אדם טבע ודין ע"ר נ' המעוצה הארצית לתכנון ובניה ואח'

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4711/20 לפני: כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופט י' אלרון העותרת: אדם טבע ודין ע"ר נ ג ד המשיבים: 1. המועצה הארצית לתכנון ובניה 2. ממשלת ישראל 3. משרד הפנים 4. הועדה לקידום מתחמים מועדפים לדיור עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים בשם העותרת: עו"ד אלי בן ארי בשם המשיבים: עו"ד אבי מיליקובסקי; עו"ד קובי עבדי פסק-דין השופט ד' מינץ: בעתירה שלפנינו מבקשת העותרת כי נורה למשיבה 1 (להלן: המועצה) לדון בשנית בהצעת חוק לקידום הבניה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה) (תיקון מספר 7), התש"ף-2020 (להלן: הצעת החוק) תוך מתן אפשרות לחבריה "להציע הצעות החלטה ביחס להצעת החוק, ולא רק להביע את דעותיהם הנפרדות לגביה". כמו כן, התבקשנו להורות כי עד שיובא הדיון בהצעת החוק בשנית לפי המועצה, תימנע משיבה 2 (להלן: הממשלה) מקידום הליכי החקיקה. בבסיס העתירה עומדת הטענה כי סעיף 2(א) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: החוק) מטיל על המועצה, בין יתר תפקידיה, את התפקיד לייעץ לממשלה בכל הנוגע לביצוע החוק, לרבות בענייני חקיקה הנוגעים לנושאים הנדונים בו. לטענת העותרת, ייעוץ זה צריך שיינתן על ידי המועצה בדרך של הבאת הצעה רשמית ואחידה מפי המועצה. זאת, בשונה מהדרך בה נוהגת המועצה היום, לפיה חברי המועצה מביעים את עמדותיהם בדיון ואלו מופצות באמצעות פרוטוקול הדיון ותמלילו, אך לא ניתנת לחברים אפשרות להציע הצעות החלטה, וממילא לא מתקיימת הצבעה לגבי הצעות שתוצענה לממשלה בתור עמדת המועצה. לטענת העותרת התנהלות זו מהווה הפרה ישירה של החוק ופוגעת באינטרס הציבורי. בסטייתה מן הדרישה לייעץ בקול אחיד נמנעת מהממשלה ומגורמים נוספים האפשרות להתייחס בצורה הולמת להצעה. הפרה זו גוררת תוצאות קשות במיוחד בענייננו, שעה שעל הפרק עומדת הצעת חוק אשר עוסקת בקיומה של הוועדה למתחמים מועדפים לדיור שהוקמה כהוראת שעה, עניין בעל השלכות מרחיקות לכת. עוד הבהירה העותרת כי נוכח הפרת חובת ההיוועצות הקבועה בסעיף 2(א) לחוק, נפל במקרה זה פגם מינהלי חמור כאשר החלטה שמתקבלת תוך הפרת חובת ההיוועצות, הינה כדין החלטה שהתקבלה בחוסר סמכות. מנגד, המשיבים טוענים בתגובתם כי דין העתירה להידחות על הסף הן בשל היעדר פנייה מוקדמת לגורמים הרלוונטיים טרם הגשת העתירה ואי מיצוי הליכים כנדרש, והן בשל היותה עתירה מוקדמת. המשיבים מדגישים כי העותרת לא פנתה אל מי מהמשיבים בנוגע לסוגיה בטרם הדיון שהתקיים בה או בטרם פנייתה לבית משפט זה. כמו כן, מדובר בעתירה מוקדמת התוקפת הליך חקיקה בעודו מצוי בתחילת דרכו, כאשר בית משפט זה אינו נוהג ליתן סעד לגבי הליכי חקיקה הנמצאים בעיצומם. בהקשר זה מציינת המשיבה כי הצעת החוק טרם אושרה בוועדת שרים לענייני חקיקה וטרם התקבלה כל החלטה בעניינה. למעלה מן הצורך המשיבים טוענים כי דין העתירה להידחות גם לגופה, הואיל ואין כל חובה שבדין לקיום היוועצות עם המועצה דווקא בדרך אותה מציגה העותרת. העברת תמליל ופרוטוקול הדיון במועצה מהווה התייעצות ראויה. בכך עמדותיהם של חברי המועצה יעמדו לנגד עיני שרי הממשלה כאשר יחליטו על קידום הליך החקיקה. יתר על כן, סעיף 2(א) לחוק מעגן את תפקיד המועצה לייעץ לממשלה, אך אין כל הוראה המתנה קידום הליכי חקיקה מטעם הממשלה בהיוועצות זו. ממילא אין מקום לטענה כי סעיף 2(א) לחוק מטיל חובה על הממשלה לקיים היוועצות מוקדמת עם המועצה ואין בטענות העותרת כדי להצדיק סעד שעניינו אי-קידום הצעת החוק. דין העתירה להידחות על הסף. ראשית מחמת היותה עתירה מוקדמת. על אף האיצטלא המינהלית שביקשה העותרת לעטות על עתירתה, בהבהירה כי עסקינן "בפגם מינהלי חמור", הרי שבפועל, במוקד עתירתה, ובאופן מפורש בגדרי הסעד השני המבוקש בה, מתבקשת עצירת הליכי החקיקה. ברם, הלכה פסוקה היא כי ככלל, בית משפט זה אינו מתערב בהליכי חקיקה בעודם בעיצומם. השלב הראוי לבחון את הטענות נגד חוק מסוים, ובכלל זה טענות בקשר לתקינות הליך חקיקתו, הוא לאחר השלמת הליך החקיקה (בג"ץ 7604/14 חברת הכנסת שפיר נ' יושב ראש הכנסת, פסקה 3 (10.11.2014); בג"ץ 9327/17 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת, פסקה 5 (10.12.2017); בג"ץ 5744/19 שחר בן מאיר נ' ממשלת ישראל (5.9.2019); בג"ץ 2592/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה (23.4.2020)). ממילא, אין מקום לביקורת שיפוטית כאשר העתירה הוגשה עוד בטרם נדונה הצעת החוק בכנסת, ואף לפני שהועלתה לדיון בממשלה (בג"ץ 3366/19 בן מאיר נ' הממשלה 34 (19.5.2019)). בנוסף, כפי שגם טענו המשיבים, יש מקום לדחיית העתירה על הסף אף מן הטעם שהעותרת לא פעלה למיצוי הליכים מול הרשויות הרלוונטיות בטרם פנתה לבית משפט זה (וראו לאחרונה: בג"ץ 6804/20 ישראייר תעופה ותיירות בע"מ נ' ממשלת ישראל, פסקה 2 (1.10.2020)). זאת שכן, העותרת לא הקדימה כל פנייה פורמלית למשיבים בנוגע לסוגיה אשר עומדת במוקד עתירתה. כאמור, העתירה נדחית. העותרת תישא בהוצאות המשיבים בסך של 7,500 ש"ח. ניתן היום, ‏ב' בחשון התשפ"א (‏20.10.2020). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 20047110_N04.docx רח מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il