פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 478/02
בג"ץ 4512/02
בג"ץ 4569/02
בפני: כבוד הנשיא א' ברק
כבוד השופטת ד' ביניש
כבוד השופט א' גרוניס
העותרים בבג"צ 478/02: 1. הארגון הארצי לקידום מעמד
השוטר והסוהר ו-8 אח'
10. מודום ייעוץ והכוונה בע"מ
העותרים בבג"צ 4512/02: רחל נתן ו-179 אח'
העותרים בבג"צ 4569/02: אביבה מוסטטקי ו-372 אח'
נגד
המשיבים: 1. משרד החינוך הגף להערכת
תארים אקדמיים ודיפלומות מחו"ל
2. משטרת ישראל
3. שירות בתי הסוהר
4. המשרד לביטחון פנים
5. פרקליטות המדינה – משרד המשפטים
התנגדות למתן צו על-תנאי
תאריך הישיבה: ד' באלול התשס"ב (12.8.2002)
בשם העותרים 1-9 בבג"צ 478/02: עו"ד דוד נ' שמרון, עו"ד נחום קובובסקי
בשם העותרת 10 בבג"צ 478/02: עו"ד ארי וקסלר, עו"ד מירי קליין
בשם העותרים בבג"צ 4512/02: עו"ד אביגדור פלדמן
בשם העותרים בבג"צ 4569/02: עו"ד יורם שפטל, עו"ד דורון בקרמן
בשם המשיבים: עו"ד נורית אלשטיין
פסק-דין
השופטת ד' ביניש:
העותרים בשלוש עתירות שצורפו יחדיו - שוטרים, אנשי שב"ס ואנשי צבא קבע - מבקשים מבית משפט זה להורות למשיבים לבטל את ההחלטה אשר הקפיאה את המשך הטיפול בבדיקת זכאותם לקבלת אישורי שקילות לתארים של אוניברסיטת לטביה בישראל, כשקולים לתארים הניתנים על-ידי המוסדות הישראלים להשכלה גבוהה. אישורי השקילות האמורים מבוקשים לצורך קידום והעלאת השכר. עוד מבקשים העותרים כי בית המשפט יורה למשיבים לטפל בבקשותיהם לקבלת אישורי שקילות מתוך בחינה עניינית של כל מבקש ומבקש, ולא בהחלטה כוללנית המתייחסת לכל המבקשים כגוף אחד.
1. הרקע לעתירה שלפנינו נעוץ בכך שבמהלך קיץ 2001 הוצג בפני הגורמים הרלוונטיים חומר, שהעלה חשש של ממש ביחס לחוקיות פעילותה של שלוחת אוניברסיטת לטביה בישראל. נצטברו ראיות הנוגעות לאמינות הלימודים שהתקיימו באוניברסיטה, ולאמיתות התארים שהוענקו על ידה. בעקבות בדיקת העניין הוחלט, על דעת פרקליטת המדינה, לפתוח בחקירה משטרתית. בד בבד הונחתה הועדה להערכת תארים במשרד החינוך להקפיא באופן זמני את הטיפול בבקשות לקבלת אישורי שקילות בנוגע לתארים שניתנו על-ידי שלוחת אוניברסיטת לטביה בישראל.
העתירה הראשונה (בג"צ 478/02) הוגשה ביום 15.1.02 על-ידי הארגון הארצי לקידום מעמד השוטר והסוהר וכן על-ידי שבעה שוטרים וסוהרת, שלמדו בשלוחת אוניברסיטת לטביה. בעתירתם, טענו העותרים כי החלטת המשיבים להקפיא את הטיפול בבקשות לקבלת אישורי שקילות, פוגעת פגיעה קשה בשכרם ובקידומם במסגרת עבודתם. אי מתן אישור השקילות אינו מאפשר לעותרים לקבל דרגת שכר ותוספות שכר שונות, ומונע את יציאת העותרים לקורסים פיקודיים ואף את קידומם לדרגות בכירות יותר. עוד טענו כי ההחלטה שנתקבלה לוקה בפגמים מנהליים שונים, וביניהם כי ההחלטה נתקבלה ללא תשתית עובדתית מספקת ובאופן גורף. עוד טענו כי לא ניתנה לעותרים זכות טיעון בטרם נתקבלה החלטת ההקפאה, וכן נטען כי ההחלטה נגועה בחוסר סבירות ופוגעת בזכויותיהם של העותרים באופן שאינו מידתי. בנוסף, טענו העותרים כי בטרם הצטרפו לתכנית הלימודים ניתנה להם הבטחה מנהלית הן על-ידי המשיב 1, והמועצה להשכלה גבוהה, והן על-ידי המשיבים 2 ו-3, שעודדו את השתתפותם בלימודים האמורים. לבסוף, טענו להפלייה כלפי תלמידים אחרים של שלוחת אוניברסיטת לטביה שקיבלו את אישור השקילות טרם מתן ההחלטה, וכלפי תלמידים של אוניברסיטאות אחרות, שבהן עלו חשדות דומים, ואף-על-פי-כן לא נתקבלה בעניינם החלטה דומה.
בתאריך 6.2.02 החליט בית משפט זה (כבוד השופט י' אנגלרד) כי ביום 27.2.02 יוזמנו הצדדים לפניו כדי לדון בהסדר ביניים, שיימנע את הפגיעה הקשה בזכויות העותרים. בדיון שהתקיים בפני השופט אנגלרד, התחייבה המדינה כי במידה ולאחר החקירה המשטרתית יוחלט כי ניתן להמשיך במתן אישורי השקילות, כי אז אלו שיימצאו ראויים לכך, יזכו לקבלת אישורי שקילות באופן רטרואקטיבי כך שתוספות שכר ודרגות שכר בגין קבלת התואר ישולמו אף הן רטרואקטיבית. עוד טענה המדינה כי בשלב זה של החקירה המשטרתית אין טעם בהגעה להסדר ביניים, שיכול לייתר למעשה את הדיון בעתירה בכללותה. המדינה תיארה בקצרה את הבעייתיות הקשה שנתגלתה בהליכי הקבלה ובדרך הלימוד בשלוחת אוניברסיטת לטביה, והעריכה כי עלות הענקת אישורי השקילות ללומדים בשלוחה בשנים 1999 – 2001 עומדת על סך של 66 מיליוני שקלים בשנה. משכך, סברה כי בתקופת הביניים עד השלמת חקירת המשטרה, אין לשנות את החלטת ההקפאה וכי ניתן לתקן את הנזק הכלכלי, אם תהיה לכך הצדקה בתשלום רקטרואקטיבי. מנגד, טענו העותרים כי בתשלום רטרואקטיבי אין די, ומצויים עובדים רבים שקידומם לקורסים, או לתפקיד או דרגה מעוכב, וכן יש עובדים המתקשים לצאת לפנסיה בעקבות החלטת המשיבים. בסיום הדיון, נתן בית המשפט צו על תנאי כמבוקש בעתירה, וציווה על המדינה להגיש תשובתה לאמור בעתירה.
בתשובתם לעתירה חזרו המשיבים על הטענות האמורות לעיל, והוסיפו כי החלטת ההקפאה התקבלה על-ידי המדינה בכובעה כמעסיק, ולא כרשות שלטונית, ומשכך הפורום המתאים לדיון בעתירה הוא בית הדין האזורי לעבודה. עם זאת, נוכח ההיבטים הציבוריים של העתירה, הסכימו המשיבים כי יש הצדקה להמשיך ולברר את העתירה בבית משפט זה. המשיבים פירטו בתשובתם בהרחבה את הכשלים הרבים שאפיינו את מסלול הלימודים בשלוחת האוניברסיטה בישראל. עוד הזכירו את הנזקים הקשים והבלתי הפיכים, שיגרמו לקופה הציבורית, במידה וההחלטה להקפיא את מתן האישורים תבוטל. לעניין עצירת הקידום של הלומדים בשלוחה, טענו המשיבים כי נמצאו פתרונות הולמים במקרים ספציפיים, וכי בחלק מהמקרים הקידום כלל אינו מושפע מהשכלתו של המועמד. עוד הדגישו כי לעותרים אין זכות קנויה לקבלת אישורי שקילות אלא קיימת להם טענת הסתמכות גרידא, ומשנתגלתה התמונה הקשה בחקירת המשטרה, נשמט הבסיס מטענת ההסתמכות.
בדיון שהתקיים בפני הרכב של בית משפט זה בתאריך 25.4.02, הצענו למשיבים לשקול את האפשרות כי בכל הנוגע לקידום בדרגה או בתפקיד של העותרים, ימשיכו המשיבים לפעול כפי שפעלו לפני תחילת החקירה, אף ללא אישורי השקילות, תוך שיובהר שאין בכך כדי למנוע מהמשיבים לחזור ולשקול בסיום החקירה את השיקול אותו כינינו השיקול "הלטבי". בתאריך 9.5.02 התקבלה הודעת המדינה, ובה נאמר שהוחלט להנהיג פתרון מיוחד לנסיבות העתירה בנוגע לקידום בדרגה או בתפקיד. על פי הפתרון שהוצע על ידי המדינה, כל איש משטרה שקידומו עוכב בשל היעדר אישור שקילות, ואשר בעתיד יתברר כי היה זכאי לאישור האמור, יקודם בדרגה באופן רטרואקטיבי. בתגובתם להודעה זו, טענו העותרים כי אין בהצעת המשיבים כדי לשפר את מצב העותרים לעניין קידומם, ולמעשה המדינה דוחה בהצעתה את שהוצע על-ידי בית המשפט. העותרים אף ציינו כי הפגיעה בהם אינה מתמצית בקידום בדרגות, אלא הדגישו את הפגיעה הכלכלית הקשה באלה שהסתמכו על תוספות התשלום הצפויות.
2. בשלב זה של ההליכים, הוגשה לבית המשפט בקשה לצרף כעותרת לבג"צ 478/02 את חברת מודום ייעוץ והכוונה בע"מ (להלן – מודום), שהייתה החברה שהפעילה את שלוחת אוניברסיטת לטביה בישראל. בהודעתה, הציגה מודום את טענותיה כנגד החלטת ההקפאה של המשיבים. בטיעוניה חזרה מודום על הטענות שהציגו העותרים, אך הדגישה את הפגיעה הקשה שנגרמה לאוניברסיטת לטביה ולנציגתה בארץ בעקבות החלטת ההקפאה. לטענתה, החלטה זו פגעה בשמה הטוב, בכבודה ובקניינה של האוניברסיטה ונציגתה, ואף פגעה בחופש העיסוק שלהן. עוד טענה כי, החקירה וממצאיה, הן לעניין רשיונה של השלוחה לפעול בישראל והן לעניין דרך הלימוד בשלוחה, אינם מצדיקים פגיעה כה קשה בזכויותיה. בנוסף, תקפה מודום את החלטת המשיבים לפרסם את דו"ח המשטרה החלקי, שגרם לפגיעה קשה בשמה הטוב.
בסוף חודש מאי הוגשו שתי עתירות נוספות כנגד החלטת ההקפאה האמורה (בג"צ 4512/02 ובג"צ 4569/02). העתירה בבג"צ 4512/02 הוגשה בשמם של מאות שוטרים וסוהרים ממשטרת ישראל ומשירות בתי הסוהר, ובה חזרו העותרים על עיקרי הטענות שהוצגו בעתירה הראשונה (478/02). בעתירתם הדגישו העותרים את העידוד שניתן להם על-ידי המעסיקים לצאת וללמוד בשלוחות אלו, שהתאימו את שעות הלימודים לשעות עבודת העותרים. לטענתם, המשיבים עודדו את הלימוד בשלוחות כדי להתגבר על סולמות השכר האנכרוניסטיים שלא אפשרו לתגמל כיאות את העותרים, כל זאת תוך העלמת עין מכוונת מרמת הלימוד בשלוחות הזרות.
העתירה בבג"צ 4569/02 הוגשה על-ידי קצינים ונגדים בצה"ל, וגם בעתירה זו חזרו העותרים על עיקרי הטענות שהוצגו בעתירה הראשונה. העותרים הדגישו את ייחודיותם כאנשי צבא קבע. לטענתם, הקשר הנמשך בינם לבין המדינה, יאפשר למדינה בעתיד לגבות את הכספים חזרה, במידה ויוכח כי השיגו את התואר האקדמי במרמה, ולכן לא ייגרם נזק בלתי הפיך אם החלטת ההקפאה תבוטל. עוד הדגישו את הזמן הרב שחלף מרגע קבלת החלטת ההקפאה, ואת הנזק הכבד שנגרם להם. בהחלטתנו מיום 2.6.02 הורינו לצרף את מודום כעותרת נוספת בבג"צ 478/02, וכן החלטנו כי יתקיים דיון מאוחד בשלוש העתירות.
בתגובת המשיבים לעתירות הנוספות ולהצטרפותה של מודום נטען כי המדינה כמעסיקה לא עודדה באופן פעיל את הלימודים בשלוחות הזרות. הטבות השכר שניתנו היוו גורם מעודד, אך זאת במסגרת המדיניות המוצהרת של המעסיק הציבורי בדבר "אקדמיזציה של השירות". המשיבים טענו כי אין שחר לטענה כאילו המעסיק הציבורי ידע שמדובר בתארים שרמתם האקדמית נמוכה. המשיבים חזרו והדגישו את הממצאים החמורים העולים מחקירת המשטרה לעניין דרך התנהלותה של השלוחה, ואת הממצאים הנוגעים לשיטת הלימוד בה.
ביום 12.8.02 התכנסנו לשמיעת הטענות בשלוש העתירות הנ"ל. במהלך הדיון עמדה באת-כוח המדינה על כך שהחקירה הפלילית היא מסועפת ומנוהלת על ידי שלושה גופי חקירה – משטרת ישראל, מחלקת חקירות שוטרים ומשטרה צבאית חוקרת. עד כה נחקרו מאות אנשים, ואף התקיימו חיקורי דין בחו"ל. לטענתה, בכל מקרה שנבדק עד כה נמצא פסול. עם זאת, הצהירה כי ההחלטה באשר להמשך הטיפול בעניינים האזרחיים הנובעים מהחקירה, שהם חלק מנושא העתירה שלפנינו, תתקבל בתוך כחודש ימים, ואין המשיבים מבקשים עוד לקשור בין מועד סיום החקירה הפלילית לבין מועד קבלת ההחלטה האמורה. לטענתה, ההחלטה החדשה תיצור פרוצדורה שתאפשר ללומדים להגן על עניינם האינדיבידואלי, במידה ונפגעו זכויותיהם. בתגובה, חזרו באי כוח העותרים על טענותיהם שהועלו בכתבי הטענות, וביקשו כי נכריע בעניינם ללא מתן אורכה נוספת.
3. כעולה מן האמור כוונו העתירות כולן כנגד צעדי הביניים שנקטו המשיבים כלפי העותרים בהחלטה להקפיא את המשך הטיפול בבדיקת זכאותם של אלה לקבל אישור לשקילות תואריהם. אין ספק כי ההקפאה האמורה יש בה לכאורה משום פגיעה בעותרים ובציפיותיהם. עם זאת, כתוצאה מהחקירות שנערכו עד כה נפרשו בפני המשיבים נתונים, אשר יש בהם לכאורה ראיות, לפחות ברמה של ראיות מנהליות, המצביעים על כך שההחלטה בדבר מתן אישור השקילות הינה מורכבת, ומחייבת התמודדות עם בעיות רבות. משקיבלו על עצמם המשיבים שלא להמתין עד סיום החקירה ההולכת ומסתעפת, ולקבוע דרך פעולה ואמות מידה לפיהן יפעלו מכאן ואילך, הן כלפי העותרים הממתינים להכרעה והן כלפי האחרים שתואריהם הוכרו כבר כשקולים, יש לאפשר להם לעשות כן, ועליהם לקבוע את דרכי פעולתם בהקדם. בכך ימוצה עניינן של העתירות שלפנינו, הנוגעות להחלטת ההקפאה בלבד.
אשר על כן, אנו מורים למשיבים לקבל החלטה באשר לאופן שבו ינהגו בהיבט המנהלי ובמישור יחסי העבודה בכל הבקשות התלויות ועומדות למתן אישורי שקילות לתארים מאוניברסיטת לטביה, וזאת לא יאוחר מיום 1.10.02. בכפוף לאמור, העתירות נדחות.
ניתן היום, י"ח באלול התשס"ב (26.8.2002).
ה נ ש י א ש ו פ ט ת ש ו פ ט
_________________
העתק מתאים למקור 02004780.N13 /צש
נוסח זה כפוף לשינויי עריכה וניסוח.
רשם
בבית המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' 02-6750444
בית המשפט פתוח להערות והצעות: [email protected]
לבתי המשפט אתר באינטרנט: www.court.gov.il