היועצת המשפטית לממשלה נ. חוות היען נחל שלמה בע"מ

25 בבית המשפט העליון עע"מ 1220/23 לפני: כבוד השופטת דפנה ברק-ארז כבוד השופט דוד מינץ כבוד השופטת יעל וילנר המערערות: 1. היועצת המשפטית לממשלה 2. הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז דרום 3. רשות מקרקעי ישראל נגד המשיבות: 1. חוות היען נחל שלמה בע"מ 2. כרם ניהול בתי מלון בע"מ 3. מרגש שיא החזקות בע"מ 4. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה אילת ערעור על פסק דין שנתן בית המשפט המחוזי בבאר-שבע (השופט ח' סלוטקי), ביום 13.12.2022, בעת"מ 42772-03-22 בשם המערערות: עו"ד נטע אורן; עו"ד מתניה רוזין בשם המשיבה 1: עו"ד אשר זליגר; עו"ד צבי אודם; עו"ד צבי אגמון בשם המשיבות 3-2: עו"ד רחמים פורי בשם המשיבה 4: עו"ד רון צין; עו"ד תומר גור פסק-דין השופטת יעל וילנר: 1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בבאר שבע בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (השופטת ח' סלוטקי) מיום 13.12.2022 בעת"מ 42772-03-22, שבגדרו התקבלה עתירת המשיבות 3-1 כנגד החלטת המשיבה 4, הוועדה המקומית לתכנון ולבניה אילת (להלן: הוועדה המקומית), שלא להנפיק להן היתר בנייה. רקע עובדתי 2. המשיבה 1, חברת "חוות היען נחל שלמה בע"מ" (להלן: המשיבה), היא בעלת זכויות במקרקעין הממוקמים בשפך נחל שלמה, סמוך לחופי נמל אילת (להלן: המקרקעין), מכוח הסכמי פיתוח והקצאה שונים בהם התקשרה עם רמ"י החל משנת 1993, לשם לפיתוח מתחם "חוות היען" (להלן: חוות היען). המשיבות 3-2 הן בעלות מניות במשיבה בהתאם להסכם השקעה שחתמו עמה בשנת 2018. 3. בשנת 1993 הוגשה תכנית מתאר 58/101/02/2 של הוועדה המקומית לתכנון ובניה אילת "שינוי לתכנית מתאר אילת מס' 101/02/2" (1996) (להלן: התוכנית או תוכנית המתאר) לאישור המערערת 2, הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז דרום (להלן: הוועדה המחוזית). ביום 18.12.1995, לאחר פרסום התוכנית להפקדה, התקיים דיון בהתנגדות החברה להגנת הטבע לתוכנית (להלן: הדיון בהתנגדות), וביום 28.3.1996, ההתנגדות התקבלה והתוכנית תוקנה בהתאם, ולאחר מכן פורסמה למתן תוקף. יצוין כבר עתה כי בתקנון התוכנית נקבע שמטרתה היא "יצירת מסגרת תכנונית להקמת מרכז נופש, חניון מטיילים ומרכז פעילות מדברית על ידי שינויים בייעודי הקרקע וקביעת מגבלות בניה" (סעיף 10 לתקנון התוכנית). עוד נקבע כי מתוך שטחם הכולל של המקרקעין (כ-20 דונם), ייעודם של 18.5 דונם הוא ל"איזור מרכז נופש ותיירות מדברית", וכי בשטח זה יוקם "חניון קמפינג לכ-500 מטיילים באוהלים, מסעדה, בריכת שחיה ואזור נופש, מרכז ספורט ופעילות מדברית, חוות יענים וחיות, מתקן ארועים ושרותי תיירות [...]" (סעיף 11 לתקנון התכנית). בנוסף, נקבע כי אישור תוכנית בינוי על ידי הוועדה המקומית הוא תנאי להוצאת היתר בניה מכוח התוכנית (סעיף 13.1א לתקנון התוכנית). 4. יצוין כי על המקרקעין חלה גם תכנית מתאר ארצית 13 של המועצה הארצית לתכנון ולבניה "תכנית מתאר ארצית, חלקית, לחופים ולמימי חופין, מס' ת/מ/א/13 חוף מפרץ אילת" (2005), שפורסמה למתן תוקף ברשומות ביום 7.7.2005 (להלן: תמ"א 13). 5. בהמשך להליכים קודמים בנוגע להקצאת המקרקעין, בשנת 2007 החליטה הוועדה המשותפת לרמ"י (אז, מינהל מקרקעי ישראל) ולמשרד התיירות (להלן: הוועדה המשותפת) לאשר את הקצאת המקרקעין למשיבה בפטור ממכרז, לפי תקנה 25(14) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן: התקנות), שעניינה בהענקת זכויות במקרקעין "להקמת מיזם תיירותי יחודי שאינו מיזם מלונאי". הקצאת המקרקעין כאמור הותנתה, בין היתר, באישור פרוגרמה על ידי הוועדה המשותפת ובהמלצת מנכ"ל משרד התיירות. בהמשך לכך, המשיבה הגישה פרוגרמה לבינוי כפר נופש "רמה A" שכלל, בין היתר, 68 סוויטות; וביום 7.1.2009 מנהלת מחוז דרום ברמ"י הודיעה כי הפרוגרמה אינה תואמת את תוכנית המתאר, הן מבחינת אופי האתר, סגנון הבנייה וגובהה, הן מבחינת היקף הבנייה שהתבקש. בעקבות זאת, המשיבה הגישה פרוגרמה חדשה שעניינה, בעיקרו של דבר, הקמת "כפר אוהלים מדברי" שלצדו אטרקציות תיירותיות שונות. לאחר שאושרה הפרוגרמה, ביום 11.12.2011 ניתנה המלצת מנכ"ל משרד התיירות, וביום 21.12.2011 אישרה רמ"י עסקה להקצאת המקרקעין בפטור ממכרז לפי תקנה 25(14) לתקנות. 6. בעקבות אישור הקצאת המקרקעין, ביום 7.3.2012 נחתם הסכם פיתוח בין רמ"י לבין המשיבה בנוגע לזכויות במקרקעין. מטרת ההקצאה הייתה "מרכז נופש ותיירות מדברית" בייעוד "אזור מלונאות ונופש". הסכם הפיתוח הוארך מפעם לפעם, עד ליום 1.1.2022 (יצוין כי בהסכם הפיתוח האחרון שנחתם ביום 18.2.2021 תוקן הייעוד ל"מלונאות (אכסון מלונאי)"). 7. ביום 6.12.2012 הגישה המשיבה לוועדה המקומית תוכנית בינוי שבגדרה התבקש בינוי של כ-60 יחידות בבנייה קשיחה לצרכי לינה. ביום 13.1.2013 היועצת המשפטית של הוועדה המקומית הודיעה לחברי הוועדה כי בשים לב לכך שבתוכנית הבינוי התבקש לבנות מלון על גבי המקרקעין, התוכנית עומדת בסטייה ניכרת מהוראות תוכנית המתאר שלפיהן יש להקים במקום "כפר אוהלים". ביום 21.2.2013 המשיבה הגישה תוכנית בינוי מתוקנת שבגדרה עולה כי הלינה במקום תהיה באוהלים, שלמצער, חלק מדפנותיהם יהיה עשוי מחומרים קשיחים. ביום 12.3.2013 קיימה ועדת המשנה של הוועדה המקומית דיון בבקשה לאישור תוכנית בינוי זו (להלן: ועדת המשנה). במהלך אותו דיון, הבהיר נציג המשיבה כי בהתאם לתוכנית הבינוי, במתחם יוקמו 63 אוהלים שעשויים מ"סוג של בד" (נספח ע/3 לערעור, בעמ' 384). בתום הדיון החליטה ועדת המשנה לאשר את תוכנית הבינוי (להלן: תוכנית הבינוי המקורית). בסמוך לאחר מכן, הגישה המשיבה לוועדה המקומית בקשה למתן היתר בנייה בהתאם לתוכנית הבינוי המקורית, וזו אושרה על-ידי ועדת הרישוי ביום 21.7.2014. 8. בשנת 2015 הגישה המשיבה לאישור הוועדה המקומית תוכנית מפורטת חדשה בנוגע למקרקעין, ובמסגרתה התבקש, בין היתר, לבטל את הגבלת השימוש במקרקעין לאוהלים ולהתיר לבנות במקום חדרי מלון. ביום 24.12.2015 הודיעה היועצת המשפטית לוועדה המקומית כי אישור התוכנית הנ"ל אינו בסמכות הוועדה המקומית. זאת, משהתבקש בגדרה שינוי מהותי בייעוד המקרקעין ומשהסמכות לאשר שינוי זה נתונה לוועדה המחוזית. בהמשך לכך, המשיבה לא הגישה את התוכנית לאישור הוועדה המחוזית. 9. בשנת 2017, לאחר הליכי תכנון ממושכים, הגישה המשיבה לוועדה המקומית בקשה חדשה להיתר בנייה, על בסיס תוכנית הבינוי המקורית. ביום 4.4.2019 ניתן היתר לבניית 62 יחידות אירוח ולצדן בריכות שחייה צמודות לכל יחידת אירוח, מסעדה ומתקני תיירות נוספים (להלן: ההיתר המקורי). לאחר תחילת העבודות, בשנת 2021, הוציאה הרשות לאכיפה במקרקעין צווי הפסקת עבודה מנהליים, משנמצא כי הבנייה במקרקעין חורגת מההיתר המקורי, וכן כי ההיתר האמור אינו עולה בקנה אחד עם הוראות תוכנית המתאר ועם תוכנית הבינוי המקורית. 10. בעקבות שיח שהתקיים בין הרשות לאכיפה במקרקעין לבין הוועדה המחוזית, ביום 21.3.2021 פנה מתכנן מחוז דרום של מנהל התכנון למהנדס הוועדה המקומית בדרישה לבטל לאלתר את ההיתר המקורי; זאת מן הטעם שיחידות האירוח המתוארות בהיתר האמור אינן "אוהלים", בניגוד למותר על פי תוכנית המתאר. מהנדס הוועדה המקומית דחה דרישה זו. בהמשך לכך, התכנסה הוועדה המחוזית לדון בהיתר המקורי וכן בהליך הרישוי שהתקיים בקשר למתחם חוות היען. במסגרת אותם דיונים בחנה הוועדה המחוזית אם עומדת לה סמכות לפי סעיף 28 לחוק התכנון והבניה התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה או החוק), להורות לוועדה המקומית לבטל את ההיתר המקורי. לבסוף, הוחלט לבקש מהיועץ המשפטי לוועדה המחוזית לערוך חוות דעת משפטית בשאלה זו, לאחר התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה. 11. בימים 13.5.2021 ו-20.5.2021 קיים המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט אזרחי) דאז, עו"ד ארז קמיניץ (להלן: המשנה ליועמ"ש), דיונים בעניין הליכי התכנון בקשר למתחם חוות היען, וביום 16.6.2021 הופץ סיכום דיון באותו עניין (להלן: סיכום דיון המשנה ליועמ"ש). בסיכום זה קבע המשנה ליועמ"ש, בעיקרו של דבר, כי ההיתר המקורי שניתן למשיבה אינו תואם את התוכנית ואת האופן שבו פורשה לאורך השנים. בנוסף, נקבע כי הפטור ממכרז בהקצאת המקרקעין לא היה ניתן אלמלא היה מדובר בהקמת מתחם אוהלים. עוד צוין כי הגם שקיים קושי מסוים בעובדה שרמ"י חתמה על ההיתר המקורי – אין בכך כדי לקבוע כי קיימת התאמה בינו לבין התוכנית. עוד נקבע כי אף שבנסיבות העניין הוועדה המחוזית רשאית להשתמש בסמכותה שבסעיף 28 לחוק התכנון והבניה ולבטל את ההיתר המקורי, ראוי כי הוועדה המקומית תפעל מיוזמתה לביטול או לתיקון ההיתר האמור תוך התאמתו להוראות תוכנית המתאר והקפדה על מתן "ביטוי מובהק לכך שהבינוי במקום חייב להיות בינוי של אוהלים מיריעות בד" (נספח ע/3 לערעור, בעמ' 481-480). לבסוף, צוין בסיכום כי בשים לב לכך שהבינוי כבר החל "אם וככל שהוועדה המקומית תשכנע [כך במקור – י"ו] כי השימוש בקונסטרוקציות הקיימות לא ישנה את החיוב התכנוני לכך שתותר הקמת אוהלים מיריעות בד בלבד, ניתן יהיה לאפשר את הבינוי עפ"י קונסטרוקציה קיימת זו" (נספח ע/3 לערעור, בעמ' 481). 12. בהמשך לכך, המשיבה הגישה בקשה לתיקון תוכנית הבינוי המקורית, שבגדרה ביקשה לבנות את יחידות האירוח תוך שימוש בחומרים שונים, לרבות עץ וזכוכית (להלן: תוכנית הבינוי המתוקנת). ביום 30.8.2021 החליטה ועדת המשנה לאשר את תוכנית הבינוי המתוקנת, תוך שציינה כי זו עומדת בתנאים שהותוו על ידי המשנה ליועמ"ש; כי מהנדס הוועדה המליץ לאשרה; וכי היא קיימה התייעצות עם נציגי הוועדה המחוזית בעניין. ביום 2.9.2021 אישרה רשות הרישוי בוועדה המקומית את בקשת המשיבה להיתר בנייה על בסיס תוכנית הבינוי המתוקנת (להלן: ההיתר המתוקן), כפוף, בין היתר, לאישורם של גורמים שונים ובהם רמ"י. יצוין כבר עתה כי תוכנית הבינוי המתוקנת וההיתר המתוקן לא הובאו לעיוננו, ואף לא צורפו לכתבי הטענות בהליך שהתנהל בבית המשפט המחוזי (למעט תמונה של תכנון האוהלים במסגרת ההיתר המתוקן, שצורפה לתשובת המערערות לעתירה); ויש להצר על כך. 13. ביום 7.12.2021 הודיע המשנה למנהל הרשות לאכיפה במקרקעין לוועדה המקומית כי לאחר בדיקה, נמצא שהבקשה להיתר המתוקן לא עומדת בהוראות התוכנית ואינה עולה בקנה אחד עם הוראות המשנה ליועמ"ש. ביום 21.2.2022, ולאחר דיונים נוספים שקיימו הצדדים, הודיעה רמ"י למשיבה כי אין בכוונתה לאשר את ההיתר המתוקן במתכונתו, שכן, בהתאם לעמדת המשנה ליועמ"ש, האוהלים שייבנו במקרקעין צריכים להיות מיריעות בד בלבד – וללא זכוכית או חומר קשיח אחר. בעקבות זאת, ביום 23.2.2022 וביום 6.3.2022 עדכנה הוועדה המקומית את המשיבה כי לנוכח עמדתה של רמ"י, הוועדה מנועה מלהוציא את ההיתר המתוקן. 14. ביום 21.3.2022 הגישו המשיבות 3-1 עתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי בבאר שבע, המכוונת כנגד החלטת הוועדה המקומית שלא להנפיק את היתר הבנייה המתוקן למשיבה, העומדת לטענתם בניגוד להחלטתה מיום 2.9.2021. פסק הדין של בית המשפט המחוזי 15. ביום 13.12.2022 קיבל בית המשפט המחוזי את העתירה. בפסק הדין צוין כי בשים לב לסיכום דיון המשנה ליועמ"ש, גדר המחלוקת בין הצדדים מצומצם לשאלת "חומרי הגמר של חלק קטן מדפנות האוהלים" (פסקה 2 לפרק "דיון והכרעה" בפסק הדין); וכי אין מקום לדון באי-התאמות נטענות נוספות בין ההיתר המתוקן לבין תוכנית המתאר. 16. בנוגע לשאלה הנ"ל קבע בית המשפט המחוזי כי מבחינה לשונית, ניתן לפרש את התיבה "אוהל" בתוכנית כמתייחסת למבנים שאינם עשויים מבד בלבד, אלא גם מחומרים קשיחים, דוגמת עץ וזכוכית. צוין כי יש להתחשב בכך שהתוכנית נכתבה לפני יותר משני עשורים, במובן זה שיש לפרשה בהתאם ל"רוח התקופה" העדכנית. משכך, בית המשפט סבר כי יש לפרש את המונחים "אוהלים" ו"קמפינג" ככוללים גם את המונח "גלאמפינג" (Glamping); ולמצער, כי ניתן לאמץ פרשנות שלפיה האוהלים לא יהיו עשויים מבד בלבד. בית המשפט קבע כי פרשנות רשויות התכנון, שלפיה ההיתר המתוקן אינו סותר את התוכנית, סבירה. עוד צוין כי יש להעדיף פרשנות זו גם מן הטעם שהיא מכשירה את המצב הקיים בשטח. באשר להתאמתו של ההיתר המתוקן לתמ"א 13, שבגדרה נקבע כי האזור של חוות היען מיועד לאטרקציה תיירותית מדברית שאינה כוללת מלונאות – בית המשפט הדגיש כי תמ"א 13 נכנסה לתוקף בשנת 2005, לאחר אישור תוכנית המתאר בשנת 1996; וכי על פי סעיף 44 לתמ"א 13, תמ"א זו לא תפגע בתוקפן של תוכניות מתאר מקומיות ובתוכניות מפורטות שאושרו עובר לאישורה. על כן, נקבע כי תמ"א 13 אינה סותרת את הנפקת ההיתר המתוקן המבוקש. 17. לבסוף, נקבע כי גם אם הפרשנות האפשרית היחידה לתיבה "אוהל" בתוכנית היא אוהל העשוי בד בלבד, דוקטרינת הבטלות היחסית מצדיקה את קבלת העתירה. זאת מן הטעם שלא מדובר באי חוקיות מהותית, אלא באי-התאמה זניחה לתכנית. עוד נקבע כי יש להכיר בהסתמכות המשיבות 3-1 על היתר הבנייה המקורי שניתן להן ועל האישורים הרגולטוריים שניתנו להן לאורך הליכי התכנון בנוגע למקרקעין, לרבות מטעם הוועדה המקומית ורמ"י; וזאת בייחוד מקום בו רק לאחר שנתיים של התקדמות בבנייה הוצאו על ידי הרשות לאכיפה במקרקעין צווי הפסקה מנהליים. הודגש כי כתוצאה מהסתמכות זו, השקיעו המשיבות 3-1 סכום משמעותי בקידום המיזם. 18. בהינתן קביעות אלו, בית המשפט המחוזי הורה לרמ"י לחתום על תוכנית הבינוי המתוקנת, וכן הורה לוועדה המקומית להנפיק למשיבה את ההיתר המתוקן לאחר שרמ"י תחתום, כאמור, על תוכנית הבינוי המתוקנת. כן חייב בית המשפט את המערערות בהוצאות המשיבות 3-1 בסך 20,000 ש"ח. מכאן הערעור שלפנינו. טענות הצדדים 19. המערערות טוענות כי בית המשפט המחוזי שגה בכך שצמצם את יריעת המחלוקת. לטענתן, המחלוקת בין הצדדים נוגעת לאופי הבינוי במקרקעין בכללותו ולהתאמתו לתוכניות החלות על המקרקעין – תוכנית המתאר ותמ"א 13 – ולהקצאה של המקרקעין בפטור ממכרז. כך נטען, כי ההיתר המתוקן חורג מתוכנית המתאר לא רק בעניין הבד שממנו בנויים ה"אוהלים", אלא גם בהגדלת שטח הלינה באוהלים מ-2,500 מ"ר לכ-3,400 מ"ר, באופן שגורע משימושים נוספים שהתוכנית מייעדת; בשימוש בבסיס הבטון שעליו מבוקש כי יוקמו ה"אוהלים"; וכן בהוספת הבריכות הפרטיות הצמודות ל"אוהלים". 20. לטענת המערערות, על אף שבתוכנית אין התייחסות מפורשת לשאלת החומרים שמהם ניתן להקים את האוהלים, תכלית התוכנית והרקע לאישורה מלמדים כי אין מקום להקים על המקרקעין מלון פאר או סוויטות מהודרות – אלא מתחם אוהלים עשויים מבד או מחומרים אחרים שאינם קשיחים. בנוסף, המערערות טוענות כי ההיתר המתוקן מנוגד להקצאת המקרקעין בפטור ממכרז לפי תקנה 25(14) לתקנות, שעניינה בהקמת "מיזם תיירותי יחודי שאינו מיזם מלונאי". נטען עוד כי בנסיבות העניין, נוכח היעדר ההתאמה בין ההיתר המתוקן לבין התוכנית; ובשים לב לכך שהמשיבה צריכה הייתה לדעת כי ההיתר המתוקן שהתבקש לא עולה בקנה אחד עם הוראות התוכנית – בית המשפט המחוזי שגה בקביעותיו לעניין הסתמכות המשיבות ובשימושו בדוקטרינת הבטלות היחסית. 21. לבסוף, מדגישות המערערות כי אין מניעה שהמשיבה תגיש בקשה חדשה למתן היתר בנייה שיתאם את התוכנית ואת עמדת המשנה ליועמ"ש, וכי בקשה כאמור תיבחן על ידי רשויות התכנון "בהתאם להוראות הדין, בלב פתוח ובנפש חפצה" (סעיף 45 להודעת הערעור). 22. מנגד, המשיבה סומכת ידיה על פסק הדין של בית המשפט המחוזי. לטענתה, המחלוקת בין הצדדים במסגרת ההליך הנוכחי מתמצה בשאלת ההתערבות בהחלטת הוועדה המקומית שלא להנפיק את ההיתר המתוקן, ומשכך, יתר טענות המערערות הן בגדר הרחבת חזית. המשיבה מדגישה כי על פי ההיתר המתוקן, גג האוהל וכל דפנותיו יהיו עשויים מבד, דלת האוהל תהיה עשויה עץ, והאוהל יכלול דופן צרה מזכוכית שתכוסה בבד נגלל. משכך, ההיתר המתוקן אינו סותר את הוראות התוכנית אשר, לשיטתה, מאפשרות לבנות אוהלים מחומרי בנייה קשיחים שאינם בד; וכן אינו סותר את הוראות תמ"א 13. באשר להקצאת המקרקעין, נטען כי בתחילה הרשות חתמה על פטור ממכרז לפי תקנה 25(15) לתקנות, שעניינה ב"מיזם מלונאי", וכי גם הסכמי הפיתוח עם רמ"י מתייחסים ל"מיזם מלונאי"; ואילו האזכורים של תקנה 25(14) לתקנות בהחלטות אחרות הם תולדה של טעות. למעשה, לטענת המשיבה, לא ניתן ללמוד מהקצאת המקרקעין בפטור ממכרז על אופי הבינוי המותר בו; ואילו הסכמי הפיתוח תומכים בבינוי המבוקש על ידה בהיתר המתוקן. עוד נטען, כי אין מקום להתערב בפסק הדין אף מן הטעם שהמשיבות 3-1 פעלו בתום לב בכך שהסתמכו על ההיתר המקורי שניתן למשיבה, וכן על האישורים הרגולטורים שניתנו לה לאורך הליכי התכנון; ועקב הסתמכות זאת השקיעו "עשרות מיליוני שקלים" בפיתוח המקרקעין. 23. המשיבות 3-2 והוועדה המקומית מצטרפות, בעיקרו של דבר, לטענות המשיבה וטוענות כי יש לדחות את הערעור. לטענתן עד להפסקת העבודות במקרקעין הושקעו במיזם למעלה מ-40 מיליון ש"ח, וכי קבלת הערעור עלולה לעצור את המשך קידום המיזם באופן שיוריד לטמיון את השקעתן ויגרום להן לנזקים נוספים בהיקפים משמעותיים. עוד נטען כי בשים לב לרכיבי האוהל, מדובר באי-חוקיות זניחה, אשר ראוי היה להכשירה באמצעות דוקטרינת הבטלות היחסית. הוועדה המקומית מוסיפה כי ההיתר המתוקן תואם את המתווה שקבע המשנה ליועמ"ש, תוך התייעצות עם נציגי הוועדה המחוזית. דיון והכרעה 24. השאלה העומדת לפנינו היא אם יש להורות לוועדה המקומית להנפיק למשיבה את ההיתר המתוקן. כפי שיפורט להלן, לאחר שעיינתי בערעור ובתשובות לו, ולאחר שמיעת טענות הצדדים בדיון שנערך לפנינו, הגעתי למסקנה כי יש להשיב על שאלה זו בשלילה, וממילא כי דין הערעור להתקבל; וכך אציע לחבריי להורות. גדר המחלוקת בין הצדדים 25. כאמור, בית המשפט המחוזי קבע כי בהינתן סיכום דיון המשנה ליועמ"ש והמתווה שנקבע בגדרו, אין מקום להרחיב את גדר המחלוקת בין הצדדים מעבר לשאלת רכיבי חלק מדפנות האוהלים. דעתי שונה. אני סבורה כי סיכום הדיון האמור אינו מגדיר את חזית המחלוקת; וכי חזית המחלוקת בענייננו – כפי שזו נלמדת אף מכתבי הטענות שהוגשו לבית המשפט המחוזי – היא התאמת ההיתר המתוקן, בכללותו, למצב התכנוני שחל על המקרקעין. 26. ראשית, הכרעת המשנה ליועמ"ש בשאלת ההתאמה של ההיתר המקורי לתוכנית המתאר, על אף קביעת מתווה מסוים לביטולו ולבחינת היתר בנייה מתוקן, אינה קובעת אפריורית את עמדתו של המשנה ליועמ"ש (וממילא של רשויות התכנון ורמ"י) לגבי התאמה של היתר בנייה מתוקן, על היבטיו השונים – שלא עמד לנגד עיניו – לתוכנית המתאר. משכך, קשה להלום את הטענה כי משהופץ סיכום דיון המשנה ליועמ"ש, וההיתר המתוקן הוגש לאחר הידברות עם נציגי הוועדה המחוזית, המערערות אינן רשאיות להוסיף להתחשב בשיקולים התכנוניים שיש לשקול בבחינת התאמת היתר בנייה חדש למצב התכנוני החל ביחס למקרקעין. 27. שנית, אף אם הייתי משתכנעת כי סיכום דיון המשנה ליועמ"ש מתחם את המחלוקת בהליך שלפנינו, עיון בסיכום האמור מעלה כי המשנה ליועמ"ש נדרש לסוגיות נרחבות יותר משאלת חומרי הגלם שמהם יהיו עשויים האוהלים. כך, בין היתר, נדרש המשנה ליועמ"ש לשאלת פרשנות ההוראות התכנוניות אשר חלות על המקרקעין בכללותן, ולמידת התאמתו של ההיתר המקורי להוראות אלו: "אשר לפירוש התוכנית – בגוף התכנית, לאחר תיקונה בעקבות הליך ההתנגדויות, נאמר במפורש בקשר ללינה, שזו תהיה ב'קמפינג באוהלים'. מטרת התכנית המפורטת המאושרת [הכוונה ככל הנראה לתוכנית המתאר – י"ו] הייתה ברורה וכיוונה להקמת מתחם אוהלים בקמפינג. גם אם יש אלמנטים בתוכנית שמתייחסים למתחם שהוא משודרג יותר ממתחם האוהלים מקובל, עדיין אין מדובר בתוכנית החוזה הקמת אכסון מלונאי, בוודאי שלא מלון יוקרה. כך בלשון התוכנית אך גם ברוחה ובמטרותיה. הפטור ממכרז שהתקבל אגב רכישת זכויות במקרקעין לא היה ניתן אלמלא היה ברור כי מדובר באוהלים, וגם בכך יש אינדיקציה לפרשנות הנכונה של התוכנית. על אף טענת הרשות המקומית – מהיתר הבניה, שלפיו נותר הבינוי הקשיח כמו שהופיע בתוכנית הבינוי וגם בשל הותרת בריכות השחייה הצמודות ליחידות כמות שהן, קשה לקבוע שמדובר במתחם אוהלים ובאתר קמפינג כמו שמורה התכנית. למעשה הבינוי המתאפשר לפי ההיתר אינו תואם לתוכנית ולפרשנותה לאורך השנים. [...] מן הראוי כי הוועדה המקומית אילת תפעל מיוזמתה לביטול או לתיקון ההיתר שניתן על ידה על מנת להתאימו להוראות התכנית הקיימת כפי שפורשה על ידנו לאחר קיום הישיבות בעניין. בתיקון ההיתר יש ליתן ביטוי מובהק לכך שהבינוי במקום חייב להיות בינוי של אוהלים מיריעות בד" (נספח ע/3 לערעור, בעמ' 481-480; ההדגשות במקור). הנה כי כן, הסוגיות שנדונו בדיונים שהתקיימו לפני המשנה ליועמ"ש לא התמצו בשאלת חומרי הגלם לבינוי האוהלים. הדיונים עסקו בשאלת הפרשנות הנכונה שיש ליתן להוראות התוכנית, ובעיקר בשאלת התאמת אופי הבינוי בכללותו (כפי שזה עולה מההיתר המקורי) להוראות התוכנית בשלל היבטים; לרבות, ביחס לקיומן של בריכות שחייה פרטיות הצמודות לכל אוהל. הסוגיות שנידונו בדיונים האמורים כללו אף את שאלת התאמת ההיתר המקורי לפטור ממכרז בהקצאת המקרקעין שניתן למשיבה. 28. מכל האמור עולה כי לא היה מקום לצמצם את גדר המחלוקת בין הצדדים לשאלת רכיבי האוהלים, לא כל שכן על בסיס סיכום דיון המשנה ליועמ"ש. משכך, בבואנו להכריע בשאלה שלפנינו, נקודת הייחוס בבחינת ההיתר המתוקן היא אופי הבינוי בכללותו. אעבור אפוא לדיון בשאלה העומדת להכרעה בענייננו, אם נפל פגם בהחלטת הוועדה המקומית שלא להנפיק למשיבה את ההיתר המתוקן, לאחר שרמ"י החליטה שלא לאשרו. אי-התערבות בשיקול דעת הגורמים המקצועיים 29. כזכור, רשות הרישוי בוועדה המקומית אישרה את בקשת המשיבה להיתר המתוקן בכפוף, בין היתר, לאישורה של רמ"י. לאחר שבחנה את התאמת ההיתר המתוקן לתוכנית המתאר, הודיעה רמ"י למשיבה כי אין בכוונתה לאשרו, וזאת בשים לב לרכיבי ה"אוהלים" ולעמדת המשנה ליועמ"ש בנדון. בהמשך לכך, הודיעה הוועדה המקומית למשיבה כי אין בדעתה להנפיק לה את ההיתר המתוקן. 30. אם כך, יש להכריע אם בדין סירבה רמ"י לאשר את ההיתר האמור, לכך אפנה כעת. 31 כידוע, רמ"י משמשת כנאמן הציבור בתפקידה כמנהלת מקרקעי המדינה; ומשכך מחויבת היא להפעיל שיקול דעת, ולהביא בחשבון את מכלול השיקולים הרלוונטיים לעניין (ראו: בג"ץ 3859/17 קיבוץ רגבים נ' רשות מקרקעי ישראל, פס' 20-19 (18.6.2019); בג"ץ 9831/16 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' רשות מקרקעי ישראל, פס' 61 (16.10.2018‏) (להלן: בג"ץ 9831/16)). בתוך כך, רמ"י רשאית לשקול שיקולים תכנוניים, ובמקרים המתאימים, לסרב לאשר היתר בנייה בגינם (ראו: ע"א 5042/96 כהן נ' מינהל מקרקעי ישראל, מחוז ירושלים, נג(1) 743, 760 (1999); ראו עוד: שם, בעמ' 759-755). כמו כן, לנוכח שיקול הדעת הרחב המסור לה, התערבות בית המשפט בהחלטותיה של רמ"י שמורה למקרים חריגים, בהם החלטתה נגועה בחוסר סבירות קיצוני או באי-חוקיות (ראו: בג"ץ 9831/16, בפס' 66; בג"ץ 8615/14 פלדשטיין נ' מועצת מקרקעי ישראל, פס' 21 (5.1.2017)). אני סבורה כי המקרה שלפנינו אינו נמנה על מקרים חריגים אלו. מעבר לכך, אף לגופו של עניין – כפי שיפורט להלן – אני סבורה כי בדין סירבה רמ"י לאשר את ההיתר המתוקן לנוכח היותו מנוגד לתוכנית המתאר. התשתית הנורמטיבית – מה בין היתר בנייה לבין תוכניות מתאר 32. כידוע, חוק התכנון והבנייה קובע מסגרת תכנונית היררכית שראשיתה בתכנית המתאר הארצית (ראו: סעיפים 49 ו-131 לחוק), וסופה בתכנית המפורטת (ראו: סעיפים 69 ו-130-129 לחוק). היתר הבנייה הוא החוליה האחרונה בשרשרת התכנון המרחבי ותכליותיו הן, בין היתר, יישום החזון, העקרונות והערכים התכנוניים אשר נקבעו בתוכניות השונות בנוגע למקרקעין מסוימים (ראו: בר"מ 991/16 אפריקה ישראל להשקעות בע"מ נ' בית ארלוזורוב חברה בע"מ, פס' 22 (5.8.2018); ע"א 7654/00 ועדת ערר מחוזית, חיפה נ' חברה לבנין הירדן בע"מ, פ"ד נז(2) 895, 904 (2003); אהרן נמדר תכנון ובנייה: הליכי רישוי, היתרים, אכיפה ושפיטה 130-128 (2015)). נוכח מטרתו של היתר הבנייה ומיקומו במארג התכנוני, נקבע בפסיקה כי על היתר הבנייה להתאים להוראות התכנוניות שבתוקף – אשר מבטאות את האיזון שערכו רשויות התכנון בין מכלול האינטרסים שנוגעים לאותו תא שטח – וכי עליו להינתן לפי תוכנית מפורטת או תוכנית בינוי אשר כוללת רמת פירוט מתאימה (ראו: סעיף 145(ב) לחוק; עע"מ 2605/18 עיריית חיפה נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פס' 43 (28.7.2019); עע"מ 7171/11 העמותה למען איכות חיים וסביבה בנהריה נ' הוועדה המקומית, פס' 25 (12.8.2013)). לפיכך, ברי הוא כי אין מקום ליתן היתר בנייה שמנוגד לתוכניות הרלוונטיות החלות על המקרקעין. 33. אם כן, על מנת לקבוע אם יש מקום ליתן היתר בנייה, או אם הוא ניתן כדין, יש לבחון אם תוכנו תואם את הוראות התוכניות שחלות על המקרקעין. בירור זה עשוי לחייב פרשנות של התוכניות הרלוונטיות (ראו: עע"מ 7926/06 אדרי-אל ישראל בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה גליל עליון, פס' 14 (24.6.2009) (להלן: עניין אדרי-אל)). כידוע, בית המשפט אינו "מתכנן על" והוא לא ימיר את שיקול דעתן המקצועי של רשויות התכנון בשיקול דעתו שלו (ראו: עע"מ 3202/21 מרכז השלטון האזורי נ' הוועדה הארצית לתכנון ובניה של מתחמים מועדפים לדיור, פס' 23 (8.8.2023); בג"ץ 5262/22 עיריית חולון נ' ממשלת ישראל, פס' 6 (21.3.2023); עע"מ 1036/16 נציגות הבית המשותף ברחוב השונית 10, הרצליה נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה, פס' 59 (27.5.2018) (להלן: עניין נציגות הבית המשותף)). לצד זאת, לתוכניות מתאר מעמד נורמטיבי כשל חיקוק – ועל כן, הפרשן המוסמך אשר מופקד על קביעת פרשנותן הנכונה הוא בית המשפט (ראו: עע"מ 1137/16 ועדת המשנה לתכנון ובניה תל אביב נ' רטן, פס' 20 (3.5.2016); עע"מ 7329/21 ועדת הערר המחוזית לתכנון ובנייה מחוז צפון נ' י.ג.מ.ח ייזום והשקעות בע"מ, פס' 15 (31.5.2022); עע"מ 2523/11 פייר-טימיאנקר נ' ועדת ערר מחוזית – משרד הפנים, פס' 17 (20.8.2012)). אם כך, אעבור כעת לפרשנות הוראות תוכנית המתאר – היא המסגרת התכנונית הרלוונטית בענייננו לבחינת חוקיותו של ההיתר המתוקן. פרשנות הוראות התוכנית 34. נקודת המוצא לפרשנות תוכנית היא לשון הוראות תקנון התוכנית ויתר המסמכים הנלווים לה (ראו: עע"מ 6806/22 שחר העיר בע"מ נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה מחוז תל אביב, פס' 21 (2.5.2024); עע"מ 241/12 ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה מחוז דרום נ' פז בית זיקוק אשדוד בע"מ, פס' 12 (9.8.2012) (להלן: עניין פז); עניין אדרי-אל, בפס' 14; בג"ץ 4386/16 מדיו נ' נציבות בתי הסוהר, פס' צט (13.6.2017) (להלן: עניין מדיו)). ככל שהלשון סובלת יותר מפרשנות אחת, יש להתחקות אחר תכליות התוכנית ולקבוע איזו מבין אותן אפשרויות פרשניות תגשים את מטרות וחזון התוכנית בצורה מיטבית (ראו: עניין פז, בפס' 12; ע"א 10213/03 מרחבי השרון בע"מ נ' מייזליק, פס' 6 (30.1.2006); עע"מ 4487/12 סטולרו נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה דרום השרון, פס' 9 (9.10.2013‏)). כידוע, תכלית תוכנית מורכבת מתכלית סובייקטיבית, אשר משקפת את כוונתם של יוצרי התוכנית, כפי שזו נלמדת מלשון התכנית ומהליכי התכנון שקדמו להתקנתה; ומתכלית אובייקטיבית, אשר משקפת את המדיניות שהתוכנית נועדה להגשים, כפי שזו נלמדת מהתשתית הנורמטיבית שבתוכה נמצאת התכנית (ראו: עניין מדיו, פס' צט; עע"מ 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע, פס' 63 (7.12.2006) (להלן: עניין אי התכלת); עע"מ 1386/04 המועצה הארצית לתכנון ובנייה נ' עמותת נאות ראש העין, ע"ר, פס' 21 (20.5.2008)). אפתח אפוא בבחינת לשונה של תוכנית המתאר. לשון התוכנית 35. כזכור, בפסק דינו, התמקד בית המשפט המחוזי בפרשנות המילה "אוהל" אשר נזכרת בהוראות התוכנית, וקבע כי זו מתייחסת למבנים שאינם עשויים מבד בלבד, אלא גם מחומרים קשיחים, דוגמת עץ וזכוכית. המשיבות סבורות כי האוהל בהיתר המתוקן תואם לפרשנות התוכנית; ואילו המערערות טוענות כי יש לפרש את המילה "אוהל" בתוכנית ככזה העשוי מבד בלבד. 36. פעמיים נזכרת המילה "אוהלים" בהוראות התוכנית. לראשונה בתכליות התוכנית, שהן, בין היתר, הקמת "חניון קמפינג לכ-500 מטיילים באוהלים" (סעיף 11.1א לתוכנית; ההדגשה הוספה); ופעם נוספת בחלוקת השטחים על פי השימושים, בגדרה מוקצים "שטחי לינה (באוהלים)" (סעיף 11.1ג(1) לתוכנית; ההדגשה הוספה). בתוכנית אין הגדרה למילה "אוהלים" ואין היא מציינת את החומרים שמהם יהיו עשויים ה"אוהלים" הנזכרים בה. מה הם, אם כן, אותם "אוהלים", המצויים ב"חניון קמפינג" ומיועדים ל"לינה" ל"מטיילים", הנזכרים בהוראות התוכנית. 37. לא יכולה להיות מחלוקת כי התיבה "אוהלים" מצמצמת, מטבעה, את מתחם החומרים בהם ניתן להשתמש להקמתם. הפרשנות המילונית של המילה "אוהל" – "מעון העשוי יריעות (בד או עורות) מתוחות על עמודים וקשורות בחבלים אל יתדות התקועות באדמה" (אברהם אבן-שושן מִלון אבן-שושן: מחֻדש ומעֻדכן לשנות האלפים, כרך ראשון 24 (משה אזר עורך ראשי 2010); ההדגשה הוספה; וראו עוד: "דירה עראית עשויה מיריעות בד מתוחות וקשורות אל יתדות התקועות באדמה", שושנה בהט ומרדכי מישור מילון ההווה: מילון שימושי לעברית התקנית 14 (1995)). פרשנות מילונית זו תואמת את הפרשנות הלשונית הפשוטה של מילה זו, שלפיה אוהל כאמור צריך שיהיה עשוי מבד (או עור), ולא מחומרים קשיחים כלשהם. ואם לא די בכך, הרי שצירוף המילים "קמפינג" (בעברית: מחנאות) ו"מטיילים", למילה "אוהלים", אף הוא מחזק את הפרשנות הלשונית הנ"ל (כפי שאסביר בהמשך, כך גם מבחינת תכליות התוכנית). בשים לב להגדרות אלה, אפנה לבחון האם 'האוהלים' המתוארים בהיתר המתוקן תואמים פרשנות לשונית זו. 38. משההיתר המתוקן ותוכנית הבינוי המתוקנת לא הוגשו לבית המשפט המחוזי בהליך שהתנהל שם, אעמוד על טיבם של האוהלים האמורים מתוך תמונות המציגות את תכנון האוהלים על פי ההיתר המתוקן, שצורפו לתשובת המערערות לעתירה: 39. הנה כי כן, עינינו הרואות, כי על פי הבינוי המבוקש בהיתר המתוקן, האוהלים ניצבים על ריצוף בטון, להם קירות תומכים היקפיים עשויים אבן, הגגות וחלק מדפנות האוהלים עשויים מבד, דופן אחת בכל אוהל עשויה מזכוכית ובכל אוהל דלת עשויה מעץ ודלת הזזה עשויה מזכוכית. אני סבורה, אפוא, כי ה"אוהלים" המוצגים בתמונה הנ"ל רחוקים מפרשנות המונח "אוהל" כמפורט לעיל. 40. יתרה מכך, אף אם אניח, לצורך הדיון, שלשון התוכנית סובלת את הבינוי המתואר בהיתר המתוקן, ושעמדתן הפרשנית של המשיבות מהווה אחת מן החלופות הפרשניות האפשריות של התיבה "אוהל" – איני סבורה כי פרשנות זו מתיישבת עם תכליותיה של התוכנית, כפי שאסביר להלן. עוד אני סבורה, כי מכלול הבינוי המבוקש בהיתר המתוקן אינו תואם להוראות התוכנית. התכלית הסובייקטיבית של התוכנית 41. תכליתה הסובייקטיבית של התכנית, נלמדת, בראש ובראשונה, מלשונה הברורה של התוכנית. כבר במסגרת המבוא לתוכנית נכללו הוראות שעניינן אופי הבנייה במקום, ומהן ניתן ללמוד כי אחת ממטרות התוכנית היא לוודא שקיימת התאמה בין אופי והיקף הבנייה לבין ייחודה הסביבתי של חוות היען ואופי הפעילות בה: "חוות היען ממוקמת במעלה נחל שלמה כ- 800 מ' מקו החוף, ברחבה הצפונית של ערוץ הואדי. החווה משמשת כמרכז לתיירות ולפעילות מדברית על כל סוגיה (גמלים, טרקטורונים, חמורים, סנפלינג, טיולים רגליים וכיו"ב) לנופש ולתצוגה של יענים וחיות מדבר וכוללת שרות הסעדה ואיכסון למטיילים הבאים בשעריה. אופי הבניה הוא של מבנים פשוטים עשויים מחומרים טבעיים בעלי אופי מדברי (אבן מקומית, עץ, קנדקס, כפות תמרים, קש וכיו"ב) התואמים את הפעילות ואוירת המקום" (בעמ' 2 לתוכנית). בהמשך, סעיף 11 לתוכנית שכותרתו "תכליות ושימושים" קובע כי אחת התכליות היא "איזור מרכז נופש ותיירות מדברית", וכי 18.5 דונמים מתוך כלל שטח המקרקעין מיועדים להקמת "חניון קמפינג לכ-500 מטיילים באוהלים, מסעדה, בריכת שחיה ואזור נופש, מרכז ספורט ופעילות מדברית, חוות יענים וחיות, מתקן אירועים ושרותי תיירות [...]" (סעיף 11.1א לתוכנית; ההדגשות הוספו). בנוסף, סעיף 11.1ג1 לתוכנית קובע כי כ-2,500 מ"ר מתוך המגרש שיועד להקמת "איזור מרכז נופש ותיירות מדברית" ישמש ל"שטחי לינה (באוהלים)". הנה כי כן, הוראות התוכנית שבות ומדגישות כי הלינה באתר תהא ב"אוהלים" שימוקמו ב"חניון קמפינג" אשר נועד לאכסן "מטיילים" מרובים. בהתאם לכך, מובהר בהוראות התוכנית כי על המבנים שייבנו במקום להיות "פשוטים", "עשויים מחומרים טבעיים בעלי אופי מדברי" באופן שהולם את הפעילות המדברית שמתקיימת בחוות היען וכן את ערכי הסביבה הייחודיים באתר. ממכלול הוראות אלו עולה כי הציר המרכזי שסביבו נסובים השימושים השונים במקרקעין הוא הנגשת המתחם למטיילים רבים, ועיקרון השמירה על הסביבה המדברית; וזאת הן בהיבט אופי הבינוי במקרקעין הן בהיבט אופי הפעילות במקום. 42. בנוסף ללשון הברורה של הוראות התוכנית, ניתן ללמוד על מטרת התוכנית וחזונה גם מהליך התכנון שקדם לאישורה. בדצמבר 1995 קיימה הוועדה המחוזית דיון בהתנגדות שהגישה החברה להגנת הטבע כנגד אישור התוכנית. כעולה מפרוטוקול אותו דיון, הטעם העיקרי להתנגדות היה נעוץ באי-בהירות מסוימת ביחס להגדרת השימושים ולזכויות הבנייה בהוראות התוכנית: "יהויכין גור – יו"ר: עכשיו התכליות היו להקים חניון ואחסון נופש לחמש מאות מטיילים, חלקם באוהלים וחלקם במבנים קלים בעלי אופי מדברי, מחומרים טבעיים המותאמים לנוף, ובאמת התעוררה השאלה מה זה מותאם לנוף? מה זה חומר קל? [...] יהויכין גור – יו"ר: [...] ובאמת ההתנגדות של החברה להגנת הטבע אומרת, 30% מהשטח מוגדר כשימושים עיקריים, וזה מאפשר בניית חדרים [...] בשטח כזה, ללא הגבלת קומות, זה לא נכון כי יש הגבלת קומות. אפשר להקים מלון פאר גדול, שיעמוד בסתירה מוחלטת, אז הם צודקים בענין הזה, שההגדרה כפי שהיא היתה בתכנית המקורית היתה כזה פתח, שער כזה גדול שאפשר להכניס בזה כל דבר" (נספח ע/3 לערעור, בעמ' 514-513; ההדגשות הוספו). על רקע החשש כי הוראות התכנית אינן בהירות מספיק התקיים באותו דיון שיח בין חברי הוועדה לבין מי שבאותה עת היה בעל המניות במשיבה, מר עופר הררי: "עופר: הכוונה היא לא להקים שם שום מפלצת [...] האוהלים הם בסביבות אלפיים ומשהו מטר מרובע, הבינוי שלהם זה אוהלים בדואים, זה לגבי הענין של הלינה [...]" שם, בעמ' 520; ההדגשות הוספו). בהמשך לאמור, מר הררי נשאל בנוגע לגודלם ואופיים של האוהלים והשיב כי מדובר באוהל שנע "בין 250 ל-300 מטר" ואשר מאכסן "בסביבות 60 איש באוהל" (שם, בעמ' 523). על רקע אותן הבהרות, יו"ר הוועדה דאז העיר, ברוח הדברים שכבר נאמרו על ידו, כי "על פי התכנית הזו אתה לא חייב, אתה יכול להפוך את האוהל לאולם ממוזג, עם זכוכית אלומיניום. אני חושב שאנחנו צריכים להגיע לאיזשהי הגדרה לא לגמרי סגורה, אבל שהיא בהחלט מבטיחה שהפרוייקט הזה יהיה כפי שאתה מתאר אותו, במבוא [...] זאת אומרת משהו מאוד מינורי פשוט, אבל זה כתוב בהקדמה" (שם, בעמ' 525-524); ובהמשך ציין: "בעקבות ההתנגדות שלו נפתחה, אז לא מלון פאר, אז זה קניון בינלאומי, הסעודים יבואו בדולרים, למה שלא תפתח חנות יהלומים? אז אנחנו את זה לא רוצים, רוצים שבאמת תקום שם חווה עם חיות, וכל הדברים האלה ועם אוהלים ונוער וכל מה שאתה [עופר הררי – י"ו] דיברת עליו, רק אנחנו רוצים שזה יהיה סגור, במידה כזו שאי אפשר יהיה לקחת את הדבר הזה ולעשות משהו לגמרי אחר" (שם, בעמ' 527; ההדגשות הוספו). עוד עולה מהדיון בהתנגדות, כי עובר לו, נעשה שינוי בתקנון התוכנית, כך שלפני השינוי האמור התוכנית התייחסה ללינה לכ-500 מטיילים באוהלים ובמבנים; ואילו בהמשך, הוסרה ההתייחסות ללינה במבנים ונותרה ההתייחסות ללינה באוהלים בלבד (כפי שכתוב בנוסח הנוכחי של התוכנית, כזכור, בסעיף 11.1א לתוכנית) (ראו: נספח ע/3 לערעור, בעמ' 519). בסופו של יום, ובהתאם לחילופי הדברים בדיון, הוועדה המחוזית קיבלה את התנגדות החברה להגנת הטבע. 43. אם כן, מלשון התוכנית ומעיון בהיסטוריה התכנונית בענייננו, עולה בבירור כי הכוונה של עורכי התוכנית הייתה לייעד את חוות היען לאתר תיירותי נגיש למטיילים ולנוער, ואשר משתלב בסביבה הנופית המדברית. חברי הוועדה המחוזית ראו לנגד עיניהם את האפשרות כי יוקם במקרקעין אתר נופש יוקרתי, אשר אופיו והיקף הבינוי שלו לא יעלו בקנה אחד עם החזון התכנוני שבבסיס התוכנית, והתנגדו לה. המתכננים התכוונו כי הבינוי בכללותו יהיה פשוט, ויתבסס על חומרי בניין טבעיים אשר משתלבים בנוף הבראשיתי של קו התפר בין המדבר לבין מפרץ אילת; וכי המבנים שייבנו בחוות היען (למצער, רובם הגדול) לא ישמשו ללינה – שתהיה באוהלים – אלא ישמשו למטרות אחרות (למשל: למסעדה, למרכז ספורט, למתקן אירועים וכו'). התיבה "אוהל" בהוראות התכנית נועדה, אפוא, להבטיח כי הבינוי לטובת לינה בחוות היען יהיה דומה באופיו ל"אוהלים בדואים", אשר יוכלו להכיל מספר רב של אנשים (כזכור "בסביבות 60 איש באוהל"), תוך התערבות מינימלית בסביבה הטבעית. בנוסף, נראה כי מנסחי התוכנית סברו כי אופי הבינוי המתוכנן – אוהלים פשוטים שנועדו להכיל עשרות אנשים – עתיד לשרת גם מטרות חברתיות. אלו באות לידי ביטוי בקהל היעד שצפו שיבקר באתר – מאות מטיילים (כאמור בסעיפים 10, 11.1א ו-11.1ג1 ובמבוא התוכנית), נוער (כדבריו של יו"ר הוועדה המחוזית דאז בדיון בהתנגדות) ומשפחות. מכאן עולה בבירור כי מנסחי התוכנית נתנו דעתם לחשיבות הנגשת מתחם חוות היען, בין היתר מבחינה כלכלית, לקהלים נרחבים. התכלית האובייקטיבית של התוכנית 44. לאחר שבחנו את התכלית הסובייקטיבית, המשקפת את כוונתם של יוצרי התוכנית, כפי שזו נלמדת מלשון התכנית ומהליכי התכנון שקדמו להתקנתה; אעבור לבחון את התכלית האובייקטיבית – קרי, את המטרות והמדיניות התכנונית אשר התוכנית נועדה להגשים. 45. ראשית, יש לזכור כי המקרקעין נמצאים באתר טבע ייחודי, הממוקם בסמוך לחופי מפרץ אילת. משכך, פיתוח חוות היען כאתר תיירותי שמטרתו לקדם ערכים סביבתיים וחברתיים, מתיישב היטב עם עקרונות הבסיס בדין הישראלי שעניינם השמירה על הסביבה בכלל, והסביבה החופית בפרט (ראו: ע"א 1054/98 חוף הכרמל נופש ותיירות (1989) בע"מ נ' עמותת אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה, פ"ד נו(3) 385, 409 (2002) (להלן: עניין חוף הכרמל); עניין נציגות הבית המשותף, בפס' 77; עניין אי התכלת, בפס' 97). יפים לעניין זה דבריה של השופטת א' חיות בעע"מ 8411/07 מעוז דניאל בע"מ נ' אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה (28.1.2010) (להלן: עניין מעוז דניאל): "חופי הים הינם כידוע משאב טבע ייחודי אשר מאז ומתמיד מכירות רוב מדינות העולם בצורך לשמרו ולשומרו לתועלת הכלל ולמנוע את הפקעתו מידי הציבור והעברתו לרשות היחיד [...] תפישה זו אומצה במשפט הישראלי [...] ודומה כי לא ניתן להפריז בחשיבות ההקפדה על עקרונותיה ככל שעסקינן בחופי ארצנו הקטנטונת. חופים אלה מהווים משאב טבעי בעל צביון ייחודי ובהם ערכי טבע ונוף שאין להם תחליף. הבילוי בחופים מהווה חלק בלתי נפרד מתרבות הנופש והפנאי של האוכלוסייה בישראל על כל רבדיה, והוא בהחלט תורם לרווחת תושבי המדינה ולאיכות חייהם. על כן יש להקפיד כי החופים כמשאב לאומי יהיו נגישים ופתוחים לציבור הרחב ויש לשמור על הסביבה החופית מפני פגיעה" (בפס' 21; ההדגשה הוספה). 46. העקרונות שעניינם השמירה על הסביבה החופית באזור חוף מפרץ אילת, אף מעוגנים בתמ"א 13. תמ"א זו היא תוכנית המתאר הארצית שמטרתה, בעיקרו של דבר, לקבוע את המדיניות התכנונית ברצועת החוף ובמים של מפרץ אילת "תוך מתן דגש לשימור תכונותיהם הטבעיות והייחודיות לטובת כלל הציבור בשילוב עם צורכיהם של תושבי ומבקרי העיר אילת" (סעיף 4 לתמ"א 13; והשוו ביחס לתמ"א החלה על אזורי חוף אחרים בישראל: עניין מעוז דניאל, בפס' 26; עניין אי התכלת, בפס' 45-44; עניין חוף הכרמל, בעמ' 409). בתוך כך, מכוונות הוראות תמ"א 13 לשמור על ערכי הטבע כמשאב לאומי; להגדיל את היקף הקרקע המיועדת לרחצה, פנאי ונופש; להבטיח נגישות מירבית של הציבור לחוף; ולייעד את הקרקע לתיירות באופן מבוקר בהתחשב ב"כושר הנשיאה" הפיזי והחברתי של הקרקע (ראו: סעיפים 4.2, 4.4, 4.5 לתמ"א 13, בהתאמה). אם כן, בבסיס תמ״א 13 ניצבות מטרות חברתיות וסביבתיות השלובות זו בזו, באופן שמגלם את החשיבות שבאיזון בין שימור הסביבה הטבעית לבין פיתוח ומתן מענה לצרכי הציבור הרחב. 47. כזכור, על המקרקעין בענייננו חלה תמ"א 13. סעיף 39 לתמ"א 13 אף כולל התייחסות מפורשת לחוות היען, תחת ייעוד קרקע של "אטרקציה מדברית", שאינו כולל מלונאות. יש להדגיש כי הוראות תמ"א 13 מייחדות התייחסות נפרדת לייעודים של "אזור מלונאות", "מתחם תיירות מדברי" (שכולל אף הוא בתי מלון ומתקני נופש ותיירות), ו"מתחם תיירות כפרי" (שכולל בתי מלון לסוגיהם, לרבות "איכסון מלונאי מיוחד") (ראו: סעיפים 12, 13 ו-14 לתמ"א 13, בהתאמה). כמו כן, בסעיף 39 האמור נקבע כי חוות היען מיועדת לשמש כ"פארק מדברי", שאופיו ובינויו נדרשים להתאים "לסביבה המדברית". 48. אם כן, התכלית האובייקטיבית של התוכנית, כפי שזו נלמדת מהעקרונות התכנוניים בנוגע לסביבה החופית בישראל בכלל, ובאזור חוף מפרץ אילת בפרט, מביאה אף היא למסקנה כי חוות היען לא נועדה לשמש למלונאות, אלא למטרות פנאי ונופש, כאתר תיירותי עממי, נגיש לציבור, אשר שומר על הסביבה הטבעית בה הוא ממוקם. 49. אדגיש כי לא נעלמה מעיני קביעת בית המשפט המחוזי כי לנוכח הוראת סעיף 44.2 לתמ"א 13 (שאושרה כ-10 שנים לאחר אישור תוכנית המתאר), שלפיה תוכנית זו לא תפגע בתוקפן של תוכניות מתאר מקומיות או מפורטות שאושרו עובר לאישורה, אין סתירה בין ההיתר המתוקן המבוקש לבין תמ"א 13. אולם, כפי שהדגשתי לעיל, הפניה לתמ"א 13 היא כמקור פרשני לתוכנית המתאר המלמד על הנורמות והשיקולים התכנוניים הרלוונטיים בקשר למקרקעין הנדונים; כפי שנוהג בית משפט זה ביחס למקורות נורמטיביים אשר מעגנים את עקרונות ההגנה על הסביבה ועל חופי הים (כך למשל, בעניין אי התכלת נקבע כי על אף שחוק שמירת הסביבה החופית, התשס"ד-2004 לא חל בנסיבות אותו עניין, "רוחו והערכים החברתיים שעיצב מקרינים על התפיסה הראויה ביחס לחשיבות המיוחדת שבהגנה על הסביבה החופית של הארץ" (שם, בפס' 43); ברוח דומה נקבע בעניין מעוז דניאל כי יש להיעזר בהוראות אותו חוק וכן בתוכנית מתאר מחוזית אחרת כדי לפרש תוכנית מתאר מקומית שקדמה להם (שם, בפס' 24-23)). יתרה מכך, ביחס לתוכנית המתאר בענייננו, תמ"א 13 מהווה מקור פרשני רלוונטי במיוחד לנוכח ההתייחסות הפרטנית לחוות היען, שמלמדת – בצירוף סעיף 44.2 לתמ"א 13 – כי תמ"א זו מבקשת להתאים עצמה לתוכנית המתאר, שקדמה לה, וכי ההתייחסות האמורה לתוכנית, הנכללת בתמ"א 13, מגלמת את הפרשנות שהמתכננים, מנסחי תמ"א 13, הקנו לתוכנית המתאר. 50. לסיכום: לשון התוכנית, ופרשנותה על פי תכליתה הסובייקטיבית והאובייקטיבית, מובילים למסקנה כי המטרה שעומדת בבסיס הקמת חוות היען היא פיתוח המקרקעין לרווחת הציבור, באופן שיאפשר לציבור הרחב ליהנות ממשאב טבע זה, לצד מִזעור הפגיעה בערכים הסביבתיים הייחודים שבאזור שפך נחל שלמה. אם כן, ברי כי ניצול המקרקעין לבניית מתחם נופש הכולל, בין היתר, יחידות אירוח המכילות מספר מועט של אנשים, שלצִדן בריכות שחייה פרטיות – אשר דומה כי לא יהיו נגישות לבני נוער, ולמשפחות מכל שכבות האוכלוסיה – אינו הולם את המטרות התכנוניות שהתוכנית נועדה לקדם; והוא אף יפגע בקידומן. אינדיקציות פרשניות נוספות 51. כזכור, במסגרת החלטת רמ"י מיום 21.12.2011, המקרקעין הוקצו למשיבה בפטור ממכרז לפי תקנה 25(14) לתקנות, שעניינה ב"הענקת זכויות במקרקעין להקמת מיזם תיירותי יחודי שאינו מיזם מלונאי". זאת, באופן חריג, מקום בו הכלל הוא עריכת מכרז פומבי הנותן לכל הזדמנות שווה להשתתף בו (ראו: סעיף 2(א) לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992; עע"מ 8412/07 חברת מלון ומלון סוויטות אפ.אס.אר. בירושלים בע"מ נ' הורן, פס' 31 (4.3.2009); גבריאלה שלו חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית 178 (1999)). 52. מדובר, אפוא, בהטבה משמעותית שניתנה למשיבה, נוכח האינטרס הציבורי שבקידום המיזם התיירותי הייחודי, ותחת ההנחה "כי הקצאת המקרקעין ללא מכרז חיונית להצלחתו של המיזם" (לפי המלצת הוועדה המשותפת ובאישור שר התיירות, או מי שהוא הסמיך, כלשון תקנה 25(14) לתקנות). אי-עמידה במטרת הפטור מחטיאה את האינטרס הציבורי שרמ"י ביקשה לקדם באמצעותו ולמעשה מעניקה למשיבה הטבה – בעלת שווי כלכלי ניכר – שהיא אינה זכאית לה. 53. אציין כי אמנם צודקת המשיבה כי בהחלטות הרשויות הרלוונטיות צוינה לא אחת תקנה 25(15) לתקנות שעניינה ב"הענקת זכויות במקרקעין להקמת מיזם תיירותי לרבות מיזם מלונאי" (כך למשל בהחלטת הוועדה המשותפת מיום 16.2.2009 (נספח ע/3, בעמ' 327), ובהמלצת משרד התיירות על הקצאת מקרקעין מיום 19.4.2009 (נספח ע/3, בעמ' 329)); וכן כי, כאמור, הייעודים למקרקעין שנזכרים בהסכמי הפיתוח – אשר נחתמו בעקבות ההחלטה על הקצאת המקרקעין בפטור ממכרז – הם "אזור מלונאות ונופש" או "מלונאות (אכסון מלונאי)". אולם, בסופו של יום, הבסיס החוקי להחלטה האחרונה להקצאת המקרקעין בפטור ממכרז שהובאה לעיוננו – החלטת רמ"י מיום 21.12.2011, שכותרתה "טופס חידוש עסקה" (נספח ע/3 לערעור, בעמ' 350 ו-355), שמכוחה המשיבה מחזיקה כיום במקרקעין – הוא תקנה 25(14) לתקנות, שעניינה בהקמת מיזם תיירותי יחודי שאינו מלונאי. כך גם המלצת משרד התיירות מיום 11.12.2011 – שעל פיה הוחלט על ההקצאה האמורה – מתבססת על תקנה 25(14) לתקנות. עוד יצוין, בשולי הדברים, כי דומה שתקנה זו הייתה הבסיס החוקי להחלטה על הקצאת המקרקעין עוד בתחילת הדרך. כך תואר מפורשות בהחלטה להקצאת המקרקעין בפטור ממכרז מיום 21.12.2011: "בתאריך 19.11.96 אישרה הוועדה המשותפת [...] הקצאת קרקע לחברת חוות היען [...] ביעוד המוגדר לאזור מרכז נופש ותיירות מדברית ללא בניית אלמנט לאיכסון (כדוגמת בתי מלון)" (נספח ע/3 לערעור, בעמ' 347) (תיאור דומה נכלל גם בהחלטת הוועדה המשותפת מיום 16.2.2009, נספח ע/3, בעמ' 322). במצב דברים זה, מסירת פיתוח המקרקעין לידיה של המשיבה בפטור ממכרז, כפוף לכך שתקים במקרקעין מיזם תיירותי ייחודי שאינו מלונאי, ואין בייעוד המצוין בהסכמי הפיתוח כדי לשנות זאת. יתר על כן, כאמור, מבחינה פרשנית, הקצאת המקרקעין בפטור ממכרז לפי תקנה 25(14) לתקנות, מלמדת על ייעוד חוות היען לתיירות, שאינה כוללת מלונאות – ובמובן זה מחזקת את הפרשנות ביחס לתוכנית המתאר, כמתואר לעיל. 54. זאת ועוד, פרשנות תוכנית המתאר הנ"ל הולמת גם את הפרשנות שהקנו לה, לא פעם, גורמים שונים ברשויות התכנון או בייעוץ המשפטי לאורך הליכי התכנון בנוגע למקרקעין. כך, כזכור, בסיכום דיון המשנה ליועמ"ש פירש המשנה ליועמ"ש את התוכנית, כדלקמן: "אשר לפירוש התוכנית – בגוף התכנית, לאחר תיקונה בעקבות הליך ההתנגדויות, נאמר במפורש בקשר ללינה, שזו תהיה ב'קמפינג אוהלים' [...] גם אם יש אלמנטים בתוכנית שמתייחסים למתחם שהוא משודרג יותר ממתחם האוהלים מקובל, עדיין אין מדובר בתוכנית החוזה הקמת אכסון מלונאי, בוודאי שלא מלון יוקרה. כך בלשון התוכנית אך גם ברוחה ובמטרותיה [...] מהיתר הבניה, שלפיו נותר הבינוי הקשיח כמו שהופיע בתוכנית הבינוי וגם בשל הותרת בריכות השחייה הצמודות ליחידות כמות שהן, קשה לקבוע שמדובר במתחם אוהלים ובאתר קמפינג כפי שמורה התכנית. למעשה הבינוי המתאפשר לפי ההיתר אינו תואם לתוכנית ולפרשנותה לאורך השנים [...] בתיקון ההיתר יש ליתן ביטוי מובהק לכך שהבינוי במקום חייב להיות בינוי של אוהלים מיריעות בד" (נספח ע/3 לערעור, בעמ' 481-480; חלק מההדגשות הוספו). דברים ברורים ומפורשים אלו מדברים בעד עצמם. 55. עוד יש לזכור, כי תוכניות שונות שהגישה המשיבה, שכללו בינוי קשיח, בעל מאפיינים יוקרתיים, נדחו שלוש פעמים מחמת אי-התאמתן לתוכנית המתאר. כך, בפעם הראשונה, נדחתה במסגרת מכתב של מנהלת מחוז דרום ברמ"י מיום 7.1.2009 פרוגרמה שהגישה המשיבה, שכללה בינוי של 68 סוויטות, מהטעם שזו אינה תואמת את התוכנית, בין היתר, מבחינת אופי האתר, סגנונו והיקף הבנייה שהתבקש. בפעם השנייה, היועצת המשפטית לוועדה המקומית הודיעה במכתבה מיום 13.1.2013 לחברי הוועדה כי תוכנית הבינוי שהגישה המשיבה מבקשת לבנות מלון על גבי המקרקעין, ועל כן היא מנוגדת לתוכנית המתאר שלפיה יש להקים במתחם "כפר אוהלים". בפעם השלישית, נקבע במכתב של היועצת המשפטית לוועדה המקומית מיום 24.12.2015 כי אין סמכות לוועדה המקומית לדון בתוכנית מפורטת שהגישה המשיבה בנוגע למקרקעין, מכיוון שזו מבקשת לבטל את הגבלת השימוש במקרקעין לאוהלים, ולהתיר לבנות במקום חדרי מלון; כלומר, מדובר בשינוי מהותי בייעוד המקרקעין, המצוי בסמכות הוועדה המחוזית (ויוזכר עוד, כי בהמשך לכך, המשיבה בחרה שלא להגיש את התוכנית לאישור הוועדה המחוזית). במכתב אחרון זה, ציינה היועצת המשפטית לוועדה המקומית כי "על פניו עולה באופן ברור כי מהותה של התוכנית [תוכנית המתאר – י"ו] והייעוד הקבוע בה הוא חניון קמפינג לאוהלים ואטרקציה ולא למלונאות" (נספח ע/3 לערעור, בעמ' 412, הדגשה הוספה). סיכום 56. כפי שראינו, מטרת תוכנית המתאר היא הקמת "חניון קמפינג לכ-500 מטיילים באוהלים" – פשוטו כמשמעו. זאת בדגש על שמירת הסביבה המדברית בה מצויה חוות היען והנגשתה לציבור הרחב, לרבות משפחות ובני נוער. אין ספק כי הקמת יחידות אירוח הבנויות על בסיס מבטון – בעלות דפנות שעשויות מבד, מאבן ומזכוכית, ודלתות שעשויות מעץ ומזכוכית – שלצד כל אחת מהן בריכת שחייה פרטית, ואשר נועדו להכיל מספר מועט של אנשים, אינה באה בגדר מטרה זו, אף לא בקירוב. לפיכך, ההיתר המתוקן, על הבינוי המבוקש בו בכללותו, כמו גם תוכנית הבינוי המתוקנת, מנוגדים באופן מובהק לתוכנית המתאר. ברי, אפוא, כי במצב דברים זה אין לחייב את הוועדה המקומית להנפיק למשיבה את ההיתר המתוקן, ועל כן דין הערעור להתקבל. לסיום, דומה כי אין טוב ממראה עיניים על מנת להמחיש את כל האמור לעיל: זוהי הדמיה של תכנית הבינוי המקורית אליה הפנו הצדדים כנקודת מוצא ודמיון לבינוי המבוקש בענייננו (ואיני מתעלמת כמובן משהשינויים שנערכו בהיתר המתוקן ביחס לאוהלים). ניכר כי מדובר באתר מרהיב ומרשים; אולם אין הוא "חניון קמפינג לכ-500 מטיילים באוהלים" – ודי בכך. 57. טרם חתימה, אעיר כי מהמתואר לעיל מצטיירת תמונה עגומה ומטרידה (שאף אינה מלאה) ביחס להתנהלות רשויות התכנון לאורך הליכי התכנון; ובפרט בהחלטות לאשר את תכנית הבינוי המתוקנת ואת הבקשה להיתר המתוקן. יש לקוות כי רשויות התכנון ייקחו את הדברים לתשומת ליבן, ויפעלו לכך שתקלות כאלו לא תִּשְׁנֶינָה. בהקשר זה, חשוב להדגיש כי אף אם התנהלותן של המערערות ורשויות התכנון גרמה להסתמכות של המשיבות 3-1 – ואינני מביעה עמדה בעניין זה – הסתמכות כאמור לא יכולה להכשיר מתן היתר לבנייה בלתי חוקית, העומדת בניגוד לתוכנית המתאר החלה על המקרקעין. 58. ובמבט צופה פני העתיד – לא נדרשנו להכריע בגדר ערעור זה בשאלת גורל הבנייה שכבר בוצעה במקרקעין. למותר לציין בהקשר זה, כי בפני המשיבה פתוחה הדרך להסדיר את הבנייה שכבר בוצעה במקרקעין ואת הבינוי שמבקשת היא לבצע בהם בעתיד, מול רשויות התכנון. בקשה חדשה להיתר בנייה נדרשת כמובן לעמוד בהוראות הדין – ובתוך כך להלום את פסק דיננו ואת תוכנית המתאר – במכלול ההיבטים [ובהקשר זה יוזכר שהמערערות ציינו בערעורן כי בקשה חדשה להיתר בנייה שתתאים לתוכנית המתאר ותקיים את עמדת המשנה ליועמ"ש, תיבחן על ידי רשויות התכנון "בהתאם להוראות הדין, בלב פתוח ובנפש חפצה"]. סוף דבר 59. בשים לב לכלל האמור לעיל, אציע לחבריי כי נקבל את הערעור ונורה על ביטול פסק הדין של בית המשפט המחוזי. לנוכח התנהלותן של המערערות במסגרת הליכי התכנון, אציע כי לא ייעשה צו להוצאות. יעל וילנר שופטת השופט דוד מינץ: אני מסכים. דוד מינץ שופט השופטת דפנה ברק-ארז: אני מסכימה לפסק דינה המקיף והמשכנע של חברתי השופטת י' וילנר. מעבר להנמקה המשפטית המובאת על-ידי חברתי, חשוב גם העיקרון הכללי יותר העומד ביסוד הדברים. אזורים של טבע בלתי מפותח הם ממשאבי הציבור היקרים והמתכלים, ולא כל שכן במדינה קטנה כישראל. על הרשויות לעמוד על המשמר כנגד פריצת הגבולות, כדי שאתרים אשר אמורים להישאר במתכונת טבעית ולשמש את הציבור הרחב לא יהפכו להיות – במהותם – מתחמים ברמת פיתוח גבוהה המיועדים לשימושים מוגבלים יחסית ופונים לקהל יעד מצומצם. אין מדובר רק בשאלה העיונית האם, בתנאים מסוימים, המונח "אוהל" יכול להכיל בתוכו, בהקשרים מסוימים, גם מתקן קבע המשולב ב"שלמת בטון ומלט". מה שנדרש כאן הוא מבט רחב לגבי ייעודו של המקום ושימורו במתכונת ההולמת את ייחודו כאתר טבע שנותר "טבעי" במידה רבה, לטובת הציבור הרחב. דפנה ברק-ארז שופטת הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת י' וילנר. ניתן היום, ט"ז שבט תשפ"ו (03 פברואר 2026). דפנה ברק-ארז שופטת דוד מינץ שופט יעל וילנר שופטת