יש"ע ירוקה נ. הרשות לשירותים ציבוריים - חשמל

פסק-דין בתיק בג"ץ 4540/13 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4540/13 לפני: כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט י' עמית כבוד השופט נ' סולברג העותרים: 1. יש"ע ירוקה 2. פ.ק. גנרטורים וציוד בע"מ 3. החברה לפיתוח מטה בנימין 4. אנרג'י שדה אילן 2010 בע"מ (ח.פ. 514481340) נ ג ד המשיבים: 1. הרשות לשירותים ציבוריים - חשמל 2. שר האנרגיה והתשתיות 3. ראש המנהל האזרחי ביהודה ושמרון עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים בשם העותרים: עו"ד גלעד שר ועו"ד נעמי ווסטפריד בשם המשיבים: עו"ד יובל רויטמן פסק-דין השופט י' עמית: עניינה של העתירה בבקשת העותרות להורות למשיבים לבטל את החלטה מס' 396 מיום 3.3.2013 של הרשות לשירותים ציבוריים – חשמל (להלן: רשות החשמל או הרשות) לפיה הופחתו בכ-41% התעריפים שישולמו ליצרני חשמל בטכנולוגיה פוטו-וולטאית בגודל בינוני, שטרם קיבלו אישור תעריף מותנה במועד קבלת ההחלטה, ולחלופין, לכלול הוראת מעבר בהחלטה. רקע 1. כחלק ממדיניות ממשלת ישראל לעודד הקמת מתקנים לייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות והפעלתם, נקבעו מכסות לייצור חשמל ממקורות מתחדשים, ובהן מכסה לייצור חשמל באמצעות אנרגיה סולארית. ביום 28.12.2009 פרסמה הרשות הוראות הסדרה למתקני ייצור חשמל הגדולים מ-50 קילוואט, המתחברים לרשת החלוקה (להלן: מתקנים בינוניים או מתקנים). בעלי המתקנים אמורים לקבל תמורה עבור החשמל המיוצר על ידם, ואשר יירכש על ידי חברת החשמל (להלן: החברה) לתקופה של 20 שנה, בתעריף שנקבע על ידי הרשות. התעריף הינו "תעריף הזנה", דהיינו, תעריף שנקבע לכל יחידת אנרגיה אשר נרכשת מהמתקן על ידי רשות החשמל, ואשר בסופו של יום מגולמת בתעריף החשמל שמשלמים צרכני החשמל. בעלי המתקנים הבינוניים נדרשים לקבל רישיון מאת רשות החשמל, שבו נקבעת מכסת הייצור לכל יצרן והתעריף בו תרכוש החברה את החשמל המיוצר. ההסדרה על פי החלטה זו הוחלה עד למכסה ארצית של 300 מגוואט או עד סוף שנת 2017, לפי המוקדם. במסגרת ההסדרה, נקבע מתווה תעריפי יורד, כאשר התעריף ההתחלתי הועמד על 1.49 ₪ לקווט"ש, ונקבע כי התעריף יופחת בשיעור של 5% כל שנה, החל משנת 2012 ועד לשנת 2014, או לאחר הענקת אישורי תעריף לכמות מצטברת מסוימת. ההסדרה הינה תחרותית ומורכבת ממספר שלבים: כל יזם שפונה ועומד בתנאי הסף זכאי לקבל רישיון מותנה. בעל רישיון מותנה אשר עמד באבני הדרך הרלבנטיות הקבועות ברישיונו ובהסדרה, זכאי לקבל אישור תעריף מותנה אשר תקף ל-90 ימים או עד לסגירה פיננסית לפי המוקדם. ככל שלא הגיע בעל הרישיון לסגירה פיננסית בזמן הקצוב, מכסתו ואישור התעריף המותנה עוברים ליזם הבא בתור. אישור התעריף הקבוע ניתן במועד ההפעלה המסחרית. 2. ביום 13.12.2011 החליטה הרשות להפחית את התעריפים למתקנים בינוניים. התעריף ההתחלתי הועמד על 1.09 ₪ לקוט"ש, ונקבע כי בשנת 2013 ובשנת 2014, או לאחר הענקת אישורי תעריף לכמות מצטברת מסוימת, התעריף יופחת בשיעור של 6% (להלן: ההפחתה הראשונה). במסגרת ההחלטה על ההפחתה הראשונה נכללה הוראת מעבר לפיה ההחלטה לא תחול על בעלי רישיונות מותנים שהגישו או יגישו בקשה לקבלת אישור תעריף מותנה עד ליום 31.12.2011, ובלבד שאלה עמדו בתנאים לקבלת אישור התעריף המבוקש במועד קבלת ההחלטה. ביום 29.3.2011, הגישו העותרות 1, 3 ו-4, עתירה הנסבה על העיכוב ועל אי החלת ההסדרים הרלבנטיים לגבי ייצור חשמל במתקנים קטנים ובינוניים באזור יהודה ושומרון (להלן: איו"ש). בעוד העתירה תלויה ועומדת, התקבלה ביום 17.7.2011 החלטת ממשלה על הקצאת 10% מהמכסה הארצית שנקבעה, קרי 30 מגוואט, למתקנים בינוניים שיוקמו באיו"ש. בפסק דינו של בית משפט זה מיום 1.11.2011 נדחתה העתירה ונקבע כי קצב התקדמות ההסדרה באיו"ש אינו מצדיק התערבות בית המשפט. אשר לעתירת העותרים כי תוקצה להם מכסה של 66 מגוואט, נפסק כי המחלוקת אינה בשלה להכרעה בשלב זה והצדדים יכולים לטעון בנושא בעתיד (בג"ץ 2470/11 יש"ע הירוקה נ' ראש הממשלה (1.11.2011) (להלן: עניין יש"ע הירוקה)). התקנות מכוחן ניתן להגיש בקשות לרישיון ייצור חשמל ורישיון מותנה באיו"ש הותקנו ביום 20.11.2011 (תקנות עיסוק בחשמל (הסדרה והפעלה) (ייצור חשמל באמצעות מערכת פוטו-וולטאית – מתקנים בינוניים) (יהודה והשומרון), התשע"ב-2011) (להלן: התקנות)). על פי התקנות, הסמכויות למתן הרישיונות הן בידי קמ"ט חשמל, ואילו אמות המידה למתן הרישיונות והתעריפים הן בסמכות הרשות. התמ"א שמכוחה ניתן להקים מתקנים פוטו-וולטאים באיו"ש אושרה ביום 1.11.2012. 3. ביום 31.12.2012 פרסמה הרשות הודעה על שימוע לפני קבלת החלטה על הפחתה נוספת של התעריף, לתעריף בסיס של 57.2 אג' לקוט"ש. ביום 4.3.2013 הוחלט על ההפחתה המוצעת, הפחתה בשיעור של כ-41% (להלן: ההפחתה השנייה או ההפחתה). על החלטה זו נסבה העתירה שלפנינו. טענות הצדדים 4. העותרות הן תאגידים הפועלים לקידום פרויקטים ומיזמים ליצירת אנרגיה מתחדשת באיו"ש ולהקמתם (העותרת 4 נמחקה לבקשתה). לטענת העותרות, הפחתת תעריף החשמל למתקנים בינוניים נעשתה בחוסר סבירות ובחוסר מידתיות, תוך התבססות על מערך נתונים שגוי, וכי התעריף שנקבע הוא נמוך באופן שאינו מאפשר כלכלית להקים מתקנים באיו"ש. נטען, בין היתר, כי הרשות שגתה בנתוניה לגבי עלויות שונות, לרבות עלויות הקרקע והממירים, ולא לקחה בחשבון עלויות אחרות. לטענת העותרות, החלת החלטת ההפחתה על בקשות שכבר הוגשו לקמ"ט חשמל, והקביעה כי בפרק הזמן מהשימוע ועד לקבלת ההחלטה לא יינתנו אישורי תעריף למתקנים בינוניים במסגרת ההסדרה, הינה בגדר החלה רטרואקטיבית ואסורה. לטענתן, היה על הרשות לכלול הוראת מעבר בהחלטה על ההפחתה השנייה, כפי שנקבע בהחלטה על ההפחתה הראשונה. העותרות הצביעו על כך שהבקשה לרישיון מוגשת לאחר השקעת משאבים רבים ועבודת יזום ארוכה, לרבות התקשרות עם בעלי קרקעות או מבנים להקמת המתקנים ופעולות מימון מורכבות, וציינו כי אף קמ"ט החשמל במינהל האזרחי סבר שיש לכלול הוראת מעבר בהחלטה. לטענת העותרות, היה ביכולתן לסיים את ההליכים הנדרשים לצורך קבלת אישור התעריף המותנה תוך תקופה של חודשיים, נוכח השלב המתקדם בו נמצאו. העותרות טענו כי קבלת ההחלטה בשלב כה מאוחר, בו נותרה למימוש כמעט רק המכסה של 30 מגוואט שהוקצתה לאיו"ש, לאחר שנתקלו בקשיים רבים בשל עיכוב הליכי החקיקה וההסדרה באיו"ש, מפלה אותן אל מול יתר העוסקים בהקמת מתקנים בינוניים, וכי ההחלטה מתעלמת מהחסמים ומהעלויות הייחודיות של הפרויקטים באיו"ש. נטען כי ההפחתה השנייה משמעותה קביעת תעריף ייחודי נמוך במיוחד ליזמים באיו"ש, והחלטה זו מרוקנת למעשה מתוכן את החלטת הממשלה להעניק 10% מכלל המכסה הארצית לאיו"ש. עוד טוענות העותרות לפגמים פרוצדוראליים שונים שנפלו בהתנהלות הרשות בקשר לקבלת ההחלטה. נטען כי הדיון במליאת הרשות נדחה עד לאחר פרישת אחד החברים שתמכו בהכללת הוראת מעבר; כי הרשות לא העבירה לידי העותרות פרוטוקולים מהישיבות; וכי ההחלטה התקבלה זמן רב לאחר הירידה בעלויות הפאנלים והציוד, שעליה ביססו המשיבים את החלטתם. 5. המשיבים טענו כי החלטת רשות החשמל להפחית התעריפים התקבלה כדין, הינה סבירה ומידתית, ומתחייבת באופן מובהק מהאינטרס הציבורי ומחובות הרשות. נטען כי העלות הכרוכה בהקמת מתקנים סולאריים ירדה באופן ניכר, והכרה בתעריפים גבוהים יותר ליזמים שפועלים באיו"ש, תביא לכך שהיזמים יזכו ברווח מופרז, ללא הצדקה, על חשבון הצרכנים. לשיטת המשיבים, ההפחתה הוחלה בצורה אקטיבית, והרשות הייתה מוסמכת להורות על הקפאת אישורי התעריף עד לסיום בחינת עדכון התעריפים. המשיבים ציינו כי בשתי החלטות נוספות על הפחתת תעריפים במתקנים לאנרגיה סולארית לא נכללו הוראות מעבר, וכי בהפחתה הראשונה נכללה באופן חריג הוראת מעבר, בשל נסיבות שונות, ובין היתר, השלב הראשוני של ההסדרה; חוסר הוודאות ששרר באשר לתגובת המשק; המידע המועט שהיה בזמנו לגבי עלויות הציוד והצפי לעתיד; והעובדה כי חלק מהיזמים כבר קיבלו אישור על עמידתם בתנאים לקבלת אישור תעריף. המשיבים גרסו שאין הצדקה לקביעת הוראת מעבר, מאחר שחלק הארי של הוצאות הפרויקט מוצא על ידי היזם רק לאחר שלב הסגירה הפיננסית, וקביעת הוראת מעבר דווקא בהחלטה על ההפחתה הנוכחית, עלולה להוביל לטענות יזמים שונים כנגד ההחלטות הקודמות. עוד נטען כי הוראת מעבר כגון זו שנקבעה בהפחתה הראשונה ממילא לא הייתה מועילה לעותרות, ועל כן גם קמ"ט חשמל באיו"ש לא שוכנע כי יש צורך בהוראה שכזו; כי אין ממש בטענת האפליה, באשר תחולת התעריף הינה כללית וחלה על כלל היזמים (לצד המכסה הייעודית של 30 מגוואט באיו"ש נותרו כ-13 מגוואט בשאר חלקי הארץ); כי התעריף הולם מבחינה כלכלית, והא-ראיה כי גם לאחר ההפחתה הוגשו בקשות לקבלת אישור תעריפי בשאר חלקי הארץ בהיקף של 150 מגוואט, היקף הגדול פי כמה מהיקף המכסה שנותרה; כי התעריף הינו נורמטיבי ואין מקום להכיר בעלויות ייחודיות לאיו"ש; וכי הדיון במליאה בסוגיה נדחה בשל העדר מניין חוקי לקיום ישיבה ועל מנת לבדוק הבקשות שהוגשו עד כה באיו"ש. דיון והכרעה 6. אקדים ואומר כי לאחר עיון בחומר שבפנינו ובעקבות הדיון שהתקיים, הגעתי למסקנה כי דין העתירה להידחות. את טענות העותרות ניתן לחלק לשלושה ראשים עיקריים: הראשון – הטענה כי ההחלטה מפלה אותן ואת היזמים באיו"ש בהשוואה ליזמים שפועלים בשאר חלקי הארץ. השני – טענות הנוגעות לתעריף שנקבע, שלשיטת העותרות מביא לתשואה שלילית ולהפסד, ואינו מאפשר כלל הקמת מתקנים בינוניים, במיוחד באיו"ש. השלישי – טענות לגבי הרטרואקטיביות של ההחלטה. לצד טענות אלה, הועלו טענות בנוגע לפגמים שנפלו בהליך, אך בטענות אלה איני רואה ממש, ועל כן אתמקד להלן בשלוש הטענות המרכזיות כסדרן. טענת האפליה 7. טענת העותרות כי ההחלטה מפלה אותן לרעה, לא הוכחה. העותרות טענו כי הרשות המתינה זמן רב לאחר הירידה במחירי הרכיבים, וההחלטה להפחתת התעריף התקבלה רק לאחר שחולקה כלל המכסה, למעט המכסה שהוקצתה לאיו"ש באיחור, עקב העיכובים בהליך ההסדרה. אולם, כפי שציינו המשיבים, תחולת עדכון התעריף היא כללית וחלה על כלל היזמים אשר קיבלו ועתידים לקבל אישור תעריף מותנה ממועד קבלת ההחלטה. מכאן, שהתעריף המופחת חל גם על המכסה שנותרה בשאר חלקי הארץ, ובעת קבלת ההחלטה, היו עדיין כ-30 מגוואט לגביהם סברה הרשות כי בעלי הרישיונות המותנים עדיין לא הגיעו לסגירה פיננסית. כיום, לאחר שהסתיימו הדיונים בהשגות ובעתירות שהגישו אותם בעלי רישיונות, נשארו כ-13 מגוואט פנויים בשאר חלקי הארץ, כך שאין בסיס לטענה כי ההחלטה חלה רק על המכסה של 30 מגוואט של איו"ש. אדרבה, ביטול הפחתת התעריף למתקנים באיו"ש הוא שעלול לפגוע בשוויון כלפי בעלי מתקנים אחרים, באשר עלות הקמת מתקן נמוכה כיום בצורה משמעותית מבעבר כפי שיוסבר להלן. לטענת המשיבות, גם בתעריף המופחת מובטחת תשואה נאותה במידה שווה לתשואה שהובטחה בתעריף שהיה קיים בשלהי 2011. הימשכות הליכי ההסדרה באיו"ש נבעה ממספר גורמים, ובין היתר, הצורך לאשר תוכנית מתאר להקמת מתקנים בינוניים באיו"ש. אולם אין בעיכוב שנוצר כדי להצדיק תשלום בתעריפים גבוהים יותר באיו"ש, תוך הפליית העותרות לטובה לעומת אחרים. 8. אציין כי בדומה לענייננו, גם בעניין יש"ע הירוקה (פסקאות 14-13) הועלתה טענה דומה של פגיעה בשוויון. שם נטען כי בשל העיכוב בהסדרה באיו"ש לא נתאפשר לבעלי המתקנים הקטנים ליהנות מהתעריפים הגבוהים שניתנו לבעלי המתקנים הקטנים שהצטרפו למיזם בשנים קודמות. הטענה נדחתה ובית המשפט קיבל טענת הרשות כי לאור הירידה המתמשכת בעלות הקמתם של המתקנים, קבלת העתירה משמעה כי היזמים באיו"ש ייהנו מתשואה גבוהה יותר לעומת יזמים אחרים הפועלים בשאר חלקי הארץ. סיכומו של דבר, שדין טענת ההפליה להידחות. הישימות הכלכלית להקמת המתקנים בתעריף המופחת 9. העותרות טענו כי הפחתת התעריף מסכלת את האפשרות להקמת מיזמים למתקנים בינוניים. גם טענה זו דינה להידחות. המשיבים הצביעו על כך שהוגשו בקשות על ידי יזמים רבים לקבל אישור תעריפי, על פי התעריף הנוכחי לאחר ההפחתה, בהיקף של כ-150 מגוואט. נכון ליום 31.12.2013 (תאריך הודעת העדכון מטעם המשיבים), הוענק אישור תעריפי לכ-11 פרויקטים בהיקף של 11.2 מגוואט. קשה ליישב עובדה זו עם טענת העותרות בדבר חוסר הישימות הכלכלית של התעריף הנוכחי. אציין כי לא ניתן להתייחס לבקשות לקבלת אישור תעריפי בתעריף הנדון באיו"ש, מאחר שהמדינה קיבלה על עצמה שלא להעניק אישורי תעריף מותנה במסגרת המכסה המוקצית לאיו"ש, כל עוד לא הוכרעה העתירה דנן. עם זאת, ראוי לציין, כי נכון ליום 3.10.2013 הוענקו כבר רישיונות מותנים בהיקף של 63.64 מגוואט, יותר מפי שניים מהמכסה התעריפית שהוקצתה לאיו"ש. העותרות טענו לעלויות ייחודיות גבוהות במיוחד להקמת מתקנים באיו"ש. אלא שטענה זו אינה שונה במהותה מטענות שנדחו, של יזמים באזורים אחרים בארץ, שביקשו תעריפים גבוהים יותר בשל עלויות ייחודיות. לדוגמה, היקף שעות שמש נמוך יותר למתקנים בצפון; עלויות ניקוי פאנלים גבוהות יותר באזור הדרום החולי, או עלויות אבטחה גבוהות יותר באזורים שונים. התעריף שנקבע הינו תעריף נורמטיבי המתייחס למתקן ראוי, ומבטא שקלול כלל ארצי של עלויות הקמת מתקן יעיל. המשיבים פירטו את תעריפי ההזנה המקובלים בעולם למתקנים בגדלים דומים. הוצגו תעריפים באחת עשרה מדינות, ומהסקירה עולה כי רק בארבע מדינות נקבעו תעריפים גבוהים מישראל, ככל הנראה בשל עלויות מימון חריגות של המתקנים באותן מדינות כתוצאה מאי יציבות כלכלית ופוליטית, או בשל כמות שעות שמש אפקטיביות נמוכות למתקן, יחסית לישראל. אף נטען כי רשות החשמל הסתמכה על הנחות מקלות לצורך קביעת התעריף הנוכחי - מה שמסביר את הפער בינו לבין מדינות אחרות בהן נקבעו תעריפים נמוכים יותר - כמו הנחת תשואה של 14% על ההון העצמי, שנשמרה מהמתודולוגיה לקביעת ההסדרה המקורית. 10. זאת ועוד, הטענות בדבר תחשיבי רשות החשמל והתשואה הכלכלית ביחס להון המושקע בתעריף הנוכחי, הינן סוגיות מקצועיות מובהקות המצויות בתחום מומחיותה המקצועית המיוחדת של הרשות, שבית משפט זה יטה שלא להתערב בה. וכפי שנאמר בעניין יש"ע הירוקה ביחס למתקנים קטנים באיו"ש: "מדובר במחלוקת מקצועית מובהקת, שעניינה השוואת התשואה הכלכלית ביחס להון המושקע, בין המצב הנוכחי לבין המצב הקודם. כידוע, רשות החשמל היא גוף סטטוטורי מקצועי אשר קביעת תעריפי החשמל הופקדה בידיה על-פי החוק, והמסקנה שאליה הגיעה היא כי התשואה הכלכלית במצב הנוכחי זהה לזו שבמצב הקודם. גם אם קיימת מחלוקת בין מומחים בדבר אופן חישוב התשואה הכלכלית וגילומה בתעריף הקיים, אין הדבר מצדיק התערבות שיפוטית בשיקול דעת מקצועי וענייני של רשות מוסמכת (ראו: בג"ץ 7976/04 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' הרשות לשירותים ציבוריים – חשמל (לא פורסם, 12.9.2004); בג"ץ 1261/98 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' רשות לשירותים ציבוריים – חשמל (לא פורסם, 19.3.1998), כן ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי 623-622 (להלן: ברק-ארז))" (הדגשה הוספה – י"ע). המשיבים עמדו על כך שלאור הירידות הדרמטיות במחירי הפאנלים הסולאריים, הממירים והציוד, אף בקצב גבוה מקצב עדכון התעריף, החליטה הרשות לרכוש מאגר מידע המכיל נתונים אודות מתקני ייצור חשמל באנרגיה מתחדשת מחברת Bloomberg New Energy Finance (להלן: מדד ה-BNEF). לאחר שבשתי ההסדרות האחרות התעריפים הוצמדו למדד ה-BNEF, נדרש לעדכן ולהצמיד גם את תעריפי החשמל המיוצר על ידי מתקנים בינוניים למדד זה, שכאמור, משקף את העלויות הכרוכות בהקמת מתקן. אציין כי בהחלטתנו בתום הדיון בפנינו ביום 2.1.2014, נתבקשו הצדדים להיפגש על מנת ללבן ביניהם את התחשיבים והעלויות שביסוד התעריפים. כפי שעולה מהודעות הצדדים, גם לאחר המפגש ולאחר שהצדדים החליפו ביניהם נתונים ותחשיבים, חילוקי הדעות נותרו בעינם. המשיבים נותרו בעמדתם כי נוכח הירידה הדרמטית במחירי הפאנלים והממירים, המהווים את הרכיב המשמעותי בעדכון התעריף, ומשלא נמצאה טעות בתחשיב שביסוד התעריף, אין מקום לשינוי ההחלטה. 11. הלכה מושרשת היא כי כאשר גורם מוסמך הפעיל את שיקול דעתו המקצועי, ופעל בהליך תקין, בית משפט זה לא יתערב בהחלטתו כל עוד היא מצויה במתחם הסבירות. רשות החשמל הוקמה מכוח חוק משק החשמל התשנ"ו-1996 (להלן: החוק), ומוסמכת לפעול בהתאם למדיניות הממשלה כדי "להסדיר את הפעילות במשק החשמל לטובת הציבור, וזאת תוך הבטחת אמינות, זמינות, איכות, יעילות, והכל תוך יצירת תנאים לתחרות ומזעור עלויות" (סעיף 1 לחוק). סעיף 30(1) לחוק קובע כי אחד מתפקידי הרשות הוא קביעת תעריפים ודרכי עדכונם וסעיף 31 עוסק בעקרונות קביעת התעריפים על ידי הרשות. הרשות היא אפוא הגורם המוסמך לקביעת התעריף, והמחלוקות בדבר הכדאיות והישימות הכלכלית של הקמת מתקן בינוני בתעריף הנוכחי, כפועל יוצא מגובה התשואה ליזם, מבנה העלויות שבבסיס התחשיב ומתודולוגיית חישוב התעריף – כל אלה הן מחלוקות מקצועיות מובהקות שאינן מצדיקות התערבות שיפוטית. המשיבים בחנו את טענות העותרות במסגרת השימוע, ולאחר מכן במסגרת העתירה דנן. המדובר בהחלטה מקצועית, שאינה חורגת ממתחם הסבירות ואשר עולה בקנה אחד עם המטרה של מזעור עלויות לציבור צרכני החשמל בישראל, שרשות החשמל מצווה לפעול לפיה. לא נעלמה מעיני טענת העותרות כי תחשיב הרשות מתעלם ממחיר המקרקעין הריאלי, אשר מהווה רכיב של ממש בעלויות ההקמה. טענה זו לא זכתה להתייחסות בהודעה המשלימה של המשיבים, ועל כך יש להצר. עם זאת, ומאחר שענייננו בתחשיב נורמטיבי שאמור לחול הן באיו"ש והן בכל אזורי הארץ - ללא התחשבות בפרמטרים הייחודיים של כל אזור כפי שעמדנו לעיל בדוננו בטענת האפליה - לא מצאתי כי יש בטענה זו כדי להצדיק התערבות בית המשפט בהחלטתה המקצועית של הרשות. למרות זאת, ולאחר שאמרנו דברים שאמרנו, אני סבור כי טוב תעשה רשות החשמל אם תחזור ותבחן את התעריף בהתחשב במחירי הקצאת הקרקע המשווקת על ידי רשות מקרקעי ישראל. זאת, באשר קשה להלום כי רשות אחת תקבע תעריף על סמך הנחות לגבי תעריפים של רשות אחרת, כאשר הנחות אלה אינן מעוגנות במציאות (העותרות טענו כי יש במחיר הריאלי של הקצאת הקרקע על ידי רשות מקרקעי ישראל כדי להעלות את התעריף בכעשר אגורות לקוט"ש). תחולה בזמן של ההפחתה 12. לטענת העותרות, ההחלה המיידית של התעריף החדש על בקשות שכבר הוגשו לקמ"ט החשמל, כמוה כהחלה רטרואקטיבית של ההפחתה, ולמצער, התחולה המיידית של התעריף פוגעת בזכותן לחופש עיסוק. כאמור, העותרות הצביעו על כך שבהחלטה על ההפחתה הראשונה נכללה הוראת מעבר. התמונה הרחבה שפרסו המשיבים בתשובתם בנוגע להסדרת התחום של אנרגיה מתחדשת בארץ ובעולם, יש בה כדי להשיב לטרונייתן של העותרות. אי הכללת הוראת מעבר במסגרת ההפחתה דכאן, היא אחת מהמסקנות שהסיקה הרשות מהכללת הוראת מעבר בהפחתה הראשונה. מסקנה זו כבר יושמה בשלוש החלטות קודמות נוספות, שהתקבלו במהלך הליך ההסדרה של ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות: החלטה 385 מיום 15.10.2012 עדכנה את התעריפים למתקני ייצור חשמל המחוברים לרשת ההולכה, ובמסגרתה הופחת התעריף בכ-33%; החלטה 389 מיום 25.12.2012 עדכנה את התעריפים למתקנים סולאריים מעל 50KW המחוברים לרשת החלוקה במכרזי קרקע מטעם המדינה, ובמסגרתה הופחת התעריף בכ-53% (מ-102.5 אגורות לקוט"ש ל-49 אגורות); והחלטה 394 במסגרתה הופחתו התעריפים למתקנים שאינם בטכנולוגיה סולארית בכ-49%. 13. זאת ועוד. כפי שנזכר לעיל, רשות החשמל מסתמכת באופן שוטף על מדד ה-BNEF, ובהתאם למדד זה יש לעדכן ולהצמיד את תעריפי החשמל למתקנים בינוניים. בהתחשב בכך שחלק הארי של העלויות הסופיות של הקמת המתקן אינו מתגבש עד למועד רכישת הפאנלים והממירים, קשה לקבל את טענת העותרות כי ההחלה המיידית של התעריף כמוה כפגיעה רטרואקטיבית בהן. התמונה המצטיירת מהתעריפים הנהוגים ב-11 מדינות נוספות, כפי שנזכר לעיל, אף היא משליכה על סבירות ההחלטה שלא לכלול הוראת מעבר במסגרת ההחלטה על ההפחתה. 14. ידועה ההבחנה לגבי התחולה בזמן בין חוק שפועלו רטרוספקטיבי, פרוספקטיבי או אקטיבי (ע"א 1613/91 ארביב נ' מדינת ישראל, פ"מ מו(2) 765, 784-777 (1992)). באותו מקרה נאמר כי "חקיקה היא רטרוספקטיבית, אם היא משנה לגבי העתיד את המעמד המשפטי, התכונות המשפטיות או התוצאות המשפטיות של מצבים אשר נסתיימו או של פעולות או אירועים (מעשים או מחדלים) שנעשו או שהתרחשו לפני מועד כניסתו של החוק לתוקף. [...] חוק הוא אקטיבי (ולא רטרוספקטיבי), אם הוא נועד לשנות, והלכה למעשה משנה, את האפקט המשפטי של מצב קיים" (שם, בעמ' 778, 783. הדגשה הוספה – י"ע). הבחנה זו כוחה יפה הן לגבי חקיקת ראשית והן לגבי חקיקת משנה והחלטות מנהליות (בג"ץ 2832/96 בנאי נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין, פ"ד נ(2) 582, 593 (1996) (להלן: עניין בנאי)). עוד בעניין התחולה בזמן של דבר חקיקה ראו אהרן ברק פרשנות במשפט כרך ב 623 (1993) (להלן: ברק). ההבחנה בין האפשרויות השונות לתחילת התוקף של חקיקה או החלטות מנהליות, הינה מורכבת מהטעם שכל אירוע עתידי קשור למצב דברים קיים (דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ב 351, 367 ה"ש 63 (2010) (להלן: ברק-ארז); והשוו למחלוקת בבג"ץ 334/85 גל נ' מנהל בתי המשפט, פ"ד מ(3) 729 (1986) (להלן: עניין גל), בין דעת הרוב למיעוט האם תחולת התיקון לתקנות בתי המשפט (אגרות) הינו רטרואקטיבי). כמו כן, הניסיון להגדיר מהו היקף ההשתרעות של המצב, האירוע או הפעילות הנבחנים, והאם מדובר במצב שהסתיים או נמשך, אינו פשוט לעיתים. 15. בע"א 6066/97 עיריית תל-אביב-יפו נ' אבן אור פסגת רוממה בע"מ, פ"ד נד(3) 749, 755-754 (2000) נקבע כי גביית אגרת הנחת צינורות מים, בגין צינורות שהנחתם במגרש הסתיימה בטרם חוקק חוק העזר מכוחו הוטל ההיטל, הינה כדין. נקבע כי אירוע המס המחייב מתרחש עם הבקשה לחיבור הרשת הפרטית למפעל מים, ולכן חובת האגרה השתכללה רק לאחר חקיקת חוק העזר וההיטל אינו רטרוספקטיבי: "אכן, לפנינו מקרה נפוץ למדי, שבו חלק מהנתונים העובדתיים המגבשים אחריות (או מעמד) מתרחשים לפני חקיקתו של חיקוק, וחלק מהנתונים העובדתיים המגבשים אחריות (או מעמד) מתרחשים לאחר חקיקתו של החוק ומשכללים את האחריות (או המעמד). במצב דברים זה אין לומר כי שכלול האחריות (או המעמד) פועל באופן רטרוספקטיבי. עניין לנו בפעולה אקטיבית של החוק (ראה א' ברק פרשנות במשפט, כרך ב, פרשנות החקיקה, בעמ' 631)". בבג"ץ 3734/11 דודיאן ואח' נ' כנסת ישראל (‏15.8.2012) (להלן: עניין דודיאן) נדחו עתירות בעניין שינויים בהסדרים הפיסקאליים הנוגעים למאגרי נפט וגז טבעי. שם נקבע כי יש לדחות מכל וכל את טענת המיסוי הרטרואקטיבי, באשר העותרים השקיעו אמנם במציאות של שיעור מס נתון, והשינויים הביאו לכך שהמס יגדל, אולם "הכנסותיהם העתידיות של העותרים כפופות למשטר המס שיחול בעת הפקת הרווחים. על כן, החוק הקובע את שיעור המס החדש איננו בעל תחולה רטרואקטיבית" (שם, בפסקה 19, וכן השוו לדעת הרוב בעניין גל, ולפיה מאחר שחוב האגרה לא גובש בזמן כניסת התיקון לתוקף, אין התיקון רטרואקטיבי). 16. בדומה, כך גם בענייננו, אין לראות בהחלטה על ההפחתה משום שינוי של פעילות שהסתיימה בעבר, אלא הסדרה של מצב נמשך של הליך אישור התעריף. העותרות טרם קיבלו אישור תעריף מותנה, טרם עמדו בתנאי הסגירה הפיננסית, טרם החלו בהקמת המתקן וממילא טרם החלו בהפעלתו המסחרית וטרם קיבלו אישור תעריפי קבוע. העותרות הגישו בקשה לתעריף מותנה לגבי מתקניהן ביום 30.12.2012 וביום 31.12.2012, יום פרסום השימוע בעניין הצעת החלטה על ההפחתה השנייה. לגבי מתקן נוסף של העותרת 5 הוגשה בקשה לתעריף מותנה ביום 31.1.2013. ברי כי העותרות החלו בתכנון מיזמיהן ובהשקעה ראשונית במציאות של תעריפי חשמל נתונים, אך לא השתכללה זכאותן לתעריף מסוים, ואין לראות בעצם הגשת הבקשה לאישור תעריף מותנה כסיום הפעילות או האירוע, אשר ההחלטה על ההפחתה משנה את תוצאתו. ההחלטה על ההפחתה השנייה הוחלה באופן אקטיבי ולא רטרוספקטיבי, על מצב הדברים הקיים, לגבי הליך אישור התעריף שטרם הסתיים. ההפחתה לא באה לשנות את מהותן של פעולות שבוצעו בעבר, אלא לעדכן את התעריף העתידי בהתאם לעלויות העדכניות והצפויות של הפקת חשמל בטכנולוגיה פוטו-וולטאית במתקן בינוני יעיל וראוי. פסקי הדין מהם ניסו להיבנות העותרות עסקו במקרים בהם התחולה למפרע הייתה ברורה. כך, בבג"ץ 95/7691 שגיא נ' ממשלת ישראל, פ"ד נב(5) 577 (1998) החלטת הממשלה לגבי תנאי ההצטרפות של עמיתים לקרן הפנסיה הוחלה גם על מי שהצטרפו ברבעון שקדם לקבלת ההחלטה. בבג"ץ 5060/96 קהלני נ' ראש-הממשלה, פ"ד נד(3) 270 (2000) העתירה התקבלה באופן חלקי, ונקבע כי זכויות שרכשו העותרים טרם קבלת החלטת הממשלה לא תיפגענה מההחלטה. בבג"ץ 5496/97 מרדי נ' שר החקלאות, פ"ד נה(4) 540 (2001) ההחלטה שהתקבלה בחודש מאי 1996 למנוע או להקטין את המענק המנהלי ממגדלי פרחים שבקשותיהם תאושרנה לאחר יום 31.7.1996, פורסמה רק במהלך חודש אוגוסט. אציין כי באותו מקרה סוגיית התחולה בזמן נדונה באמרת אגב, באשר נפסק שקביעת המועד היתה שרירותית ומפלה, ונעשתה תוך התעלמות משיקולים ענייניים (שם, פסקאות 19-18). 17. גם איני רואה ממש בטענה כי אי מתן אישורי תעריפים בפרק הזמן החל מההזמנה לשימוע, כמוה כהחלה רטרואקטיבית של ההחלטה ממועד הפצת הקריאה לשימוע. בכל השימועים שפרסמה הרשות הוחלט על הפסקת מתן אישורי תעריף עד להחלטה בנושא. אין בכך כדי להשליך על מועד התחולה של ההחלטה עצמה, שתחולתה כאמור אקטיבית, ואיני סבור שהחלטה להשהות את מתן אישורי התעריף, עד להכרעה בסוגיית התעריפים הראויים, הינה החלטה בלתי סבירה. ובכלל, השאלה האם ראוי להחיל החלטה מנהלית באופן אקטיבי, או שמא יש לקבוע תקופת מעבר, הינה על פי רוב שאלה של שיקול דעת, ועל הרשות להפעיל את שיקול דעתה באופן ענייני, סביר ומידתי (עניין בנאי, בעמ' 599; בג"ץ 6274/11 דלק חברת הדלק הישראלית בע"מ נ' שר האוצר, פסקה 24 (‏26.11.2012) (להלן: עניין דלק)). לעיתים הנסיבות מחייבות לקבוע שההחלטה תיכנס לתוקף באופן מיידי, כך לדוגמה "בשל אופיו הפיסקאלי החיוני של השינוי, המחייב הסדרים מעתה ואילך שאינם ניתנים עוד לדחייה, או יהיה זה בשל החשש לנזק מהותי..." (בג"ץ 396/82 ה.ש.י. – המגדר תעשיות פלדה בע"מ נ' שר התעשיה והמסחר, פ"ד לו(1) 44, 50 (1982); בג"ץ 899/86 אדגר תעשיות טקסטיל בע"מ נ' שר התעשיה והמסחר, פ"ד מג(1) 749, 754-753 (1989); בג"ץ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר, פ"ד נא(4) 367, 410-409 (1997); עניין דלק, שם). בענייננו, הרשות, לאחר ששקלה בדבר, סברה שאין זה ראוי לקבוע הוראת מעבר, באשר העותרות לא נשאו בנקודת זמן זו בחלק הארי של הוצאות הקמת המתקן, ומנגד, אישור תעריף גבוה יותר לעותרות, יאפשר להן להפיק רווח גדול יותר על חשבון כלל צרכני החשמל. 18. משמצאתי כי תחולת ההפחתה הינה אקטיבית ולא רטרוספקטיבית, אדרש לשאלה האם החלה מיידית של ההוראה עולה כדי פגיעה בחופש העיסוק של העותרות כפי שנטען. פסקי הדין עליהם הסתמכו העותרות, עסקו במקרים בהם נקבעה חובת רישוי לעסוק במקצוע או שונו התנאים לעמידה בתנאי ההסמכה לקבלת רישיון, ולפיכך הפגיעה בחופש העיסוק הייתה ניכרת. כך, בע"פ 104/72 ראב נ' מדינת ישראל, פ"ד כו (2) 412 (1972) נדון צו שחייב ברישיון עסק של משחק בקלפים, ונקבע כי אי החלת הוראת מעבר לגבי עסקים קיימים, כשהצו הופך פעילות מותרת של בעלי העסקים לפלילית, אינה סבירה; בבג"ץ 6300/93 המכון להכשרת טוענות בית דין נ' השר לענייני דתות, מח(4) 441 (1994) נדונה החלטה להוסיף חומר לבחינות ההכשרה, כך שלמעשה הוכפל חומר הלימוד הנדרש. באותו עניין נפסק כי השינויים בתוכנית הלימודים יוחלו על תלמידים הנרשמים לשנת הלימודים הבאה ואילך; בבג"ץ 3930/94 ג'זמאוי נ' שר הבריאות, פ"ד מח(4) 778 (1994) נדונה החלטה לגבי אי-הכרה בציון מגן שניתן בקורס הכנה להתמחות לרפואה, ואי פרסום ההחלטה; בעניין בנאי נדונה החלטת לשכת עורכי הדין להעלות את ציון המעבר ולהוסיף חומר לבחינה, ונפסק כי ההחלטה לא תחול על מועד הבחינות הקרוב. עוד נפסק כי אף הגשמת תכלית ההחלטה, העלאת הרמת המקצועית, מחייבת לאפשר למתמחים להתכונן לשינויים; בבג"ץ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר, פ"ד נא(4) 367 (1997) נדונה הוראת המעבר בחקיקה שהחילה חובת רישוי על המבקש לעסוק בניהול תיק השקעות ועיגנה את התנאים למתן רישיון. לעומת מקרים אלו, הפגיעה במקרה דנן תחומה לשיעור הרווח שצפויות העותרות להפיק מהפרויקטים (השוו עניין אדגר, בעמ' 754), וספק אם פגיעה כאמור עולה לכדי פגיעה בחופש העיסוק (השוו בג"ץ 7111/95 מרכז השלטון המקומי נ' הכנסת, נ(3) 485, פסקה 8 (1996)). אכן, "חופש העיסוק נפגע כאשר החלטה שלטונית פוגעת בעקיפין במימוש חופש העיסוק הלכה למעשה" (בג"ץ 5936/97 לם נ' מנכ"ל משרד החינוך, התרבות והספורט, פ"ד נג(4) 673, 693 (1999) (להלן: עניין לם)), והעותרות טענו כי הפחתת התעריפים אינה מאפשרת להן לעסוק כלל בהקמת המיזמים ולפיכך הפגיעה בחופש העיסוק שלהן משמעותית. אלא שטענה זו כבר נדונה לעיל, וכאמור, לא מצאתי לקבל הטענה לגבי אי הישימות הכלכלית של התעריפים. ודוק: ברי כי בתעריף העדכני לאחר ההפחתה יש כדי להשפיע על עיסוקן של העותרות, אך כדברי השופטת ד' בייניש (כתוארה אז) "לא כל מעשה מינהל שיש בו כדי להשפיע באופן כלשהו על עיסוקו של אדם הוא פגיעה בחופש העיסוק במשמעותו החוקתית" (עניין לם, בעמ' 694). לא נעלם מעיני בג"ץ 4806/94 ד.ש.א. איכות הסביבה בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד נב(2) 193 (1998) (להלן: עניין ד.ש.א.), שם התקבלה באופן חלקי עתירה כנגד תוקפו של צו שהגביל את אפשרות העותרת לקבל תמריצים לקליטת עובדים חדשים. הצו הוחל בפועל על העותרת כחודש לאחר פרסומו (בשל שיטת התשלום של המענקים), ונקבע שיש להאריך את תקופת המעבר, כך שיתאפשר לעותרת להתארגן לביטול התמריץ בדרך של פיטורי עובדים או ביטול התקשרויות עסקיות. אלא שבעניין ד.ש.א. דובר במענקים שכבר ניתנו לעותרת למשך שנה לערך, ובמשך שנה זאת ניהלה העותרת את עסקיה והתקשרה בחוזים בהתאם. לא כך בענייננו, שלכל היותר הייתה לעותרות ציפייה לגבי התעריף המותנה שעדיין לא אושר להן. בנוסף, בעניין ד.ש.א. המשיבים לא התייחסו לשאלה אם שקלו את הצורך בקביעת הוראת מעבר, בשונה מענייננו, שכאמור הסוגיה נשקלה ונדחתה. 19. הפסיקה הכירה בחשיבות הצורך לקבוע תקופת מעבר, על מנת להגן על הסתמכות סבירה על החלטות מינהליות (עניין בנאי, בעמ' 594; עניין לם, בעמ' 687; עניין מרדי, בעמ' 575-574 (פסק דינה של השופטת ד' ביניש (כתוארה אז)); עניין ד.ש.א., בעמ' 212-210; ברק-ארז, בעמ' 358-357, 369-366). לטעמי, במקרה דכאן, בהתחשב בירידה הניכרת בעלויות הנדרשות להקמת המתקנים כפי שעולה מחוות דעת מומחי הרשות; בהתחשב בכך שהעותרות טרם נשאו במרבית ההוצאות הנדרשות להקמת המתקנים, ולמצער לא היה מקום שיישאו בהן בשלב זה; בהתחשב באופן ההסדרה התחרותי לפיו לא הייתה לעותרות כל ערובה שהן יזכו לאישור המכסה בתעריף המבוקש; בהתחשב בהפחתות התעריפים בהסדרות נוספות שלא כללו הוראת מעבר; בהתחשב בחובת הרשות לפעול על פי עקרון העלות ולהביא למזעור עלויות לצרכן הסופי; ובהתחשב בתעריפים המקובלים במדינות נוספות בעולם – בהתחשב בכל אלה, לא קמה לעותרות זכות להסתמך על התעריפים הנוכחיים. אף אם הייתה לעותרות ציפייה לקבל אישור מותנה בתעריף לפני ההפחתה, הלכה פסוקה היא כי אין לאף אדם זכות קנויה לכך שמדיניות כלכלית עליה התבסס תימשך, ואף אם נוצרה ציפייה כי המדיניות תימשך, הרי ש"ציפייה זו אינה עולה כדי זכות" (בג"ץ 3644/06 לנדס שהנז נ' משרד האוצר, בפסקה 9 (23.9.2009); וכן ראו בג"ץ 198/82 מוניץ נ' בנק ישראל, פ"ד לו(3) 466, 470 (1982); עניין דודיאן, בפסקה 24; עניין ד.ש.א.; בעמ' 202-201). סיכום וסוף דבר 20. דחינו טענת העותרות כי יש בתעריף לאחר ההפחתה השנייה כדי להפלות את היזמים באיו"ש לעומת יזמים אחרים. אף לא מצאנו כי יש עילה להתערב במחלוקת המקצועית לגבי ההיתכנות והישימות הכלכלית של הקמת מתקנים בינוניים בתעריף שנקבע. מכל מקום, המציאות בשטח מצביעה על כך שגם בתעריף הנוכחי – המסתמך על מדד נתונים רלבנטי ונובע מהירידה הדרסטית במחירי הפאנלים, הממירים והציוד – קיימת כדאיות כלכלית בהקמת המתקנים. לבסוף, מצאנו כי תחולתה של ההחלטה היא אקטיבית, אין בה כדי לפגוע רטרואקטיבית בעותרות, ואין בה כדי לפגוע בחופש העיסוק שלהן. אשר על כן, ובהעדר עילה להתערבותנו, דין העתירה להידחות. בנסיבות העניין, ונוכח האמור בסעיף 11 סיפא לעיל, אין צו להוצאות. ש ו פ ט השופט א' רובינשטיין: אני מסכים. ש ו פ ט השופט נ' סולברג: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' עמית. ניתן היום, י' באב התשע"ד (6.8.2014). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 13045400_E14.doc עכב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il