גיורא עפגין נ. שר הפנים ,מר רוני בר און

פסק-דין בתיק בג"ץ 5169/07 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5169/07 בפני: כבוד השופטת א' פרוקצ'יה כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט ס' ג'ובראן העותר: גיורא עפגין נ ג ד המשיב: שר הפנים , מר רוני בר און עתירה למתן צו על תנאי בשם העותר: בעצמו בשם המשיב: עו"ד שרון רוטשנקר פסק-דין השופטת א' פרוקצ'יה: עתירה לביטולם או לתיקונם של סעיפים 91 ו-91א-ז' לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח-1958 (להלן - הצו) המטילים הגבלות שונות על האפשרות להיבחר לוועד מקומי בישובים שיתופיים למי שאינם חברי אגודה. 1. העותר הינו תושב הרחבה קהילתית במושב השיתופי "אמנון", השוכן בתחומי שטחה של מועצה אזורית "מבואות החרמון". הוא אינו חבר באגודה השיתופית של המושב. הוא ביקש להשתתף בבחירות המקומיות לועד המקומי בישוב, וטען בעתירתו כי הוראות מסוימות בצו מגבילות באופן בלתי מידתי ובלתי חוקתי את זכותו של מי שאינו חבר באגודה השיתופית להיבחר לועד המקומי, ולכן יש לבטלן או לתקנן כדי להסיר את המגבלות. העותר מכיר בכך שהוראות הצו על הגבלותיהן, הינן פרי ניסיון לאזן בין ההכרה בזכותו של כל תושב בישוב למצות את זכותו להיבחר לועד המקומי לבין האינטרס הקיים בשמירה על צביונה של ההתיישבות השיתופית, המצדיק מתן ייצוג הולם לחברים באגודה השיתופית במוסדות המנהלים את הישוב. עם זאת, העותר טוען כי בעת זו, כאשר מרבית הקהילות השיתופיות הופרטו, שוב אין לאינטרס בשמירת צביון האגודה השיתופית משקל רב ונקודת האיזון הוסטה לכיוון הכרה בשוויון מלא בבחירות למינהל המקומי. הוא מוסיף, כי על פי התפיסה החוקתית הנוהגת, אין זה ראוי להגביל את זכותו של תושב בישוב להיבחר לועד המקומי גם אם אינו חבר באגודה אלא מטעמים של פגיעה בבטחון המדינה, או מטעמי אינטרס ציבורי רב משקל. לטענתו, גם אם ניתן להגביל את הזכות להיבחר לועד מהטעמים האמורים, הרי שיש לעשות כן בדרך של חקיקה ראשית, להבדיל מחקיקת מישנה. 2. הוראות הצו הרלבנטיות לענייננו שהעותר מתייחס אליהן קובעות כדלקמן: הועד המקומי בישוב שיתופי "91. (א) כפוף לאמור בסעיפים 91א ו-91ב, מי שמכהנים בישוב שיתופי במועד פלוני כחברי ועד ההנהלה של האגודה השיתופית להתיישבות חקלאית של הישוב (להלן – האגודה השיתופית) יכהנו גם כחברי הועד המקומי של הישוב. (ב) חדל ישוב להיות שיתופי, תמנה המועצה ועד מקומי בדרך האמורה בסעיף 92, ורואים ועד כזה כועד ראשון שמונה על פי הסעיף האמור. צירוף נציגות לועד המקומי 91א (א) מי שרשום בפנקס הבוחרים (להלן – בוחר) של ישוב שיתופי, והוא אינו חבר האגודה השיתופית, רשאי לבקש מהשר, לא יאוחר מהיום ה-64 שלפני יום הבחירות, להורות כי לועד המקומי של הישוב ייבחרו נוסף על חברי ועד הנהלת האגודה, גם נציגים של בעלי זכות בחירה בישוב שאינם חברים באגודה השיתופית. ... (ד) כפוף לאמור בסעיף 91ב, מצא השר כי בישוב שיתופי שלגביו הושגה בקשה כאמור בסעיף קטן (א) מספר הבוחרים שאינם חברי האגודה השיתופית הוא 10% לפחות ממספר הבוחרים בישוב, יורה כי בנוסף לחברי ועד ההנהלה של האגודה השיתופית האמור בסעיף 91, ייבחרו גם נציגים של הבוחרים באותו ישוב שאינם חברי האגודה השיתופית (להלן – נציגות). ... (ה) מספר הנציגים שיעמדו לבחירה בישוב שיתופי כאמור, יהיה המספר השלם המתקבל מהכפלת מספר חברי ועד ההנהלה של אגודה השיתופית באותה שעה, במנה המתקבלת מחלוקת מספר הבוחרים שאינם חברים באגודה השיתופית, במספר הבוחרים החברים באגודה השיתופית, ובלבד שיהיה נציג אחד לפחות". 3. המשיב טוען בתגובתו כי דין העתירה להידחות על הסף, בשל היותה תיאורטית. וזאת, מאחר שהשר הודיע כי במועד הבחירות הצפוי בישוב "אמנון", תיערכנה הבחירות לועד המקומי על פי האמור בסעיף 91ב(1) לצו, ובבחירות אלה יוכלו כל תושבי הישוב אמנון לבחור ולהיבחר, בלא קשר לחברותם באגודה השיתופית. במסגרת זו, גם העותר יוכל לבחור ולהיבחר, כמתבקש על ידו בעתירה זו. 4. סעיף 91ב(1) לצו, אליו מפנה המשיב, קובע: בחירת ועד מקומי בישוב שיתופי "על אף האמור בסעיפים 91(א) ו-91א(ד), יורה השר לקיים בחירות לועד מקומי של ישוב שיתופי בדרך האמורה בפרק זה לגבי ישוב שאינו שיתופי, בכל אחד ממקרים אלה: (1) מספר הבוחרים בישוב שאינם חברי האגודה השיתופית עלה על מספר הבוחרים חברי האגודה;". 5. עוד טען המשיב, כי דין העתירה להידחות על הסף גם מאחר שלא צורפו משיבים רלבנטיים לעתירה – ובכללם מושב "אמנון", העשוי להיות מושפע מכל החלטה שתתקבל. 6. ביום 29.11.07 הודיע העותר כי בפועל נערכו בחירות מוניציפליות בישוב ביום 27.11.07, וזאת על פי שיטה המקובלת בישוב שאינו שיתופי. משמעות הדבר היא כי הוחל עקרון שוויון מלא בהפעלת הזכות לבחור ולהיבחר, בלא אבחנה בין חבר אגודה למי שאינו חבר אגודה. העותר מסיים את הודעתו בדברים הבאים: "עינינו הרואות, ... ניתן לקיים בישוב שיתופי הליך בחירות דמוקרטי, כמו בישוב שאינו שיתופי, בלי להיזקק לקשת האפשרויות הקבועות בצו... אפשרויות המתיימרות להגן על אינטרסים עלומים". 7. הסעד הקונקרטי שהתבקש בעתירה נענה, אפוא, בכך שהבחירות בישוב נתקיימו בדרך שוויונית, תוך מתן זכות שווה לכל תושב להיבחר לועד המקומי, בין אם הוא חבר באגודה, ובין אם לאו. בכך, הפכה העתירה בעיקרה לתיאורטית ודינה להידחות על הסף (בג"צ 2655/06 עו"ד לאור נועם נ' היועץ המשפטי לממשלה (לא פורסם, 27.3.06); בג"צ 5189/98 בן חמו נ' ראש עירית ירושלים (לא פורסם, 21.8.98); בג"צ 9323/05 בשן נ' בית משפט לעניינים מקומיים רמת השרון (לא פורסם, 26.12.05)). 8. מעבר לנדרש, אציין כי השאלה העקרונית אותה מעלה העותר ביחס לחוקיות וחוקתיות ההגבלות המוטלות על הזכות להיבחר לועד מקומי בישוב שיתופי מכח הצו הנוגע בדבר סוגיה נכבדה היא. השאלה, באיזו מידה איזנה חקיקת מישנה זו בין הזכות החוקתית לבחור ולהיבחר, השמורה לאדם הן במישור הארצי והן במישור המקומי, לבין האינטרס הציבורי בשמירת ייחודה של ההתיישבות השיתופית, בין היתר באמצעות מתן עדיפות לחברי אגודה במימוש הזכות להיבחר לועד המקומי, אינה פשוטה, ומתמודדים בה שיקולים וערכים שונים. אין להוציא מכלל אפשרות כי ביום מן הימים, יהיה מקום להידרש לסוגיה זו, אם וככל שהדבר יידרש לפתרון ענין קונקרטי. בגדרה של סוגיה זו, אפשר ותעמוד אף השאלה האם מקומן של מגבלות מסוג זה על הזכות להיבחר יכול להימצא בחקיקת מישנה, או שמא מקומן הראוי הוא בחקיקה ראשית. בית משפט זה כבר נגע בשאלות אלה בימים עברו (בג"צ 753/87 בורשטיין נ' שר הפנים, פ"ד מב(4) 462 (1989)) ונקט עמדה ביחס לאיזון הראוי בשאלות האמורות. בעקבות פסיקתו, הוכנסו תיקונים לצו, ונוספו לו סעיפים 91א ו-91ב. פסיקה זו מתייחסת למצב ההתיישבות השיתופית בסוף שנות ה-80, ובינתיים, כידוע, חלו שינויים מפליגים במבנה ובאופי של התיישבות זו, עם התרחבות הליכי ההפרטה. שאלה היא האם כיום, לאור ההתפתחויות החברתיות שחלו בתחום זה, עומד האיזון שעוגן בחקיקת המישנה, על תיקוניה, במבחן שינויי העיתים. אין צורך להכריע בשאלה זו בהליך הנוכחי, אשר מצא את פתרונו בלאו הכי בדרך של החלת זכות שווה לכל לבחור ולהיבחר לועד המקומי של הישוב, מבלי שמאפייניו של הישוב השיתופי גרעו משוויון זה. סוגיה זו תיוותר לעת מצוא. 8. העתירה נדחית על הסף. ניתן היום, כ"ג בחשון תש"ע (10.11.09). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07051690_R04.doc יט מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il