חברת חשמל לישראל בע"מ נ' רשות החשמל

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4045/21 לפני: כבוד המשנה לנשיאה ע' פוגלמן כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופט ע' גרוסקופף העותרת: חברת חשמל לישראל בע"מ נ ג ד המשיבה: רשות החשמל עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: ב' באייר התשפ"ג (23.4.2023) בשם העותרת: עו"ד יהושע חורש; עו"ד תומר שוירמן; עו"ד יובל ניר בשם המשיבה: עו"ד ערין ספדי-עטילה; עו"ד אבי טוויג פסק-דין השופט ע' גרוסקופף: 1. עניינה של עתירה זו בהחלטה של המשיבה (להלן: רשות החשמל), ביחס להיקף ההוצאות שיאושר לעותרת (להלן: חברת החשמל) לגלגל על ציבור הצרכנים בעקבות הקמת מתקני הפחתת פליטות ("סולקנים") בשש יחידות ייצור חשמל פחמיות בישראל על מנת לעמוד בדרישות חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008 (להלן: הפרוייקט). חברת החשמל ביקשה כי יאושר לה לגלגל בגין הפרויקט הוצאות בפועל בסך של 8.886 מיליארד ש"ח (להלן: סכום הדרישה). רשות החשמל קבעה, בעקבות הליך "בקרת עלויות" שביצעה (במסגרתו נערכה, בין השאר, השוואה לעלות פרויקטים דומים שבוצעו בחו"ל), ולאחר הליכי שימוע שקיימה לחברת החשמל, כי ההוצאות הנורמטיביות בהן ראוי להכיר ביחס לפרויקט עומדות על 7.586 מיליארד ש"ח בלבד, דהיינו 1.3 מיליארד ש"ח פחות מסכום הדרישה (להלן: ההוצאה העודפת). ביחס להוצאה העודפת הורתה רשות החשמל כי רק מחציתה תגולגל על ציבור הצרכנים, וכתוצאה מכך נדרשה חברת החשמל לשאת ממקורותיה במחצית הנותרת, דהיינו ב- 650 מיליון ש"ח (להלן: חלקה של חברת החשמל בהוצאה העודפת). 2. העתירה שלפנינו אינה תוקפת את סמכותה של רשות החשמל לפקח על הוצאות חברת החשמל, ולקבוע את היקף ההוצאה שתהא רשאית לגלגל על ציבור הצרכנים (סמכות הקיימת מכוח סעיף 31 לחוק משק החשמל, התשנ"ו-1996), ואף לא את הקביעה העקרונית לאשר רק חלק מסכום הדרישה, בשל חריגה מהיקף ההוצאות הנורמטיביות במסגרת הפרויקט. עניינה של העתירה מוגבל לסירוב להכיר בסכום כולל של 550 מיליון ש"ח כהוצאה נורמטיבית, ועל ידי כך להקטין את ההוצאה העודפת ל- 750 מיליון ש"ח (וכנגזר מכך את חלקה של חברת החשמל בהוצאה העודפת ל- 375 מיליון ש"ח), וזאת בגין שלושה רכיבים בהם סוברת חברת החשמל כי נפלו פגמים בקביעות רשות החשמל (להלן: שלושת הרכיבים): השפעת אחוז הגופרית בפחם על העלות היחסית של הפרויקט בהשוואה לפרויקטים מקבילים שבוצעו בחו"ל (להלן: רכיב אחוז הגופרית בפחם). חברת החשמל טוענת כי בגין הפגמים שנפלו בעניין זה לא הוכרה לה הוצאה נורמטיבית בסכום של 405 מיליון ש"ח; אי הכרה במלוא העלויות בגין "מערכת עקיף חוסך" שהותקנה בפרויקט, וזאת מהטעם שניתן היה לבחור בפתרון מקובל וזול יותר (להלן: רכיב מערכת עקיף חוסך). חברת החשמל טוענת כי בגין הסירוב להכיר בעלות זו נמנע ממנה אישור של הוצאה נורמטיבית בסכום של 119 מיליון ש"ח; אי הכרה בעלויות הקמת מפעל אמוניה שנועד לשרת את הפרויקט, בטענה כי מדובר בהוצאה שנדרשה גם בפרויקטים הדומים בחו"ל, וממילא הובאה כבר בחשבון במסגרת העלויות שאושרו (להלן: רכיב מפעל אמוניה). חברת החשמל טוענת כי בגין אי ההכרה ברכיב זה לא הוכרה לה הוצאה נורמטיבית בסכום של 26 מיליון ש"ח. 3. בפתח הדיון הבהיר בא-כוח חברת החשמל כי הסעד המתבקש על ידי מרשתו הוא הסעד החלופי שפורט בעתירה, דהיינו קיום שימוע משלים על ידי רשות החשמל ביחס לשלושת הרכיבים. לאחר שקראנו בעיון את טיעוני הצדדים, ושמענו בהרחבה את טיעוניהם, הגענו למסקנה כי אין מקום להיענות לעתירה ביחס לשניים מהרכיבים (רכיב מערכת עקיף חוסך ורכיב מפעל אמוניה. להלן, יחדיו: שני הרכיבים), אך יש לאפשר לחברת החשמל הזדמנות נוספת להציג בפני רשות החשמל את טיעוניה ביחס לרכיב השלישי (רכיב אחוז הגופרית בפחם), וזאת בדרך שתקבע על ידה. הטעם לכך הוא זה: ביחס לשני הרכיבים ניתנה לחברת החשמל הזדמנות נאותה להציג את מכלול טענותיה בפני רשות החשמל במסגרת השימוע שקוים, וההחלטה שהתקבלה היא בגדר החלטה מקצועית שאין זו דרכנו להתערב בה (בג"ץ 7976/04 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' הרשות לשירותים ציבוריים – חשמל פ"ד נט(1) 865, 871-870 (2004); בג"ץ 4540/13 יש"ע ירוקה נ' הרשות לשירותים ציבוריים – חשמל, פסקה 10 (6.8.2014)). לעומת זאת, ביחס לרכיב אחוז הגופרית בפחם חל לאחר השימוע שינוי בהנמקת רשות החשמל (הגם שלא בתוצאה), בעקבות טעות חישובית שהתגלתה בהחלטתה (להלן: ההנמקה העדכנית). להתרשמותנו, לא ניתנה לחברת החשמל ההזדמנות נאותה להתמודד עם דרך ההנמקה העדכנית באופן מספק. 4. מששיקפנו עמדתנו לצדדים, הסכימה רשות החשמל לאפשר לחברת החשמל הזדמנות נוספת להביא לפניה את טענותיה ביחס לאופן חישוב רכיב אחוז הגופרית בפחם, וזאת בגבולות המחלוקת שהוצגה לפנינו (קרי, 405 מיליון ש"ח, מתוכם אישרה רשות החשמל הכרה ב-50% הוצאה בלבד). 5. לאור האמור הרינו להורות כדלהלן: רשות החשמל תבחן את האפשרות להעביר לחברת החשמל עד ליום א' 21.5.2023 פרטים בדבר זהות הגורם המקצועי העומד מאחורי ההנמקה העדכנית, והאסמכתאות שביכולתו לספק להמלצתו בעניין זה. חברת החשמל תהיה רשאית להגיש לרשות החשמל השגה בכתב ביחס להנמקה העדכנית עד ליום א' 23.7.2023 (להלן: ההשגה). מובהר כי ההשגה תתייחס לעניין זה בלבד, כאשר גדר המחלוקת בין הצדדים תחום לדרישת חברת החשמל להגדלת היקף ההוצאה הנורמטיבית ב-405 מיליון ש"ח, באופן שיאפשר לה להקטין את סכום החריגה ל-895 מיליון ש"ח. רשות החשמל תשקול לאפשר לחברת החשמל גם זכות שימוע בעל פה, לאחר שתוגש ההשגה, באופן שתמצא לנכון. רשות החשמל תמסור החלטתה בהשגה בהקדם האפשרי, וככל הניתן בתוך 90 יום מהמועד בו תוגש. מובהר בזאת, כי ההליך בו מדובר איננו בגדר שימוע משלים במובנו הפורמאלי, וכי בכפוף לאמור לעיל, הוא יקוים בהתאם למיטב שיקול הדעת המקצועי של רשות החשמל. 6. בכך מתמצה הדיון בעתירה. זכויות הצדדים ביחס לנושא ההשגה, ולעניין זה בלבד, שמורות להם. בנסיבות אלה, לא מצאנו מקום לתת צו להוצאות. ניתן היום, ב' באייר התשפ"ג (23.4.2023). המשנה לנשיאה ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 21040450_Y09.docx גק מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il