ד"ר גלה ידגר נ. ועדת ערר לתכנון ובניה מחוז חיפה

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 4113/18 לפני: כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט מ' מזוז כבוד השופט ג' קרא המערערים: 1. ד"ר גלה ידגר 2. שרגא ויצמן נ ג ד המשיבות: 1. ועדת ערר לתכנון ובניה מחוז חיפה 2. הועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה 3. פלאפון תקשורת בע"מ 4. סלקום ישראל בע"מ 5. פרטנר תקשורת בע"מ 6. אורנה ירדני שרר (פורמלית) 7. גבריאלה גוטליב 8. ה.מ.א אחזקות בע"מ ע"י היימן אברהם (פורמלית) 9. אביבה ירדני (פורמלית) 10. מרים איגר 11. פטר סמושי 12. שרה בן דוד 13. שרון ורונן צרפתי 14. יורם קרני 15. אדי מורד סושרד (פורמלי) 16. שמעון ברזני 17. ד"ר אינה רגב ושמעון רגב מורד (פורמלית) 18. בני שרר (פורמלי) ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 12.4.2018 בעת"מ 66965-03-17 שניתן על ידי כבוד השופט ש' מנדלבום תאריך הישיבה: י"ט באב התש"פ (9.8.2020) בשם המערערים: עו"ד יגאל גולן בשם המשיבה 1: עו"ד נחי בן אור בשם המשיבה 2: עו"ד קרן גולדשמידט בשם המשיבה 3: עו"ד גיא צפריר; עו"ד רון שוורץ בשם המשיבה 4: בשם המשיבה 5: עו"ד יוסי כץ עו"ד יעקב כהן, עו"ד ניר שפרן פסק-דין השופט נ' סולברג: 1. המשיבות 5-3 הן חברות למתן שירותי תקשורת וסלולר (להלן: החברות). ביום 29.5.2013 הגישו החברות למשיבה 2, הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה מחוז חיפה (להלן: הוועדה המקומית), בקשה למתן היתר בנייה להקמת מתקן שידור סלולרי, בהתאם להוראות תמ"א 36א'. על מנת שיהיו הדברים ברורים, ובטרם תפורט השתלשלות העניינים עד הנה, יש להקדים ולהבהיר, בקליפת אגוז, מהי תמ"א 36א'. 2. תמ"א 36א' עוסקת ב'מתקני שידור קטנים וזעירים'. סעיף 7 לתמ"א מגדיר מהו 'מתקן שידור קטן' ומהו 'מתקן שידור זעיר': 'מתקן שידור קטן', הוא "מיתקן הנכלל באחד מסוגי המתקנים המפורטים בטבלאות מספר 1 ו-2 למעט מיתקן שידור זעיר"; 'מתקן שידור זעיר', הוא "סוג מיתקן מהמתקנים המפורטים בטבלה מספר 1". הטבלאות האמורות, מפרטות מהם טווחי הבטיחות המוערכים להגנה מפני השפעות קרינה של מתקני שידור על בריאות הציבור (טבלה מס' 1), ועל תחמושת, מכשור אלקטרוני רפואי ותעשייה תהליכית (טבלה מס' 2). ענייננו בטבלה מס' 1, העוסקת בהגנה על בריאות הציבור, ובאופן ספציפי בחלק העוסק במתקני שידור ל'שירותים סלולריים'. בחלק זה מפרטת הטבלה על 10 מתקני שידור, המובחנים זה מזה בהתאם לפרמטרים טכניים שונים. 3. בחזרה לענייננו. החברות הגישו, כאמור, בקשה להיתר בנייה בהתאם לתמ"א 36א', וצירפו לשם כך את האישורים הנדרשים – מצה"ל, מרשות התעופה האזרחית, ומהממונה על בטיחות הקרינה במשרד להגנת הסביבה (להלן: הממונה). בימים 30-29.5.2014 פורסמה הבקשה להתנגדויות הציבור; התנגדויות הוגשו, בין היתר על-ידי המערערים. ביום 29.9.2014 קיימה הוועדה דיון בהתנגדויות, ובסופו הוחלט לדחותן, ולאשר את הבקשה להיתר בכפוף לתנאים. ביום 14.2.2016, לאחר מספר התדיינויות נוספות, הוצא היתר בנייה למתקן. 4. ביום 19.6.2016 הגישו המערערים ערר נגד החלטת הוועדה המקומית למשיבה 1, ועדת הערר לתכנון ולבנייה מחוז חיפה (להלן: ועדת הערר). לטענתם, הוועדה המקומית לא היתה רשאית ליתן היתר להקמת מתקן השידור, שכן הוראות תמ"א 36א' חלות רק על מתקנים סלולאריים שהם בגדר 'מתקני שידור קטנים וזעירים', המפורטים בטבלה מס' 1, בעוד שמתקן השידור אותו מבקשות החברות להציב פועל בשיטות ובעוצמות שידור שאינן מנויות בטבלה. עוד טענו המערערים, כי בהתאם להוראות התמ"א לא ניתן להקים מתקן שידור על קרקע שאינה משמשת ל'דרך', במובנה הסטטוטורי; חלקת המקרקעין המיועדת להקמת המתקן, כך לדבריהם, אינה משמשת 'דרך' במובן זה. 5. בהחלטתה מיום 20.2.2017 דחתה ועדת הערר את טענות המערערים, וקבעה כדלקמן: "ברי כי המחוקק לא התכוון להגביל את המתקנים שאת הקמתם ניתן לאשר מכוח תמ"א 36 א' לרשימה הסגורה המצויה בטבלאות. אין ספק כי המחוקק צפה את השינויים הטכנולוגיים שעתידים היו להתרחש ועוד עתידים להתרחש בטכנולוגיות השידור הסלולרי, וברי כי לא התכוון לכבול את הוראות התמ"א למתקנים ספציפיים, או לשיטות שידור ספציפיות, אשר אבד עליהם הכלח לפני שנים" (פסקה 28 להחלטה). עוד קבעה ועדת הערר, לאחר עיון בתכנית חפ/10, שהוכנה לפי פקודת התכנית לבניין ערים 1921, כי החלקה עליה מבוקש להקים את מתקן השידור, היא 'דרך' סטטוטורית. 6. נגד החלטת ועדת הערר עתרו המערערים לבית המשפט המחוזי, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (עת"מ 66965-03-17). ביום 12.4.2018 דחה בית המשפט לעניינים מנהליים (השופט ש' מנדלבום) את העתירה, וקבע כי אין לקבל את טענות העותרים באשר לפרשנות הוראות התמ"א. נקבע, כי אם תתקבל פרשנות העותרים, אזי משמעות הדבר היא "שלא ניתן להוציא כיום בישראל היתר בנייה להקמת מתקן שידור סלולרי, גם אם אותו מתקן קיבל את כל האישורים החוקיים והמקצועיים הנדרשים לרבות אישור הממונה [...] תוצאה שכזו אינה מתחייבת מלשונן של הוראות תמ"א 36א', והיא מנוגדת הן לתכלית התכנונית והסטטוטורית שהובילה להכנתה ואישורה של תמ"א 36א', והן לעקרונות חקיקתיים כללים הנוגעים לתכניות מתאר" (פסקה 52 לפסק הדין; ההדגשה במקור). כמו כן נדחתה טענת העותרים, לפיה החלקה המיועדת להקמת המתקן אינה משמשת 'דרך' סטטוטורית. במסגרת זאת נקבע, בין היתר, כי אין מקום להתערב 'בקביעתה העובדתית-מקצועית' של ועדת הערר, שלפניה הוצגו מסמכי תכנית חפ/10, המוכיחים כי יעוד החלקה שעליה יוקם מתקן השידור נקבע כ'דרך'. 7. מכאן הערעור שלפנינו, במסגרתו שבים המערערים על טענותיהם – הן לעניין פרשנות הוראות תמ"א 36א', הן לעניין יעודה של החלקה המשמשת לבניית המתקן. מנגד טוענות המשיבות 6-1, כי דין הערעור להידחות, בהסתמך על קביעותיהם של בית המשפט לעניינים מנהליים ושל ועדת הערר. 8. להשלמת התמונה יצוין, כי עתירה דומה לזו שהגישו המערערים, הוגשה במקביל על-ידי עותרים אחרים, אף היא לבית המשפט המחוזי בחיפה (עת"מ 15057-11-16). בעוד הערעור דנן תלוי ועומד, ניתן פסק דין בעתירה, ובו הגיע בית המשפט (השופטת ב' בר-זיו) למסקנות הפוכות מאלו שאליהן הגיע השופט מנדלבום בפסק הדין מושא הערעור שלפנינו. בפסק הדין ציינה השופטת בר-זיו, כי היא ערה לקיומו של ערעור זה, אולם מאחר שמסקנותיה שונות, סברה כי ראוי להעמיד לפני בית משפט זה את שתי חוות הדעת הסותרות. על פסק הדין הוגשו שני ערעורים (עע"ם 8418/18 ועע"ם 8490/18), אשר היו אמורים להישמע יחד עם הערעור דנן. בסופו של דבר נדחה הדיון בערעורים אלו, בשל אי-התייצבות אחד מב"כ הצדדים (ראו החלטתנו מיום 9.8.2020). 9. עיינו בטענות הצדדים שבכתב, שמענו את טענותיהם בעל-פה, בדיון שהתקיים לפנינו. מקובלת עלינו מסקנת ועדת הערר, ובעקבותיה מסקנת בית המשפט לעניינים מנהליים, כי אין לקבל את פרשנותם המצמצמת של המערערים להוראות תמ"א 36א'. כך עולה מלשון התמ"א (שעוסקת בסוגים שונים של מתקני שידור, ומבהירה כי הטבלאות המופיעות בה אינן אלא 'כלי עזר'), כך מתחייב מתכליתה – "פישוט וייעול הליכי הקמתם של מתקני שידור סלולריים בכל רחבי המדינה, תוך מניעת מפגעי קרינה ומזעור הפגיעה באיכות הסביבה ובנוף" (פסקה 72 לפסק הדין). הפרשנות המוצעת על-ידי המערערים, משמעה עצירה מוחלטת של הקמת מתקני שידור סלולריים, בהעדר הצדקה עניינית, והגם שאינם יוצרים סיכון מוגבר לבריאות הציבור; אדרבה (כמפורט בפסקה 87 לפסק הדין). צדק אפוא בית המשפט לעניינים מנהליים, בקובעו כי "מאופייה הכוללני של תמ"א 36א' ומתכליתה ליצור הסדר אחיד ויעיל, מתחייבת ראייה משפטית פרשנית לפיה יש ליצוק תוכן ומשמעות להוראות התוכנית באופן שיאפשר עשיית שימוש בתוכנית, לאורך שנים, וגם נוכח שינויים טכנולוגיים מהותיים שיחולו בשוק הסלולר" (פסקה 76 לפסק הדין). הנה כי כן: לשון, תכלית, וגם קורטוב של שכל ישר, מורים כולם כי דין הפרשנות המוצעת על-ידי המערערים – להידחות. 10. אשר לטענה בדבר יעודה של החלקה – אם היא 'דרך', אם לאו – מקובלת עלינו מסקנתו של בית המשפט לעניינים מנהליים, ומטעמיו (כמפורט בפסקאות 114-110 לפסק הדין). 11. סוף דבר: בהתאם לסמכותנו שלפי תקנה 460(ב) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984, החלטנו לדחות את הערעור. לפנים משורת הדין, ובשל קיומה של פסיקה סותרת (כאמור לעיל), החלטנו שלא לעשות צו להוצאות. ובשולי הדברים: גם אם הטבלאות אינן אלא כלי-עזר, מן הראוי לעדכנן, ויפה שעה אחת קודם. ניתן היום, ‏כ"א באב התש"פ (‏11.8.2020). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 18041130_O18.docx שצ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il