' ברק פרשנות במשפט (כרך שני, תשנ"ג) בעמ' 363-364). אכן, בסעיף 238 נעשו אי-אילו תיקונים לאחר כניסתו של חוק היסוד לתוקף, אך תיקונים אלה לא נגעו בהגדרות הרלבנטיות לענייננו – הגדרת ה"אלמן" והגדרת ה"אלמנה". בפרט, מבקש העותר להסתמך על שינוי שנעשה בשנת 2001 בהוראה אחרת הנוגעת להגדרת התיבה "ילד" - תיבה אשר נכללת גם, כזכור, בהגדרה של "אלמן". לדעת העותר, בדרך עקיפין זו קמה סמכות לבית-המשפט לבטל את הוראת החוק. מתקשה אני לקבל טענה זו. מדובר בתיקון עקיף-שבעקיף. אכן, במסגרת חוק שירות לאומי בהתנדבות (תכנית ניסיונית לבנים) (הוראת שעה), התשס"א-2001, תוקנה, בעקיפין, הגדרת התיבה "ילד" בחוק הביטוח הלאומי, כך שנוספה לה הוראת משנה המתייחסת ל"בן המשרת בהתנדבות בשירות לאומי...". תיקון עקיף זה סומן כתיקון 45 לחוק הביטוח הלאומי. כיוון שהתיבה "ילד" נכללת בהגדרה של "אלמן", הרי שבדרך עקלקלה ניתן לקשור את השינוי להוראה נשוא התקיפה החוקתית. אלא, שספק רב בעינינו האם שינוי שכזה, שהוא כה רחוק ושאין לו כל השלכה – ולו מזערית – על הסוגיה החוקתית שעל הפרק, יכול לשמוט את הקרקע מתחת להוראתה של פסקת "שימור הדינים". לשונה של ההוראה בענייננו היא לשון ברורה וחד משמעית. פרשנות ברוח בקשתו של העותר, שתבטל את האבחנה בין אלמן לאלמנה, אינה בגדר פעילות פרשנית משפטית, כי אם התערבות בלשונה של הוראת החוק עצמה. ויפים לעניין זה דבריה של השופטת ט' שטרסברג-כהן בבג"ץ 4690/97 המוסד לביטוח לאומי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד נג(2) 529, 551-552: "אף שחוק הביטוח הלאומי הינו חוק סוציאלי, אין החוק מכסה את כולם, אלא רק את אלה העומדים בקריטריונים שנקבעו בו. בבואנו לפרש את החוק עלינו להקפיד ולשמור על המסגרות שהציב המחוקק ... אם יש צורך בהרחבת המעגל שהוגדר בצורה כה ברורה על ידי מילות החוק, המשרתות לכאורה את תכליתו, נראה כי על המחוקק לעשות זאת." השינוי שהעותר חפץ בו –שינוי המושתת על טעמים שבמדיניות סוציאלית וכרוך בעלות תקציבית גבוהה – הוא עניין המונח, בראש-ובראשונה, לפתחו של המחוקק, ואילו בית-המשפט נדרש לנהוג בריסון ובזהירות: "שיקולים סבוכים של מדיניות כלכלית או חברתית, אשר לעיתים קרובות אף שנויים הם במחלוקת, הדורשים מומחיות ומידע, ואשר עשויים לחייב הנחת הנחות והיפותזות, שהן מצידן מחייבות הנחות נוספות, רצוי לו לשופט להיזהר מהפעלתם" (א' ברק שיקול דעת שיפוטי (תשמ"ד) 255). ממקבץ הטעמים שנמנו עולה, כי אין מקום להתערבות שיפוטית בהוראת החוק נשוא העתירה, גם לו ביקשנו לפרוש סמכותנו על העתירה הזו עצמה. יצויין, כי בית משפט זה כבר הגיע למסקנה דומה בפרשה דומה בבג"ץ 4810/96 בר יהודה נ' המוסד לביטוח לאומי, לא פורסם: "העותר מלין על הפליה בין אלמן לאלמנה בזכות קצבת שארים על פי פרק י"א לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995. אכן, המשיבים מודעים לשוני זה ומציינים כי אף הוצעו הצעות לשינוי המצב החוקי. על כל פנים, אנו לא נוכל לסייע לעותר, שכן ההפלייה – גם אם היא קיימת – מעוגנת בדבר חקיקה ראשי, העומד בתוקפו זה שנים רבות. תרופתו של העותר הינה בפניה לגורמים הפוליטיים העשויים לסייע בתיקון החוק". כך אז וכך היום. העתירה נדחית איפוא. ש ו פ ט השופטת ע' ארבל: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת ד' ברלינר: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט ריבלין. ניתן היום, ט"ו באב התשס"ו (9.8.06). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 02091630_P09.doc גח מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il