בג"ץ 7844-07
טרם נותח
יוסף פנחס כהן -עו"ד ואח' נ. ממשלת ישראל
סוג הליך
עתירה לבית משפט גבוה לצדק (בג"ץ)
פסק הדין המלא
-
פסק-דין בתיק בג"ץ 7844/07
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 7844/07
בפני:
כבוד השופטת א' פרוקצ'יה
כבוד השופט ס' ג'ובראן
כבוד השופט י' אלון
העותרים:
יוסף פנחס כהן -עו"ד ואח'
נ ג ד
המשיבים:
1. ממשלת ישראל
2. ראש הממשלה - מר אהוד אולמרט
3. שר הבטחון - מר אהוד ברק
4. זאב בוים - שר הבינוי והשיכון
עתירה למתן צו על תנאי
בשם העותרים 1-2:
עו"ד יוסף פנחס כהן
בשם העותרים 3-4:
עו"ד דניאל גרטנר, עו"ד ליאור איזנפלד
בשם המשיבה :
עו"ד דינה זילבר
פסק-דין
השופטת א' פרוקצ'יה:
רקע והליכים
1. העתירה שלפנינו הוגשה על ידי 30 מתושבי העיר שדרות, ועיקרה בבקשה כי ינתן צו כנגד ממשלת ישראל, ראש הממשלה, ושריה הבכירים אשר יחייבם לפעול למיגונם של כ-800 בתים צמודי קרקע של תושבים בעיר שדרות שגגותיהם הם "גגות קלים", ואינם מוגנים בצורה מספקת מפני פגיעת טילי קאסם. כן מתבקש צו אשר יורה על הכללת המימון הנדרש לביצוע המיגון האמור בהצעת התקציב לשנת 2008, האמורה לבוא לאישור הכנסת; כן נתבקש סעד שעניינו החזרה לחלק מהעותרים סכומי כסף ששולמו על ידם בעבור מיגון ביתם בשדרות, שנעשה בעקבות ההסלמה שארעה באיזור בשנה האחרונה. ואחרון, טוענים העותרים כי הממשלה נתנה להם הבטחה מחייבת למגן את בתיהם, ויש להורות לה לקיים את הבטחתה זו על פי הדין.
2. קיימנו מספר דיונים בעתירה, ושמענו בהרחבה את טיעוני בעלי הדין. במסגרת הטיעונים בפנינו, העלו העותרים את מצוקתם הקשה, ומצוקת תושבי העיר כולה נוכח מתקפות הטילים הפוקדות את האיזור מזה זמן רב. העותרים קבלו על כך כי הגורמים המוסמכים בממשלה אינם פועלים בנמרצות מספקת להסדרת נושא המיגון בעיר, ואינם מייחסים לנושא זה את העדיפות הראויה לו. עקב כך, נחשפים תושבי העיר לסיכונים גורליים, המסכנים את חייהם, באין מערך הגנה ראוי בבתיהם.
התושבים טוענים, כי פנו בענין זה פעמים רבות לגורמי הממשלה השונים, וקבלו הבטחות בכתב או ובעל פה, אך עד כה לא נעשה דבר. באין מענה, פנו העותרים לקבלת סעדים בבית משפט זה.
3. בתשובתה מיום 10.12.07 התייחסה המדינה, בין היתר, לרובד המעשי-התכליתי של הנושא, והסבירה כי הוקם מטעם הממשלה מטה מקצועי שבו מעורבים גורמים שונים, הבוחנים את סוגיית מערך ההתגוננות הכללי הראוי של תושבי שדרות והאיזור. הבחינה נעשית בפרישה רחבה ביותר, כשנושא המיגון הוא אחד המרכיבים הנדונים במסגרת זו. עם השלמת עבודת המטה, אמורות מסקנות המטה לעבור לממשלה באמצעות ראש הממשלה, לצורך דיון והחלטה.
בדיון בעתירה התרשמנו מחומרתו ודחיפותו של נושא המיגון, וממצוקתם הקשה של תושבי שדרות והעותרים בכללם, החווים חדשות לבקרים מתקפות טילים על בתיהם, מתמודדים עם תנאי חיים שיש בהם סיכון רב, ומאפיינים אותם פחד וחרדה יומיומיים, המשפיעים על כל אורחות החיים. בתנאים אלה, פנינו לב"כ המדינה, ובקשנו כי ייעשה כל מאמץ על מנת להחיש את הליך מציאת הפתרונות לבעיית ההתגוננות של תושבי שדרות, ומיגון הבתים בכלל זה.
4. בהודעת עידכון מיום 16.1.08 פרשה באת כוח המדינה את מלוא היקפה של סוגיית ההתגוננות האזרחית של תושבי שדרות, שהיבט מיגון הבתים הוא רק מיגזר אחד ממנה. לדבריה, השאלה הכללית של ההתגוננות האזרחית של תושבי האיזור מתייחסת לכושר העמידה של תושבי אזור העימות מול כלל הסיכונים להם הם נחשפים. הצורך בביסוס כושר עמידה זה רחב בהרבה מענין המיגון, והממשלה נדרשת אליו בהיקף הרחב ביותר. הממשלה פועלת במגוון תחומים לסייע לתושבי שדרות – ובין היתר בתחום החינוך, סיוע לרשויות המקומיות, והקמת מרכזי חוסן. כן היא פועלת לקידום כלכלי לסיוע בתחום המיסים, ופיתוח תשתיות באיזור החשוף לסכנה. ראש הממשלה הודיע בכנסת, ביום 27.12.07, כי יוקצו 50 מליון ₪ נוספים במהלך ינואר 2008 למשימות של מיגון בתים, מוסדות ציבור ובתי ספר, כאשר למיגון בתי ספר מוקצים תקציבים נפרדים.
המדינה הוסיפה כי שאלת המיגון הינה חלק משאלת מדיניות כוללת בעלת השלכת רוחב על איזורים אחרים פרט לשדרות, העשויים להיחשף לבעיה דומה. במסגרת מדיניות מיגון, באם תיקבע, יהיה צורך לבחון מהי השיטה העדיפה מבין שיטות שונות לצורך כך, ומהן העלויות התקציביות הנדרשות, וכן להתייחס לשיטות הביצוע הראויות. שאלה נוספת שיש להידרש לה נוגעת לסדרי עדיפויות במיגון, המחייבים קביעת תיעדוף בין איזורים למיגון, ובין סוגי מבנים למיגון. ואחרון – נדרשת התייחסות לשאלות תקציב כבדות משקל, שיצריכו מציאת מקורות למימון המיגון.
5. ביום 19.2.08 שבה המדינה ועידכנה את בית המשפט במסקנות המטה שבחן את סוגיית מיגון בתי המגורים בישובי עוטף עזה. ההודעה מפרטת את החלופות השונות שנבחנו על ידי המטה:
חלופה ראשונה - להימנע ממיגון בתי מגורים על חשבון תקציב המדינה. על פי חלופה זו, לאור חוק ההתגוננות האזרחית, אין חובה על המדינה למגן בתים פרטיים של תושבים, שכן חובה זו מוטלת על התושבים עצמם. יתר על כן, המיגון אינו מהווה פתרון מעשי ושלם לבעיה, שכן מרבית פגיעות הטילים מתרחשות בשטחים פתוחים, ולכן המיגון מספק פתרון חלקי בלבד.
חלופה שניה - מיגון בדרך של הוספת מרחבים מוגנים דירתיים (ממ"דים) ליחידות המגורים; השיקול התומך בחלופה זו הוא קיום חוק המחייב בניית ממ"דים בדירות, המספקים מיגון ברמה גבוהה ליושבים בתוך החדר בעת פגיעה. עלות פתרון זה היא כ-100,000 ₪ ליחידת מגורים. עלות יישום פתרון זה לכלל יחידות הדיור שאין להם ממ"דים בטווח של 15 ק"מ מגדר המערכת המקיפה את רצועת עזה, מוערך בכשלושה מיליארד ₪.
חלופה שלישית - מיגון חדר קיים ביחידות המגורים הקיימות; משמעות חלופה זו היא ביצוע מיגון ספציפי לכל דירה, על פי צרכיה ומידותיה. חלופה זו אינה עונה לסטנדרט הרגיל של מיגון, הנדרש על ידי פיקוד העורף. עלותה מוערכת בכ-38% מעלות בנייתם של ממ"דים. סדר הגודל של עלות זו מאפשר גם הקצאת משאבים לפיתוח סביבתי ושיקום שכונות לכלל הישובים בטווח של 7 ק"מ מגדר המערכת. עלות חלופה זו ביחס לטווח האמור הוא 674 מליון ₪ לעומת כ-1,050 מיליארד ₪ למיגון בדרך של בניית ממ"דים לדירות מגורים בטווח דומה.
6. ביום 14.2.08 הוצגה עבודת המטה בפני ראש הממשלה; ביום 17.2.08 נערכה ישיבת פורום השרים הדן במיגון שדרות וישובי עוטף עזה, והוצגו בפניו שלוש החלופות הנזכרות. מתוך החלופות נבחרה החלופה השניה, והוחלט להחילה בטווח של עד 4.5 קילומטר מן הרצועה. צוות השרים החליט להעביר את ההצעה בהקדם לאישור הממשלה.
7. ראוי לציין, כי כבר בשלבים המוקדמים של עבודת המטה, פיקוד העורף בחן את הקריטריונים לקביעת סדרי עדיפויות לביצוע כל תכנית מיגון, בהתחשב במידת הפגיעות והאיום על הישובים השונים, ובשים לב לנסיבות המשתנות לענין זה. כן הודגש, כי משרד הבטחון שוקד, במקביל, על קידום פרוייקט "כיפת ברזל", המיועד לספק הגנה מפני טילים בכל גזרה החשופה לסכנה מסוג זה. פרוייקט זה אמור להוות כלי ההתמודדות העיקרי של המדינה כנגד איום הקסאמים. על פי הודעת המדינה, מערכת "כיפת ברזל" אמורה להיות כשירה ליישום בישובי שדרות ועוטף עזה בשנת 2010.
8. לאחר שקילת מכלול השיקולים, הומלץ לממשלה על ידי ראש הממשלה וצוות השרים המיוחד לפעול למיגון בתי המגורים בישובים השוכנים בטווח של 4.5 ק"מ מגדר המערכת, בדרך של הוספת ממ"דים לדירות. טווח זה של 4.5 ק"מ נבחר לאור הצורך למגן את הקו הקדמי, ובהתחשב ביכולות המבצעיות של מערכת "כיפת ברזל". טווח זה נבחר לאור העובדה כי הישובים המצויים בתחומו חשופים לא רק למתקפת טילי קאסם, אלא גם לפגיעה של פצצות מרגמה. בישובים מסוימים, הסמוכים לגבול, ישנה אף חשיפה לירי מנשק קל ולפגיעות צלפים.
עוד צוין, כי בתחום הגיאוגרפי בקו של 4.5 ק"מ מקו רצועת עזה מצויים 24 ישובים ובהם כ-8,000 יחידות דיור שאין בהם ממ"דים. עלותו המוערכת של הפרוייקט מגיעה לכדי 800 מליון ₪. על פי ההמלצה, יתר ישובי עוטף עזה, השוכנים מעבר לטווח האמור, לא ימוגנו, והמענה לאותם ישובים יינתן באמצעות מערכת "כיפת ברזל".
9. לאור מורכבותו של הפרוייקט, הוחלט להמליץ לממשלה כי המיגון בישובים השוכנים בטווח של 4.5 ק"מ מגדר המערכת ייעשה בשלבים, כאשר סדר העדיפות ביניהם ייקבע על פי המלצה מקצועית של פיקוד העורף. מערכת התיעדוף תיעשה על בסיס אמות מידה המשקפות את רמת האיום והסיכון על הישובים.
בהתאם לכך, התגבשה המלצה לגבי סדרי עדיפויות במיגון. במסגרת עדיפות ראשונה, נכללו מיבנים בשדרות בעלי גגות קלים, וכמו כן בתים בישובים ניר עם, גבים, ארז, איבים, זיקים, נתיב העשרה, נחל עוז, כיסופים, מפלסים, וכרמיה, וכרם שלום. בשלב הראשון של הפרוייקט ימוגנו כ-3,200 יחידות דיור, מתוכן כ-2100 בשדרות, וכ-1100 בישובים האחרים. בהודעת המדינה מיום 19.2.08 נמסר כי הצפי לסיום השלב הראשון של המיגון הוא במהלך הרבעון הראשון של שנת 2009. תיקצוב הפרוייקט לצורך השלב הראשון אמור לעמוד על כ-350 מליון ₪.
בשלב השני, הומלץ למגן בנייני דירות בעיר שדרות, בעלי גג בטון. לקראת יישום שלב ב' של הפרוייקט, ייבחנו חלופות ביצוע אפשריות בבניינים אלה.
10. המדינה הבהירה בהודעתה, כי הפרוייקט בו מדובר הוא בעל מורכבות גדולה, ומחייב בינוי מאסיבי בבתים פרטיים, על כל המשמעויות התכנוניות, הביצועיות, התקציביות, והמשפטיות הכרוכות בכך. לצורך ליווי הפרוייקט, מתוכננת הקמתה של ועדת יישום בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה, אשר תקבע עקרונות לבצוע הפרוייקט. במידת הצורך, תוקם ועדת חריגים, אשר תדון במקרים חריגים פרטניים, במסגרת העקרונות שייקבעו.
11. ביצוע התכנית ותיקצובה, כפי שהומלצה על ידי ועדת השרים, הותנו בקבלת אישור הממשלה.
12. בעקבות הודעת ב"כ המדינה מיום 19.2.08 קיימנו דיון נוסף בעתירה, ושמענו את טיעוני הצדדים בהרחבה.
מצד אחד, התברר מעבר לכל ספק, כי חלה התקדמות משמעותית בסוגיית מיגון הבתים בשדרות, כאשר ניכר מעמדת המדינה כי ההכרה בצורך בפתרון נושא המיגון בשדרות ובשאר ישובי איזור העימות מצוי בסדר עדיפות גבוה בעבודת הממשלה.
מנגד, העותרים בטיעוניהם קבלו על הזמן הרב שחלף, ועוד יחלוף, עד אשר יבוצע, הלכה למעשה, המיגון הנדרש בבתי שדרות, ובמיוחד בבתים בעלי הגגות הקלים. הם תיארו את הנזקים הקשים לנפש מפגיעת הקסמים בשדרות, ואת הרס הרכוש הכרוך בכך. הם תיארו את היאוש שאחז בתושבי המקום מאורח החיים רווי הסיכונים והמתחים, המשפיע בצורה מכרעת על איכות החיים של התושבים, בוגרים וילדים כאחד. הם טענו, כי הצורך במיגון בתיהם, כחלק מאמצעי ההגנה החיוניים, אינו זוכה לעדיפות הראויה בסדרי הקדימויות של מדיניות הממשלה, והזמן הרב שחלף עד כה, בלא שנעשו צעדים בנושא זה, מחייב מהפך בהתייחסות הממשלה לא רק בתוכן ובמהות החלטותיה, אלא גם במועדים ובלוח הזמנים לביצוע פעולות המיגון. העותרים בקשו כמו כן לאפשר להם למגן את בתיהם באופן עצמאי, ולקבל השבה כספית מהמדינה לכיסוי ההוצאות הנדרשות לשם כך.
13. ביום 28.2.08 הודיעה ב"כ המדינה לבית המשפט כי הצעת ההחלטה של ועדת השרים המיוחדת, שפרטיה הובאו לעיל, הובאה לדיון בממשלה, ועיקריה אושרו ביום 24.2.08. זו לשונה של החלטה מס' 3192 של הממשלה מיום 24.2.08:
"בניית ממ"דים לדירות מגורים בישובים באזור עוטף עזה
מחליטים (18 קולות בעד; 2 קולות נגד ו-1 קול נמנע):
1. לאשר תוכנית למיגון דירות מגורים, בדרך של בניית מרחב מוגן דירתי בגודל של 9 מ"ר נטו (להלן - ממ"ד), ביישובים השוכנים בטווח של עד 4.5 ק"מ מגדר המערכת המקיפה את רצועת עזה. הטווח האמור נקבע לאור הצורך למגן את הקו הקדמי, החשוף לירי ישיר, ובהתחשב ביכולות המתוכננות של מערכת "כיפת ברזל";
2. לאשר את תקצוב השלב הראשון של התוכנית, במסגרתו ייבנו ממ"דים בבתים צמודי קרקע, ובבתים בעלי תקרות קלות, ביישובים כדלקמן: שדרות, ניר עם, גבים, ארז, איבים, זיקים, נתיב העשרה, נחל עוז, כרם שלום, כיסופים, מפלסים וכרמיה, בעלות של עד 327 מיליון ש"ח;
3. הממ"דים ייבנו בדירות שנבנו לפני תיקון תקנות ההתגוננות האזרחית (מפרטים לבניית מקלטים) בשנת 1992, ושלא קיים בהן ממ"ד. דירות לעניין החלטה זו יכללו גם מבנים בהם מתגוררים ולנים תושבים דרך קבע, בהתאם לעקרונות שתקבע ועדת היישום, כהגדרתה בסעיף 7 להלן;
4. האחריות הכוללת לביצוע התוכנית מוטלת על משרד הבינוי והשיכון, אשר יפעל לסיים את הבנייה במהלך הרבעון השלישי של שנת 2009;
5. משרד האוצר יתקצב בתקציב משרד הבינוי והשיכון 327 מיליון ש"ח בהרשאה להתחייב, על מנת לאפשר את תחילת ביצוע הפרוייקט באופן מיידי. המימון הנגזר מביצוע ההרשאה להתחייב יתוקצב על ידי משרד האוצר, בהתאם לתוצאות המכרזים ולקצב ביצוע התכנית. תקציב ההוצאה בשנת 2008 יעמוד על סך 50 מיליון ש"ח, המתוקצבים בתקציב משרד הבינוי והשיכון;
6. תקני הבניה יהיו בהתאם להגדרות שנקבעו על-ידי פיקוד העורף ועל-פי הוראות הדין;
7. להקים ועדת יישום עליונה בראשות מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון, ובה נציגי משרד הביטחון, פיקוד העורף, משרד הבינוי והשיכון, משרד האוצר, ומשרד הפנים, לצורך יישום התוכנית, הסרת חסמים, ומעקב ובקרה. הוועדה תדווח לממשלה אחת לרבעון בדבר התקדמות ביצוע התוכנית;
8. ועדת היישום תפעיל ועדת משנה לטיפול והכרעה במקרים פרטניים וחריגים. הרכב ועדת המשנה ייקבע בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה."
מועד ביצוע ההחלטה: כמפורט בהחלטה".
(להלן – החלטת הממשלה).
14. החלטת הממשלה מיישמת את עיקרי העקרונות שבהצעת ועדת השרים כפי שפורטו לעיל, להוציא ענין משך זמן הביצוע של שלב א', הצפוי להסתיים על פי ההחלטה ברבעון השלישי של שנת 2009 (סעיף 4 להחלטת הממשלה).
15. להחלטת הממשלה הגיבו העותרים, בהשיגם בעיקר על לוח הזמנים שנקבע לסיום ביצוע שלב א' של הפרוייקט ברבעון השלישי של שנת 2009. העותרים קובלים על הזמן הרב שחלף עד עתה, בלא שניתן פתרון לבעיית המיגון, תוך העמדתם בסיכון חיים מתמיד, ונוכח הצורך, על פי ההחלטה, להמתין עוד זמן רב עד שהמיגון ימומש, הלכה למעשה. לטענתם, לוח הזמנים שנקבע חורג מגדר הסבירות, ובנסיבות שנוצרו, היה על הממשלה, למצער, לאפשר לתושבי שדרות לבצע מיגון עצמי, תוך נשיאת המדינה בהוצאות הנדרשות לצורך כך.
16. פירוט השתלשלות הדברים בענין מיגון בתי המגורים בשדרות נדרש על מנת להראות כי עיקרם של הסעדים שנדרשו בעתירה זו נענו, למעשה, עם קבלת החלטת הממשלה. על פי החלטה זו, ייבנו ממ"דים בבתים צמודי קרקע ובבתים בעלי תקרות קלות בעיר שדרות, ובישובים אחרים שפורטו בהחלטת הממשלה. בניית הממ"דים משקפת בחירה בחלופה המספקת את ההגנה המלאה ביותר לבטחון אדם בבית מגורים מפני פגיעות טילים, והיא הועדפה בידי הממשלה על פני חלופות אחרות הנותנות מענה פחות טוב למיגון, על אף עלותה הגבוהה, וההפרש הכספי הניכר הנדרש לצורך ביצועה.
גיזרת המחלוקת שנותרה
17. נוכח החלטת הממשלה, נענה, למעשה, הסעד העיקרי שנדרש בעתירה - להורות לממשלה לפעול למיגון כ-800 בתים צמודי קרקע של תושבים בשדרות, לספק את המימון התקציבי לצורך כך, ולהגשים בענין זה הבטחה שניתנה, על פי הנטען, לתושבי שדרות.
18. נותרו במחלוקת שני עניינים - האחד: דרישת העותרים לקיום חלופה של מיגון עצמי, תוך החזרת ההוצאות הנדרשות לצורך כך מידי המדינה, השני: מימד הזמן להגשמת שלב א' של תכנית המיגון, הצפוי להסתיים על פי החלטת הממשלה עד לרבעון השלישי של שנת 2009.
הכרעה
19. מיגון בתי המגורים בשדרות הוא ענין הנוגע במובהק למדיניות ממשלה, ויש לו משמעות בטחונית, חברתית, כלכלית ותקציבית. הממשלה נושאת באחריות לנושא זה, במסגרת אחריותה להגן על בטחון תושבי מדינת ישראל בכל איזור ובכל גזרה בה הם יושבים. הממשלה אחראית לקביעת עקרונות המדיניות בתחום זה, והיא הנושאת בנטל לביצועה וליישומה של המדיניות, הלכה למעשה. עליה האחריות לקבוע אמות מידה לבצוע המיגון, להסדיר את סדרי הקדימויות לצורך כך, ולדאוג להקצאת המשאבים הנדרשים לכך. עליה לקבוע גם לוח זמנים סביר לבצוע מדיניות המיגון, בשים לב, בראש ובראשונה, לסיכון הנשקף לחיי אדם המתגוררים באיזור החשוף למתקפת טילים, ובהתחשב בכלל הנסיבות הרלבנטיות לענין זה, המצויות בידיעתה המיוחדת של הממשלה. סוגיית מיגון בתי המגורים בשדרות ובשאר הישובים באיזור המצויים בטווח הסכנה, היא אלמנט אחד מתוך מכלול אלמנטים הנדרשים לצורך גיבוש מדיניות הבטחון וההגנה המרחבית על תושבי איזור עוטף עזה. מדיניות הבטחון וההגנה באיזור גם היא אינה עומדת מבודדת ומנותקת, כשהיא לעצמה, אלא היא משתלבת בנושאי מדיניות רחבים יותר שהממשלה נדרשת אליהם; המידע, הנתונים, סדרי העדיפויות והמשקל היחסי שראוי לתת לגורמים השונים הצריכים לגיבוש המדיניות מצויים בידיעתה המיוחדת של הממשלה.
20. כזה הוא גם הענין שפנינו. כפי שהוסבר לנו על ידי באת-כוח המדינה, עו"ד זילבר, וכעולה מפירוט התהליך שהביא לקבלת החלטת הממשלה, נושא מיגון הבתים הוא חלק ממדיניות רחבה יותר שנועדה ליצור מערכי הגנה יעילים על ישובי עוטף עזה ותושביהם החשופים לסכנת מתקפות טילים. מדיניות רחבה זו מושפעת מנתונים מורכבים בעלי היבטים שונים, ובכללם היבטים צבאיים ומדיניים. מדובר בנושא הכרוך במדיניות מובהקת של ממשלה, הנתון בתחום אחריותה, בגדר שיקול דעתה, ובמסגרת ידיעתה המיוחדת.
שיקול הדעת הנתון לממשלה בנושאי מדיניות שונים הוא רחב ביותר, אולם הוא אינו חסום לחלוטין לביקורת שיפוטית. רוחב שיקול הדעת הנתון לרשות הציבורית נגזר, בראש ובראשונה, מעיקרון הפרדת הרשויות, מכוחו הופקדה בידי הרשות המבצעת הסמכות לקבוע את המדיניות הממשלתית הראויה במישורים שונים של חיי החברה והמדינה. הוא נגזר גם מן המומחיות המיוחדת הנדרשת מן הגורם המחליט בתחומי המדיניות השונים, מומחיות המצויה בידיה של הרשות המוסמכת. הוא קשור בקיומם של נתונים, ובתשתית עובדתית ומקצועית המצויים בתחום ידיעתה של הרשות הציבורית שהנושא מצוי באחריותה.
21. מרחב הביקורת השיפוטית על מדיניות הממשלה בתחומים השונים נגזר ונבנה מהיקף מידותיה של המדיניות הנוגעת בדבר. ככל שמדובר בנושא הנתון למומחיות מיוחדת של הגורם הציבורי המוסמך, כך, ילכו ויצטמצמו גבולותיה של ההתערבות השיפוטית (השוו לענין מיגון בתי הספר בשדרות – בג"צ 8397/06 ווסר אדוארדו נ' שר הביטחון (טרם פורסם, 29.5.07), (להלן: פרשת ווסר אדוארדו), פסקה 10 לפסק דינה של הנשיאה ביניש). בית המשפט נמנע, בדרך כלל, מהתערבות במדיניות ממשלה בתחומים השונים, למעט בנסיבות חריגות ביותר (בג"צ 5167/00 וייס נ' ראש הממשלה, פ"די נה(2) 455, 481 (השופט זמיר); בג"צ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' כנסת ישראל, פד"י נט(2) 481 (להלן: פרשת חוף עזה), פסקה 73 לפסק דינו של הנשיא ברק; בג"צ 7712/05 פולארד נ' ממשלת ישראל (לא פורסם, 8.6.2006) – (להלן: פרשת פולארד); בג"צ 5261/04 פוקס נ' ראש הממשלה, פ"די נט(2) 446; בג"צ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון נ' ראש הממשלה, פד"י נז(6) 817, 842; דנג"צ 8115/05 הרב בר-חן נ' ראש ממשלת ישראל (לא פורסם, 8.9.05)).
22. מבין החלטות המדיניות הממשלתית המחייבות ריסון שיפוטי מיוחד בולטות אלה העוסקות בענייני בטחון, החולשות גם על קביעת מדיניות בעניינים הנוגעים למערכת ההתגוננות האזרחית של תושבים באיזורי סיכון. בסוגיות של בטחון והגנה, סמכות הממשלה רחבה עד מאד. דרכי הפעלת סמכות זו עומדות בעיקרן לפיקוח הכנסת והציבור. ממילא, התערבות שיפוטית בתחום פעילות זה הינה מצומצמת ביותר (בג"צ 2056/04 בית סוריק נ' ממשלת ישראל, פ"די נח(5) 807, פסקה 46 לפסק דינו של הנשיא ברק; בג"צ 769/02 הועד הציבורי נ' ממשלת ישראל (טרם פורסם, 14.12.06), פסקה 47 ואילך לפסק דינו של הנשיא ברק; בג"צ 6204/06 ביילין נ' ראש הממשלה, תק-על 2006(3) 1238; בג"צ 6407/06 דורון, טיקוצקי, עמיר נ' שר האוצר (טרם פורסם, 23.9.07), פסק דיני בפסקה 3 ואילך). בנושאי בטחון, המצויים בגדר סמכותה הרחבה של הממשלה בקביעת מדיניות, לא יחליף בית המשפט את שיקול דעת הממשלה בשיקול דעתו שלו, אלא במצב של אי חוקיות, או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות (בג"צ 659/07 התנועה למען איכות השלטון נ' שר הבטחון (טרם פורסם, 29.1.07); בג"צ 10048/07 התקוה, מפלגה ציונית לאומית נ' היועץ המשפטי (טרם פורסם, 7.1.08)).
23. חרף כל האמור, נושא מיגון הבתים בשדרות, אף שהוא ענין של מדיניות המצוי בסמכותה הרחבה של הממשלה, נוגע בזכויות אדם בסיסיות ומהותיות ביותר. נושא זה קשור בזכות לחיות, בזכות לביטחון ולהגנת הפרט, בזכות להגנה על שלמות הגוף, ובזכות לחיים של שגרה באוירה של רגיעה ובטחון. הנגיעה של נושא מיגון הבתים בזכויות אדם מהותיות מקנה לעתירה זו את נפקותה המשפטית-חוקתית, ומצדיק את היזקקות בית משפט זה לעיקריה (השוו לפרשת הועד הציבורי, שם, פסקה 50 לפסק דינו של הנשיא ברק).
אכן, תחומי פעולתה של הרשות הציבורית, לרבות בעניינים שבמדיניות ממשלה, אינם אטומים לחלוטין מפני בקורת שיפוטית, ובמיוחד כך הוא, כאשר יש למדיניות ולהליכי ביצועה נגיעה ישירה להיבטים של זכויות אדם. במיוחד כך הוא כאשר מדובר בזכות לחיים ולשלמות הגוף (פרשת ווסר אדוארדו, שם, פסקה 10), וכדברי הנשיאה ביניש באותו ענין:
"על כן, יתערב בית משפט זה – אם כי לעיתים רחוקות ומתוך ריסון – אף בהחלטות הנוגעות לשיקול דעתה המקצועי של הרשות, או לתקציבים המוקצים על ידה, אם החלטות אלה חורגות באופן קיצוני ממתחם הסבירות המוקנה לרשות המינהלית. מאליו מובן, כי על בית המשפט להתערב במידה רבה יותר כאשר עסקינן בהחלטות שעשויות להשליך על זכויות אדם בכלל, ועל מידת הסיכון הנשקף לחיי אדם בפרט".
24. ואמנם, בית משפט זה הראה נכונות במקרים חריגים להתערב בעניינים מדיניים מובהקים, כאשר היתה לדבר נגיעה לזכויות אדם שנפגעו (פרשת פולארד, שם, פסקה 10; בג"צ 4481/91 ברגיל נ' ממשלת ישראל, פ"די מז(4) 210 עמ' 218; פרשת חוף עזה, שם). ענין של מדיניות, הכרוך בפגיעה בזכויות אדם חוקתיות, נמנה על מגזר צר של חריגים, אשר בהתקיימם, עשוי להוביל להפעלת ביקורת שיפוטית גם בנושאים הכרוכים במדיניות שלטונית מובהקת (בג"צ 6728/06 עמותת "אומץ" נ' ראש ממשלת ישראל (טרם פורסם, 30.11.06), פסקה 17 לפסק דיני; פרשת חוף עזה, שם, עמ' 556). יש לבחון את המקרה על פי נסיבותיו, ולעמוד על שקילותה וסבירותה של החלטת הרשות הציבורית שנתקבלה, מבחינת מידת האיזון שננקטה בה בין השקולים הרלוונטיים השונים, והמשקל היחסי שניתן לכל אחד מהם.
25. בנסיבות הענין, הממשלה נקטה לאחרונה פעולה נמרצת לגיבוש מדיניות מיגון בתים באיזור עוטף עזה, החשוף לסיכוני מתקפת טילים, תוך קביעת אמות מידה וסדרי עדיפויות לביצוע המיגון, המתחשבים ברמת הסיכון של הישובים הרלבנטיים, ובתוכם העיר שדרות. היא החליטה על מתן עדיפות למיגון בתים בעלי גגות קלים בשדרות, ולמיגון ישובים נוספים באיזור, החשופים לרמת סיכון גבוהה. היא בחרה לצורך ביצוע המיגון בחלופה המקנה את רמת המיגון הגבוהה ביותר, והכורכת עימה את העלות הגבוהה מבין החלופות השונות. גם אם נראה כי טוב היה אילו גובשה מדיניות זו הרבה קודם לכן, הרי עתה, משנתקבלה החלטת ממשלה, לאחר עבודת מטה מקיפה שקדמה לה, יש לברך עליה, ולהניח בידי הממשלה את מרחב הפעולה הנתון בידיה כרשות מבצעת לבצע את החלטותיה בהתאם למדיניותה.
26. במסגרת מדיניות הממשלה, לא ניתנה אופציה למיגון עצמי של בתי מגורים בשדרות על ידי התושבים עצמם, תוך החזר ההוצאות הנדרשות לכך על ידי המדינה. תכנית המיגון של הממשלה מושתתת על פרוייקט רב-מידות, האמור להתבצע על ידי גורמי הממשלה ובפיקוחם. סמכויות הביצוע מרוכזות כולן בידי הרשות המוסמכת, והדבר מבטיח שמירה על רמת ביצוע נאותה על פי התקנים המקובלים, תוך קיום בקרה על מסגרת העלויות הנדרשות לכך.
לא מצאנו עילה להתערב בתפיסת ביצוע זו שננקטה על ידי הממשלה, משדרכי הביצוע של מדיניות המיגון נתונים להכרעתה, על פי קווי פעולה שהיא ראתה לנקוט בהם על פי המומחיות, הידע והנתונים המצויים ברשות גורמי הביצוע במסגרתה. לאור זאת, אין מקום להתערבות שיפוטית, אשר תורה לממשלה לכלול אופציה של מיגון עצמי במסגרת החלטת הממשלה, מאחר שמדובר במדיניות ביצוע הבנויה על שיקולים שונים המצויים בתחום מומחיותם של הגורמים המוסמכים.
27. עם זאת, ומבלי לנקוט עמדה מחייבת בענין זה, אין להוציא מכלל אפשרות כי במקרה פרטני כזה או אחר, ובהתקיים הצדקה מיוחדת לכך, אפשר שועדת חריגים, האמורה לקום במסגרת פרוייקט המיגון, עשויה להיזקק, לדון, ולשקול בקשה ספציפית למיגון עצמי, שתוגש אליה, באם מתקיימות נסיבות יוצאות דופן המצדיקות התייחסות חריגה כזו.
28. נותר לבירור גורם לוח הזמנים שנקבע בהחלטת הממשלה לביצוע שלב א' של הפרוייקט, במסגרת אזורי העדיפות שנקבעו בשים לב למידת הסיכון שהם חשופים אליו. תושבי שדרות קובלים על כך שתכנון הפרוייקט בשלב א', צפוי להסתיים רק ברבעון השלישי של שנת 2009, ולטענתם, מסגרת זמן זו לביצוע העבודות איננה סבירה בנסיבות הסיכון הגדול בו הם נתונים.
29. אין ספק כי מימד משך הזמן לביצוע פעולות המיגון בישובים החשופים לסיכון הבטחוני הממשי ביותר הוא בעל חשיבות קרדינלית. ככלל, החובה המינהלית לפעול במהירות ראויה היא מן המושכלות הראשונים של מינהל תקין (זמיר, הסמכות המינהלית, כרך ב', עמ' 711, 720-21; סעיף 11 לחוק הפרשנות, התשנ"א-1981. בג"צ 6671/03 אבו-גאנם נ' משרד החינוך, פד"י נט(5) 577, 592-3; בג"צ 10026/01 עדאללה נ' ראש ממשלת ישראל, פ"די נז(3), 31). העמידה בלוח זמנים סביר לבצוע פעולה מינהלית נתונה, כשהיא לעצמה, למבחן ביקורת שיפוטית (בג"צ 4112/99 עדאללה, מרכז משפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' עירית ת"א-יפו, פד"י נו(5) 393, 415; בג"צ 1715/97 לשכת מנהלי השקעות בישראל נ' שר האוצר, פד"י נא(4) 367, 416; בג"צ 9461/00 אגודת המים בעמק הירדן נ' שר התשתיות (טרם פורסם, 12.12.06); בג"צ 4634/04 רופאים לזכויות אדם נ' השר לבטחון פנים (טרם פורסם, 12.2.07)).
לוח הזמנים שנקבע לעשייתה של פעולה מינהלית כפוף למבחן הסבירות המינהלית. סבירות פעולה מינהלית משמעה גם עמידה בלוח זמנים סביר (בג"צ 6300/93 המכון להכשרת טוענות בית דין נ' השר לענייני דתות, פ"די מח(4) 441, 451-2; בג"צ 10296/02 ארגון המורים נ' שרת החינוך, פ"די נט(3) 224, 237; בג"צ 3267/97 רובינשטיין נ' שר הבטחון, פ"די נב(5) 481, 530). בבחינת סבירות ההחלטה המינהלית בהיבט של לוח הזמנים שנקבע לביצועה, יש לתת את הדעת למהות הסמכות הנוגעת בדבר. המהירות הראויה אינה אלא המהירות הסבירה, והסבירות תלויה בנסיבות של כל מקרה.
30. לוח המועדים לביצוע המיגון בבתים בעלי גגות קלים בשדרות הוא ממהותו של הענין. יש לו משמעות ומשקל מיוחד בשים לב לסיכון המרחף על העיר שדרות, המתממש כמעט מדי יום, וזורע הרס וחורבן רב על סביבותיו. מתקפות הטילים על העיר תובעות, לא אחת, חיי אדם, ומביאות לפציעת תושבים בוגרים וקטינים, וגורמות להרס בתים ותשתיות. הן פוגעות פגיעה קשה בשגרת החיים של התושבים, וגורמות לייאוש כבד מאורח חיים מתמשך, הרווי סיכונים ואי בטחון. נוצר קושי מיוחד בגידול הילדים, הגדלים בתחושת סכנה ואיום מתמיד. מערכות החינוך מתקשות לתפקד באוירה של סיכון מתמיד; התעסוקה נפגעת, הכלכלה נפגעת, ותחושת התיסכול של התושבים הולכת וגוברת בשל העדר פתרון מערכתי למצוקתם.
ללוח המועדים שנקבע למיגון, יש משקל מיוחד גם לאור העובדה כי חלף זמן רב עד להיערכות הממשלה לטפל בנושא המיגון, עובדה שהביאה להעצמת סבלם של התושבים, להקצנת תחושת החרדה בקרבם, ולפגיעה עמוקה במרקם החיים בעיר. נוצרו כעס ומרירות על כי נושא המיגון בשדרות לא זכה לקדימות הראויה לו בסדרי עבודתה של הממשלה. בנסיבות אלה, טוענים העותרים כי לוח המועדים שיקבע בהחלטת הממשלה, הצופה את השלמת שלב א' של הפרוייקט המיגון רק ברבעון השלישי של שנת 2009 נראה רחוק, רחוק מדי. אכן, במבט לא-מקצועי מן הצד, מדובר בפרק זמן ארוך לביצוע פעולות נדרשות להגנה על החיים.
31. מצד שני, גם בהינתן הזמן הרב שחלף עד להחלטת הממשלה בענין המיגון, לאחר שנים של חשיפת העיר למתקפות טילים, מדובר בפרוייקט מיגון רב מימדים ורב זרועות, הכולל בשלב א' ישובים רבים ויחידות דיור בהיקף נרחב. מדובר בפעולות בנייה של ממ"דים ביחידות מגורים רבות מאד, המחייבות היערכות מקיפה ורבת השלכות והיבטים בתחומים מקצועיים שונים. אין בידנו מידע ונתונים כל שהם שעל בסיסם נוכל לשקול ברצינות ובאחריות מהו לוח זמנים סביר לביצוע המיגון בשדרות בשלב א', בהינתן סדר הגודל של הפרוייקט, והצורך לעמוד בכל התקנים המקצועיים ודרישות הדין בתחומים השונים שיש להיערך להם לצורך ביצוע הפרוייקט. נראה שהנתונים הנדרשים לצורך הערכת הזמן הסביר לביצוע הפרוייקט אינם מצויים גם בידי העותרים.
32. אפשר, שמיגון כ-3,200 יחידות דיור בשלב א' של הפרוייקט, מתוכן 2,100 יחידות בשדרות, מצריך במלואו את כל יחידת הזמן שנקבעה בהחלטת הממשלה עד לרבעון השלישי של שנת 2009. מאידך, אפשר גם שניתן במאמץ היערכות מיוחד, תוך מתן עדיפות עליונה למבצע המיגון, להשלים את שלב א' של הפרוייקט גם בתוך פרק זמן קצר מזה. הגדרת הזמן המינימלי לבצוע העבודות ראוי שתיעשה על ידי הממשלה, מתוך מודעות והכרה בחובתה לספק הגנה ראויה ומהירה לתושבי האיזור החשוף לסכנה, ומתוך תחושת דחיפות ראשונה במעלה שיש לתת לענין זה. זוהי חובה "מוגברת" החלה על המדינה בנסיבות שנוצרו (כדבריה של הנשיאה בפרשת ווסר אדוארדו, שם, פסקה 14). חובה מוגברת זו מקבלת מישנה עוצמה לאור התקופה הארוכה שחלפה בטרם גיבשה הממשלה את מדיניותה בנושא המיגון, כשבינתיים הטילים נוחתים בשדרות, ותושביה נאנקים תחת משא הפחד והיאוש. בנסיבות אלה, יש לעשות כל שניתן, ובגדר האפשר, כדי לקצר את לוח הזמנים שנקבע לצורך השלמת שלב א' של המיגון.
עם זאת, אין בידנו להורות לממשלה בצו לעשות כן, בהיעדר תשתית נתונים מלאה ומבוססת, הנדרשת לצורך כך.
33. יש לקוות כי הנסיבות המיוחדות בהן חיים תושבי העיר שדרות וישובי קו העימות, יביאו להאצה, ככל הניתן, של מועדי ביצוע פעולות המיגון, ובכך יהא כדי לתרום לא רק לבטחונם האישי-פיסי של תושבי קו העימות, אלא גם לחיזוק רוחם ואמונתם בשגרת החיים הקשה ורוויית הסכנות והמתחים שבה הם חיים.
34. בנסיבות הענין, כפי שתוארו לעיל, העתירה בעיקרה נתייתרה, משעיקרי הסעדים שנתבקשו בה נענו.
העתירה נמחקת.
ש ו פ ט ת
השופט ס' ג'ובראן
אני מסכים.
ש ו פ ט
השופט י' אלון
אני מסכים.
ש ו פ ט
לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה.
ניתן היום, ט' בניסן תשס"ח (14.4.08).
ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07078440_R10.doc יט
מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il