התנועה למען איכות השלטון בישראל נ. ועדת חוק חוקה ומשפט

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5160/99 בפני: כבוד המשנה-לנשיא ש' לוין כבוד השופטת ד' דורנר כבוד השופטת ד' ביניש העותרת: התנועה למען איכות השלטון בישראל נגד המשיבים: 1. ועדת חוקה חוק ומשפט 2. הכנסת 3. ראש ממשלת ישראל 4. שר האוצר 5. הממונה על אגף התקציבים במשרד האוצר 6. היועץ המשפטי לממשלה 7. המדפיס הממשלתי עתירה למתן צו על-תנאי וצו ביניים בשם העותרת: עו"ד אליעד שרגא; עו"ד ברק כלב בשם המשיבים: עו"ד עוזי פוגלמן פסק-דין השופטת ד' דורנר: 1. בתאריך 1.8.99 אישרה הכנסת ברוב חבריה, בכל שלבי החקיקה, את חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מספר 9) (להלן: התיקון), אשר בגידרו בוטלה המיגבלה שנקבעה בסעיף 33(א) לחוק-יסוד: הממשלה, שלפיה מספר חברי הממשלה לא יעלה על 18. כן ביטל התיקון את המיגבלה שנקבעה בסעיף 37(א) לחוק-יסוד: הממשלה, שלפיה מספר סגני השרים לא יעלה על שישה. לבסוף קבע התיקון, כי מספר חברי ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי לא יעלה על מחצית ממספר חברי הממשלה, וזאת במקום המיגבלה שנקבעה בסעיף 39(א1) לחוק-יסוד: הממשלה, שעל-פיה לא יעלה מספר החברים בוועדה על תשעה. 2. בעתירה שבפנינו ביקשה העותרת כי נכריז על בטלותו של התיקון האמור, וזאת מטעמים אחדים: ראשית, הכנסת עיגנה את התיקון בהוראת חוק-יסוד על-אף שהנורמות המסדירות את מספר החברים בממשלה ובוועדה לענייני בטחון לאומי אינן מסוג הנורמות שהכנסת רשאית לקבוע בחוק-יסוד. שנית, התיקון התקבל תוך הפרת הוראת סעיף 119 לתקנון הכנסת, הקובעת כי ועדה מוועדות הכנסת הדנה באישור הצעת-חוק לאחר שאושרה בקריאה ראשונה, רשאית להציע להצעה רק תיקונים שלא יחרגו מגדר הנושא של הצעת-החוק. העותרת טענה בהקשר זה, כי התיקון אושר בקריאה ראשונה כהוראת-שעה, אך הועבר על-ידי המשיבה 1 לקריאה שנייה ושלישית כהוראה קבועה בחוק-היסוד. שלישית, העותרת טענה כי ההליכים לקבלת התיקון התנהלו בניגוד לדרישות סעיף 39א לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה1985-, המחייב להציג, לצד הצעת-חוק, את הדרך למימון ביצועו של החוק. העותרת טענה, כי הכנסת פעלה בלא שהיה בידיה מידע בדבר עלותו האמיתית של התיקון. רביעית, העותרת הוסיפה וטענה, כי החלטתה של המשיבה 1 להעביר את הצעת התיקון לקריאה שנייה ושלישית פגומה בכך שהשפעותיו התקציביות של התיקון לא נשקלו ולא נבדקו כראוי. חמישית, העותרת טענה כנגד סבירותו של התיקון והמניעים לקבלתו. 3. בתשובתם לעתירה טענו המשיבים כי יש לדחותה, שכן התיקון שהתקבל מקיים את תנאי סעיף 56(א) לחוק-יסוד: הממשלה, הקובע כי אין לשנות את חוק-היסוד אלא ברוב של חברי-הכנסת, וסעיף זה ממצה את סמכותו של בית-המשפט לבדוק את חוקתיותו של תיקון לחוק-היסוד. עוד טענו המשיבים, כי בהליך החקיקה לא נפלו פגמים המצדיקים את התערבותנו. 4. דין העתירה להידחות. אכן, השאלה אם הכנסת מוסמכת לכלול בחוק-יסוד נורמות שאינן חוקתיות מבחינת נושאן אינה פשוטה, ובית-משפט זה העדיף להשאירה בצריך-עיון. ראו ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221 (להלן: ע"א בנק המזרחי), דברי הנשיא ברק בע' 406. עם זאת, בענייננו ביקשה הכנסת לבטל הוראות הקבועות בחוק-יסוד. זאת לא היה בכוחה לעשות אלא בחוק-יסוד. ראו ע"א בנק המזרחי הנ"ל, בע' 276, 321, 351, 408-406. יתר-על-כן: היו שהטילו ספק אם ההוראות שהכנסת ביטלה בתיקון קובעות עקרונות-יסוד חוקתיים הראויים לעיגון בחוק-יסוד. ראו, למשל, יצחק זמיר, "הביקורת השיפוטית על חקיקת חוקים", משפט וממשל א (תשנ"ב-תשנ"ג) 395, בע' 403-402. התיקון השמיט איפוא מחוק-יסוד: הממשלה הוראות שקיים ספק לגבי התאמתן לעיגון חוקתי (תוך עריכת ההתאמה המתבקשת לגבי מספר החברים המירבי בוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי). מבחינה זאת, דווקא לשיטת העותרת יש לברך עליו. 5. העותרת טוענת, כי בכך שהצעת התיקון שאושרה בקריאה ראשונה ביקשה לקבלו כהוראת-שעה, והמשיבה 1 שינתה את ההצעה כך שהתיקון יהיה קבוע, הייתה משום הפרה של הוראת סעיף 119 לתקנון הכנסת, הדן בסמכויותיה של ועדה של הכנסת בהכינה הצעת-חוק - לרבות, בהקשר זה, הצעת חוק-יסוד - לקריאה שנייה ושלישית. וכך נאמר בסעיף: הוועדה רשאית להציע תיקונים בהצעת-החוק ככל שייראה לה, ובלבד שתיקונים כאלה לא יחרגו מגדר הנושא של הצעת-החוק; הייתה הצעת-החוק תיקון לחוק קיים, רשאית הוועדה להציע תיקונים שאינם חורגים מגדר הנושא של הצעת-החוק, אף אם הם נוגעים לסעיפים של החוק שאינם נזכרים בהצעת-החוק. בהפיכת התיקון מהוראת-שעה להוראה קבועה - לאחר דיון יסודי, שבו הוצגו, בין השאר, דעות היועץ המשפטי לממשלה, היועץ המשפטי של הוועדה, ומומחים מקרב האקדמיה - אין כל חריגה מגדר הנושא של הצעת התיקון. גם אילו ניתן היה לטעון שהייתה חריגה כלשהי מנושא ההצעה, הרי שאין זו חריגה העולה כדי פגם המצדיק התערבות של בית-המשפט בהליכי חקיקה של הכנסת, ולא-כל-שכן אין בה בסיס לביטול תיקון לחוק-יסוד. ראו בג"ץ 4513/97 אבו ערער נ' יושב-ראש הכנסת (טרם פורסם). 6. העותרת הוסיפה וטענה, כי התיקון נדון שלא בהתאם לדרישת סעיף 39א לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה1985-, המורה: הצעת חוק המוגשת לכנסת שבביצועה כרוכה הוצאה או התחייבות להוצאה מתקציב המדינה, או שבביצועה כרוכה הפחתה של הוצאות המדינה, תצויין, בנוסח החוק המוצע או בדברי ההסבר לו, דרך המימון להוצאה או להפחתה. כשלעצמי, ספק בלבי אם סעיף זה - הכלול בחוק "רגיל" - מחייב את הכנסת בעת שהיא דנה בהצעת חוק-יסוד. השוו בג"ץ 1384/98 אבני נ' ראש הממשלה (טרם פורסם), סעיף 5. על-כל-פנים, יהיה עניין זה כאשר יהיה, מן התגובה בכתב שהוגשה מטעם המשיבים מסתבר כי השפעותיו התקציביות של התיקון נשקלו על-ידי הכנסת. גם אם נפלו, כטענת העותרת, פגמים טכניים אלה ואחרים בדרך שבה הוצגו הנתונים בעניין זה לפני הכנסת, אין בהם כדי להביא לביטול תיקון לחוק-יסוד. הוא הדין גם באשר לטענות העותרת בדבר הדיונים בהצעת התיקון שקיימה המשיבה 1. 7. טענתה האחרונה של העותרת מתייחסת לסבירות התיקון והמניעים לקבלתו. העותרת מציינת את העלויות הרבות, ולדעתה המיותרות, שיגרום התיקון. בתשובה לטענה זו כנראה לא למותר לציין, כי עצם העלות הכספית הכרוכה בביצוע חוק - ולא-כל-שכן חוק-יסוד - אינה מהווה פגם משפטי, ואינה מהווה נושא לביקורת שיפוטית. מקומה של ביקורת בעניין זה הוא במישור הציבורי בלבד. התיקון נועד לתת מענה לרצונם של התומכים בממשלה שהוקמה לאחרונה להרחיב את שורותיה לנוכח ריבוי המפלגות התומכות בה והדרישה להרחבת ייצוגן. לא נטען, כי ב18- שרים ושישה סגני-שרים אין די לניהול תקין של משרדי הממשלה. אכן, ככלל אין זה רצוי שחוקי-יסוד - המהווים פרקים של חוקת המדינה - יתקבלו או יתוקנו לצורך סיפוק צורכי-שעה קואליציוניים. עם זאת, במקרה שלפנינו אין מקום להתערבות שיפוטית. ספק רב אם מניעים לחקיקת חוק-יסוד - אף אם ניתן לטעון שאינם ראויים - עשויים כשלעצמם להוות פגם משפטי המהווה עילה לביקורת שיפוטית. על-כל-פנים, במניעי החקיקה במקרה זה, כמו גם בתוכן הפוליטי של התיקון, אין סתירה של עקרונות-על של שיטתנו. והלוא גם אלה שאינם שוללים על הסף את האפשרות מרחיקת-הלכת של ביקורת שיפוטית על תוכן חוקי-יסוד וחוקים שאינה מבוססת על טענה להפרת חוק-יסוד, מגבילים את האפשרות למקרים של פגיעה בעקרונות-על כאלה. ראו בג"ץ 142/89 תנועת לאו"ר - לב אחד ורוח חדשה נ' יו"ר הכנסת, פ"ד מד(3) 529, דברי השופט ברק בע' 553-551. לעתירה לא היה איפוא יסוד, והיא נדחית. ניתן היום, כ"ג באב תשנ"ט (5.8.99). המשנה-לנשיא ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת העתק מתאים למקור שמריהו כהן - מזכיר ראשי 99051600.L02