מאירה מור ואח' נ. שר הפנים

פסק-דין בתיק בג"ץ 6574/06 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 6574/06 בפני: כבוד השופט א' א' לוי כבוד השופט ס' ג'ובראן כבוד השופטת ד' ברלינר העותרים: מאירה מור ואח' נ ג ד המשיבים: 1. שר הפנים 2. עיריית תל אביב 3. מועצת העיר תל אביב 4. בריכת שחיה תל אביב בע"מ (גורדון) 5. Arda Properties Trust REG.Vaduz 6. מודי ענב 7. מינהל מקרקעי ישראל בקשה לצו-על-תנאי וצו-ביניים בשם העותרים: עו"ד אביגדור פלדמן בשם המשיבים: עו"ד מיכל צוק עו"ד גבריאלה פריאל עו"ד דב שמש פסק-דין השופט א' א' לוי: 1. בריכת גורדון היא "מוסד" תל-אביבי ותיק ומוכר, הפועל בחוף ימה של העיר זה למעלה מחמישים שנה. בכל ימי השנה משרתת הבריכה קהל מסור של מתרחצים, הרואים את ייחודה במימיה המליחים ובהיסטוריה הארוכה שלה. שטח הבריכה ומתקניה, בן 12 דונמים לערך, הוא בבעלות מינהל מקרקעי ישראל. זה בא, בשעתו, בנעליה של ממשלת המנדט הבריטי, אשר החכירה את השטח לעיריית תל-אביב-יפו בשנת 1921, לתקופה בת מאה שנים. העירייה, מצדה, נקשרה בהסכם עם חברה מסחרית, החוכרת ממנה את השטח בחכירת-משנה ומפעילה את הבריכה, היא משיבה 4 בעתירה שבפנינו. 2. על-פי ההסכם המקורי, עתידה הייתה חכירת-המשנה להסתיים בשנת 2021. אלא שלעירייה תוכניות לפיתוח השטח, המצוי בלבו של אזור תיירות ובילוי, ומשני צדדיו הולכת ונשלמת הקמתה של טיילת ארוכה. על כן, הגיעה היא באחרונה להסכם חדש עם משיבה 4, לפיו תפוג שכירות-המשנה כבר בחודש אוקטובר שנה זו, והשטח יוחזר לחזקת העירייה, זאת, בתמורה לסכום של כארבעה מיליון וחצי דולר שתשלם העירייה למשיבה 4. ההסכם אושר כדין בוועדת הכספים של מועצת העירייה ובמליאת המועצה, אך טרם יצא אל הפועל בעטיו של צו ארעי שהוצא בגדרי העתירה שבפנינו. 3. העתירה הוגשה בידי קבוצת עותרים, המונה למעלה מ-200 מתושבי תל-אביב וממנויי הבריכה. לטענתם, לא זו בלבד שההסכם החדש מאיים לגזול מתושבי העיר נכס ייחודי ורב-ערך, אלא שאין הוא ראוי גם משום שהוא מזכה את משיבה 4 בזכות- ראשונים להפעלתו של כל מיזם מסחרי אשר יוקם, אם כך יוחלט, במקומה של הבריכה. במסווה של פיתוח השטח לטובת צורכי הציבור, טוענים העותרים, מאפשרת העירייה ליזמים פרטיים להתעשר, ומגדילה היא לעשות בנכונותה לשלם להם ממון רב תמורת הסכמתם לדבר. 4. לאחר שעיינו בעתירה, התבקשו העותרים להודיענו על שום מה סברו כי בית-משפט זה הוא הערכאה המתאימה לבירור עתירתם. שהלא, קצפם יצא על החלטותיה של עיריית תל-אביב שהן, בלשונו של סעיף 8 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מנהליים, התש"ס-2000 "החלטות של רשות מקומית או של נושא משרה או תפקיד בה", ומצויות בסמכותו של בית-המשפט המחוזי בשבתו כבית-משפט לענינים מנהליים. בתשובתם הפנו העותרים לסמכותו של שר הפנים, בין אם מכוחו של סעיף 196 לפקודת העיריות [נוסח חדש] ובין מכוחו של סעיף 210 לאותה פקודה, לאשר את ההוצאה התקציבית החריגה הכרוכה בקיומו של ההסכם החדש. מטבע הדברים, בשל כך שההסכם נחתם רק באמצע השנה, לא ניתן להוצאה זו ביטוי בתקציבה של העירייה לשנת 2006, שאף הוא, על-פי הפקודה, חייב באישורו של השר. על כן, דורש החוק כי השר יבחן את ההקצבה החריגה עתה. אישור זה קולע את הסוגיה, כך לטענת העותרים, לגדרי הסיפא לסעיף 8 הנ"ל, והוא כי החלטתה של רשות מקומית הדורשת את אישורו, בכל דרך שהיא, של שר הפנים אינה בסמכות-שיפוטו של בית-המשפט המחוזי. ואם תשאל מה פגם נפל באישור שהוציא מלפניו שר הפנים, ישיבו העותרים כי הבעיה היא בהליך שננקט. לטענתם, לא די באיתורו של מקור תקציבי הולם, אלא היה על השר לשקול את החלטת העירייה לגופה, לבחון את ההסכם שגובש על קרביו וכרעיו, ולקיים שימוע לכל הרואה עצמו נפגע מן ההסכם. משלא עשה כן, אין לומר על ההסכם כי אושר בידי השר, ועל כן אין הוא תקף כלל ועיקר. תשובת המדינה לטענה זו היא, כי סמכות האישור הנה מצומצמת, ענינה בפן התקציבי ובתקינות ההליך בלבד, ואין היא כרוכה בבחינה מהותית של החלטות העירייה. גישה זו הולמת, נטען, את מדיניותו העדכנית של השלטון המרכזי המותירה, ככלל, את ניהולם של עניני השלטון המוניציפלי בידיהן של הרשויות המקומיות. 6. לאחר שעיינתי בעתירה ובתשובות לה, הגעתי לכלל מסקנה כי יש לדחותה על-הסף, מן הטעם שמקומה להתברר בבית-המשפט לענינים מנהליים. אכן, הלכה היא כי מקרה בו מקיפה סוגיה, שהיא במהותה מוניציפלית, גם יסודות ממלכתיים, והכוונה היא לנסיבות בהן מתקיים האמור בסעיף 8(א) סיפא הנ"ל, הרי אז, וללא תלות בשאלה איזה מבין הנדבכים הוא דומיננטי מן האחר, תהא הסמכות לבית-המשפט הגבוה לצדק ולו בלבד (בג"צ 8375/03 אדם טבע ודין נ' המועצה האזורית חוף הכרמל ואח', פ"ד נח(2) 97, 100; רע"א 11224/04 המועצה המקומית פרדסיה נ' בלונדר ואח', פ"ד נט(5) 473, 476). אולם, אין פירוש הדבר כי לעולם יוביל אזכורה של הסמכות המאשרת – ואפילו היה זה "אישור שולי, תפל [כך במקור], פורמאלי", כלשון העותרים בסעיף 4 להודעתם – למסקנה כי על העתירה להתברר בבג"ץ. ההוראה שבסעיף 8(א) מייסדת עצמה על תכלית, השזורה כחוט השני בסעיפיה של התוספת הראשונה של חוק בתי משפט לענינים מנהליים. על-פיה, מקום בו מחייבת ההידרשות לעתירה מנהלית לבחון את אופן פעולתם של גורמי ממשלה, מן הראוי הוא כי הדבר ייעשה בבית-המשפט הגבוה לצדק. תכלית זו אינה מתקיימת, להשקפתנו, מקום בו אישורו של השר הוא זניח וטפל לסוגיה המהותית עליה מסבה עצמה העתירה, ועל כן ממילא לא יצריך בירור העתירה בחינה של פעולת השר. 7. במקרה שבפנינו, מבוססת טענתם של העותרים על הפירוש הראוי לדעתם להוראות שבפקודת העיריות. אולם, בגישתם לא מצאנו ממש. נבאר את דברינו, לא לפני שאביא הוראות אלו כלשונן: 196. חוזים הטעונים אישור חוזה של עירייה למתן זיכיון או מונופולים, או חוזה שאין להוצאות הכרוכות בו הקצבה מתאימה בתקציב המאושר, טעון אישור המועצה וכן אישור השר בכתב. 210. תקציב מילואים (א) ראש העירייה רשאי להורות לגזבר להכין לעירייה, בשעת הצורך, הצעת תקציב מילואים [תקציב משלים לתקציבה השנתי של העירייה – א' א' לוי]... (א1)... (ב)... (ג) תקציב מילואים טעון אישורו של השר. הנה כי כן, סמכויות אלו של השר נועדו, בהקשר הרלוונטי לעניננו, ליתן בידיו כלים לפיקוח על תכנונה התקציבי של העירייה ולסכל חשש של חריגה תקציבית, על הבעיות הכרוכות בה מבחינתו של השלטון המרכזי, מחד, ובהיבט טובתם של תושבי הרשות המקומית, מאידך. אם מוסמך השר לבחון כלום עולה מדיניות העירייה בקנה אחד עם קווי פעולתו של השלטון המרכזי, אין זאת אלא בהתייחס להוצאות הכספיות הכרוכות ביישומה של מדיניות זו. עמד על כך, בהתייחסו לסעיף 210, השופט ד' לוין בבג"צ 609/85 צוקר נ' ראש עיריית תל-אביב-יפו ואח', פ"ד מ(1) 775, 779: "לפי המבנה השלטוני, הקיים במדינתנו מאז כינונה ועוד בטרם הקמת המדינה, כפופים תקציביהן של הרשויות המקומיות לאישורו של שר הפנים. כפיפות זו אינה שרירותית וחסרת טעם. ...הרשויות המקומיות נסמכות לא במעט על תקציב המדינה ונזקקות מידי פעם לסיוע כספי ולגיבוי של משרד הפנים. ... כך, למשל, אם קיימת מדיניות ממשלתית, המגבילה תנופות פיתוח בתחומים מסוימים, בשל מצבה הכלכלי הרעוע של המדינה, או – אם בשל הצורך למנוע תהליכים אינפלציוניים הרסניים והרעה במאזן התשלומים של המדינה... רשאית הממשלה, באמצעות שר הפנים, לגרום לכך, שמדיניות-על זו וסדרי העדיפות הנגזרים ממנה ינחו גם את העיריות והרשויות המקומיות האחרות במסגרת תקציביהן". 8. הסמכויות בהן מדובר, יודגש, אינן פורמאליות גרידא. ברם, אף אין תכליתן העמדתה של פעולת העירייה לבחינה מחודשת של הרשות המאשרת, במסגרתה נדרשת האחרונה לשים עצמה בנעליה של הרשות המקומית, ולהפעיל את שיקול-דעתה תחת זה שכבר הופעל. לו נדרשה הביקורת השיפוטית לומר את דברה באשר להיבטיה התקציביים של הפרשה, בהקשר לאישור שנתן שר הפנים, כי אז היה המקום הראוי לעריכתה בבית-המשפט הגבוה לצדק. אולם, במקרה שבפנינו, וכפי שעולה מכתב העתירה בו אין הענין התקציבי מוזכר כלל ועיקר, אין היבט זה של סמכות השר אלא טפל ושולי למישור בו מציבים העותרים את טרונייתם. מהותה האמיתית של הסוגיה המועלית בעתירה היא בתוכנו של ההסכם שנקשר. בענין זה אין כל רבותא – וזאת לאור תכליתו של חוק בתי משפט לענינים מנהליים – בהעמדתה של הפרשה לבחינתו של בג"ץ. בפני העותרים פתוחה אפוא דרכם לעתור לבית-המשפט לענינים מנהליים, וככל שיראו בכך צורך יוכלו לשוב ולפנות לבית-המשפט העליון, אך בהליך של ערעור. מטעם זה, אנו דוחים את העתירה על הסף. העותרים ישלמו למשיבות 2 ו-3 יחד שכר טרחת עורכי-דין בסך של 7,500 ש"ח, וכך גם למשיבים 4 ו-6. ניתן היום, ז' בכסלו תשס"ז (28.11.06). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 06065740_O07.doc אז מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il