מכללת מרכז הגליל למדע וטכנולוגיה נ. משרד החינוך התרבות והספו

פסק-דין בתיק בג"ץ 5178/04 בבית-המשפט העליון בשבתו כבית-המשפט הגבוה לצדק בג"ץ 5178/04 בפני: כבוד הנשיא א' ברק כבוד השופט א' א' לוי כבוד השופט ס' ג'ובראן העותרת: מכללת מרכז הגליל למדע וטכנולוגיה (ע"ר) נ ג ד המשיבים: 1. משרד החינוך, התרבות והספורט 2. שרת החינוך 3. מנכ"לית משרד החינוך 4. מנהלת האגף להכשרת עובדי הוראה עתירה למתן צו על-תנאי תאריכי הישיבה: כ"ד באב תשס"ד י"ח באדר ב' תשס"ה (11.8.04) (29.3.05) בשם העותרת: עו"ד אביגדור פלדמן בשם המשיבים: עו"ד דינה זילבר פסק-דין השופט א' א' לוי: 1. העותרת, מכללת מרכז הגליל למדע וטכנולוגיה, היא מוסד להכשרה מקצועית ומקום מושבה בעיר סחנין, ומשנת 2001 היא מבקשת לקיים מסלול להכשרת מורים בתחומי המדעים המדויקים. תחילה ביקשה העותרת מעמד של מוסד המתוקצב בידי משרד החינוך. בקשתה נענתה בשלילה, ובעקבות כך עתרה לבית-משפט זה (בג"צ 7581/01). עוד בטרם נדונה העתירה לגופה, נמסר לעותרת כי משרד החינוך אמנם עומד על סירובו להכיר בה כבמוסד מתוקצב, אך הוא נכון ליתן לה אישור לקיומו של מוסד חוץ-תקציבי, קרי, מוסד שאינו נהנה מתמיכתה הכספית של המדינה. האישור הותנה בעמידה בקריטריונים מקצועיים אשר נקבעו בידי האגף להכשרת הוראה במשרד החינוך, ואלה הם: גיבוש תוכנית לימודים מתאימה, קיום תשתית פיזית הולמת והוכחת חוסן כלכלי. נוכח עמדתו זו של משרד החינוך, אשר עוגנה בתצהירה של מנכ"לית המשרד, הגב' רונית תירוש (צורף כנספח לעתירה שבפנינו), משכה העותרת את עתירתה ונערכה לקיום הדרישות שהועמדו. היא השקיעה בדבר משאבים רבים, ואין מחלוקת כי עד לאחרונה לא העלה משרד החינוך – שאנשיו אף ביקרו במכללה ועמדו מקרוב על הנעשה בה, כל טענה כאילו העותרת לא עמדה בדרישות. 2. דא עקא, האישור המיוחל לא ניתן. בחודש מרס 2005 נמסר לעותרת, כי משרד החינוך החליט לשקול מחדש, כאחד הנושאים שעל סדר-יומה של "ועדת דברת" (אשר עסקה בהכנת הצעה לרפורמה במערכת החינוך), את מדיניותו בנוגע למוסדות להכשרת מורים. משכך, נאמר לעותרת, לא ניתן יהיה להכריע בבקשתה קודם שתושלם עבודת הוועדה. או-אז הוגשה העתירה שבפנינו. טענתה העיקרית של העותרת היא, כי השתלשלות הענינים הקימה כלפיה הבטחה שלטונית, שאין כל צידוק לחזרה ממנה. העותרת שבה והביעה את נכונותה לעמוד בכל דרישה שתופנה אליה מאת משרד החינוך אף בעקבות דו"ח דברת, ובנסיבות אלה אין, לטענתה, טעם המצדיק פגיעה בחופש העיסוק שלה. 3. בעת שנדונה עתירה זו לראשונה, עוד ישבה ועדת דברת על המדוכה, ולפיכך, התעכב הדיון עד שזו סיימה את עבודתה והציגה את המלצותיה. מסקנות הוועדה הצביעו על צורך לחולל שינוי של ממש ברמתם של המוסדות להכשרת מורים, תוך הקשחתם של הקריטריונים המקצועיים על-פיהם פועלים מוסדות אלה, הגבהתו של רף הקבלה, ויישומן של תוכניות לימוד חדשות. כן הוצע לצמצם את מספר המוסדות להכשרת מורים, תוך הפחתת מספרן של המכללות שכבר פועלות, ולהבא ליתן היתר הפעלה אך למוסדות גדולים. שתי ועדות נוספות שמינה משרד החינוך ("ועדת כץ-אריאב" ו"ועדת תומר"), שקדו על תרגומן של ההמלצות לשפת-המעשה, ומסקנותיהן הוגשו לשרת החינוך לא מכבר. בתשובתו המשלימה לעתירה, שהוגשה בתאריך 25.3.2005, הודיע משרד החינוך כי לאור כל האמור הוחלט שלא ליתן, לעת הזו ועד שתיושם המדיניות החדשה, אישור להפעלתם של מוסדות נוספים להכשרת מורים, לרבות האישור שהובטח לעותרת ונסמך על עמידתה בקריטריונים שאינם רלוונטיים עוד. בקשת העותרת, נאמר בתשובה, תשוב ותישקל בבוא העת לאור הדפוסים החדשים שיגובשו. לדעת המדינה, שינוי הנסיבות מצדיק את חזרתה מן הסיכומים שהושגו עם העותרת, ואין כל צידוק לכבול את משרד החינוך להבטחות אשר יסודן במדיניות שאין הוא מצדד בה עוד. בשולי התשובה ביקש משרד החינוך לדחות את טענת העותרת, ולפיה מכללת מרכז הגליל הינה המוסד היחיד במגזר הערבי, ובצפון הארץ בכלל, העוסק בהכשרתם של עובדי הוראה במקצועות הטכנולוגיה. המדינה הצביעה על שלושה מוסדות אחרים העונים על הצורך הקיים. פגיעה בחופש העיסוק 4. החלטתו של משרד החינוך להתנות פתיחתם של מוסדות להכשרת מורים בתנאים שונים שקבע, פוגעת בזכות החוקתית לחופש עיסוק. זכות זו, כידוע, אינה מוחלטת והיא עשויה להיסוג מפני אינטרסים שבטובת הציבור (ד"נ 27/76 "הילרון" בע"מ נ' המועצה ליצור פירות ושיווקם, פ"ד לא(3) 18, 22; בג"צ 1452/93 איגלו בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר ואח', פ"ד מז(5) 610, 615). העקרון לפיו אין הזכות מוחלטת מעוגן, ואף דבר זה אינו חדש, בסעיף 4 לחוק יסוד: חופש העיסוק ("פסקת ההגבלה"), המתיר לרשות מינהלית לפגוע בחופש העיסוק בהתקיים ארבעה תנאים מצטברים: הפגיעה נעשית מכוח הסמכה מפורשת בחוק, היא הולמת את ערכיה של מדינת ישראל, היא נועדה לתכלית ראויה ואין היא במידה העולה על הנדרש (בג"צ 1703/92 ק.א.ל בע"מ נ' ראש-הממשלה ואח', פ"ד נב(4) 193, 215, 228; בג"צ 1030/99 ח"כ אורון ואח' נ' יושב-ראש הכנסת ואח', פ"ד נו(3) 640, 661; עע"מ 4436/02 תשעים הכדורים נ' עיריית חיפה ואח', פ"ד נח(3) 782, 803). 5. בעניננו, שאלת ההסמכה בחוק אינה פשוטה. על פניו, התקשיתי למצוא אחיזה בדין לסמכותו של משרד החינוך להתיר או לאסור פעולתה של מכללה פרטית להכשרת מורים, שאינה מוסד מתוקצב. חוק פיקוח על בתי ספר, תשכ"ט-1969, אשר על-פי תצהירה האמור של מנכ"לית משרד החינוך, מניח את הבסיס הנורמטיבי לסמכות המדינה, קובע אמנם כי הפעלתו של כל מוסד חינוכי כפופה לאישורו של מנכ"ל משרד החינוך. אולם, סעיף 2(א)(2) לחוק מוציא מכלל זה "מוסד להשכלה גבוהה שהוכר לפי חוק המועצה להשכלה גבוהה, תשי"ח-1958 או מוסד הטעון היתר לפי אותו חוק". ברי, כי מוסד גבוה להכשרת מורים הוא, לכל הפחות, מוסד הטעון היתר לפי חוק המועצה להשכלה גבוהה. אף בין הצדדים לעתירה שבפנינו אין מחלוקת, כי בשלב הבא ולאחר שיתקבל אישורו של משרד החינוך, יהא על העותרת לעתור לאישור מטעם המועצה להשכלה גבוהה. מקור חלופי לסמכות המדינה עשוי היה להימצא בחוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953, המסמיך את שר החינוך לקבוע כל הוראה הדרושה לביצועו התקין של החוק, ואשר בסעיף 28 לו נקבע, כי בצו של שר החינוך ניתן להחילו גם על "בתי-מדרש למורים". אלא שבצו שהוצא מכוח החוק – צו חינוך ממלכתי (בתי מדרש למורים ולגננות), התשי"ח-1958 – מוגדר "בית מדרש" כמוסד ה"מוחזק על-ידי המדינה... ואשר [שר החינוך] הכריז עליו, באכרזה שפורסמה ברשומות, שהוא בית מדרש לצורך צו זה". אין אפוא מנוס מן הקביעה, כי הוראותיו של חוק חינוך ממלכתי אינן חלות על מוסדות חוץ-תקציביים להכשרת מורים שכן, בהיעדר מעורבות של המדינה בתקצובם, לא ניתן להחשיב את הללו כמוסדות המוחזקים על-ידה. יתרה מכך, ככל שידיעתי מגעת, האכרזה היחידה ברשומות – המונה 59 מוסדות – פורסמה ביום כ"ז באב תשל"ט (20.8.1979), (ראו ילקוט הפרסומים 2568 (תש"ם), 35), ומאז לא נקבעו מוסדות נוספים שהצו חל עליהם. מטעם דומה, יש לפסול גם מקור אפשרי שלישי להכרה בסמכות המדינה, וכוונתי היא לסעיף 27 לחוק המועצה להשכלה גבוהה. בסעיף זה הוקנתה לשר החינוך הסמכות להתקין כללים להסדרת פעילותו של "מוסד להכשרת עובדי חינוך שהמדינה מקיימת". גם כאן לא ניתן, להשקפתי, לראות מוסד חוץ-תקציבי כמוסד המקוים בידי המדינה. על סוגיה זו עמדו גם דר' רענן הר-זהב ודר' ברק מדינה, בהתייחס למעמדן המיוחד של מכללות אקדמיות עצמאיות להכשרת מורים, שאינן מתוקצבות בידי משרד החינוך: "אין מניעה לקיים מוסד עצמאי להשכלה גבוהה המעניק תארים בתחום החינוך. אין לכפות על מוסד שכזה את חסותו של משרד החינוך הן מבחינת הפיקוח על פעילותו והן מבחינת מימונה. לעומת זאת, אותם מוסדות שבחרו לחסות בצלו של משרד החינוך, וככל שמהות פעילותם מצדיקה את הענקת החסות הזו... יש לקבוע כי חלות עליהם הוראות סעיף 27 לחוק [המועצה להשכלה גבוהה]". (ר' הר-זהב וב' מדינה דיני השכלה גבוהה (תש"ס), 177. ההדגשה הוספה). ספק אפוא אם סמכות הרישוי של משרד החינוך, אשר מכוחם של דברי החקיקה שצוינו לעיל חלה על מכללות מתוקצבות להכשרת מורים, יכולה לחול על מוסדות חוץ-תקציביים. ממילא נתונה בסימן שאלה סמכות המשרד להכפיף מוסדות אלה לקריטריונים המקצועיים שקבע. אולם, העותרת לא העלתה ולו בדל טענה במישור זה, ואף הגדילה ועשתה בהדגישה, כי היא רואה עצמה כפופה להוראותיו של משרד החינוך ונכונה למלא אחר כל כלל שיקבע. בנסיבות אלה, שוב לא ראיתי מקום לפסול את החלטת המשרד בשל היעדר סמכות. יתרה מכך, אפילו נפסלה ההחלטה, ממילא לא היה בכך להביא לקבלת העתירה, אשר הסעד המבוקש בה אינו הכרזה על בטלות ההחלטה, כי אם ציווי על משרד החינוך להפעיל את סמכותו-לכאורה ולהתיר את פעולת העותרת. אמשיך אפוא בבחינת יסודותיה של "פסקת ההגבלה" הצריכים לענין שבפנינו. 6. תכלית ראויה: ניכר בה בעותרת כי היא סבורה, שאין טעמיה של המדינה לעיכוב האישור אלא מסכת תירוצים, שכל תכליתה למנוע מהעותרת לממש את תוכניותיה. אולם העתירה שבפנינו אינה מניחה בסיס מוצק דיו לטענה זו, ובנסיבות אלו כל שעומד לנגד עינינו היא כוונתו של משרד החינוך לבחון מחדש את מערך ההכשרה למורים בישראל, כחלק ממאמץ לאומי לעריכת רפורמה בתחום החינוך. מטרה זו היא, ללא ספק, ראויה ואין בה כל פסול. 7. מידתיות: ניתן לקבוע ללא קושי מיוחד, כי החלטתו של משרד החינוך היא מידתית במובן זה שיש בה כדי לקדם באופן אפקטיבי את התכלית שלשמה ננקטה – מניעת פעילותם של מוסדות להכשרת מורים, שאינם עונים על הרמה הנדרשת לפי מסקנותיה של "ועדת דברת". כמו כן, ניכר בהחלטה כי היא מיישמת את עקרון האמצעי שפגיעתו פחותה, באשר אין בה משום שלילה מוחלטת של פעילות העותרת, אלא אך עיכובו של ההיתר לפעול עד שיוכח כי העותרת עומדת בדרישות העדכניות. השאלה היא, אם מידת התועלת שיש בהחלטה, מבחינת האינטרס הציבורי, מצדיקה את הפגיעה הגלומה בה בזכויות העותרת. בענין שבפנינו יש ליתן דעת, בראש ובראשונה, לסוגית ההבטחה השלטונית. 8. על כוחה המחייב של הבטחה שלטונית, בהתקיים הנסיבות המתאימות, עמד בית-משפט זה בשורה של ענינים, שראשיתם בבג"צ 135/75 סאי-טקס בע"מ ואח' נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1) 673, 676. הכלל הוא, כי לאיש אין זכות מוקנית כי רשות שלטונית תוסיף ותאחז במדיניות שאין היא מצדדת בה עוד (דברי חברי, השופט א' ברק, בבג"צ 198/82 מוניץ נ' בנק ישראל, פ"ד לו(3) 466, 470). עם זאת, מקום בו ניתנה בידי הרשות, בגדרי סמכותה ומתוך כוונה להקנות לדברים תוקף מחייב, הבטחה מפורשת שאינה משתמעת לשני פנים, הניתנת לביצוע ואין צידוק עניני לחזור ממנה, כי אז מנועה הרשות, מכוח השתק, מלהתכחש להבטחה שניתנה (ראו גם בג"צ 73/76 אסם אקספורט (1962) בע"מ נ' שר האוצר ואח', פ"ד ל(3) 636, 642; ובג"צ 585/01 קלכמן ואח' נ' ראש המטה הכללי, פ"ד נח(1) 694, 706). הבטחה שלטונית, במובנה האמור, יוצרת אצל מקבלהּ ציפיה כי תקוים. במקרים רבים, היא אף עשויה להקים הסתמכות בעטיה משנה מקבל ההבטחה את מצבו. משאין ההבטחה מקוימת, מעצים הדבר את הפגיעה בזכות. לכף החובה של מאזני-הצדק, באמצעותם נשקלת הפגיעה בזכות כנגד התועלת הציבורית שבפעולה השלטונית, מיתוספת עתה גם הציפיה או ההסתמכות שנכזבה. ומנגד, ככל שהפרת ההבטחה יסודה בטעם מוצדק, הרי המשקל המונח על כף התועלת הציבורית גדל אף הוא. בתוך כך, מושפעת שאלת התועלת הציבורית גם מהיחס שבין הפגיעה באמון הציבור ברשויות השלטון עקב אי עמידתן בהבטחה שנתנו, לבין האמון הניתן בשלטון הפועל בגמישות ועונה על צרכים משתנים. הנה כי כן, על יסוד כל אלה נמצא לה לדוקטרינת ההבטחה השלטונית מקומה בגדרו של עקרון המידתיות (השוו לע"א 831/76 לוי ואח' נ' פקיד השומה, חיפה, פ"ד לב(1) 421; ולבג"צ 840/97 סבית ואח' נ' ממשלת ישראל ואח', פ"ד נז(4) 803 (להלן: ענין סבית)). כבכל ענין, שאלת היחס בין התועלת שבפעולה השלטונית לבין נזקה תוכרע על-פי נסיבותיו הקונקרטיות של המקרה. 9. בענין שבפנינו, נראה לי כי משקלה של התועלת לכלל הציבור בטיוב מערך ההכשרה למורים, שהוא מרכיב מרכזי ברפורמה במערכת החינוך בה תולים תקוות רבות, עולה על חומרתה של הפגיעה בעותרת. ומכל מקום, כפי שציינתי לעיל, החלטתו של משרד החינוך אינה סותמת את הגולל על יכולתה של העותרת להפעיל בעתיד, תוך עריכת ההתאמות שיידרשו, את מסלול ההכשרה בו היא חפצה. כך, אפשר כי תימצא הדרך בה יוכלו האינטרס הציבורי וחופש העיסוק של העותרת לדור בכפיפה אחת. אוסיף, כי קיומם של מוסדות חלופיים המספקים, לעת הזו, מענה לצרכיו של המגזר הרלוונטי, מונע פגיעה בציבור הנדרש לשירותים שמציעה העותרת. כל שלושת מבחני המידתיות מוליכים אפוא למסקנה, כי החלטתו של משרד החינוך אינה פוגעת בזכות במידה העולה על הנדרש. 10. התוצאה היא, אפוא, כי אין ליתן לעותרת את הסעד אותו היא מבקשת בעתירתה. בכך די להביא לדחיית העתירה. חככתי בדעתי בשאלה, אם ראוי היה לזכות את העותרת בפיצוי כספי בגין השינוי החד בעמדתו של משרד החינוך, אשר לו השלכות ניכרות. בית-משפט זה עמד בעבר על מנגנון הפיצוי המינהלי, על הקשר בינו לבין חלוקה צודקת של הנטל הכרוך בפעולה שלטונית ועל השימוש בו במקום בו אין להורות על אכיפה. ראו דברי חברי, הנשיא א' ברק, בבג"צ 2665/98 נחום נ' משטרת ישראל ואח', פ"ד נב(2) 454, 460 ובע"א 6296/00 קיבוץ מלכיה נ' מדינת ישראל (טרם פורסם, 19.8.04); ודברי השופטת ד' דורנר בע"א 6996/97 חברת א. עבאדה בע"מ נ' רשות הפיתוח ואח', פ"ד נג(4) 117, 124, ובענין סבית הנ"ל, בע' 815. אך כמו בכל אותם מקרים, גם בעתירה שבפנינו לא התבקש סעד של תשלום פיצויים, וממילא לא נשמעו טיעוני הצדדים לענין זה. בנסיבות אלה לא ראיתי מקום לפסוק בדבר בגדריה של עתירה זו. על יסוד כל האמור אציע לחברי כי העתירה תידחה. ש ו פ ט השופט ס' ג'ובראן: אני מסכים. ש ו פ ט הנשיא א' ברק: אני מסכים עם חברי, השופט לוי, כי דין העתירה להידחות, וזאת מן הטעמים שפורטו בפסק דינו. עם זאת, אבקש להימנע מנקיטת עמדה בשאלת קיומה או היעדרה של הסמכה בחוק לפעולותיו של משרד החינוך בהקשרים שנדונו בעתירה זו. להבנתי, פעולתו של משרד החינוך במקרה שלפנינו עניינה קביעת תנאים להכרת המדינה במוסדות להכשרת עובדי ההוראה, שבוגריהם יהיו זכאים לתעודת הוראה, למשרה במערכת החינוך הממלכתית, ולעתים אף להכרה אקדמית מטעם המועצה להשכלה גבוהה. הכרה זו נתבקשה על ידי העותרת דווקא, אשר שואפת – מאותם טעמים מובנים – "לחסות בצלו של משרד החינוך" (כלשונם של ר' הר-זהב וב' מדינה) במישורים המקצועיים והמינהליים השונים, גם אם לא התקציביים. בנסיבות אלה, אך מתבקש הוא לכאורה שמשרד החינוך יקבע תנאים לעניין זה, ולא יחוייב להעניק לכל מוסד הפונה אליו את ההכרה המתבקשת. מכל מקום, כפי שמציין חברי, נושא זה כלל לא נתברר בפנינו ולכן אין צורך לקבוע בו מסמרות. אשר לעקרון ההבטחה השלטונית כוחו עימו. הדבר אינו נגזר עוד מדיני המניעות אלא מדיני הנאמנות והסבירות. ה נ ש י א הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט א' א' לוי. ניתן היום, ז' בתמוז תשס"ה (14.7.2005). ה נ ש י א ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 04051780_O10.doc/שב מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il