פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 5163/99
בפני: כבוד המשנה-לנשיא ש' לוין
כבוד השופטת ד' דורנר
כבוד השופטת ד' ביניש
העותרים: 1. אביגדור ליברמן, ח"כ
2. סיעת "ישראל ביתנו" בכנסת
נ ג ד
המשיבים: 1. מר אהוד ברק, ראש הממשלה
2. ממשלת ישראל
3. הכנסת
עתירה למתן צו על-תנאי וצו ביניים
בשם העותרים: עו"ד יואב מני
בשם המשיבים: עו"ד עוזי פוגלמן
פסק דין
השופטת ד' דורנר:
1. עניינה של עתירה זו הוא חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מספר 9) (להלן: התיקון). התיקון - שבעדו הצביעו רוב חברי-הכנסת בכל שלוש הקריאות - התקבל בתאריך 1.8.99. התיקון הסיר את תקרות מספר השרים וסגני-השרים שהיו קבועות בסעיפים 33 ו37- לחוק-יסוד: הממשלה, ובעקבות כך שינה גם את המספר המירבי של חברי ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, הקבוע בסעיף 39 לחוק-היסוד.
העותרים מבקשים כי בית-משפט זה יצהיר כי התיקון בטל. הם תומכים את בקשתם במספר טעמים: ראשית, הם טוענים כי הצעת התיקון שהתקבלה בקריאה ראשונה שונתה שלא כדין לקראת הבאתה לקריאה שנייה ושלישית. שנית, נטען כי התיקון לא התקבל בהליך חגיגי, כנדרש בקבלת נורמות חוקתיות, וכי הדיון בו לא היה יסודי די הצורך. שלישית, לטענת העותרים נושא התיקון אינו חוקתי, ולכן הכנסת הייתה מנועה מלקבלו כחוק-יסוד. ורביעית, העותרים טענו כי התיקון אינו סביר וכי מניעיו היו פסולים.
המשיבים בתגובה-בכתב שהוגשה מטעמם, מבקשים כי העתירה תידחה. הם מטעימים שהתיקון התקבל בהתאם לסעיף 56(א) לחוק-יסוד: הממשלה, המסדיר את תיקון חוק-היסוד, כלומר, כי בעד התיקון הצביעו, בכל אחת מן הקריאות, רוב חברי-הכנסת.
2. דין העתירה - בדומה לעתירה בבג"ץ 5160/99 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ועדת חוקה, חוק ומשפט, שפסק-הדין המפורט בה ניתן יחד עם פסק-דין זה - להידחות.
הטענות בשתי העתירות דומות, וכך גם נימוקי דחייתן. עם זאת, למען הסדר הטוב, אתייחס לטענות העותרים בעתירה זאת אחת לאחת. מקום בו הטענות בשתי העתירות זהות במהותן, אצטט את נימוקי דחייתן מתוך פסק-הדין בבג"ץ 5160/99 הנ"ל.
3. בטענת העותרים, שהשוני בין נוסח הצעת התיקון שהובא בפני הכנסת לקריאה ראשונה לבין הנוסח שהובא לקריאה שנייה ושלישית גורר אחריו בטלות של התיקון, אין ממש. בעניין זה כתבתי בסעיף 5 לפסק-הדין בבג"ץ 5160/99 את הדברים הבאים:
העותרת טוענת, כי בכך שהצעת התיקון שאושרה בקריאה ראשונה ביקשה לקבלו כהוראת-שעה, והמשיבה 1 שינתה את ההצעה כך שהתיקון יהיה קבוע, הייתה משום הפרה של הוראת סעיף 119 לתקנון הכנסת, הדן בסמכויותיה של ועדה של הכנסת בהכינה הצעת-חוק - לרבות, בהקשר זה, הצעת חוק-יסוד - לקריאה שנייה ושלישית. וכך נאמר בסעיף:
הוועדה רשאית להציע תיקונים בהצעת-החוק ככל שייראה לה, ובלבד שתיקונים כאלה לא יחרגו מגדר הנושא של הצעת-החוק; הייתה הצעת-החוק תיקון לחוק קיים, רשאית הוועדה להציע תיקונים שאינם חורגים מגדר הנושא של הצעת-החוק, אף אם הם נוגעים לסעיפים של החוק שאינם נזכרים בהצעת-החוק.
בהפיכת התיקון מהוראת-שעה להוראה קבועה - לאחר דיון יסודי, שבו הוצגו, בין השאר, דעות היועץ המשפטי לממשלה, היועץ המשפטי של הוועדה, ומומחים מקרב האקדמיה - אין כל חריגה מגדר הנושא של הצעת התיקון. גם אילו ניתן היה לטעון שהייתה חריגה כלשהי מנושא ההצעה, הרי שאין זו חריגה העולה כדי פגם המצדיק התערבות של בית-המשפט בהליכי חקיקה של הכנסת, ולא-כל-שכן אין בה בסיס לביטול תיקון לחוק-יסוד. ראו בג"ץ 4513/97 אבו ערער נ' יושב-ראש הכנסת (טרם פורסם).
4. גם את טענתם השנייה של העותרים, כי התיקון פסול מפני שקבלתו לא הייתה חגיגית והדיון בו לא היה מעמיק, יש לדחות. הכנסת אינה כפופה לחובה משפטית לעטות ארשת "חגיגית" מיוחדת בקבלה חוקי-יסוד, הגם שמן הראוי שבפני חברי-הכנסת יוטעם כי על הפרק עומדת נורמה חוקתית. גם היקף הדיון בהצעת חוק-יסוד נתון לשיקול-הדעת של רשויות הכנסת, ובלבד שמקוימות הוראות התקנון, וניתנת לחברי הבית הזדמנות הוגנת ליטול בדיון חלק.
בענייננו חברי-הכנסת היו מודעים היטב לכך שעל הפרק עומד תיקון לחוק-יסוד, וגם הדיון שהתקיים - שבגדרו, כאמור, הוצגו בפני חברי-הכנסת חוות-דעת של מומחים, והנוסח שהתקבל היה שונה מזה שהממשלה הציעה - היה יסודי וממושך למדיי, והוא לא חרג מן הנדרש מן המקובל.
5. לעניין הטענה בדבר אי-התאמה של נושא התיקון לעיגון חוקתי כתבתי בסעיף 4 לפסק-הדין האמור בבג"ץ 5160/99 את הדברים הבאים:
אכן, השאלה אם הכנסת מוסמכת לכלול בחוק-יסוד נורמות שאינן חוקתיות מבחינת נושאן אינה פשוטה, ובית-משפט זה העדיף להשאירה בצריך-עיון. ראו ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221 (להלן: ע"א בנק המזרחי), דברי הנשיא ברק בע' 406. עם זאת, בענייננו ביקשה הכנסת לבטל הוראות הקבועות בחוק-יסוד. זאת לא היה בכוחה לעשות אלא בחוק-יסוד. ראו ע"א בנק המזרחי הנ"ל, בע' 276, 321, 351, 408-406. יתר-על-כן: היו שהטילו ספק אם ההוראות שהכנסת ביטלה בתיקון קובעות עקרונות-יסוד חוקתיים הראויים לעיגון בחוק-יסוד. ראו, למשל, יצחק זמיר, "הביקורת השיפוטית על חקיקת חוקים", משפט וממשל א (תשנ"ב-תשנ"ג) 395, בע' 403-402. התיקון השמיט איפוא מחוק-יסוד: הממשלה הוראות שקיים ספק לגבי התאמתן לעיגון חוקתי (תוך עריכת ההתאמה המתבקשת לגבי מספר החברים המירבי בוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי). מבחינה זאת, דווקא לשיטת העותרת יש לברך עליו.
6. גם הטענות בדבר אי-הסבירות של התיקון ושל מניעיו נדונו בבג"ץ 5160/99. לעניין הטענה כי התיקון כרוך בעלויות רבות ציינתי בסעיף 7 לפסק-הדין, כי "עצם העלות הכספית הכרוכה בביצוע חוק - ולא-כל-שכן חוק-יסוד - אינה מהווה פגם משפטי, ואינה מהווה נושא לביקורת שיפוטית. מקומה של ביקורת בעניין זה הוא במישור הציבורי בלבד". באשר למניעי התיקון כתבתי באותו סעיף:
התיקון נועד לתת מענה לרצונם של התומכים בממשלה שהוקמה לאחרונה להרחיב את שורותיה לנוכח ריבוי המפלגות התומכות בה והדרישה להרחבת ייצוגן. לא נטען, כי ב18- שרים ושישה סגני-שרים אין די לניהול תקין של משרדי הממשלה. אכן, ככלל אין זה רצוי שחוקי-יסוד - המהווים פרקים של חוקת המדינה - יתקבלו או יתוקנו לצורך סיפוק צורכי-שעה קואליציוניים.
עם זאת, במקרה שלפנינו אין מקום להתערבות שיפוטית. ספק רב אם מניעים לחקיקת חוק-יסוד - אף אם ניתן לטעון שאינם ראויים - עשויים כשלעצמם להוות פגם משפטי המהווה עילה לביקורת שיפוטית. על-כל-פנים, במניעי החקיקה במקרה זה, כמו גם בתוכן הפוליטי של התיקון, אין סתירה של עקרונות-על של שיטתנו. והלוא גם אלה שאינם שוללים על הסף את האפשרות מרחיקת-הלכת של ביקורת שיפוטית על תוכן חוקי-יסוד וחוקים שאינה מבוססת על טענה להפרת חוק-יסוד, מגבילים את האפשרות למקרים של פגיעה בעקרונות-על כאלה. ראו בג"ץ 142/89 תנועת לאו"ר - לב אחד ורוח חדשה נ' יו"ר הכנסת, פ"ד מד(3) 529, דברי השופט ברק בע' 553-551.
לעתירה לא היה איפוא יסוד והיא נדחית.
ניתן היום, כ"ג באב תשנ"ט (5.8.99).
משנה-לנשיא ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת
99051630.L02