חוף הכרמל נופש ותיירות 89 בע"מ נ. עמותת אדם טבע ודין אגודה

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 1054/98 וערעור שכנגד ע"א 1069/98 ע"א 1978/98 בפני: כבוד הנשיא א' ברק כבוד השופטת ד' ביניש כבוד השופט א' ריבלין המערערת בע"א 1054/98 והמשיבה בערעור שכנגד: חוף הכרמל נופש ותיירות 89 בע"מ המערערת בע"א 1069/98 ובערעור שכנגד בע"א 1054/98: עמותת אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה המערערים בע"א 1978/98: 1. חנה עטיה 2. מאיר בן ארוש נ ג ד המשיבים בע"א 1054/98: 1. עמותת אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה 2. הועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה 3. שר הפנים 4. המשרד לאיכות הסביבה 5. הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה 6. נורית ואלישע גרינוולד 7. צבי יפה, עו"ד 8. דן מירוס 9. יואל ריפל המשיבים בע"א 1069/98: 1. הועדה המחוזית לתכנון ובנייה - חיפה 2. הועדה המקומית לתכנון ובנייה - חיפה 3. שר הפנים 4. המשרד לאיכות הסביבה 5. חברת "חוף הכרמל נופש ותיירות (1989) בע"מ" 6. שמואל אוחיון 7. 83 משיבים המשיבה בע"א 1978/98: עמותת אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה משיבים פורמליים בע"א 1978/98: 1. הועדה המקומית לתכנון ובנייה - חיפה 2. שר הפנים 3. המשרד לאיכות הסביבה 4. הועדה המחוזית לתכנון ובנייה 5. חברת חוף הכרמל נופש ותיירות (1989) בע"מ 6. 78 משיבים פורמליים אחרים ערעורים על פסק דין בית המשפט המחוזי בחיפה מיום 15.1.98 בה"פ 524/96 שניתן על ידי כבוד השופט ד' ביין בשם המערער בע"א 1054/98; המשיב 5 בע"א 1069/98; משיב פורמלי 5 בע"א 1978/98: עו"ד י' מירון; עו"ד י' ריזנברג בשם המערער בע"א 1069/98; המשיב 1 בע"א 1054/98; המשיב 1 בע"א 1978/98: עו"ד בן ארי; עו"ד קארו בשם המערערים בע"א 1978/98; המשיבים 6 בע"א 1054/98: עו"ד אבן זוהר בשם המשיבה 2 בע"א 1054/98; המשיבה 2 בע"א 1069/98; משיבה פורמלית 1 בע"א 1978/98: עו"ד ח' צלרינג בשם המשיבים 5-3 בע"א 1054/98; המשיבים 1,3,4 בע"א 1069/98; משיבים 2,3,4 בע"א 1978/98: עו"ד נ' ישראלי פסק-דין השופטת ד' ביניש: העובדות 1. בפנינו סדרת ערעורים וערעורים שכנגד על פסק הדין שניתן בבית המשפט המחוזי בחיפה (השופט ד' ביין), בעתירה מינהלית שהגישה עמותת אדם טבע ודין (להלן: אט"ד) נגד הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה (להלן: הועדה המחוזית), הועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה (להלן: הועדה המקומית), שר הפנים, המשרד לאיכות הסביבה וחברת חוף הכרמל נופש ותיירות (1989) (להלן: חוף הכרמל או החברה). העתירה עסקה בפרוייקט של חברת חוף הכרמל המכונה "מגדלי חוף הכרמל" שהוקם על חוף הים, בכניסה הדרומית לחיפה. הפרוייקט המתוכנן אמור לכלול שישה בנייני מלונות ומלונות דירות, שלצידם יוקמו טיילת, ואזורי בילוי ונופש. בעת הגשת העתירה, המבנה הראשון במסגרת הפרוייקט (להלן: בניין A) היה בשלבי בנייה אחרונים, והמבנה השני (להלן: בניין B) היה בשלב היסודות. כיום הסתיימה בנייתם של שני הבניינים. ביחס לבניינים הנוספים, טרם הוגשה בקשה להיתר בנייה. בעתירתה העלתה אט"ד טענות מטענות שונות כנגד הפרוייקט, שניתן למקדן בשלושה עניינים מרכזיים. האחד, טענות הנוגעות לצורת הבנייה של הבניינים עצמם ובמיוחד לגודלם הפיזי. על-פי הנטען בעתירה, הבניינים הללו נבנו בחריגה גדולה מהוראות תכנית המתאר המפורטת החלה על המקום – חפ/864א (להלן: חפ/864א או התכנית המקומית), וזאת אף מעבר למותר על-פי סעיפי הגמישות הקיימים בתכנית. בין היתר נטען, כי גובהו של בניין A הגיע לכדי 18 קומות במקום תשע בתכנית המקורית; שטחי הבנייה של בניין A הוגדלו ביותר מ-40%, החזית של בניין B מול הים הוארכה כמעט פי 6, וכיו"ב. לטענת אט"ד, חריגות אלה מהוות שינוי מהותי של אופי התכנית, ולכן אין די באישורה של הועדה המחוזית לשינויים ויש צורך בהפקדה מחדש של התכנית. העניין השני שהועלה בעתירה, נגע לאי מילוי הוראות תוכנית המתאר הארצית לחופים (להלן: תמ"א 13) ביחס לתנאים המוקדמים לבנייה בקרבת החוף. לטענת העותרת, לא מולאו שני תנאים מרכזיים הקבועים בתמ"א 13 - איסור בנייה במרחק של פחות ממאה מטר מן הים, והכנת סקרים ובהם תסקיר השפעה על הסביבה. העניין השלישי שהועלה בעתירתה של אט"ד, נגע לשאלת השימוש בבניינים. לטענתה, תמ"א 13 שוללת בנייה למגורים לאנשים פרטיים בתחום התוכנית, ומאפשרת רק שימוש לתיירות ונופש. על כן, מכירת דירות במסגרת הפרוייקט לאנשים פרטיים לצורכי מגורים, מהווה הפרה של תמ"א 13. פסק הדין של בית המשפט קמא 2. בית המשפט קמא דן באופן מקיף בסוגיות השונות העולות בגדרי העתירה. הוא דחה את מרבית הטענות המקדמיות שהועלו על ידי חוף הכרמל, אולם קיבל את טענת השיהוי שהעלתה חוף הכרמל ביחס לבניין A, ולכן דחה על הסף את העתירה ככל שהיא נוגעת לבניין זה. ביחס לבניין B דחה בית המשפט את טענת השיהוי, ודן בטענות כנגד בניין זה לגופן. באשר לטענת אט"ד בדבר סטיות מהותיות מהוראות התכנית המפורטת חפ/864א, קבע בית המשפט כי אינו רואה עילה להתערבותו בשינויים בתכנית שנעשו בהתאם להוראת הגמישות בתכנית ובאישור הועדה המחוזית. הוא מתח ביקורת על אופן קבלת ההחלטה בעניין העברת זכויות בנייה נוספות לבניין A, אולם נוכח קביעתו כי העתירה ביחס לבניין זה נגועה בשיהוי, לא העניק לעותרים סעד בקשר לכך. עם זאת קבע, כי נוכח החלטות הועדה המחוזית אין מקום להגדיל את שטח הבניה של בניין B, ככל שהגדלה זו מסתמכת על העברת שטחים מבניינים אחרים. באשר לטענת אט"ד בדבר השינוי המהותי שעברה התכנית כמכלול עקב הצטברות השינויים שבוצעו בה, קבע בית המשפט קמא על בסיס עדויות המומחים, כי השינויים שנעשו אינם מהווים פגיעה כה מהותית באופי התכנית עד כי עולה צורך בהפקדת תכנית חדשה למתחם הפרוייקט. כמו כן, דן בית המשפט קמא ביחס שבין תמ"א 13 ותכנית המתאר המפורטת החלה על הפרוייקט (חפ/864א). בית המשפט קמא קיבל את טענת חוף הכרמל, כי תמ"א 13 הותאמה לחפ/864א בהחלטת הממשלה משנת 1983. עם זאת, הדגיש כי התאמה זו בין התוכניות כפופה לשינויים שנתקבלו בהחלטת המועצה הארצית מ-1987, שבה נקבע כי חובה לייבש את החוף בחזית האזור המשמש לקייט ונופש ולשמור על מרחק של 100 מטר מקו החוף. נוכח מסקנות אלו, פטר בית המשפט את חוף הכרמל מעריכת סקרים ותסקירי השפעה על הסביבה, אולם קבע כי נוכח ההחלטה משנת 1987, לא קיים פטור מן הדרישה כי הבנייה תהיה במרחק של 100 מטר מן החוף, ולכן הורה לועדה המקומית לפנות למועצה הארצית כדי שתבדוק האם בניין B עומד בדרישה זו, או האם היא מאשרת חריגה ממנו. יצויין, כי מאז ניתנה החלטה זו בא העניין בפני המועצה הארצית אשר אישרה את החריגה המבוקשת. באשר לסוגיית השימוש בבניין B, קבע בית המשפט קמא, כי למרות שבהחלטת הממשלה משנת 1983 נקבע כי יש להתאים את תמ"א 13 לתכנית המפורטת, ברור כי התאמה זאת צריכה להתבצע תוך פגיעה מינימלית במטרות תמ"א 13. על כן, בסוגייה זו, נוכח העדר כל סתירה בין התכנית המפורטת המייעדת את בניין B לשמש כ"מלון דירות" ובין מטרות תמ"א 13 המייעדות את השימוש בחוף הים לתועלת הציבור, יש לפרש את המונח "מלון דירות" בהתאם לרוח התמ"א ולמטרותיה. לדעת בית המשפט קמא, אין להסיק מכך, כי יש למנוע בעלות פרטית על הדירות במלון או על המלון עצמו, אולם יש לשמור על התכלית של יעוד הדירות לתיירות ונופש. כדי להגשים יעוד זה, חייב בית המשפט את חוף הכרמל לקבוע בכל חוזה שהיא כורתת עם רוכשי דירות בבניין, כי עליהם להעמיד את דירתם לשימוש מאגר הדירות המלונאי (הקיים בבניין) למשך מספר חודשים בכל שנה. בתקופה זו תעמוד הדירה לרשות הציבור הרחב שיוכל להתאכסן בה כמקובל בכל בית מלון. כדי לא לפגוע בזכויות ובחוזים שכבר נכרתו, קבע בית המשפט כי הוראה זו תחול רק ממועד פסק הדין, ועל כן אינה מתייחסת לחוזים שנכרתו לפני מועד זה. הערעורים והערעור שכנגד 3. בערעורה של חוף הכרמל (ע"א 1054/98) העלתה היא שורת טענות כנגד פסק דינו של בית המשפט קמא, ואליה הצטרפו גם מספר רוכשי דירות בבניין B (להלן: הדיירים) שהגישו ערעור מקביל )ע"א 1978/98). בין היתר טוענים הם נגד דחיית טענותיה המקדמיות של חוף הכרמל בבית המשפט קמא, ובכלל זה: דחיית טענת השיהוי שהועלתה ביחס לבניין B, דחיית הטענה בדבר שינוי חזית מצד אט"ד, ודחיית הטענה בדבר אי-צירוף כלל המשיבים הרלוונטיים לדיון. לטענת חוף הכרמל, בית המשפט טעה משדחה טענות מקדמיות אלה, והוא נהג ברוחב לב בלתי רגיל למרות חריגותיה המהותיות של אט"ד מכללי הדיון המקובלים. מטבע הדברים, עיקר טענותיהן של חוף הכרמל ושל הדיירים לגוף העניין, נגעו לשאלת היחס בין תמ"א 13 והתכנית המפורטת חפ/864א בהקשר לשאלת השימוש המותר בבניין B. בערעוריהם טוענים הם כי טעה בית המשפט קמא, משקבע כי תמ"א 13 חלה על הפרוייקט, ובכל מקרה, גם אם התמ"א חלה, אין מקום להגביל את רוכשי הדירות ולחייבם בהכללת הדירות שרכשו במאגר להשכרה מלונאית. חוף הכרמל אף ערערה על המגבלות שהוטלו עליה ביחס לבניית בניין B הן ביחס לשמירת מרחק של 100 מטר מן החוף, והן לעניין האיסור על העברת שטחי בנייה מבניינים אחרים לבניין B. בערעור שכנגד שהגישה אט"ד במסגרת ע"א 1054/98 (הערעור שהגישה חוף הכרמל), העלתה היא שתי השגות עיקריות כנגד פסק דינו של בית המשפט קמא. טענה אחת נוגעת לשאלת השיהוי, ולפיה טעה בית המשפט קמא משקיבל את טענת השיהוי ביחס לבניין A ונמנע מלדון בעתירה לגופה ככל שהיא נוגעת לבניין זה. לטענת אט"ד, למרות מועד הגשת העתירה, נוכח הפגיעה החמורה בשלטון החוק, והיקף החריגה מתכניות המתאר, החלטתו של בית המשפט בעניין זה הייתה מוטעית. טענה שנייה שהועלתה במסגרת הערעור שכנגד, נוגעת לשאלת השימוש המותר בבניין B. לטענת אט"ד, נוכח מסקנתו של בית המשפט קמא כי תמ"א 13 חלה על הפרוייקט, וכי האזור שבו מצוי הבניין מיועד לתיירות ונופש, לא היה מקום להסתפק בהכללת הדירות למשך תקופה בלתי מוגדרת במאגר ההשכרה. לטענתם, היה מקום לקבוע כי אין להתיר שימוש או בעלות פרטית בדירות כלל, או לפחות לקבוע שרוב השימוש יהיה ציבורי, קרי: הדירות יוכנסו למאגר למשך מרבית חודשי השנה. בערעור הנפרד שהגישה אט"ד (ע"א 1069/98) טוענת היא כנגד דחיית טענתה בדבר השינוי המהותי באופי התוכנית המפורטת. לטענתה, חוף הכרמל עשתה שימוש לרעה בסעיף הגמישות הקבוע בתכנית, וערכה שינויים מפליגים בתכנית המפורטת, חלקם על דעת עצמה וחלקם באישור הועדה המחוזית. לטענת אט"ד, התוצאה מכך היא שהבנייה בפועל שונה לחלוטין מן התכנית המקורית, וזאת מבלי שניתנה זכות התנגדות לשינויים אלה למי שרואה עצמו נפגע מהם. לאור זאת, מבקשת אט"ד מבית המשפט כי יקבע שנוכח השינוי המהותי באופי התכנית, יש מקום להפקיד מחדש את התכנית, או להחזיר את הדיון בעניין לבית המשפט קמא, שידון מחדש בשאלת שינוי האופי. הגדרת יריעת המחלוקת 4. עם חלוף הזמן התייתר הדיון בחלק מן הסוגיות שעמדו בפני בית המשפט קמא והועלו בערעורים השונים, ואין עוד צורך להידרש אליהם: בניית בניין B הסתיימה, ואין עוד כל טענה ביחס לאופן בנייתו. על כן כל השאלות הנוגעת לשינויים שבוצעו בבניין ביחס לתכנית חפ/864א, או למגבלה שקבע בית המשפט קמא על העברת שטחי בנייה לבניין זה אינן עומדות עוד על הפרק. גם שאלת מיקומו של הבניין הוסדרה בהחלטה נוספת של המועצה הארצית מיום 16.6.98 שבה אישרה המועצה את הבנייה של בניין B בחריגה מן הכלל בדבר מרחק של 100 מטר מקו החוף. דין הטענות המקדמיות שהועלו בידי חוף הכרמל להדחות. אין ממש בטענתה של חוף הכרמל בדבר שינוי חזית מצד אט"ד בטיעוניה בבית המשפט קמא. קביעתו של בית המשפט קמא, כי השינויים שחלו בעתירה במהלך הדיון בפניו לא פגעו בזכותה של חוף הכרמל להתגונן, מבוססת. הטענה המקדמית הנוספת שהועלתה על ידי חוף הכרמל כבר בבית המשפט קמא, נגעה לאי צירוף כל רוכשי הדירות שהיו יכולים להפגע מהחלטת בית המשפט. בהחלטתו לענין זה, קבע בית המשפט כי נוכח העובדה שמרבית רוכשי הדירות צורפו כמשיבים לעתירה, ושניתנה להם הזדמנות לטעון טיעוניהם בהרחבה, דין הטענה להידחות. אף אני סבורה שהוענקה זכות טיעון לצדדים הרלוונטיים, וכי לא נפגעו צדדים שלא היו שותפים להליך, זאת במיוחד על רקע דחיית העתירה באשר לבניין A, והקביעה כי הגבלות השימוש יחולו רק על רוכשים שרכשו דירותיהם בבניין B לאחר מועד פסק הדין. אשר על כן, גם טענה זו נדחית. לנוכח האמור, הערעורים שלפנינו הצטמצמו לשלושה עניינים בלבד: נותרה הטענה המקדמית בדבר השיהוי והאיחור במועדים, ושתי טענות לגוף העניין: טענת השינוי המהותי וסוגיית השימוש במבנה, שהיא כיום העיקר. שיהוי 5. לטענת חוף הכרמל, דיירי בניין B והועדה המקומית והמחוזית, טעה בית המשפט קמא משקבע כי השיהוי בהגשת העתירה חל על בניין A בלבד. לשיטתם, נוכח השיהוי הרב בהגשת העתירה היה מקום לדחות אותה גם ביחס לבניין B. טענה זו מבססים הם על שורה של נימוקים. בין היתר, טוענים הם, כי אט"ד הייתה יכולה ללמוד על פרטי התכנית החל משנת 1990 עם הפרסומים הראשונים בעניין, וכי לכל המאוחר ידעה את כל הפרטים הרלוונטיים לעתירתה בשנת 1993 עם מתן היתר הבנייה לבניית שני הבניינים. הגשת העתירה בשנת 1996, שלוש שנים לאחר שכל הפרטים הרלוונטיים כבר היו בידי אט"ד, לוקה בשיהוי כבד. בנוסף, מדגישים הם את הנזק הרב שנגרם הן למערערים עצמם והן לרוכשי הדירות בפרוייקט עקב השיהוי בהגשת העתירה, נזק שמשמעותו הפסד של מיליוני דולרים. לטענת חוף הכרמל, אין גם כל מקום להבחין לעניין השיהוי בין בניין A לבניין B שהרי הבנייה בשני הבניינים בוצעה מכוח היתר אחד, וגם מבחינה כלכלית שני הבניינים מהווים יחידה אחת. מעבר לכך, לטענתם גם על-פי הפסיקה, ובכלל זה הלכת אסולין (בג"ץ 170/87 אסולין נ' ראש עיריית קריית גת, פ"ד מב(1) 678), היה מקום לקבל את טענת השיהוי שכן השאלות הנדונות בעתירה אינן עולות כדי "פגיעה חמורה בשלטון החוק" המהווה נימוק כבד משקל לדחיית טענת שיהוי. מנגד טוענת אט"ד כי הפגיעה הנטענת בעתירה לעניין בנייןB היא פגיעה קשה בשלטון החוק, הנוגעת לציבור רחב, ולמצב נמשך ובלתי הפיך. לטענתה, כל הטענות בדבר ידיעתה המוקדמת על ההפרות של חוקי התכנון והבנייה אינן נכונות. בערעור שכנגד, מבקשת אט"ד מבית המשפט לדחות את קביעת בית המשפט קמא ביחס לשיהוי בהגשת העתירה ככל שהיא נוגעת לבניין A, ולדון בטענות הנוגעות לבניין זה לגופן. לטענתה, בניין A נבנה בחריגה גדולה מהוראות התכנית המקומית (חפ/864א), חריגה שיש בה משום פגיעה חמורה בשלטון החוק ובתמ"א 13 והיא מצדיקה מתן סעד ממשי ביחס לבניין זה. בנוסף, מבקשת אט"ד במסגרת הערעור שכנגד, שקביעת בית המשפט קמא בדבר החובה להכניס דירות בבניין B למאגר הדירות, תתייחס לכל דירה שנמכרה מיום הגשת העתירה ולא מיום פסק הדין. 6. לאחר עיון בטענות הצדדים לעניין השיהוי, באנו לכלל מסקנה כי דין הערעורים והערעור שכנגד בסוגייה זו להידחות. אכן, בהתאם לממצאים העובדתיים שקבע בית המשפט קמא, נראה כי הגשת העתירה על שני חלקיה לוקה בשיהוי מנקודת הראות הקשורה בהתנהגותה של העותרת. כפי שקבע בית המשפט קמא בהחלטת הביניים מיום 25.7.96, ולאחר מכן בפסק הדין עצמו, נוכח היקפו של הפרוייקט, והפרסומים הרבים אודותיו בכלי התקשורת במהלך השנים 1993 ו-1994, היה צריך להתעורר חשד בלב אנשי אט"ד כי מבנה A נבנה בניגוד לתכנית המתאר המקורית. חשד זה היה צריך להוביל אותם לערוך בירורים ביחס למבנים נשוא העתירה כבר אז, ולא להמתין עד שנת 1996. לעניין זה, לכאורה, אין להבחין בין שני המבנים, שכן בירור מדוקדק שהיה נעשה בעקבות התקדמות הבנייה והפרסומים אודות בניין A, היה מוביל בהכרח לקבלת נתונים מלאים ביחס לפרוייקט בכללותו, לרבות בניין B. אשר על כן, ניתן לומר כי עקב התנהגות העותרת לוקה העתירה ביחס לשני המבנים בשיהוי מן ההיבט הסוביקטיבי. אלא שאין די בקביעה זו כדי להכריע ביחס לטענת השיהוי, שכן כפי שנאמר לא פעם בפסיקה, הרכיב החשוב יותר בבואנו לבחון טענת שיהוי, הוא הרכיב האובייקטיבי הנוגע לתוצאה שנגרמה עקב השיהוי הסובייקטיבי. על כך נאמר מפי השופט זמיר בבג"ץ 2285/93 אוסי נחום נ' גיורא לב, פ"ד מח(5) 630, בעמ' 641: "... לא צריך לייחס משקל רב לשיהוי הסובייקטיבי ... כנגד, השיהוי הסובייקטיבי, שאין לו אלא טעם היסטורי, עומד השיהוי האובייקטיבי, שיש לו טעם רציונלי." (וראו גם: ע"א 2962/97 ועד אמנים - חוכרים ביפו העתיקה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב, פ"ד נב(2) 362, בעמ' 374). במסגרת בחינת הרכיב האובייקטיבי של השיהוי, עלינו לתת דעתנו לא לעצם חלוף הזמן וגם לא להתנהגותו של העותר אשר שתק ולא מיחה, אלא לשאלה: האם ההשתהות בהגשת העתירה הביאה לשינוי במצב, לפגיעה באינטרסים ראויים להגנה, ולנזק משמעותי שהיה נמנע אילו הוגשה העתירה במועד. במיוחד ניתן דעתנו לבחינת הנזק שנגרם לצד שלישי, שהסתמך על סופיותה ואמינותה של ההחלטה המינהלית. נראה כי יישום אמות מידה אלה על העובדות שלפנינו, מוביל למסקנה כי צדק בית המשפט קמא בהחלטתו לקבל את טענת השיהוי ביחס לבניין A, ולדחות טענה זו ביחס לבניין B. באשר לבניין A, בתקופה שבה השתהתה אט"ד בהגשת העתירה נוצרה ללא ספק הסתמכות משמעותית הן מצד יזמי הפרוייקט והן מצד צדדים שלישיים. מצד היזמים באה הסתמכות זו לידי ביטוי בהשקעת משאבים רבים בבנייה של בניין A, שבנייתו כמעט והסתיימה במועד הגשת העתירה. באשר לצדדים שלישיים, הרי שבעת הגשת העתירה, רבות מן הדירות בבניין A כבר נמכרו, ורוכשי הדירות שילמו סכומים נכבדים למערערת בעבור דירות אלה. נוכח מצב עניינים זה, קיבל בית המשפט קמא, עוד בהחלטת הביניים מיום 25.7.96, את טענת השיהוי ביחס לבניין A, ולכן, המשיכה המערערת באכלוסו ובהשלמת בנייתו, כך שעד מועד פסק הדין בבית המשפט קמא, הבניין אוייש והחלה הפעלתו בצורה סדירה. נוכח כל האמור, ברור כי דחיית טענת שיהוי ביחס לבניין A היתה עלולה לגרום לנזקים עצומים לחוף הכרמל ולרוכשי הדירות, וניתן לקבוע כי מתקיים ביחס לבניין זה היסוד של השיהוי האובייקטיבי. המצב שונה באשר לבניין B, שבנייתו הגיעה רק לשלב היסודות בעת הגשת העתירה. בהחלטתו ביחס לצו הביניים מיום 25.7.96, קבע בית המשפט קמא כי אינו מוכן לקבל את טענת השיהוי ביחס לבניין B, אף כי לא הוציא צו ביניים בר-תוקף בשל אי המצאת ערבות מתאימה על-ידי העותרים. בפסק דינו הסופי קבע עוד בית המשפט קמא כי בבחינת טענת השיהוי ביחס לבניין B הוא אינו מוכן להתחשב בהתקדמות בבנייה מיום הגשת העתירה ועד מתן פסק הדין. לטעמו, גם אם לא היה צו ביניים בתוקף, נוכח דחיית טענת השיהוי שהועלתה על ידה בשלב המקדמי, חוף הכרמל הייתה מודעת לסיכונים הכרוכים בהמשך הבנייה, ועליה לשאת בתוצאות אם הסיכון אכן יתממש. לגופה של הטענה, צדק בית המשפט קמא משלא קיבל את טענת השיהוי ביחס לבניין B. העתירה המתייחסת לבניין זה הוגשה בשלב מוקדם מאוד של בנייה, ועוד לפני שנכרתו חוזים עם רוכשים פוטנציאליים. החוזים שנכרתו לאחר מכן עם רוכשי דירות בבניין B, נעשו לאחר שנדחתה טענת השיהוי בנוגע לבניין זה, ולכן כל המעורבים בחוזים אלו נטלו על עצמם סיכון כי יגרם להם נזק כלכלי. מעבר לכך, יש לזכור כי בסופו של דבר, למרות שבית המשפט קמא דחה את טענת השיהוי ביחס לבניין B, הוא קבע בהכרעתו כי הגבלות השימוש על יחידות הדיור בבניין יחולו רק על רוכשי יחידות בבניין לאחר מועד פסק הדין. תוצאה זו נותנת תשובה הולמת לטענת השיהוי ביחס לבניין B, לפחות, ככל שזו נוגעת לזכויותיהם של אנשים שרכשו דירות בטרם מתן פסק הדין. 7. לאמור עד כאן, יש להוסיף את השיקול שעניינו פגיעה בשלטון החוק. כפי שנקבע בפסיקתנו לא פעם, בהכריעו בטענת שיהוי בית המשפט רשאי בנסיבות מתאימות, להעניק סעד לעותרים גם אם עתירתם לוקה בשיהוי מן הסוג הקרוי אובייקטיבי, היינו, שיהוי שכתוצאה ממנו נגרמה פגיעה או נזק לצדדים שהסתמכו על ההחלטה המינהלית. זאת, כאשר העילה לעתירה היא פגיעה חמורה בשלטון החוק. בלשונו של השופט ברק (כתוארו אז) בבג"ץ 170/87 הנ"ל: "בהקשר זה ניתן יהא להתחשב, מבחינת האינטרס של שלטון החוק, בסוג הפגיעה הנטענת בשלטון החוק. לא הרי הפרה שהיא מיוחדת לעותר, כהרי הפרה המשתרעת על ציבור רחב; לא הרי הפרה הנעשית בתום לב כהרי הפרה הנעשית שלא בתום לב; לא הרי הפרה שתוצאותיה חד פעמיות כהרי הפרה שתוצאותיה נמשכות; לא הרי הפרה שתוצאתה בטלות מוחלטת, כהרי הפרה שתוצאותיה בטלות יחסית או נפסדות; לא הרי הפרה שניתן לקבעה בלא הזדקקות למסמכים ותעודות אשר יכל ואבדו בשל עבור הזמן, כהרי הפרה המחייבת בחינה כאמור." (עמ' 694-695 לפסק הדין). (והשוו בעניין זה: ע"א 6291/95 בן יקר גת חברה להנדסה ובנין נ' הוועדה המיוחדת לתכנון ולבניה "מודיעין", פ"ד נא(2) 825, 870; ע"א 2962/97 הנ"ל, בעמ' 376-377; בג"ץ 7053/96 אמקור נ' שר הפנים, פ"ד נג(1) 193, 202). בעניין שלפנינו, השיקולים שמנה השופט ברק בפסק דינו הנ"ל, מצדיקים דחיית טענת השיהוי ביחס לבניין B. העותרת כעמותה ציבורית שעניינה שמירה על איכות הסביבה מייצגת אינטרסים ציבוריים רחבים הבאים לידי ביטוי בעתירתה. ההפרה הנטענת של תכניות המתאר נוגעת לנגישות של הציבור בכללותו לחוף הים, ואינה מצטמצמת לעניינו של עותר ספציפי, ואף התוצאה הנטענת של הפגם - בנייה ושימוש במבנים לאורך החוף בניגוד לתוכניות המתאר, היא תוצאה בעלת השלכות מתמשכות וארוכות טווח, ואינה בבחינת מאורע חד-פעמי שחלוף הזמן מעמעם מחשיבותו. בהקשר הנוכחי גם לא ניתן לטעון כי חלוף הזמן פגע באפשרות של חוף הכרמל לייצג את האינטרסים שלה בצורה ראויה, שכן כל הנתונים הרלוונטיים לעתירה היו בידי העותרים ובידי המשיבים כאחד. נוכח כל האמור, ברור כי גם אם ניתן היה לטעון כי העתירה הנוגעת לבניין B לוקה בשיהוי, הרי נוכח האופי של הפגיעה בשלטון החוק על מרכיביו השונים, בכל הנוגע לבניין B ראוי להידרש לדיון בסוגיות לגופן. בהקשר זה ראוי להעיר, כי טענת חוף הכרמל, כאילו אין אפשרות להפריד ולהבחין בין בניין A ובניין B, שכן שניהם משתייכים לפרוייקט אחד, ונבנו מכוח היתר בנייה אחד, אינה מקובלת עלינו. אין כל מניעה לבחון כל אחד מן הבניינים בנפרד, שכן מדובר בשני מבנים נפרדים, שנבנו בפרקי זמן שונים, ואף טענות העותרים לגבי כל אחד מהם שונות. איחור במועדים 8. במסגרת הדיון בטענת השיהוי לא נעלמה מעינינו טענה נוספת שהועלתה על ידי חוף הכרמל, המתבססת על תקנה 3 לתקנות התכנון והבניה (סדרי דין בעתירות לבית משפט לעניינים מנהליים), תשנ"ו-1996 (להלן: התקנות). תקנה זו קובעת לאמור: "עתירה תוגש בהקדם האפשרי, בנסיבות העניין, ולא יאוחר מתום ארבעים וחמישה ימים מהיום שבו קיבל העותר הודעה על ההחלטה נשוא העתירה, או מיום שנעשה לה פרסום כדין, או מיום היווצר עילת העתירה לפי המוקדם." לטענת חוף הכרמל, דין העתירה להידחות על הסף גם משום שאט"ד הגישה את עתירתה תוך חריגה מן התקופה המוגדרת בתקנה. לפי הטענה, העובדה שבית המשפט קמא החליט להעניק הארכת מועד לאט"ד מיוזמתו אינה יכולה לסייע בידה, שכן כלל לא היה בסמכותו של בית המשפט קמא להאריך תקופה זו מיוזמתו ובלא הגשת בקשה מצד אט"ד. דין טענה זו להדחות. אמנם בדרך כלל יש לעמוד במגבלות הזמן להגשת עתירות כפי שקבעה התקנה, כדי לאפשר לרשויות המינהליות לפעול ולבצע את החלטותיהן. עם זאת, מגבלת הזמן הקבועה בתקנה אינה מגבלה קשיחה, אלא מהווה אמת מידה לכאורית לקביעת השיהוי. אין חולק, כי על פי תקנה 19 לתקנות, לבית המשפט סמכות כללית להאריך כל מועד הקבוע בהן אם קיימת "סיבה סבירה" לכך. אכן במקרה הנדון לא הוגשה בקשה להארכת מועד בידי אט"ד. אולם נוכח נסיבות המקרה ובמיוחד בהתחשב בכך שהעתירה הוגשה בסמוך לאחר כניסת התקנות לתוקף, וכן בהתחשב בהחלטתו המוקדמת של בית המשפט קמא, ולפיה התקנות אינן חלות כלל על אט"ד, נראה כי הארכת המועד בשישה ימים שניתנה על ידי בית המשפט קמא תוך שינוי ההחלטה המוקדמת הייתה מוצדקת, ואין כל מקום להתערב בה. סוגיית "השינוי המהותי" 9. כאמור, בערעורה של אט"ד (ע"א 1069/98) מעלה היא טענה כנגד השינויים הרבים שבוצעו בתכנית המתאר המקומית חפ/864א, וזאת מכוח סעיף הגמישות (סעיף 38) הקבוע בה. לטענת אט"ד, הצטברותם של שינויים אלה הביאה לשינוי מהותי של אופי התכנית, ועל כן יש צורך להפקידה מחדש, כדי להעניק זכות התנגדות לכל מי שרואה עצמו נפגע משינויים אלה. אט"ד מכירה בכך שהשינויים העיקריים בוצעו בהתאם להליך הקבוע בסעיף 38(א) לתכנית, קרי: באישור הועדה המחוזית, ואולם, היא סבורה שאין די בכך. לטענתה, על-פי התקדימים בפסיקה בעניין זה, אין בסמכות היזם או הועדה המחוזית לשנות בצורה מוחלטת את התכנית מכוח סעיף הגמישות, ויש להעניק לסעיף גמישות בתכנית פרשנות מצמצמת כדי לא לפגוע בזכות ההתנגדות של האזרח. בתשובותיהם לערעור, גורסים המשיבים כי מכיוון שמרבית טענות אט"ד ביחס לשינוי אופי התכנית מתייחסות לבניין A, ברור כי ערעורה הוא ניסיון לעקוף את קביעת בית המשפט קמא כי העתירה כנגד בניין A לוקה בשיהוי, ולהכניס בניין זה לדיון ב"דלת האחורית" וזאת ללא צירוף כל המשיבים הרלוונטיים. בנוסף, טוענים הם כי נוכח שיקול הדעת הרחב המוענק לרשות המינהלית במיוחד בנושאים מקצועיים באופיים, אין מקום להתערב בקביעתו של מהנדס העיר ולפיה לא חל שינוי מהותי בתכנית. זאת במיוחד לאור העובדה שעמדתו זו נתמכה בידי מרבית המומחים שהעידו בבית המשפט קמא, ומשום שהחריגות בפועל מהתכנית הן קטנות הרבה יותר מן הנטענות בידי אט"ד. עוד טענו הם, כי הסעדים המבוקשים על-ידי אט"ד בעניין זה, הם מעורפלים וחורגים מן המבוקש בבית המשפט קמא, וניסיון ליישמם עלול להוביל לאנדרלמוסיה תכנונית. מקובל עלינו כי דין ערעורה של אט"ד בע"א 1069/98 להידחות. כבר אמרנו שצדק בית המשפט קמא משקבע כי עתירתה של אט"ד ביחס לבניין A לוקה בשיהוי, ולכן נדחית על הסף. נוכח עובדה זו, נראה כי צודקים המשיבים בע"א 1069/98, בעמדתם כי טענות אט"ד כנגד ה"שינוי המהותי" בתוכנית המתאר, הן בבחינת ניסיון להכניס "בדלת האחורית" את עניינו של בניין A, למרות קבלת טענת השיהוי ביחס אליו. לא ניתן להתעלם מכך שהרוב המכריע של הנימוקים שמעלה אט"ד לביסוס טענת השינוי המהותי נוגעים לחריגות מן התוכנית בבניית בניין A. ביחס לבניין B, אט"ד עצמה מודה בטיעוניה (ראו למשל: עמ' 6 לסיכומי אט"ד בע"א 1069/98) כי למרות שבשלבים שונים אושרו בועדה המחוזית שינויים מהותיים בתכנונו, צורתו הסופית תואמת במידה רבה את התכנית המקורית, וקשה יותר לטעון כי בבנייתו נעשה שינוי מהותי של תכנית המתאר. יש לזכור, כי הסעד העיקרי המבוקש על ידי אט"ד בערעורה זה הוא הפקדה מחדש של התוכנית המפורטת חפ/864א. הפקדה כאמור, תפגע בראש ובראשונה בדיירי בניין A, ותעמיד אותם במצב שבו הם מתגוררים בבניין שאינו בנוי על-פי תכנית מתאר בתוקף, וזאת בניגוד לקביעתנו כי העתירה ביחס לבניין זה לוקה בשיהוי. מעבר לכך, נוכח העובדה שלא הוענקה זכות טיעון לרוכשי הדירות בבניין A במסגרת ההליך שלפנינו, אין ניתן לפגוע בזכויותיהם - במעמד הנכסים שבבעלותם, באמצעות קביעת בטלותה של התכנית שבתוקף. על כן, דין ערעורה של אט"ד לעניין ה"שינוי המהותי" להידחות. עם זאת, למעלה מן הצורך, ולאור חשיבותו העקרונית של הנושא הנדון, אוסיף מספר דברים הנוגעים לעניין. 10. כפי שציין בית משפט זה לא פעם, יש חשיבות בהותרת גמישות למוסדות התכנון להתאים תכניות מתאר למציאות המשתנה. מטבע הדברים, תכנית מתאר יכולה להיוותר בתוקף במשך שנים ארוכות, והוגיה אינם יכולים לחזות מראש את שלל ההתפתחויות הסביבתיות האפשריות הרלוונטיות למציאות התכנונית. על כן, רצוי כי ניתן יהיה לעשות במסגרת התוכנית שינויים כך שתתאים לנסיבות, ולצרכים השונים המתעוררים עם חלוף הזמן. בית משפט זה עמד על החשיבות במתן גמישות למוסדות התכנון המעניקים היתרים לבנייה במספר מקרים: כך למשל ציין השופט טירקל בבג"ץ 440/80 מ' טייג ושות' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה, פ"ד לו(3) 85, בעמ' 90-91: "נוטה אנכי לדעה שיש טעם רב בקביעת תכנית מתאר שעיקרה מדיניות או עקרונות פיתוח, שרק חלקה מוגדר במפה או בדרך דומה, המניחה בעיקרה את הגדרת זכויות הבניה לתכנון המפורט. תכנית כזאת יכולה לכלול הנחיות בדבר צפיפויות רצויות, התייחסות לנוף, כללי עיצוב עירוני והנחיות אחרות, וכך להתאים את עצמה למציאות המשתנה, המתחדשת ולעתים קרובות - גם הבלתי צפויה." וכך אף הדגיש השופט אור ביחס לחשיבות מוסד ה"הקלות" שמטרתן דומה לזו של סעיפי גמישות בתכניות מתאר, בע"א 6291/95 בן יקר גת חברה להנדסה ובנין נ' הוועדה המיוחדת לתכנון ולבניה "מודיעין", פ"ד נא(2) 825, בעמ' 863-864: "קיימים שיקולים ענייניים התומכים, לדעתי, בפירוש הסמכות שבסעיף 63(7) באופן שאינו מאפשר את שלילתן של הקלות. נסיון החיים מלמד, כי לא תמיד ניתן לצפות מראש את כל האפשרויות. הטעמים לכך עשויים להיות מגוונים. הם עשויים להיות נעוצים במיגבלות האנושיות בצפייה מראש של כל התפתחות או תרחיש אפשריים. הם עשויים להיות נעוצים בשינוי מהותי בנסיבות שלא ניתן היה לצפותו מראש. הם נעוצים גם באפשרות שיתעוררו מקרים פרטיים מיוחדים, אשר הכלל הקשיח שנקבע אינו מתחשב בהם." (וראו גם: ר' אלתרמן, "חוק התכנון והבנייה ותכנית המתאר: הנחיות קשיחות או מסגרת גמישה?", משפטים י"א (תשמ"א) 197; ע"א 1216/98 אסתר אבוטבול נ' ועדת ערר מחוז מרכז (לא פורסם), פיסקה 20 לפסק הדין). מכאן שככלל אין פסול בעצם קיומם של סעיפי גמישות בתכניות מתאר, סעיפים המאפשרים לשנות או לחרוג במידה מסוימת מן ההוראות של תכניות המתאר בהתאם לצרכים ולנסיבות. עם זאת, ברור כי במסגרת סעיפי גמישות הטמונים בתכנית לא ניתן לערוך שינויים מהותיים בתכנית, המשנים את אופיה מן הקצה אל הקצה. סעיפי גמישות בתכנית, נועדו כפי שמעיד שמם, לאפשר "גמישות" לרשויות התכנון וליזמים, כלומר: הם נועדו לאפשר מרחב תמרון מסוים, לקראת מימושה של התכנית. סעיפים אלה לא נועדו לאפשר שינויים מפליגים בתכנית, או שינויים המשנים את אופיה של התכנית. מתן אפשרות לשינויים כאלה מנוגדת להגיונו של חוק התכנון והבניה שכן משמעותה היא עקיפה מוחלטת של הליך אישור תוכניות המתאר הקבוע בחוק. אחד מן היסודות של הליך זה, הוא מתן אפשרות לציבור הרלוונטי להביע את עמדתו ביחס לתכנית, באמצעות הגשת התנגדויות לאמור בה (ראו: סעיף 100 לחוק התכנון והבניה). אם נאפשר במסגרת התכנית גמישות בלתי מוגבלת ליזם, או אפילו לרשויות התכנון, אנו עלולים לפתוח פתח לעריכת שינויים גדולים בתכנית, מבלי שלציבור הנפגע מכך תהיה אפשרות להשמיע התנגדות לתוכנית, ובכך נשים לאל את מטרותיו של ההליך התכנוני הקבוע בחוק התכנון והבניה ואת אחד הכלים החשובים להבטחת תקינותו של הליך זה. כפי שציין בהקשר דומה השופט ד' לוין בבג"ץ 697/80 גלמונד נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, אזור תל-אביב, פ"ד לו(1) 817, בעמ' 825-826: "אולם עדיין ניצבת השאלה האם במקרים כפי שתוארו לעיל, כשתוכנית העיצוב משנה שנוי עקרוני את דרך העמדת הבניינים כפי שנקבעה בתשריט הסכמטי, שהוא ביסוד התוכנית המפורטת, שינוי שאפשר ויפגע קשות בזכות הנאתם של אחרים בנכסיהם - תשלל מאת מעונינים בקרקע, במובן סעיף 100 לחוק התכנון והבניה תשכ"ה-1965, הזכות להגיש התנגדותם לשנוי שכזה, והזכות שעמדתם בנושא זה תשמע. לא יהא זה נכון להשיב למעונינים כאלה, במקרה כגון זה, הרי יכולתם להשמיע דעתכם ולהעלות השגותיכם שעה שהופקדה התוכנית המפורטת, שהרי על פי התשריט שביסוד התוכנית המפורטת לא היתה להם, אולי, כל עילה להתנגד." (הדגשה הוספה). (וראו גם: ע"א 1216/98 הנ"ל, פיסקה 21 לפסק הדין). אלא שכל הנאמר הוא, כאמור, למעלה מן הצורך, שכן נוכח קבלת טענת השיהוי ביחס לבניין A, דין טענת השינוי המהותי להידחות, מבלי שנתייחס לנושא לגופו. אשר על כן, דין ערעורה של אט"ד בע"א 1069/98 להידחות. שאלת השימוש 11. נוכח המסקנות אליהן הגענו, נותרה, איפוא, ההכרעה בשאלה העומדת במרכז הערעורים שלפנינו, והיא נוגעת לשאלת השימוש המותר בבניינים שנבנו במסגרת הפרוייקט; וליתר דיוק - שאלת השימושים המותרים בבניין B. כדי להשיב על שאלה זו עלינו לברר תחילה מהן התוכניות וההחלטות הרלוונטיות לעניין. לאחר מכן, עלינו לקבוע מה היחס בין התכניות הללו ומה נאמר בכל אחת מהן ביחס לשאלת השימוש בבניין. משנגיע למסקנות כלליות בנדון, ניישם מסקנות אלה על המקרה שלפנינו. תוכניות המתאר וההחלטות הרלוונטיות 12. שתי תוכניות מתאר ברמות שונות חלות על הפרוייקט נשוא דיוננו. הראשונה, חפ/864א היא תכנית מפורטת שנתקבלה בשנת 1978 הנוגעת במישרין לאזור חוף הכרמל שבו אנו עוסקים. השנייה, תוכנית המתאר הארצית לחופים (תמ"א 13) שאושרה בממשלה בשנת 1983 ואשר נועדה להסדיר מדיניות תכנונית כוללת ביחס לכל חופי הארץ (למעט אילת), ובכלל זה השטח הכלול במסגרת תכנית חפ/864א. מעבר לשתי תכניות אלה, קיימות מספר החלטות נוספות הרלוונטיות לענייננו שמן הראוי להזכירן. ראשית, כפי שנקבע בבית המשפט קמא, האישור של תמ"א 13 בממשלה, כלל גם אישור של מסמך הכולל את תגובות המועצה הארצית להערות לתמ"א 13 שהופנו אליה על-ידי הועדות המחוזיות השונות. בין תגובות המועצה שאושרו בממשלה, היו שתיים הנוגעות לענייננו, המתייחסות להערות של הועדה המחוזית חיפה ביחס לשטח שבו חלה חפ/864א; ההערה הראשונה הנוגעת לעניין הייתה כדלקמן: "2. להתאים את התכנית [תמ"א 13], לתכנית פיתוח חוף הכרמל מס' חפ/864א'". תגובת המועצה הארצית, שכאמור אושרה בממשלה: "נתקבלה. התכנית תוקנה בהתאם;" ההערה השנייה הרלוונטית: "3. התכנית מייעדת את חלק רצועת החוף של עיריית חיפה אשר לא נועד לנמל, למטרות רחצה ושמורת חוף בלבד ללא כל התייחסות לנושאי התיירות, הקייט והספורט ברצועת החוף וזאת תוך התעלמות מתכניות הפיתוח שהועלו הן כתכניות רעיוניות והן כתכניות מאושרות." תגובת המועצה הארצית שאף היא אושרה בממשלה: "לא נתקבלה. מטרת התכנית לייעד את רצועת החוף לרחצה ולנופש, לשימוש הציבור הרחב, לכן מונעת היא תפישת רצועה זו על ידי בתי מלון, מועדוני ספורט וכו', המגבילים את השימוש לאורחיהם בלבד. השימושים הללו מותרים על פי תכנית זו רק בעורפה של רצועת החוף." החלטה נוספת הנוגעת לעניין נתקבלה בשנת 1987 עת דנה המועצה הארצית במפורש בתחולת תמ"א 13 על חופי חיפה. כפי שציין בית המשפט המחוזי, ככל הנראה, בעת קבלת החלטה זו לא היתה המועצה הארצית מודעת להחלטות מ-1983, שבמסגרתן הותאמה התמ"א לחפ/864א. מכל מקום, בהחלטתה זו התייחסה המועצה לכל השטח הכלול במסגרת חפ/864א, ובין היתר קבעה היא באשר לאזור שבו הוקמו בניינים A ו-B, כדלקמן: "4. לשנות את סיווג השטח המסומן בתשריט באות ג' אשר בחזיתו קיים שטח חוף מיובש (המסומן באות א') מ"חוף רחצה", ל"אזור תיירות ונופש"." לבסוף, בהתאם לקביעת בית המשפט קמא, דנה המועצה הארצית שוב בשנת 1998 ביחס שבין חפ/864א ובין תמ"א 13, אולם כאמור, דיון זה עסק רק בשאלת מיקום הבניינים הנדונים לפנינו והמרחק הנדרש מקו החוף, ולכן החלטתה אינה רלוונטית לענייננו. היחס בין התוכניות 13. בדיון שלפנינו מתבקשת הכרעה בשאלת היחס שבין תמ"א 13 לתכנית המתאר המקומית חפ/864א. דיון זה מתעורר נוכח טענתה של חוף הכרמל כי בעקבות החלטת המועצה הארצית משנת 1983 התכנית המקומית היא התכנית החלה על הפרוייקט, וכי משמעותה של העדיפות שניתנה לתכנית זו היא כי אין תחולה לתמ"א 13 על הפרוייקט הנדון. אכן, כפי שעולה מהשתלשלות העניינים שהובאה לעיל, בעת אישור תמ"א 13 בממשלה, אושרו יחד עימה התגובות של המועצה הארצית להערות הועדות המחוזיות, ובתוך כך גם אושרה תגובת המועצה שעניינה התאמת תמ"א 13 לחפ/864א. על כן, בניגוד למצב הרגיל שבו לתכנית מתאר ארצית יש עדיפות על פני תוכנית מתאר מקומית, בענייננו, קיים לכאורה היפוך, ותמ"א 13 הותאמה לתכנית נמוכה ממנה בהיררכיה. עם זאת, התאמה כאמור, אין משמעותה כי תמ"א 13 כלל אינה חלה בתחום שבו חלה חפ/864א, וכי האזור שבו חלה חפ/864א הוא בבחינת "חור שחור" בתמ"א 13, המשוחרר לחלוטין מחובות התכנית הארצית. המשמעות של ההתאמה האמורה היא שבכל מצב שבו קיימת סתירה בין תכנית המתאר הארצית ובין התכנית המקומית, בניגוד למתחייב ממעמדן הראשוני, דווקא התכנית המקומית היא זו שתגבר. אולם, כאשר אין סתירה בין התכניות, עלינו לתת ביטוי לעדיפות הנורמטיבית של תמ"א 13, ולפרש את חפ/864א לאורה, או לפחות תוך ניסיון ליצור הרמוניה בין שתי תכניות אלה. כך עולה גם מהגיונם של דברים, מן הצורך ליתן ביטוי לתכנית מתאר ארצית שהיא נורמה עדיפה על פני תכנית מתאר מקומית, ואף מן הנוסח של הערת הועדה המחוזית חיפה שנתקבלה על דעת המועצה הארצית: "להתאים את התכנית לחפ/864א (הדגשה הוספה)", ודוק: "להתאים" ולא "לפטור" או "לא להחיל" את תמ"א 13 על האזור. הנה כי כן, ככלל, תמ"א 13 היא החולשת על אזור החוף כולו לרבות החוף המשמש נושא המחלוקת לפנינו, וזאת בכפוף להתאמה האמורה לתכנית המקומית. נוסיף עוד, כי הוראת סעיף 6 קובעת את כפיפות כלל התכניות לתמ"א ואף קובעת את החריג לכך בזו הלשון: "כפיפות לתכנית היתה סתירה בין תכנית זו לבין הוראה של תכנית מתאר מחוזית, תכנית מתאר מקומית ותכנית מפורטת, האמור בתכנית זו עדיף; אולם שימוש שהיה מותר ביום בתחילתה של תכנית זו, לא ייהפך לשימוש אסור מחמת תחילתה של תכנית זו בלבד, אלא דינו יהא כדין שימוש חורג שהותר." הסיפא של סעיף 6 הנ"ל מהווה חריג לכלל, והיא בבחינת הוראת מעבר הקובעת את היחס בין התמ"א לבין השימושים שהיו קיימים בפועל בעת כניסתה של התמ"א לתוקף. לעניין זה מקובלת עלינו פרשנותו של בית המשפט קמא ולפיה אין הוראת סעיף 6 הנ"ל מיועדת להכשרת שימושים חדשים גם אם כלולים הם בתכניות קיימות. כפי שציין בית המשפט קמא, פרשנות זו מתחייבת מן הרצון להעניק הגנה רחבה ככל הניתן לתכליות הציבוריות העומדות בבסיס תמ"א 13, ולמנוע כרסום נוסף בחופים שנוצלו בצורה מוגזמת טרם כניסת התמ"א לתוקף. מעבר לכך, פרשנות זו אף מתיישבת עם נוסחו של סעיף 10 לתמ"א הקובע כי יש להתאים תכניות מחוזיות, מקומיות ותכניות מפורטות לתמ"א בתוך חמש שנים. אם אכן סעיף 6 היה מעניק "חסינות" לשימושים שלא מומשו, לא היה כל הגיון בדרישה להתאים תכניות קיימות להוראות התמ"א. ההוראות הספציפיות בענייננו 14. נוכח מסקנתנו הכללית, עלינו לעבור לבחינה פרטנית יותר במטרה לקבוע מה ניתן ללמוד משתי התכניות הללו ביחס לאפשרות השימוש במבנים לשימוש פרטי, סוגייה שהיא כיום לב המחלוקת. באשר לתכנית המתאר המקומית חפ/864א, שתי ההוראות הרלוונטיות מופיעות בסעיפים 8 ו- 11 של התכנית. בסעיף 8 לתכנית מוגדרת מטרת התכנית באופן כללי: "8. מטרת התכנית ייעוד שטח של כ- 100 דונם (כולל דרך גישה) להקמת 6 בניינים בני 7-24 קומות ... באזורי מלונאות משולבים בטיילות ובחופי רחצה על מכלול השירותים הכרוכים בכך, כגון מסעדות, בתי-קפה, אולמות לנשפים, מגרשי ספורט ובריכות שחיה, מגרשים למבנים מסחריים וכו' ומגרשי חנייה פרטיים הכוללים מקומות חנייה לקהל המבקרים החיצוניים של חוף הרחצה." בסעיף 11 לתכנית מופיעה רשימת התכליות, הכוללת בין היתר: "א. אתרי מלונאות - בית מלון, מלונות דירות..." התכנית אינה מגדירה במפורש את המושג "מלון דירות", ועל כן, לכאורה קיימת עמימות ביחס למשמעותו, ובמיוחד ביחס להבחנה בינו ובין המושג "בית מלון" המופיע בצמידות אליו. עמימות זו פתחה כר נרחב למחלוקת בין הצדדים, כאשר חוף הכרמל טוענת שהביטוי "מלון דירות" מאפשר גם שימוש למגורים ואט"ד טוענת כי יש לתת לביטוי זה פרשנות העולה בקנה אחד עם התכלית של תמ"א 13, קרי: שימוש ל"תיירות ונופש". מבחינת התכליות הנוספות המופיעות בסעיף 11 (והמוזכרות בסעיף המטרה) מלבד "מלונאות", עולה כי בתכנית עצמה אין לכאורה עיגון לפרשנות המאפשרת בנייה ושימוש למגורים בתחומיה. כל התכליות המופיעות בסעיף 11 לתכנית קשורות למתקנים לשימוש דיירי המלון או הקהל הרחב, דוגמת: מתקני ספורט, מסעדות, חנויות, טיילות וכיו"ב, ואין למצוא תכליות המזכירות שימושים פרטיים דוגמת מגורים, או אזכור מפורש של שימוש מעורב למגורים ותיירות. (לעניין פרשנות מונח עמום בתכנית מתאר על-פי הייעוד הכללי של האזור ראו דברי השופט גולדברג בבג"צ 5384/90 ישראל אמריקן דיוולופר (ד.א.) בע"מ נ' ראש עירית קרית אתא ואח', פ"ד מו(2) 237, בעמ' 240). באשר לתמ"א 13, קיימים מספר סעיפים בתכנית הנוגעים לענייננו ועוסקים בשאלת הייעודים המותרים במסגרת התכנית. סעיף 4 קובע לאמור: "מטרות התכנית הן: א. לקבוע את ייעודי הקרקע לצורך ניהול המשאבים הטבעיים, שימורם, פיתוחם וניצולם לשימושים אלה: 1) רחצה, נופש וספורט; 2) מיתקני תיירות; 3) שימור עתיקות, שמורות טבע, גנים לאומיים, שטחי ייעור ושמורות חוף; 4) נמלים; 5) שימושים אחרים המחייבים מיקום לאורך רצועת החוף; ב. להסדיר ניגודים בין שימושים הדורשים קרבת חוף ולמנוע שימושים שאינם דורשים קרבת חוף; ג. לתת הנחיות לתכניות מתאר מחוזיות ומקומיות בדבר רצועת החוף שבתחום תכנית זו; ..." סעיף 8 לתמ"א שהוא סעיף הגדרות, המגדיר בין היתר את משמעות המושג "אזור תיירות ונופש" כדלקמן: "שטח המיועד למלונות בדרגות שונות, אכסניות, בתי הבראה, מיתקנים למחנאות ומיתקני נופש ושרותים אחרים הנחוצים או המועילים להפעלתם של אלה;" ובנוסף, סעיף 13 לתמ"א הקובע: "השימושים המותרים מקום ששטח פלוני מוגדר בסעיף 8 על ידי יעודו או הוראות וכיוצא באלה, יהיו השימושים שלהם נועד השטח כאמור בהגדרה - ואלה בלבד- השימושים המותרים בו." מסעיף המטרות הנ"ל (סעיף 4) עולה כי שתי מגמות מרכזיות, השלובות זו בזו, עומדות ביסוד תמ"א 13: האחת, שימור מירבי של חוף הים כמשאב טבעי, על ידי מניעת כל שימוש שאינו דורש קרבת חוף. המטרה השנייה: שימוש בחוף הים לייעודים ציבוריים, ומניעת שימוש באזור החוף לשימושים פרטיים בלבד, כגון: מגורים. ניתן ללמוד על מטרה זו מן השימושים המפורטים בסעיף שכולם שימושים ציבוריים. חלקם נוגעים למתן גישה ישירה לציבור הרחב למטרות רחצה, נופש, תיירות, וכד', וחלקם נועדו לתועלת הציבור הרחב, גם אם אין משמעותם מתן גישה ממשית לציבור זה, כגון: השימוש בחוף לצורך הקמת נמלים. כאמור ההגבלות הללו אינן חלות, על אזורים המצויים בקרבת חוף הים ושכבר היו מוגדרים כאזורים מיושבים לפני קבלת התמ"א. ראוי להדגיש כי התכלית של שמירה על חופי הים לתועלת הציבור ולשימושו הינה נורמה משפטית מקובלת מימים ימימה. שורשיה נטועים במשפט הרומי העתיק, ונוסחו עוד בחוק היוסטיניאני בו נקבע כי: "על פי המשפט הטבעי משותפים לכל אדם: האוויר, והמים הנוזלים, הים וביחד עמו גם חופי הים" (ראו: סעיף 2.1.1, האינסטיטוציות, תרגם: ש' אייזנשטדט (ירושלים, תרפ"ט), וכן: ש' אייזנשטדט, המשפט הרומאי, תולדותיו ותורתו (תל-אביב, תשי"ד) 142-143). גישה זו הייתה מקובלת במשפט המקובל האנגלי ובמשפט האירופי בתקופות שונות. במשפט האמריקאי המודרני התפתחה דוקטרינה דומה שכונתה דוקטרינת ה- Public Trust (נאמנות הציבור) שבמקורה נועדה להגן על הגישה של הציבור הרחב לנתיבים ימיים, אולם התרחבה עם השנים והעניקה הגנה בעלת היבט קנייני גם לזכות הגישה של הציבור הרחב לחופים. דוגמא ליישום ההשקפה כי יש לשמר את זכות הגישה של הציבור לחופים, גם כאשר הם מצויים בבעלות פרטית, ניתן למצוא בפסק דינו של בית המשפט העליון של מדינת ניו ג'רזי שבארצות הברית, אשר דן בשאלת הגישה של הציבור הרחב לחוף הים דרך שטחים שאינם ציבוריים: “Today, recognizing the increasing demand for our State’s beaches and the dynamic nature of the public trust doctrine, we find that the public must be given both access to and use of privately-owned dry sand areas as reasonably necessary. While the public’s rights in private beaches are not co-extensive with the rights enjoyed in municipal beaches, private landowners may not in all instances prevent the public from exercising its rights under the public trust doctrine. The public must be afforded reasonable access to the foreshore as well as a suitable area for recreation on the dry sand.” (הדגשה הוספה) (Matthews v. Bay head Improvement Association, 471 A.2d 355, 365-366) (לדיון כללי בדוקטרינה של Public Trust ראו מאמרו התורתי של פרופסור סאקס: J.L. Sax, “The Public Trust Doctrine in Natural Resource Law: Effective Judicial Intervention”, 68 Michigan L. Rev. 471 (1970); וכן ראו: E. Ryan, “Public Trust and Distrust: The Theoretical Implications of the Public Trust Doctrine for Natural Resource Management”, 31 Environmental Law 477 (2001); M.T. Kirsch, “Upholding the Public Trust in State Constitutions” 46 Duke L.J. 1169 (1997)). במדינות שונות בארה"ב אף עוגנה בחקיקה זכות הגישה והשימוש של הציבור לחופים. דוגמה לחקיקה מסוג זה ניתן למצוא בחוק של מדינת קליפורניה שנועד לשמור על החופים ולמנוע את התדרדרותם והריסתם - California Coastal Act of 1976. בין יעדיו המפורשים של החוק, הנזכרים בסעיף המטרות שלו (30001.5), קיימת הוראה דומה להוראה הקיימת בסעיף המטרות של תמ"א 13, הקובעת לאמור: “... c) Maximize public access to and along the coast and maximize public recreational opportunities in the coastal zone consistent with sound conservation principles and constitutionally protected rights of private property owners.” (הדגשה הוספה) מטרה זו נזכרת בסעיפים נוספים בחוק, ובראשם סעיף 30210 הקובע לאמור: “In carrying out the requirements of Section 4 of Article X of the California Constitution, maximum access, which shall be conspicuously posted, and recreational opportunities shall be provided for all the people consistent with public safety needs and the need to protect public rights, rights of private property owners, and natural resource areas from overuse” (הדגשה הוספה) הדוגמה הנ"ל נותנת ביטוי לזכות הגישה ולשימוש בחוף למטרות נופש לתועלת הציבור הרחב, כאחת התכליות של שימור החופים. הנה כי כן, שאלת שימור החופים והבטחת זכויות השימוש בהם לציבור הרחב, העסיקה ומעסיקה לא מעט את המחוקקים ואת בתי המשפט בשיטות המשפט השונות. אין לנו אלא להוסיף כי במציאות שלנו שאלת שימור החופים והגישה אליהם מקבלת משנה חשיבות נוכח הצורך לשמר את המעט שנותר מחופי ארצנו שהפכו במהירות למשאב נדיר המנוצל באופן מוגבר ולא תמיד לטובת כלל הציבור. 15. אם נבחן את הסעיפים הרלוונטיים בתמ"א 13 ביחס לאמור בחפ/864א נמצא כי לא קיימת למעשה כל סתירה בענייננו בין ההוראות הרלוונטיות בשתי התוכניות. ראשית, בתכנית המקומית מוגדר בניין B, כ"מלון דירות" הכלול במסגרת אזור המיועד למלונאות, ובמקביל, אף תמ"א 13 קובעת כי במסגרת אזור המיועד ל"תיירות ונופש" ניתן לבנות "מלונות בדרגות שונות", ובכלל זה, כמובן, גם מלונות דירות. במקרה דנן, כפי שעולה מפסק דינו של בית המשפט קמא, המבנה שנבדק על ידו (בניין A) נראה מבחינה פיזית כמלון או מלון דירות. הוא כולל לובי גדול ומפואר, שטחים ציבוריים רבים, בריכת שחייה, מכרז בריאות וספורט, ומסעדה. גם מיקום הדירות עונה להגדרה של מלון, שכן הדירות בנויות לאורך פרוזדור ארוך, עם שטיחים. לצורך העניין, אנו מניחים כי מבחינה פיזית גם בניין B עומד בדרישות הללו. אלא שאין די בעמידה בדרישות הפיזיות. לאור האמור בשתי התוכניות עלינו לבחון גם את המהות, קרי: השימושים המותרים במלון הדירות. מבחינה של תכנית חפ/864א עולה, כי אין כל כוונה משתמעת בתכנית לאפשר שימושים פרטיים בתחומיה, גם אם שימושים אלה לא נשללים במפורש. מכאן שהתכנית חפ/864א אינה עומדת בסתירה להוראות סעיף המטרות בתמ"א 13 שממנו עולה שהשימושים המותרים בגדרי התמ"א הינם שימושים ציבוריים באופיים. אשר על כן, משום שאיננו במצב של סתירה בין התוכניות, איננו מושפעים מההחלטה משנת 1983, שלפיה יש להתאים את תמ"א 13 לחפ/864א. ואולם, נוכח עדיפותה הנורמטיבית של תמ"א 13, עלינו לפרש את המונח "מלון דירות" בהתאם לאמור בתמ"א, וביתר דיוק, בהתאם לאמור בסעיף המטרות של התמ"א. מכך מתחייב כי מלון הדירות האמור - בניין B - חייב להיות מיועד לשימוש ציבורי, קרי: תיירות ונופש, ואינו יכול לשמש לשימוש פרטי, דוגמת מגורים, או נופש פרטי כלשהו. עלי להדגיש, כי היינו מגיעים למסקנה זו גם לולא הייתה התמ"א במעמד נורמטיבי עדיף על התכנית המקומית, שכן הנטייה הפרשנית היא תמיד לנסות וליצור הרמוניה והתאמה מירבית בין נורמות משפטיות שונות הנוגעות לאותו עניין, אפילו אם הן מצויות ברמה נורמטיבית שווה. (א' ברק, פרשנות במשפט - פרשנות החקיקה (ירושלים, תשנ"ג) 333-335). בהקשר זה אין ניתן לקבל את טענת חוף הכרמל, כי סעיף המטרות בתמ"א אינו סעיף אופרטיבי ולכן לא ניתן לגזור ממנו את הפרשנות הנכונה למונח "מלון דירות". ראשית, כאשר אנו עוסקים בפרשנות של נורמה משפטית ראוי להיעזר בסעיף המטרות של דבר חקיקה, בין אם מדובר בחוק או בתכנית מתאר, כדי לסייע בתהליך הפרשנות, ובמיוחד במציאת התכלית החקיקתית של דבר החקיקה הרלוונטי. אולם מעבר לכך, במקרה דנן יש לסעיף המטרות השלכה אופרטיבית ישירה והוא אינו אך עזר בפרשנות. הסעיף אינו מסתפק באמירה כללית בדבר מטרותיו, אלא מגדיר במפורש מהן המטרות המותרות בגדרו והוא אף קובע איסור מפורש על "שימושים שאינם דורשים קרבת חוף". מסקנה זו מתחזקת אם נבחן את הצירוף של סעיפים 8 ו- 13 לתמ"א. סעיף 8 - סעיף ההגדרות - מבהיר בצורה קונקרטית מה כולל כל שימוש המותר מכוח התכנית, וסעיף 13, קובע במפורש כי שימושים שאינם עולים בקנה אחד עם הגדרות אלו, אינם מותרים במסגרת התכנית. הצירוף של סעיפים אלה הופך את סעיף המטרות לקונקרטי הרבה יותר, וניתן בכל מקרה ומקרה לבחון התאמה של השימוש המדובר לשימושים המוגדרים בפירוט בסעיף 8 לתמ"א. אין לקבל גם את טענת חוף הכרמל, כי מלון דירות מעצם טיבו נבנה כ- mixed use project, כלומר: נועד לשימוש מעורב המשלב מגורים ותיירות. גם אם מלון דירות, יכול כעקרון לשמש בחלקו גם למגורים, במקרה הספציפי הזה לא היה כל רמז לכך בתכנית חפ/864א שבה האזור מוגדר כאזור "מלונאות" ולא כאזור "מלונאות ומגורים", ובוודאי שייעוד זה אינו מתיישב עם הנאמר בתמ"א 13. מאותה סיבה גם אין המקרה שבפנינו נופל בגדרי הקביעות של פסק הדין בעניין ש' שפירא (ע"פ 768/80 ש' שפירא ושות', חברה קבלנית בנתניה נ' מדינת ישראל, פ"ד לו(1) 337) עליו ביקשה להסתמך חוף הכרמל. אכן באותו מקרה כדי לבחון האם המבנים שהוקמו מהווים "מלונות דירות" נבחנו רק ההיבטים הפיזיים שלהם, ולא הייתה התייחסות לשאלת השימוש בפועל. אולם, שם גם לא הייתה כל התייחסות המגבילה את השימוש כמו בענייננו, והסתפקו בהגדרת הבניינים המדוברים כ"מלון דירות", והגדרה זו כשלעצמה היא שעמדה במרכז הדיון. בית המשפט אף ציין במפורש כי הסתפק בבחינת ההיבטים הפיזיים של המבנים רק משום שכתב האישום שהוגש כנגד המערערים באותו מקרה, נגע להיבטים פיזיים בהיתר שניתן, ולא ייחס להם כל עבירות הנוגעות לשימוש לאחר מכן. כדברי מ"מ הנשיא כהן באותו מקרה: "מן הראוי להדגיש, שאין אנו עוסקים כאן בשאלה, מה השימוש שנעשה במבנים אחרי הקמתם, אלא בשאלה, אם הבניינים שהוקמו מהווים "מלון דירות" על-פי המבנה שלהם. על-כן, תוכן החוזים, שנקשרו בין החברה לבין קוני הדירות, אינו רלוואנטי לעניין חוקיות היתרי הבנייה, אם כי ייתכן, שחוזים אלה היו יכולים לשמש ראיה לכך, שבפועל, אחרי שהוקמו המבנים, הם לא שימשו ל"מלון דירות", ולפיכך נעשה השימוש בבניין שלא לאותה מטרה, שלשמה ניתן היתר הבנייה. ברם, במקרה דנא לא יוחסה, בכתב האישום, למערערים כל עבירה לגבי השימוש, שנעשה בבניינים אחרי שהם נבנו, אלא הטענה בכתב האישום הייתה, שההיתרים, שניתנו על-ידי הועדה המקומית, לא היו היתרים ל"מלון דירות"." (עמ' 348 לפסק דינו של מ"מ הנשיא). (הדגשה הוספה). מסקנתנו בדבר השימוש המותר בבניין B מתחזקת אם נבחן את החלטת המועצה הארצית משנת 1987 שבה הגדירה את התחום שבו מצויים בניינים A ו- B כמיועד ל"תיירות ונופש". חוף הכרמל טענה כי החלטה זו של המועצה הארצית מהווה חריגה מסמכות של המועצה הארצית משום שלא אושרה בממשלה, ומשום שנעשתה ללא התייעצות עם הועדות המחוזיות והמקומיות כפי שנקבע בחוק. מעבר לכך, לטענתה, דווקא משום שהחלטה זו נועדה להתאים את תמ"א 13 לחפ/864א ובכך למעשה להרחיב את אפשרויות הבנייה באזור הנדון, לא יתכן שההחלטה תפורש כמגבילה ולהסתמך עליה כראיה לכך שהשימוש המותר היחיד במסגרת התכנית הוא למטרות "תיירות ונופש". אין אנו רואים לקבל טענות אלה של חוף הכרמל. ראשית, לדעתנו, ההחלטה האמורה אינה מהווה חריגה מסמכות והיא נתקבלה במסגרת סעיף 5(ב) לתמ"א 13 - סעיף הגמישות, המאפשר חריגות מן התמ"א גם בלא אישור הממשלה. משום שמדובר בשינוי של התמ"א, ולא בשינוי של התכניות המקומיות, המועצה הארצית גם לא הייתה כפופה להליך שהוזכר בידי חוף הכרמל, ולא הייתה צריכה להיוועץ בועדה המחוזית בטרם קבלת ההחלטה. ביחס לטענה השניה של חוף הכרמל, אכן נכון כי הכוונה בהחלטת המועצה משנת 1987 לא הייתה להטיל מגבלה נוספת שלא הייתה קיימת קודם לכן, אלא להקל עם היזמים. בין היתר, המועצה הסכימה בהחלטתה זו להתאים את תמ"א 13 לחפ/864א, על ידי ויתור על הדרישה הקפדנית של התמ"א שהאזור המדובר יהיה חוף רחצה פתוח לכל, וקבלת העיקרון שבעיניה השתמע מחפ/864א שהאזור יהיה מיועד ל"תיירות ונופש". אולם דווקא משום כך, ולאור העמדה המשתמעת של המועצה הארצית ולפיה לא שינתה מן השימושים הקיימים בתכנית חפ/864א אלא רק הצהירה עליהם והעניקה להם עדיפות על פני תמ"א 13 בתחומים מסוימים (בדומה להחלטה המקורית משנת 1983), נראה כי החלטה זו מחזקת את הפרשנות שלפי התכנית חפ/864א עצמה, אף בלא להתייחס לתמ"א 13, האזור הנדון הינו אזור ל"תיירות ונופש". נוכח כל האמור, גם אין לקבל את הטענה כי פרשנות כאמור נדחית מכיוון שהיא מהווה פגיעה בזכות הקניין של חברת חוף הכרמל. כפי שציינו לא פעם, זכות הקניין במקרקעין לעולם מוגבלת וכפופה להוראות של תוכניות המתאר החלות עליה. (ראו: ע"פ 377/87 נחום קלקא נ' מדינת ישראל, פ"ד מא(4) 673, 680; ע"א 482/99 בלפוריה, מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה - יזרעאלים (לא פורסם), פיסקה 8 לפסק הדין). כאשר רכשה חברת חוף הכרמל את הקרקע המדוברת בשנת 1989, היה זה לאחר שתמ"א 13 כבר הייתה בתוקף, ואף היה זה לאחר החלטת המועצה הארצית משנת 1987 שהתייחסה לשטח האמור כמיועד ל"תיירות ונופש". החברה היתה מודעת, אפוא, למגבלות החלות על השימוש בקרקע, ומכל מקום, היה עליה להיות מודעת לכך בעת שרכשה אותה. אשר על כן, הגעתי לכלל מסקנה, כי צדק בית המשפט קמא משקבע כי נוכח האמור בתמ"א 13, השימוש שיעשה בבניין B, חייב להיות שימוש שהוא באופיו ציבורי - שימוש לנופש ותיירות. המשמעות המעשית של שימוש לנופש ותיירות 16. קיימות אפשרויות שונות ליישם את המסקנה הכללית בדבר הגבלת השימוש בבניינים לשימוש ציבורי - לצורך נופש ותיירות. בית המשפט קמא קבע כי ממסקנה זו לא נובע כי יש למנוע בעלות פרטית על הדירות במלונות הדירות, כשם שאין כוונה למנוע בעלות פרטית על המלון כולו, ובלבד שתשמר התכלית הבסיסית של ייעוד הדירות לתיירות ונופש. אולם, במקביל הוא חייב את חברת חוף הכרמל לקבוע בחוזי רכישת הדירות, כי הדירה תצורף למאגר הדירות להשכרה הקיים במלון, למשך מספר חודשים בשנה. אט"ד טענה בערעור שכנגד שהגישה, כי היישום המעשי של המסקנה הכללית האמורה צריך להיות שונה ומגביל הרבה יותר ממה שקבע בית המשפט קמא. לטענתה, גם אם אין מניעה כי הבעלות במלון תהיה פרטית, יש למנוע כל בעלות פרטית על הדירות שבמבנים, וזאת כדי שהן תעמודנה לרשות כלל הציבור כל הזמן. בשביל להגשים מטרה זו, מבקשת אט"ד מבית המשפט כי יאסור על רישום המבנים כבתים משותפים, ויורה לועדה המקומית לרשום הערת אזהרה בנדון. לחלופין, גורסת אט"ד כי על בית המשפט לקבוע כי גם אם מותרת בעלות פרטית ביחידות, במהלך מרבית חודשי השנה יש להעמיד את הדירות לרשות הציבור הרחב. מנגד, לטענת חוף הכרמל ולטענת דיירי בניין B בערעורם (ע"א 1978/98), הכרעתו האופרטיבית של בית המשפט קמא, ובוודאי דרישת אט"ד, מהווים פגיעה חמורה בקניינה של חוף הכרמל, ושל רוכשי הדירות. לטענתם, הסעד הקונקרטי שאותו העניק בית המשפט קמא לאט"ד, הוא פרי יצירתו של בית המשפט קמא, הוא לא נתבקש על ידי אט"ד, והוא מהווה התערבות לא ראויה בחוזים שבין חוף הכרמל ורוכשי הדירות. עוד טוענת חוף הכרמל, כי חוק התכנון והבנייה אינו מעניק כל סמכות למוסדות התכנון להורות ביחס לזכויות קנייניות במקרקעין, ביחס לרישומן או הסחירות בהן, למעט במקרים ספציפיים ומפורשים, ולכן, אין כל סמכות להגבלת הסחירות בדירות בפרוייקט, או למניעת רישום מלון הדירות כבית משותף. הועדה המחוזית בטענותיה גרסה כי ההסדר שקבע בית המשפט קמא הוא הסדר בעייתי, וקשה ליישום שכן הוא מאלץ את הועדה המקומית לפקח על המתרחש בפרוייקט לאחר סיום הבנייה, ואף להתערב ביחסים החוזיים שבין רוכשי הדירות והחברה. מקובלת עלינו מסקנתו של בית המשפט קמא, כי גם משקבענו כי השימוש בבניין B, חייב להיות ציבורי, אין נובעת מכך כוונה להגביל את הבעלות הפרטית על הדירות בבניין. לעניין זה, יש מקום להבחין הבחן היטב בין הגבלות על השימוש בבניין, והגבלות על הבעלות בבניין או בדירות המצויות בו. ההגבלות החלות על הפרוייקט שבו אנו עוסקים נוגעות לשאלת השימוש בלבד ולא לשאלת הבעלות. הטלת מגבלות על הבעלות ביחידות, או על רישום המבנה כבית משותף, מהווה התערבות מוגזמת בקניינה של בעלת מלון הדירות, חברת חוף הכרמל. (השוו לעניין זה: ה"פ (חיפה) 916/95 עופר שרותי שאיבת בטון נ' מדינת ישראל - משרד הפנים הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה חיפה (לא פורסם)). עלינו לזכור כי זכות הקניין מעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ואין לפגוע בה אלא "במידה שאינה עולה על הנדרש". בידי רשויות התכנון נותרו אפשרויות לפקח כי השימוש שנעשה בבניינים יהיה בהתאם לאמור בתכניות המתאר, גם אם הפיקוח הנדרש מכביד עליהן; הטלת מגבלות על הבעלות היא בגדר אמצעי בלתי מידתי, במצב שנוצר במקום. כשם שמלון הדירות מצוי בבעלותה של חברה פרטית, ונועד למטרות ציבוריות של תיירות ונופש, כך גם יכול אדם להיות בעל זכויות קנייניות ביחידת דיור, כשהוא מחוייב לאפשר שימוש בה לקהל הרחב למטרות שנקבעו בתכנית. אשר על כן, אין להגביל את הבעלות ביחידות הדיור המצויות במלון הדירות. עם זאת, אין לקבל את הטענה כי הגבלות השימוש אינן בגדר הסמכויות המצויות בידי מוסדות התכנון על פי החוק, ובעניין שלפנינו תכניות המתאר אכן הגבילו את השימושים שניתן לעשות ברצועת החוף לשימושים של נופש ותיירות להבדיל ממגורים. אלמלא הובא העניין לפנינו בשלב כה מאוחר, ניתן היה ליישם הוראה תיכנונית זו במלואה. אלא שההכרעה המשפטית כיום מביאה בחשבון את הזכויות שנרכשו ואת האינטרסים שעלולים להיפגע אם נקבל את עמדת אט"ד במלואה. במצב שנוצר עתה, יש לקבוע את נקודת האיזון הראויה בין ההגבלות המתחייבות על זכויות הקניין לבין הצורך להימנע מפגיעה בלתי מידתית בזכויות שנרכשו. בנסיבות אלה נוכח מסקנתנו כי השימוש בבניין B, אמור להיות למטרות ציבוריות - תיירות ונופש, ובהתחשב בזכויות ובאינטרסים הראויים להגנה, נראה כי יש מקום לקבל את הצעתה החלופית של אט"ד במסגרת הערעור שכנגד שהגישה. בקובענו כי בניין B חייב לשמש למטרה ציבורית של "תיירות ונופש", המשמעות המתבקשת היא כי מלון הדירות חייב לשמש לאירוח ועליו להיות פתוח לקהל הרחב. אין להסתפק בכך שהדירות, אשר מצויות כאמור בבעלות פרטית, תשמשנה את הבעלים - כדירת נופש או לצרכי מגורים, ורק אם ירצה בכך יעמידה לרשות הכלל. כמו כן, אין להסתפק בקביעת בית המשפט קמא המחייבת הכנסת הדירה למאגר הדירות למשך מספר חודשים, שכן קביעה זו מאפשרת עדיין לעשות שימוש פרטי בדירה במהלך רוב חודשי השנה. על פי קביעתנו העקרונית, השימוש בדירות חייב להיות בעיקרו שימוש ציבורי, ולכן הפתרון הראוי הוא שבעלי הדירות יעמידו את דירותיהם לרשות הציבור הרחב, אם באמצעות מאגר הדירות, או בכל צורה אחרת, במשך מרבית הזמן, כלומר: למעלה מחצי שנה במצטבר. הוראה זו תיכלל בכל חוזה לרכישת דירה בבניין, ותחול על רוכשי הדירות ועל חליפיהם העתידיים. על הועדה המקומית לוודא מילוי הוראה זו תוך שימוש בכל האמצעים העומדים לרשותה. עם זאת, כדי לא לפגוע בהסתמכות הלגיטימית של רוכשי הדירות, ונוכח קביעותינו בסוגיית השיהוי, אנו קובעים כי הוראה זו לא תחול על דירות שנרכשו לפני מועד מתן פסק הדין בבית המשפט קמא. אשר על כן, על יסוד כל האמור אנו קובעים כי דין הערעור בע"א 1054/98, בע"א 1069/98, ובע"א 1978/98 להידחות. הערעור שכנגד שהגישה אט"ד במסגרת ע"א 1054/98 מתקבל באופן חלקי, בקבלנו את הצעתה החלופית של אט"ד להסדרת נושא השימוש בבניין B, קרי: על בעלי הדירות שרכשו את דירותיהם לאחר מועד מתן פסק הדין בבית המשפט קמא להעמידן לרשות הציבור במשך מרבית השנה. בנסיבות העניין אין צו להוצאות. ש ו פ ט ת הנשיא א' ברק: אני מסכים. ה נ ש י א השופט א' ריבלין: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ביניש. ניתן היום, כ"ב שבט תשס"ב (4.2.02). ה נ ש י א ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________ העתק מתאים למקור 98010540.N22 נוסח זה כפוף לשינויי עריכה וניסוח. שמריהו כהן - מזכיר ראשי חכ/ בבית המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' 02-6750444 בית המשפט פתוח להערות והצעות: [email protected] לבתי המשפט אתר באינטרנט: www.court.gov.il