המועצה המקומית פרדסיה נ. מוריס בלונדר

פסק-דין בתיק רע"א 11224/04 בבית המשפט העליון רע"א 11224/04 בפני: כבוד השופט א' ריבלין כבוד השופט א' גרוניס כבוד השופטת מ' נאור המבקשת: המועצה המקומית פרדסיה נ ג ד המשיבים: 1. מוריס בלונדר 2. נחמה בלונדר 3. איילת דבורה בלונדר 4. שרון פרידה בלונדר 5. רונן בלונדר 6. שלי בלונדר בקשת רשות ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי בת"א-יפו מיום 3.11.04 בה"פ 565/04 שניתנה על ידי כבוד השופטת ה' גרסטל בשם המבקש: עו"ד א' וילצ'יק; עו"ד א' תמם בשם המשיבים: עו"ד י' לב-ארי פסק-דין השופט א' גרוניס: 1. בקשת רשות ערעור על החלטתו של בית המשפט המחוזי בתל אביב (כב' השופטת ה' גרסטל) מיום 3.11.04, במסגרתה נדחתה בקשתה של המבקשת (להלן- המועצה) לסילוק על הסף של התובענה שהוגשה נגדה על ידי המשיבים. טענת המועצה היא, כי הסמכות העניינית נתונה לבית המשפט לעניינים מינהליים ולא לבית המשפט המחוזי. 2. בשנת 1996 רכשו המשיבים מקרקעין המצויים בתחומה של המועצה. עוד טרם הרכישה, התנהל משא ומתן בין המוכרת לבין המועצה בעניין שינוי ייעודם של המקרקעין מייעוד מסחרי למגורים. לאחר רכישת המקרקעין, המשיכו המשיבים להשתדל אצל המועצה לביצועו של שינוי הייעוד. משנוכחו המשיבים כי המשא ומתן בעניין זה עשוי להימשך פרק זמן בלתי ידוע, הודיעו למועצה ביום 15.10.01 כי בכוונתם לפעול למימוש הייעוד הקיים של המקרקעין על ידי הקמת מבנים למטרות מסחריות. לשם כך הגישו המשיבים בקשה לקבלת היתר בנייה. בעקבות בקשת ההיתר, שלחה המועצה למשיבים דרישת תשלום על סך של כ-676,400 ש"ח בגין היטל פיתוח כבישים ומדרכות (להלן - היטל סלילה), אגרת הנחת צנרת והיטל ביוב (להלן - דרישת התשלום). דרישת התשלום נושאת תאריך 25.12.01. 3. ביום 1.4.04 הגישו המשיבים לבית המשפט המחוזי בתל אביב תובענה על דרך המרצת פתיחה, במסגרתה עתרו למתן סעד הצהרתי לפיו דרישת התשלום הוצאה בחוסר סמכות והינה בטלה. כן ביקשו הם כי בית המשפט יצהיר, שהודעת המועצה לוועדה המקומית לתכנון ולבניה שרונים, לפיה חבים לה המשיבים כספים, ניתנה שלא כדין. טענתם המרכזית הייתה, כי עבודות הפיתוח הושלמו לפני שנים רבות וכי כל ההיטלים והאגרות המתייחסים לעבודות אלו שולמו זה מכבר. במסגרת תשובתה של המועצה לתובענה נטען, כי יש לסלק את התובענה על הסף (להלן - בקשת הסילוק). זאת, הן מחמת חוסר סמכות עניינית והן מחמת שיהוי. ביום 3.11.04 קיבל בית המשפט המחוזי (כב' השופטת ה' גרסטל) את בקשת הסילוק באופן חלקי בלבד. נקבע, כי הסמכות לדון בהשגה על היטל ביוב איננה נתונה לבית המשפט המחוזי, כי אם לוועדת הערר שהוקמה על פי חוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב-1962. לפיכך, התקבלה בקשת הסילוק ככל שנוגעת היא להיטל הביוב. עם זאת, דחתה הערכאה הדיונית את בקשת הסילוק ביחס ליתר חלקי התובענה. מכאן בקשת רשות הערעור שלפנינו, העוסקת אך ורק בטענת חוסר הסמכות העניינית. החלטנו לדון בבקשה כאילו ניתנה רשות והוגש ערעור על פי הרשות שניתנה. למען הבהירות נתייחס תחילה להוראות הרלוונטיות של חוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן - החוק או חוק בתי משפט מינהליים), ועל רקע זה נציג את עמדתו של בית משפט קמא. 4. סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים לדון בעתירות מינהליות בתחומים שונים מוסדרת בסעיף 5(1) לחוק בתי משפט מינהליים, בצירוף התוספת הראשונה לחוק זה (להלן - התוספת). בחלק מן הפרטים בתוספת נקבע היקפה של הסמכות על פי סוג העניין, ואילו בפרטים אחרים נתחמה הסמכות על פי זהותו של הגוף המחליט. פרט 8 לתוספת, אשר עוסק בהחלטות של רשויות מקומיות, הוא הפרט הרלוונטי לענייננו. פיסקה (א) של פרט זה קובעת כהאי לישנא: "(א) החלטה של רשות מקומית או של נושא משרה או תפקיד בה, למעט החלטה הטעונה אישור שר הפנים; לענין זה, 'אישור' - בכל דרך ולרבות החלטה שלא לאשר." רואים אנו, כי הפרט האמור תוחם את סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים על פי זהותו של הגורם המחליט. אין הוא כולל כל התייחסות לנושא או לסוג העניין אשר לגביו התקבלה ההחלטה (בהקשר זה ראו, בג"ץ 8375/03 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' המועצה האזורית חוף הכרמל, פ"ד נח(2) 97, 99). נזכיר עוד, כי המונח "החלטה של רשות" מוגדר בסעיף 2 לחוק כ"החלטה של רשות במילוי תפקיד ציבורי על פי דין, לרבות העדר החלטה וכן מעשה או מחדל". 5. בענייננו תוקפים המשיבים דרישת תשלום אשר הוצאה על ידי המועצה, שהינה רשות מקומית. דרישת התשלום כוללת חיוב בגין היטל סלילה, אגרת הנחת צנרת והיטל ביוב. יודגש, כי אין עסקינן במקרה בו הסכום הנדרש שולם לרשות המינהלית והמשלם עותר להשבתו. בעוד שקיים הסדר חקיקתי לעניין השגה על דרישה לתשלום היטל ביוב, הרי שאין בנמצא כל הסדר מיוחד לגבי תקיפתם של שני הרכיבים הנותרים הנזכרים בדרישת התשלום. דרישת התשלום אף אינה ממין העניינים הטעונים אישורו של שר הפנים. אף על פי כן הגיע בית המשפט המחוזי לכלל מסקנה, כי דרישת התשלום על כל חלקיה אינה מהווה "החלטה של רשות מקומית" כאמור בפרט 8(א) לתוספת. הטעם שניתן היה, כי הוצאת דרישת תשלום הינה פעולה טכנית גרידא, המבוצעת באמצעות מחשב ללא כל הפעלת שיקול דעת מצידה של הרשות. על פי קביעתו של בית משפט קמא, משתרע פרט 8(א) לתוספת אך על החלטות של רשות מקומית אשר התקבלו תוך כדי הפעלת שיקול דעת. עם זאת הוסיפה הערכאה הדיונית וציינה, כי אם פנה האזרח לרשות המקומית עובר להגשת ההליך וביקש ממנה לשקול את עמדתה ביחס לפעולה אשר בוצעה, יבוא העניין בגדרו של פרט 8(א) לתוספת וממילא אף יהיה נתון לסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים. זאת, בין אם השיבה הרשות לפנייה ובין אם לאו. על בסיס האמור קבע בית המשפט המחוזי, כי תובענת המשיבים - ככל שמתייחסת היא להיטל הסלילה ולאגרת הנחת צנרת - נתונה לסמכותו העניינית. כפי שיובהר מיד, אין בידי להסכים עם מסקנתו של בית משפט קמא. 6. סבורני, כי בכל הנוגע להיקפה של הסמכות העניינית על פי פרט 8(א) לתוספת, אין מקום להבחין בין פעולות מינהליות שונות בהתאם למידת שיקול הדעת אשר הופעלה טרם ביצוען. במלים אחרות, הן פעולות מינהליות אשר בוצעו על ידי רשות מקומית (או על ידי נושא משרה או תפקיד בה) לאחר הפעלת שיקול דעת, והן פעולות כאמור אשר בוצעו ללא הפעלת שיקול דעת - יהוו "החלטה של רשות מקומית" כאמור בפרט 8(א) לתוספת. כתוצאה מכך, הסמכות העניינית לדון בהשגות ביחס לפעולות מינהליות כאמור תהא נתונה לבית המשפט לעניינים מינהליים ולא לבתי המשפט האזרחיים. מספר טעמים עומדים בבסיסה של עמדתי זו. ראשית, הן בנוסחו של פרט 8(א) לתוספת והן בהגדרת הביטוי "החלטה של רשות" שבסעיף 2 לחוק (ראו פיסקה 4 לעיל), אין כל זכר לדרישה בדבר הפעלה של שיקול דעת מטעם הרשות. בהגדרה הנזכרת אף נקבע במפורש, כי "מעשה או מחדל" של הרשות מהווה אף הוא "החלטה של רשות" לצורך החוק. לפיכך, גם אם מתייחסים לדרישת התשלום כאל פעולה פיסית גרידא, אשר בוצעה באופן טכני וללא הפעלת שיקול דעת מטעם הרשות, הרי שעל פי לשונה הרחבה של ההגדרה האמורה יש לקבוע כי דרישת התשלום באה בגדרו של פרט 8(א) לתוספת (להבחנה בין אקטים "משפטיים" לאקטים "פיסיים" ראו ה' קלינגהופר משפט מינהלי (תשי"ז) 101-100). 7. שנית, הוצאתה של דרישה לתשלום היטלים ואגרות על ידי רשות מקומית מהווה, דרך כלל, יישום פרטני של פרמטרים הקבועים בנורמה כללית. מבחינה זו, דרישת התשלום הינה נורמה אינדיבידואלית (ראו בהקשר זה את הגדרת המונח "הוראת מינהל" אשר בסעיף 3 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981). במרבית המקרים קבועים הפרמטרים הכלליים במסגרת חקיקה, בין חקיקה ראשית ובין חקיקת משנה. נבהיר את דברינו על דרך ההדגמה. נניח, כי חוק עזר של רשות מקומית מטיל על מחזיקי מקרקעין חובה לשלם היטל בסכום מסוים (להלן - סכום ההיטל) עבור כל מטר רבוע של מקרקעין המצויים בתחומה של הרשות. לצורך הוצאת דרישת התשלום לאדם פלוני, יהיה על הרשות המקומית לבדוק האם אותו אדם אכן מחזיק במקרקעין בתחומה, ואם כן מה שטחם הכולל. לאחר מכן יהא צורך להכפיל את מספר המטרים הרבועים שבחזקת פלוני בסכום ההיטל. ברי, כי בחלק ניכר מן המקרים מספר הפרמטרים שהרשות תידרש להביא בחשבון במסגרת הוצאת דרישת התשלום, יהיה גדול יותר מזה שבדוגמה האמורה, ומידת מורכבותם של פרמטרים אלו תהא רבה יותר. ניתן לסווג חלק מפעולותיהן של הרשויות המקומיות כפעולות מן הסוג האמור. במסגרת היישום הספציפי, מתעוררות לא אחת שאלות עקרוניות ביחס להיקף תחולתה של ההוראה הכללית ולאופן פרשנותה הראוי. או אז נדרשת הרשות לקבל הכרעות כלליות שונות במסגרת הטיפול במקרה הספציפי. זאת ועוד, אף אם מתבטא היישום הפרטני בפעולה טכנית-חישובית בלבד, הרי שבבסיסה של צורת החישוב אותה נוקטת הרשות מקופלות הכרעות מהותיות ביחס להוראה הכללית. מבחינה זו אין כל חשיבות לשאלה האם נעשה שימוש באמצעי אלקטרוני, כגון מחשב, לשם הוצאתה של דרישת התשלום. אף במסגרת תקיפתן של פעולות מינהליות בעלות אופי יישומי, עשויות להתעורר טענות עקרוניות הקשורות לחוקיותה של ההוראה הכללית או להיקף תחולתה. כך למשל, במסגרת תקיפתה של דרישת תשלום ניתן להשיג על חוקיותו של חוק העזר אשר מכוחו היא הוצאה, או לחלופין לטעון כי חוק העזר אינו חל על המקרה. מכלל האמור לעיל עולה, כי אין כל טעם ראוי להפריד ולהבחין בין פעולות של הרשות המקומית שעניינן יישום נורמה כללית במקרים פרטניים, לבין פעולותיה האחרות של הרשות. 8. שלישית, ההבחנה - בכל הנוגע לסמכות העניינית - בין פעולות מינהליות אשר בוצעו על ידי רשות מקומית תוך הפעלת שיקול דעת, לבין פעולות כאמור אשר נעשו ללא הפעלת שיקול דעת, אף אינה רצויה מטעמים מעשיים. הבחנה זו תוביל לכך, כי תקיפתן של פעולות מן הסוג הראשון תידון בפני בתי המשפט לעניינים מינהליים, ואילו השגות על פעולות מן הסוג השני יבואו בפני בתי המשפט האזרחיים. תוצאה זו אינה מתיישבת עם תכליתו של חוק בתי משפט מינהליים, שעניינה ריכוז הדיון בעניינים מינהליים בפני ערכאה שיפוטית אחת בעלת סדרי דין ייחודיים למשפט המינהלי (ראו סעיף 1 לחוק וכן בג"ץ 8071/01 יעקובוביץ נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נז(1) 121, 131-130). בהקשר זה ראוי להזכיר את ההסדר המיוחד לעניין מועד הגשתן של עתירות מינהליות. תקנה 3 לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 (להלן - התקנות), קובעת כי ככלל, ובהיעדר מועד הקבוע בדין, תוגש עתירה מינהלית "...בלא שיהוי, לפי נסיבות הענין, ולא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום שההחלטה פורסמה כדין, או מיום שהעותר קיבל הודעה עליה או מיום שנודע לעותר עליה, לפי המוקדם". תקנה 4 לתקנות מאפשרת לבית המשפט לעניינים מינהליים לדחות עתירה מינהלית, אם בנסיבות העניין היה שיהוי בהגשתה. זאת, אף במקרה בו הוגשה בתוך המועד של ארבעים וחמישה ימים. תכליתו של ההסדר האמור הינה, בין היתר, להחיל בדרך מיוחדת, בבית המשפט לעניינים מינהליים, את עקרונות השיהוי הנוהגים בבית המשפט הגבוה לצדק (בהקשר זה ראו סעיף 8 לחוק; כן השוו, ע"א 6365/00 בר אור נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז צפון, פ"ד נו(4) 38, 44). כאמור, על פי ההבחנה שערך בית משפט קמא, יידונו השגות על פעולות מינהליות אשר בוצעו ללא הפעלת שיקול דעת בבתי המשפט האזרחיים. לפיכך, ההסדר האמור באשר לשיהוי לא יחול לגביהן. יוצא אם כן, כי על פי גישתו של בית המשפט המחוזי, לא תהא אחידות בין כללי השיהוי אשר יחולו על פעולות מינהליות שונות של הרשות המקומית. תוצאה זו אינה משביעת רצון. העניין בולט במקרה דנא. דרישת התשלום שנשלחה למשיבים נושאת תאריך 25.12.01. תובענתם הוגשה לבית המשפט המחוזי ביום 1.4.04. ברי, כי כללי השיהוי החלים בבית המשפט לעניינים מינהליים היו מקשים על המשיבים את דרכם בבית משפט זה באופן משמעותי, כבר על סִיפּוֹ של בית המשפט. אין בדברנו אלה משום הבעת דעה ביחס להכרעה הראויה בבקשה להארכת מועד, אם תוגש. 9. על פי שיטתו של בית המשפט המחוזי, תהא סמכותו העניינית של בית המשפט לעניינים מינהליים תלויה בכך, שהרשות המקומית הפעילה שיקול דעת טרם ביצוע הפעולה המינהלית. אלא שאין זה הגיוני לצפות מן האזרח כי ידע מראש בכל מקרה ומקרה האם אכן הופעל שיקול דעת אם לאו. כיצד אם כן, יוכל האזרח לדעת לאיזו ערכאה שיפוטית עליו לפנות? יתרה מכך, על פי גישתו של בית משפט קמא, די בכך שהאזרח פנה לרשות וביקש ממנה לשקול את עמדתה בעניין, על מנת שתוקנה סמכות עניינית לבית המשפט לעניינים מינהליים. כלום מתקבל על הדעת כי האזרח יוכל להביא לשינוי בזהותה של הערכאה המוסמכת לדון בעניינו אך באמצעות פנייה לרשות?! זאת ועוד, אילו נתקבלה עמדתו של בית המשפט המחוזי, הייתה הערכאה הדיונית נדרשת לנהל הליך מקדמי, כולל בירור עובדתי, על מנת להכריע האם העניין שבפניה נתון לסמכותה העניינית. במסגרת הדיון המקדמי, היה עליה לברר האם אכן הפעילה הרשות המקומית שיקול דעת טרם ביצועה של הפעולה המינהלית, וכן האם בוצעה פנייה לרשות עובר להגשתו של ההליך. אין צורך להכביר מילים על כך שעריכת בירור עובדתי כאמור טרם הכרעה בשאלת הסמכות תרבה מחלוקת ותוסיף נטל על בעלי הדין ועל בית המשפט. במקום לפשט את סוגיית הסמכות יהפוך העניין למורכב ומסובך יותר, והכל בלא כל צורך והצדקה (השוו, ע"א 2846/03 אלדרמן נ' ארליך (טרם פורסם), פיסקה 5). בהקשר זה יוער, כי בית המשפט המחוזי לא ערך בירור עובדתי לפני שהכריע בשאלת הסמכות העניינית. כיצד, אם כן, ידע בית משפט קמא לומר, כי דרישת התשלום שקיבלו המשיבים הוצאה בלא שהופעל שיקול דעת פרטני וכי מדובר בעניין טכני?! על פי גישתו שלו, חובה היה לקיים בירור כאמור לשם הכרעה בשאלה שהוא עצמו הציג, קרי - האם הפעילה המועצה שיקול דעת טרם הוצאת דרישת התשלום למשיבים או שמא מדובר ב"פעולה טכנית". 10. קבלת גישתו של בית משפט קמא הייתה מעוררת שאלה נוספת, והיא האם במקרה דנא נתונה אכן הסמכות לבית המשפט המחוזי או אולי מוקנית היא לבית משפט השלום. כזכור, דרישת התשלום הייתה בסכום של כ-676,400 ש"ח. אם נתייחס לעניין על פי "שווי הנושא", כאמור בסעיף 51(א)(2) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984, נצטרך לומר כי הסמכות הינה בידי בית משפט השלום ולא זו של בית המשפט המחוזי. לאור מסקנתנו, איננו רואים צורך להתייחס לשאלה שהוצגה זה עתה. די לומר, שחלוקת הסמכויות סבוכה דיה ואין צורך ליצור סיבוך נוסף. 11. הגענו לכלל מסקנה, כי הסמכות לדון בהשגות על פעולות מינהליות של רשות מקומית נתונה, בסייג הקבוע בפרט 8(א) לתוספת ובהיעדר הסדר מיוחד, לבית המשפט לעניינים מינהליים, ואינה נתונה לבתי המשפט האזרחיים. זאת, ללא קשר לשאלה האם הופעל שיקול דעת על ידי הרשות טרם ביצועה של הפעולה המינהלית או האם מדובר ב"פעולה טכנית" גרידא. משכך, שגה בית משפט קמא בדחותו את טענת חוסר הסמכות אשר הועלתה על ידי המועצה. 12. התוצאה היא כי הערעור מתקבל, במובן זה שהחלטתו של בית המשפט המחוזי תבוטל ותובענת המשיבים תימחק על הסף. המשיבים יישאו בהוצאות משפט וכן בשכר טרחת עורך דין בשתי הערכאות בסך של 25,000 ש"ח. ש ו פ ט השופט א' ריבלין: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת מ' נאור: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' גרוניס. ניתן היום, ז' באדר א' תשס"ה (16.2.05). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 04112240_S02.docחכ/