זאב כהן נ. שר המשפטים

פסק-דין בתיק בג"ץ 1957/13 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 1957/13 לפני: כבוד השופט ח' מלצר כבוד השופט נ' הנדל כבוד השופט נ' סולברג העותר: זאב כהן נ ג ד המשיב: שר המשפטים עתירה למתן צו על תנאי בשם העותר: עו"ד שחר הררי; עו"ד גל תורג'מן בשם המשיב: עו"ד אורי קידר פסק-דין השופט נ' הנדל: 1. מונחת בפניי עתירה כנגד תיקון משנת 2012 לתקנות התכנון והבניה (סדרי דין בבקשה להכרעה לפני שמאי מכריע או שמאי מייעץ), התשס"ט-2008 (להלן: תקנות תו"ב). חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, עוסק בין היתר באופן בו ייושבו מחלוקות כספיות שונות בין הוועדה המקומית לתכנון ובנייה לבין בעלי מקרקעין (למשל לעניין היטל השבחה). נקבע בחוק כי ימונה שמאי מכריע, אשר יוסמך לקבוע את גובה השומה במקום בו התגלעו מחלוקות כאלו. סדרי הדין לפיהם פועל השמאי המכריע קבועים בתקנות תו"ב. בתקנה 17(ג) נקבע כי אם גילה השמאי המכריע מסמך שלא היה ידוע לצדדים, ויש למסמך השפעה של ממש על ההכרעה במחלוקת – עליו להעביר את המסמך לידיעת הצדדים ולאפשר להם לטעון בעניין. בשנת 2012 תוקנו תקנות תו"ב (להלן: התיקון). בין היתר התווסף הסייג הבא לסיפא של תקנה 17(ג): "לא יראו מסמך, נתון או החלטה הפתוחים לעיון הציבור כידיעה או מסמך שלא היו ידועים לצדדים, ושחלה לגביהם החובה להעבירם לידיעת הצדדים". במילים אחרות, השמאי המכריע פטור מליידע את הצדדים על כוונתו לעשות שימוש בנתונים הפתוחים לעיון לציבור, ופטור מלאפשר לצדדים לטעון בפניו לעניין אותם נתונים. זהו הפטוֹר שעומד בלב העתירה שבפניי. קודם לכניסתו של התיקון לתוקף, חלה על השמאי המכריע חובה ליידע את הצדדים גם ביחס לנתונים הפתוחים לעיון הציבור (רע"א 1796/12 הועדה המקומית לתכנון ובנייה נתניה נ' הררי (27.9.2012)). 2. העותר טוען כי התיקון פוגע בכללי הצדק הטבעי, מאחר והוא מאפשר לשמאי המכריע לעשות שימוש במידע שהצדדים לא קיבלו הזדמנות לטעון לגביו. התיקון אף לא יביא תועלת, משום שמחלוקות שעשויות היו להתלבן בפני השמאי המכריע (לוּ היה המידע מובא לידיעת הצדדים) – יתבררו מעתה בפני ערכאות הערעור, שאין להן יתרון בשמיעת מחלוקות כאלו. לבסוף נטען כי התיקון התקבל ללא שנערך הליך סדור ומתועד, וללא שיתופה של מועצת שמאי המקרקעין. המשיב, מצידו, מסביר כי תכלית התיקון היא לשפר את רמתן המקצועית של חוות הדעת השמאיות שמגישים הצדדים, ובכך להגביר את יעילות עבודתו של השמאי המכריע. כמו כן טוען המשיב כי במקרה דנא אין חובת היוועצות מן הדין. 3. עיון בתקנות תו"ב מלמד כי הן נועדו לאזן בין שתי תכליות: קיום הליך מהיר ויעיל בפני השמאי המכריע – מחד גיסא, ושמירה על תקינות ההליך וזכויותיהם הדיוניות של הצדדים – מאידך גיסא. למעשה, תכליות אלו עולות בקנה אחד עם התכליות שעומדות בבסיס תקנות סדר הדין האזרחי (ראו: בג"ץ 3349/05 מזדיקוב נ' בנק לאומי לישראל (19.5.2005)). על מנת להגשים תכליות אלו נקבעו בתקנות תו"ב באופן מפורט ומסודר השלבים השונים של הדיון בפני השמאי המכריע, למשל: הצגת השומות, דיון בעל פה וביקור בנכס נשוא המחלוקת. יחד עם זאת נקצבו לוחות הזמנים להתקדמות ההליך - החל ממועד הפנייה לשמאי ועד למועד מתן ההכרעה. שילוב הדברים - דהיינו: קביעת סדר הדיון ואופן שמיעת טענות הצדדים, לצד הבהרת לוחות הזמנים המחייבים – מביא לאיזון ראוי בין שיקולי יעילות והגינות. באופן קונקרטי, תקנה 17(ג) לתקנות תו"ב קובעת כי על השמאי המכריע להעביר לעיון הצדדים כל מסמך שלא היה ידוע להם, ושיש לו השפעה של ממש על ההכרעה במחלוקת. זאת על מנת לוודא כי הצדדים לא יעמדו בפני מצב בו התקבלה הכרעה על בסיס נתונים שלא היו - ולא יכולים היו להיות - בפניהם. כלל זה שומר על תקינות ההליך והגינותו, ואף מקדם את יעילות ההליך: נניח שהדין היה שונה, ולשמאי המכריע מותר היה לעשות שימוש במידע שלא היה ולא יכול היה להיות בפני הצדדים. מצב כזה, שבו הצדדים חשופים ל"הפתעות" ואינם מקבלים לידם מראש את כל המידע הרלבנטי, עלול היה לפגום ברצינותו וביסודיותו של הדיון בפני השמאי המכריע. התיקון הנוכחי בו עסקינן, אשר מסייג את תקנה 17(ג), מבקש לאזן בין שתי התכליות. הוא נועד לשפר את יעילותו של ההליך בפני השמאי המכריע, מבלי לפגוע בהוגנות ההליך. התיקון קובע כי השמאי המכריע איננו חייב למסור לצדדים מידע הפתוח לעיון הציבור, ושממילא חזקה עליו שהוא נמצא בידיעת הצדדים. הטעם לכך הוא מובן: ישנה ציפייה סבירה שהשמאים אשר מייצגים את הצדדים בתיק – יעשו מאמץ סביר לאתר את המידע הפומבי, ולשקלל אותו בתוך השומות שהם מגישים לשמאי המכריע. אלמלא כן עלול להיווצר עיכוב שלא לצורך בהליכים בפני השמאי המכריע, בשל הצורך להביא עוד ועוד מסמכים פומביים לידיעת הצדדים ולהמתין לתגובתם. בכך תוגשם תכלית התקנות, שהיא למעשה תכליתו של מוסד השמאי המכריע – לקיים הליך יעיל, מקצועי ומעמיק. מאותו טעם, אין לקבוע שיש כאן פגיעה של ממש בהוגנות ההליך: כאמור, הציפייה הסבירה היא שהשמאי אשר מכין עבור לקוחו את חוות הדעת לקראת הדיון בפני השמאי המכריע – יאתר מלכתחילה בעצמו את המידע הפומבי הרלבנטי, וישתמש בו לצורך עריכת חוות הדעת. כפי שצוין בהערת אגב בעניין הררי, אשר התייחס למצב המשפטי שלפני כניסת התיקון הנוכחי לתוקף: "נדמה כי המחוקק יכול היה לבחור בין שני מסלולים: האחד – שהשמאי חייב לגלות כל בדיקה שהוא עורך על מנת שהצדדים יוכלו להתייחס אליה. האחר – והוא המצב לאחר התיקון – שהצדדים מודעים מראש לכך שהשמאי רשאי להסתמך על מסמך, נתון או החלטה הפתוחים לעיון הציבור. בהתחשב באופי העבודה של השמאי, התיקון מבשר לצדדים כי השמאי רשאי להסתמך על מעין קשת של מידע רלבנטי, ובעקבות זאת הם רשאים להתמודד עם אותו חומר בטיעוניהם טרם יכריע השמאי". העותר מלין על כך שהתיקון התקבל ללא הליך התייעצות מסודר ומתועד. אין לקבל טענה זו. פעמים רבות מטיל המחוקק על מחוקק המשנה חובת היוועצות, קודם שיותקנו תקנות. ההיוועצות במקרים כאלו נועדה לשתף את הציבור במלאכת ההתקנה, להעניק הזדמנות לגורמים מעוניינים להשפיע על תוכן התקנות, ולאפשר למתקין התקנות לקבל תמונה רחבה וכוללת (ע"פ 3490/90 יקב הגליל יוסף גולד ובניו בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד מח(1) 11 (1993)). ברם במקרה דנא המחוקק הסמיך את שר המשפטים להתקין תקנות לעניין סדרי הדיון בפני שמאי מכריע, ולא הטיל על השר חובת היוועצות קודם להתקנת תקנות אלו (סעיף 2020יג(ב)(2) לחוק התכנון והבנייה). בפסיקה אף נקבע כי בהעדר חובת היוועצות סטטוטורית – לא קמה חובה אוטומטית לקיים הליך היוועצות בעת התקנת תקנות וחקיקת משנה, אף במקרים בהם פרטים מסוימים נפגעים מן החקיקה (ראו: בג"ץ 5975/12 חטיבת מפיצי הסיגריות במכונות אוטומטיות נ' משרד הבריאות, פסקה 15 לפסק דינו של הנשיא א' גרוניס (3.7.2013)). ממילא, העדר היוועצות במקרה דנא איננו מהווה נימוק לפסילת התיקון. 4. סיכומו של דבר, העתירה אינה מגלה עילה לפסול את התיקון בו עסקינן. ההסדר שנקבע על ידי מחוקק המשנה מממש את תכליות מוסד השמאי המכריע, ובפרט את התכליות שביסוד תקנות סדר הדין בפני השמאי המכריע: יצירת מנגנון יעיל ליישוב מחלוקות כספיות, אשר ישמור על תקינות ההליך ועל זכויותיהם הדיוניות הבסיסיות של הצדדים. לנוכח האמור, העתירה נדחית. אין צו להוצאות. ניתן היום, י"ד באב התשע"ד (10.8.2014). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 13019570_Z03.doc מא מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il