פסק הדין המלא
פסק-דין בתיק בג"ץ 2746/14
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 2746/14
לפני:
כבוד השופט ס' ג'ובראן
כבוד השופט צ' זילברטל
כבוד השופט א' שהם
העותרת:
מיכל הלוי
נ ג ד
המשיבים:
1. מדינת ישראל – משרד מבקר המדינה
2. בית הדין הארצי לעבודה
3. בית הדין האזורי לעבודה תל אביב
עתירה למתן צו על תנאי
בשם העותרת:
עו"ד דיאן קשקוש
בשם המשיבים:
עו"ד הדס ערן
פסק-דין
השופט א' שהם:
1. לפנינו עתירה למתן צו על-תנאי שעניינה החלת הוראות תקנון שירות המדינה (להלן: התקשי"ר) על משרד מבקר המדינה, וביטול פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה (כב' השופטים: י' פליטמן – נשיא; ו' וירט-ליבנה – סג"נ; וא' רימון קפלן, ונציגי הציבור: י' דורון; מ' אורן), בע"ע 2376-01-13 וע"ע 2870-01-13, מיום 25.2.2014.
רקע והליכים קודמים
2. העותרת עובדת במשרדו של המשיב 1 – משרד מבקר המדינה (להלן: המשיב או משרד המבקר), מזה למעלה מ-12 שנים, ומשמשת כמנהלת ביקורת בכירה בחטיבה לביקורת השלטון המקומי. בין השנים 2011-2010, ניגשה העותרת לשני מכרזים פנימיים למשרות שונות במשרד המבקר: משרת הממונה על מעמד האישה ומשרת מנהלן לשכה ת"א – סגן מנהל אגף (להלן: המכרזים). לאחר שבשני המכרזים זכו עובדים אחרים, הגישה העותרת תביעה לבית הדין האזורי לעבודה בתל אביב-יפו (להלן: בית הדין האזורי) נגד המשיב. העותרת טענה, כי דינם של המכרזים להתבטל, משום שהם התנהלו בניגוד להוראות התקשי"ר. בפרט עמדה העותרת על כך, שחברי ועדת הבוחנים במכרזים היו כולם עובדי משרד המבקר, דבר אשר הביא להפלייתה במסגרת אותם מכרזים. מנגד, טען המשיב, כי הוראות התקשי"ר אינן חלות עליו, ולפיכך יש לדחות את טענותיה של העותרת נגד תקינות המכרזים.
3. במהלך הדיונים בבית הדין האזורי לעבודה, הגיעו הצדדים לשתי הסכמות דיוניות הרלוונטיות לענייננו. ראשית הוסכם, כי העותרת תוותר על מרבית טענותיה, והמחלוקת תצטמצם אך לשאלה העקרונית בדבר תחולתן של הוראות התקשי"ר על הרכב ועדות הבוחנים במכרזים הנערכים במשרד המבקר. שנית, וכפועל יוצא מאופיה המשפטי של השאלה שנותרה לדיון בפני בית הדין, הוסכם כי התיק ידון ויוכרע בדן יחיד, מבלי לשתף את נציגי הציבור.
ביום 2.12.2012, ניתן פסק דינו של בית הדין האזורי, ונקבע כי תביעתה של העותרת התקבלה "בחלקה המרכזי". בית הדין האזורי קבע, כי משרד המבקר הוחרג, אמנם, מתחולת הוראות תקשי"ר, ואולם אין בכך משום מתן פטור מהתקנת נוהל ברור וידוע לכל, אשר יסדיר את הליכי המכרז הפנימיים במשרד. בית הדין האזורי לעבודה הוסיף וקבע, כי במשרד המבקר קיים אמנם נוהל העוסק בהליכי מכרז, אך מדובר בנוהל "מעורפל משהו", שאינו הולם את מעמדו של משרד המבקר כנאמן של הציבור. לפיכך, קבע בית הדין האזורי, כי על משרד המבקר להתקין כללים מפורטים וברורים בכל הנוגע לבחירת הרכב ועדת הבוחנים ודרך בחינת המועמדים במכרז. וזאת, בין אם באמצעות אימוץ הכללים הקבועים בתקשי"ר, ובין אם באמצעות קביעת כללים שונים המותאמים לרוח התקופה.
4. שני הצדדים ערערו על פסק דינו של בית הדין האזורי לבית הדין הארצי לעבודה (להלן: בית הדין הארצי). ביום 25.2.2014, קיבל בית הדין הארצי את ערעורו של משרד המבקר, ודחה את ערעורה של העותרת. נקבע, כי מעיון בפסק דינו של בית הדין האזורי עולה כי נפלו פגמים באופן ניהול ההליך בבית הדין. ראשית, על פסק דינו של בית הדין האזורי חתם נציג ציבור, בניגוד להסכמה הדיונית, לפיה התיק ידון בפני דן יחיד. בית הדין הארצי הוסיף וקבע, כי חומרתו של פגם זה מתעצמת נוכח העובדה, כי במהלך הדיונים בתיק, עלתה האפשרות כי נציג הציבור אשר חתם על פסק הדין אינו יכול לשבת בהרכב, בשל קשריו האישיים עם העותרת. שנית, התייחס בית הדין הארצי להסכמת הצדדים לפיה הכרעתו של בית הדין האזורי תצטמצם לבחינת השאלה המשפטית בדבר תחולתו של התקשי"ר על מכרזים במשרד המבקר. בהתאם להסכמה זו, הגישו הצדדים סיכומים בנוגע לשאלה המשפטית בלבד, מבלי שנשמעו עדים מטעמו של משרד המבקר, כאשר העדות היחידה שנשמעה הייתה עדותה של העותרת. ואולם, בית הדין הארצי קבע, כי עיון בפסק דינו של בית הדין האזורי מגלה, כי חרף הסכמת הצדדים, פסק הדין שזור בקביעות עובדתיות בנוגע להתנהלותן של ועדות הבוחנים במשרד המבקר. לפיכך, הגיע בית הדין הארצי למסקנה, כי לא ניתן היה לקבוע תשתית עובדתית בשאלות אלו, מבלי לשמוע את כלל העדים בתיק, ובפרט את העדים הרלבנטיים מטעמו של משרד המבקר.
לאור האמור, החליט בית הדין הארצי, כי פסק דינו של בית הדין האזורי לעבודה יבוטל, והתיק יוחזר לבית הדין האזורי אשר ידון ויכריע מחדש, ובפני מותב אחר, בשאלות המשפטיות השנויות במחלוקת. עוד הורה בית הדין הארצי, כי נוכח טיבן העקרוני של השאלות המתעוררות, יש לצרף את הסתדרות העובדים החדשה כצד להליך.
העתירה
5. במסגרת העתירה המונחת לפנינו, עתרה העותרת להחלתן של הוראות התקשי"ר על עובדי משרד המבקר. העותרת עמדה על חשיבותו של התקשי"ר להסדרת יחסי העבודה במגזר הציבורי, ובפרט לצורך הבטחת השקיפות וההוגנות של הליכי קידום העובדים במשרדי הממשלה השונים. בהמשך לכך, מיקדה העותרת את טענותיה בנוגע להוראות התקשי"ר העוסקות בהרכב ועדות הבוחנים במכרזים הפנימיים במשרד המבקר. העותרת טענה, כי בניגוד להוראות התקשי"ר, ועדות הבוחנים במשרדי המבקר מורכבות מעובדי המשרד בלבד. כפועל יוצא מכך, החלטות ועדות הבוחנים נגועות בניגוד עניינים ובמשוא פנים, והן מושפעות משיקולים בלתי ענייניים הנוגעים ליחסים הבין אישיים במשרד המבקר. לעמדת העותרת, אין בהחלת הוראות התקשי"ר, הנוגעות לועדות הבוחנים, כדי לפגוע בעקרון עצמאותו של משרד המבקר, ולכל היותר מדובר בחשש נטול כל ביסוס עובדתי, שניתן בנקל להפריכו באמצעות מינוי ועדת בוחנים שתורכב מנציגי גופים בלתי מבוקרים. העותרת הוסיפה וטענה, כי בנסיבות אלה, אי-החלת התקשי"ר עולה כדי החלטה בלתי סבירה באורח קיצוני, ודינה להתבטל. עוד הוסיפה וטענה העותרת, כי יש להקים גוף ביקורת ופיקוח חיצוני על משרד המבקר, אשר תינתן לו הסמכות להגן על חושפי שחיתויות מקרב עובדי המשרד.
6. המשיב טען בתגובתו לעתירה, כי דין העתירה להידחות על הסף, וזאת מפאת קיומו של סעד חלופי. המשיב ציין, כי העותרת מבקשת, אמנם,להחיל את כלל הוראות התקשי"ר על משרדו, אך טענותיה של העותרת ממוקדות אך ורק בחלק מצומצם מהוראות התקשי"ר – החלק הנוגע לועדת הבוחנים. עוד הוסיף וטען המשיב, כי במקביל להגשתה של העתירה דכאן, מנהלת העותרת הליכים בבית הדין האזורי, אשר סבים סביב אותה סוגיה בדיוק. לפיכך, לדידו של המשיב, עומד לעותרת סעד חלופי ועליה להשלים את ההליכים המתנהלים בבית הדין האזורי לעבודה, ולאחר מכן, ככול שהדבר ידרש, גם בבית הדין הארצי, טרם שתוכל לפנות לבית משפט זה. עוד טען המשיב, כי העתירה אינה מגלה כל טעם להתערבות בפסקי הדין שיצאו מתחת ידיהם של בתי הדין לעבודה, וכי מקומן של הטענות בדבר הצורך בהקמתו של גוף פיקוח חיצוני במשרד המבקר, לו יינתנו סמכויות הגנה על חושפי שחיתויות, הוא בפני הרשות המחוקקת ולא בבית משפט זה.
7. בתשובתה לתגובת המשיב, חזרה וטענה העותרת כי העתירה מעלה שאלות רחבות היקף בקשר לתחולתו של התקשי"ר על משרד המבקר, החורגות מגדרי ההוראות המסדירות את הרכב ועדת הבוחנים. לפיכך, לטענת העותרת, לא עומד לה סעד חלופי בדמות המשך ניהול ההליך בבית הדין האזורי לעבודה, שכן הליך זה מצומצם בהיקפו, ואינו נוגע לכלל הסוגיות המתעוררות בעתירה דנן.
הכרעה
8. לאחר שעיינתי בטענות הצדדים ובחומר המצורף על-ידם, הגעתי לכלל מסקנה כי דינה של העתירה להידחות על הסף.
9. בפתח הדברים, אציין כי מקובלת עליי עמדתו של המשיב, לפיה העתירה שלפנינו מצומצמת אך ורק להחלתן של הוראות התקשי"ר, אשר נוגעות להרכב ועדת הבוחנים במשרד המבקר. העותרת מונה, אמנם, בין יתר הסעדים המבוקשים, את החלתן של כלל הוראות התקשי"ר, אך בהמשך מציינת העותרת, כי: "במסגרת עתירה זו מתבקש בית המשפט הנכבד להחיל את כל הכללים החלים על מכרזים וכל הוראות התקשי"ר, על העותרת [ כך במקור – א.ש.], ברם, ולמען צמצום רוחב היריעה נתמקד בשאלת הרכב ועדת הבוחנים ומרכז הוועדה" (סעיף 2.7 לעתירה). אמור מעתה, כי טענותיה של העותרת מצטמצמות אך ורק להוראות הנוגעות להרכב ועדת הבוחנים, ואין בהן כל התייחסות ממשית לשאלת החלתן של יתר הוראות התקשי"ר במשרד מבקר המדינה. בנסיבות אלו, כאשר טענות העותרת מוגבלות אך ורק לנושא המצומצם, כמפורט לעיל, אין מקום לדון בסעד הרחב המבוקש במסגרת העתירה.
10. העולה מהמכלול הוא, כי העותרת מנסה לנהל שני הליכים במקביל העוסקים באותה סוגיה – החלת הוראות התקשי"ר הנוגעות לועדת הבוחנים על משרד המבקר. העותרת היא זו שפתחה בהליכים בבית הדין האזורי, ובין הצדדים אין מחלוקת כי בית דין זה מוסמך להכריע בשאלה שהוצבה על-ידה. יתר על-כן, מפסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה עולה, כי ההכרעה בסוגיה זו דורשת דיון בשאלות עובדתיות שונות, ולפיכך דומה, כי בשלב זה, בית הדין האזורי הינו הערכאה המתאימה לבירור הסוגיה. המסקנה המתבקשת היא, כי אין מקום לדון בעתירה כאשר לעותרת עומד סעד חלופי, כמפורט לעיל (בג"ץ 8086/13 כהן נ' מדינת ישראל (3.3.2014); בג"ץ 4944/13 אלח'טיב נ' המפקד הצבאי של הגדה המערבית (18.12.2013); בג"ץ 2325/10 אלכסנדר נ' משרד הפנים (3.12.2013)). עוד אעיר, כי בענייננו, הכלל בדבר קיומו של סעד חלופי, מקבל משנה תוקף לנוכח העובדה כי ההליך המקביל מצוי בעיצומו, ולהתערבות בית משפט זה באותה סוגיה עלולות להיות השלכות בלתי רצויות דוגמת מתן הכרעות סותרות. יפים, לעניין זה, דברי השופט נ' הנדל בבג"ץ 5610/12 אקסטל נ' מדינת ישראל (10.2.2013):
"אין אנו סבורים כי יהא זה נכון שעניינה של העותרת ידון בשתי ערכאות משפטיות במקביל. לעיתים, במצב של סמכות מקבילה, בעל דין הפותח בהליך מגדיר את המתווה הדיוני בו עליו לצעוד. אף במצב כזה, עליו לבחור במסלול אחד, ולא 'לרקוד בכל החתונות'
[...]
אין מקום לניהול מקביל של הליך בבג"ץ והליך בערכאה אחרת, למען יתפוס בית משפט זה את כל אשר לא מצא מקומו בערכאה המוסמכת. סדרי הדין כשמם כן הם – מטרתם עשיית סדר בדין. גישת העותרת יש בה כדי ליצור התדיינות כפולה, בלבול דיוני, וסיכון במתן הכרעות סותרות."
11. זאת ועוד, ככל שהעתירה מכוונת לביטול פסק דינו של בית הדין הארצי, הרי שהלכה היא כי גדרי התערבותו של בית משפט זה, בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, בפסיקתו של בית הדין הארצי לעבודה הינם מצומצמים, ותחומים אך למקרים בהם ניתן להצביע על טעות משפטית מהותית שנפלה בפסק הדין, וכי שיקולי צדק מחייבים את התערבותו של בית משפט זה (בג"ץ 525/84 חטיב נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מ(1) 673 (1986)). בענייננו, לא מצאתי כי בפסק דינו של בית הדין הארצי נפלה טעות כלשהי, לא כל שכן טעות מהותית. בית הדין הארצי קבע כי בניהול ההליך בבית הדין האזורי נפלו פגמים, המצדיקים את החזרת התיק לערכאה הדיונית, תוך צירופה של הסתדרות העובדים להתדיינות המשפטית. בנסיבות אלו, אין כל טעם המצדיק את התערבותו של בית משפט זה בפסק דינו של בית הדין הארצי.
12. אשר על כן, דין העתירה להידחות על הסף.
העותרת תישא בהוצאות המשיב, בסך 2,500 ש"ח.
ניתן היום, ח' בתמוז התשע"ד (6.7.2014).
ש ו פ ט
ש ו פ ט
ש ו פ ט
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 14027460_I06.doc יא
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il