פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 92260-06-26
לפני:
כבוד השופט דוד מינץ
כבוד השופט עופר גרוסקופף
כבוד השופטת רות רונן
העותרת:
שירותי בריאות כללית
נגד
המשיבים:
1. שר הבריאות
2. מנכ"ל משרד החינוך
3. הוועדה הבודקת שהוקמה מכוח מינוי שר הבריאות מיום 15.07.25
עתירה למתן צו על תנאי ובקשה למתן צו ביניים
בשם העותרת:
עו"ד בעז בן צור; עו"ד ד"ר אמיר שוויצקי; עו"ד כרמל בן צור; עו"ד אסנת גולדשמיט-שרייר
בשם המשיבים:
עו"ד רן רוזנברג; עו"ד סמדר כץ ברלינר
פסק-דין
השופטת רות רונן:
עניינה של העתירה שלפנינו בשאלת היקף זכות העיון של העותרת – שירותי הבריאות כללית (להלן: כללית או הקופה) בחומר שעמד בבסיס טיוטת דוח ועדה בודקת שהוקמה מכוח סעיף 37(ג)(1) לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, תשנ"ד-1994 (להלן: חוק ביטוח בריאות ממלכתי).
רקע נורמטיבי
כללית היא אחת מקופות החולים הגדולות בישראל. היא מעניקה שירותי בריאות למבוטחים רבים ומהווה נדבך מרכזי במערכת הבריאות הציבורית. נוכח חשיבותן של קופות החולים והאחריות המוטלת עליהן להבטיח מתן שירותי הבריאות למבוטחיהן, פעילותן כפופה להוראות חוק ביטוח בריאות ממלכתי, לרבות פיקוח ובקרה מצד משרד הבריאות.
סעיף 37 לחוק זה קובע מנגנוני פיקוח והתערבות שנועדו להתמודד עם מצבים שבהם משרד הבריאות חושש כי "קופת חולים אינה מקיימת הוראה לפי חוק זה או שאינה מתנהלת כראוי או שקיים חשש שלא תוכל לתת לחבריה את שירותי הבריאות לפי חוק זה". מנגנונים אלה נועדו להבטיח את יציבותן ותפקודן התקין של קופות החולים באופן שיאפשר המשך מתן שירותי בריאות לציבור המבוטחים.
מנגנוני הבקרה האמורים בנויים באופן הדרגתי. כך, סעיף קטן (א) קובע כי בהינתן חשש כאמור יעביר מנכ"ל משרד הבריאות (המשיב 2 לעתירה) מכתב לקופה בו יפרט את הליקויים שנמצאו וייתן פרק זמן לתיקונם. בהמשך, סעיף קטן (ב) קובע כי אם הקופה לא מילאה אחר הוראות המנכ"ל, יודיע על כך המנכ"ל ליו"ר דירקטוריון הקופה ולמבקר הפנים לצורך עריכת ישיבת דירקטוריון בנושא. המדרגה הבאה – נושא העתירה שלפנינו – מצויה בסעיף קטן (ג) הקובע כי:
"ראה המנהל כי לא כונס הדירקטוריון או כי לא מילאה קופת החולים אחר התראת המנהל, כאמור בסעיף קטן (א), יודיע על כך לשר הבריאות שיהא רשאי למנות ועדה שתבדוק את הענין (להלן – הועדה הבודקת) ותגיש לו את המלצותיה...".
יצוין כי סמכויותיה של הוועדה הבודקת לעניין זימון עדים ועיון במסמכים יהיו כשל הסמכויות המוקנות למבקר פנימי לפי חוק הבקורת הפנימית, התשנ"ב-1992; וכן לפי סעיפים 9 עד 11 לחוק ועדות חקירה, התשכ"ט-1968.
משעה שמונתה ועדה בודקת, קובע סעיף 37(ד) כי היא: "...תקבע את ממצאיה, בתוך תקופה שיקבע המנהל ושלא תפחת מ-15 ימים, ולאחר שנתנה לקופת החולים הזדמנות להשמיע את טענותיה" (ההדגשה הוספה על ידי, ר.ר.).
לאחר גיבוש דוח סופי, תעביר הוועדה הבודקת את הדוח לעיונו של שר הבריאות (המשיב 1 לעתירה), אשר רשאי להורות על פרסום ממצאי הוועדה לציבור (ראו סעיף 37(ה) לחוק ביטוח בריאות ממלכתי). לאחר פרסום הממצאים, אם מצא השר כי הקופה אינה ממלאת אחר ההוראות – הוא אף מוסמך לנקוט שורה של אמצעים נגד קופת החולים ונושאי המשרה בה. בכלל זה, רשאי השר להורות על השעיית נושא משרה, לעכב או למנוע העברת תקציבים מסוימים, למנות גורם מפקח על קופת החולים והנהלתה, וכן לנקוט אמצעים נוספים הקבועים בחוק (ראו סעיף 37(ה1) לחוק ביטוח בריאות ממלכתי).
העובדות הצריכות לעניין
על רקע העובדה כי בתוך שנים בודדות התחלפו בכללית ארבעה מנכ"לים, לצד תחלופה של בעלי תפקידים בכירים נוספים, התעוררו במשרד הבריאות חששות באשר לתפקודה התקין של כללית. על יסוד חששות אלה, ובהתאם לסמכות הקבועה בסעיף 37 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, הוקמה ועדה בודקת לבחינת התנהלותה של כללית.
קודם להקמת הוועדה הבודקת, התנהלו שיחות, פגישות והתכתבויות רבות בין כללית לבין המשיבים. בכלל זה נערכו פניות שונות בהתאם למנגנונים הקבועים בסעיף 37 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי. ואולם, משעה שהעתירה דנן ממוקדת בשאלת היקפה של זכות העיון הנתונה לכללית כחלק מהשימוע שנערך לה טרם העברת טיוטת הדוח לשר הבריאות – אדרש להלן לעובדות הדרושות לצורך הכרעה בסוגיה זו בלבד.
אם כן, לאחר דין ודברים בין מנכ"ל משרד הבריאות וגורמים נוספים במשרד לבין כללית, ומשלא בוצעו שינויים בכללית בהתאם לדרישות המשרד – ביום 13.7.2025 פנה מנכ"ל משרד הבריאות לשר הבריאות והמליץ על הקמת ועדה בודקת לפי סעיף 37 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי.
ביום 15.7.2025 קיבל שר הבריאות דאז את ההמלצה, והורה על הקמת ועדה בודקת וכן על מינויים של חברי הוועדה. הוועדה התבקשה להגיש את המלצותיה לשר בתוך חודש. במסגרת כתב המינוי, התבקשה הוועדה להתמקד, בין היתר, ב"התנהלות הדירקטוריון ביחס לעבודתו מול הנהלת הקופה והקפדה על הפרדה נדרשת בין תפקידי הפיקוח לתפקידי הניהול וכן סדרי העבודה בין הדירקטוריון לבין נושאי משרה בכירים בקופה שאינם המנהל הכללי; השפעת עבודת הדירקטוריון על תחלופת המנהלים הכלליים בקופת החולים [...] ובעלי תפקידים אחרים בקופה והיציבות הניהולית של הקופה; תקנון הקופה והתאמתו לכללי ממשל תאגידי מקובלים, בדגש על עבודת ועדות הדירקטוריון ויו"ר הדירקטוריון [...]".
ביום 20.7.2025 הגישה כללית עתירה לבית משפט זה התוקפת את החלטתו של שר הבריאות (בג"ץ 50668-07-25 שירותי בריאות כללית נ' שר הבריאות (9.12.2025)). בטרם הוכרעה העתירה, התחלף שר הבריאות. שר הבריאות הנכנס הורה על הקפאת פעילות הוועדה הבודקת, במטרה לאפשר ניסיון להגיע להסכמות עם כללית. משניסיונות אלה לא צלחו – הורה השר על חידוש פעילותה של הוועדה. ביום 9.12.2025 ניתן פסק דין בעתירה, שבמסגרתו הודיעה כללית על חזרתה ממנה. זאת, בין היתר, בשים לב לפרק הזמן שיינתן לכללית לצורך הגשת תגובתה לטיוטת דוח הוועדה הבודקת.
משכך, המשיכה הוועדה הבודקת בעבודתה. הוועדה שמעה למעלה מ-30 עדים, בהם בכירים בעבר ובהווה בכללית, גורמים במשרד הבריאות וחברי דירקטוריון כללית. כמו כן, התבססה הוועדה בעבודתה על סיכומי ישיבות הדירקטוריון, נהלים פנימיים וכן על מסמכים שונים שקיבלה מהעדים שהופיעו לפניה.
הוועדה הבודקת השלימה את כתיבת טיוטת הדוח, וביום 25.5.2026 – בהתאם להוראות סעיף 37(ד) לחוק ביטוח בריאות ממלכתי – העבירה את הטיוטה להתייחסות כללית בתוך 21 ימים. למחרת היום פנתה כללית לוועדה בבקשה לקבל לידיה את מלוא התשתית הראייתית שעליה מבוססת טיוטת הדוח, ובכלל זה פרוטוקולים, הקלטות ותמלילים של כלל העדויות, וכן כל מסמך שהונח בפני הוועדה הבודקת. זאת, על מנת שתוכל לממש את זכות השימוע שלה באופן מלא. בתשובתה ציינה הוועדה כי טיוטת הדוח נשענת בעיקרה על מסמכים שהועברו לה על ידי כללית; כי הקלטות עדויותיהם של חברי הדירקטוריון יועברו אליה; וכי תיבחן האפשרות להעביר חומרים נוספים. עוד הובהר כי מניין הימים שנקבע להגשת תגובתה של כללית לטיוטת הדוח לא ייעצר, בשים לב לכך שלעמדת הוועדה, מרבית החומרים הרלוונטיים ממילא מצויים בידי כללית.
בעקבות האמור פנתה כללית מספר פעמים נוספות לוועדה הבודקת על מנת לקבל לעיונה את מלוא החומר שהונח בפניה, וכן על מנת לקבל ארכה להעברת ההתייחסות. יצוין כי ביום 21.6.2026 העבירה הוועדה לכללית חומרים נוספים, ובהם קובץ הכולל ציטוטים מרכזיים מתוך עדויות שאליהן התייחסה במפורש טיוטת הדוח בצירוף השאלות שנשאלו, לצורך הבנת ההקשר בו נאמרו הדברים. במקביל, האריכה הוועדה את המועד להגשת התייחסותה של כללית ב-15 ימים נוספים.
כללית לא הסתפקה בחומרים שהועברו לעיונה, ופנתה פעם נוספת לוועדה בבקשה לקבל את מלוא החומר שהונח בפניה. בטרם התקבל מענה לפנייה זו, הוגשה ביום 30.6.2026 העתירה דנן, בצד בקשה למתן צו ביניים.
עוד באותו היום ניתן צו ארעי, שלפיו כללית לא תידרש להגיש את התייחסותה לדוח נושא העתירה, וכן כי הדוח לא יוגש לשר – עד למתן החלטה אחרת.
העתירה שלפנינו
במסגרת העתירה שלפנינו מיקדה כללית את טענותיה בצורך בקבלת מלוא החומרים שעמדו לפני הוועדה הבודקת לצורך גיבוש טיוטת הדוח. לטענתה, הוועדה העבירה לידיה את טיוטת הדוח, שעה שהתשתית הראייתית שעליה נסמך הדוח הייתה "רובה ככולה, חסויה בפניה". כללית הוסיפה וטענה כי חוק ביטוח בריאות ממלכתי מעגן את זכותה להשמיע את טענותיה, אך אינו קובע במפורש את היקפה של זכות זו. לשיטתה, יש לפרש הוראה זו בשים לב לסמכויותיה מרחיקות הלכת של הוועדה הבודקת ולמנעד הסנקציות שבסמכות שר הבריאות להטיל על הקופה בהתאם להמלצות הוועדה. בהקשר זה נטען כי יש לראות בוועדה הבודקת גוף בעל מאפיינים מעין-שיפוטיים, או גוף הדומה במהותו לוועדת חקירה, ומשכך יש להחיל עליה חובה מוגברת להעמיד לעיון הגוף המבוקר את מלוא החומר שעליו מבוססות מסקנותיה.
המשיבים טענו מנגד כי דין העתירה להידחות על הסף בשל היותה מוקדמת – כאשר היא הוגשה בעיצומו של הליך רגולטורי מדורג, ובטרם התקבלה החלטה מנהלית סופית בעניינה של כללית. נטען כי עיקרון הפרדת הרשויות מחייב מתן אפשרות לסיום ההליך הרגולטורי בטרם תתאפשר ביקורת שיפוטית על החלטות הרגולטור. הדברים מקבלים משנה תוקף לשיטת המשיבים שעה שמדובר בוועדה ממליצה בלבד, כאשר הסמכות לקבל את ההחלטה הסופית בדבר פרסום מסקנות הוועדה או נקיטת סנקציות כלפי כללית ונושאי משרה בה היא של שר הבריאות.
המשיבים טענו כי דין העתירה להידחות גם לגופה. נטען כי זכות העיון אינה זכות מוחלטת, וכי במסגרת האיזונים שערכו המשיבים הוחלט על העברת חומרים שתאפשר מצד אחד התייחסות לאמור בטיוטת הדוח, ומצד שני תמנע פגיעה באינטרסים חשובים אחרים. בתוך כך, ניתן דגש לחשש המשיבים מפני חשיפת זהותם של חלק מהעדים (עובדים בכללית ועובדים לשעבר), שמא "יבולע להם". זאת, בשל הנתח המשמעותי בו מחזיקה כללית ומבנה המערכת הרפואית בישראל, והחשש הנובע מכך כי חשיפת זהותם תוביל לפגיעה בעתידם המקצועי. המשיבים הדגישו כי חלק מהעדים אף ביקשו שעדותם תיוותר חסויה. בנסיבות אלה, נטען כי אין מקום להתערבות בשיקול דעתה של הוועדה הבודקת.
בהתאם לרשות שניתנה לה, הגישה כללית התייחסות לתגובת המשיבים. בתמצית – נטען כי יש לדחות את טענת המשיבים להיותה של העתירה מוקדמת, שכן לאחר העברת הדוח לשר הבריאות, הוא רשאי לפרסם אותו – ללא כל הודעה נוספת לכללית. משמעות הדברים, כך נטען, היא כי עצם הפרסום עשוי לגרום נזק בלתי הפיך לקופה ולשמם הטוב של נושאי משרה בה. זאת, באופן שלא יאפשר את השבת המצב לקדמותו באמצעות ביקורת שיפוטית.
ביום 21.7.2026 ניתנה החלטה בעתירה הקובעת כי "הצדדים יבואו בדברים ביחס לכלל דרישות החומרים במטרה לבחון אפשרות להגיע להסכמות אשר ייתרו את הדיון בעתירה; או למצער בחלקה. במסגרת זו יבחנו הצדדים את האפשרות להעביר את החומרים המבוקשים או את חלקם תוך ביצוע השחרות. ככל שהצדדים לא יגיעו להסכמות מלאות, הם יפרטו את רשימת החומרים שנותרו במחלוקת...".
ביום 1.9.2026 הגישו הצדדים הודעות עדכון. מההודעות עולה כי בעקבות שיח שהתנהל בין הצדדים, העבירה הוועדה הבודקת חומרים נוספים לעיונה של כללית. בכלל זה הועברו רשימת כלל החומרים שהיו מונחים לפני הוועדה הבודקת; רשימת כלל העדים שהעידו לפניה, תוך חיסיון זהותם של חלק מן העדים; פרוטוקולים של עדויות נוספות, ובהן חמש עדויות שהועברו תוך השחרת פרטים מזהים; וכן חומרים נוספים. עם זאת, באשר לארבע עדויות ספציפיות, ובתוכן עדויותיהם של שלושת המנכ"לים האחרונים, הוחלט שלא להעבירן לעיונה של כללית. זאת, לנוכח החשש כי חשיפת שמות העדים לצד תוכן עדויותיהם עלולה לפגוע בעתידם המקצועי, ומאחר שלא ניתן היה להעביר את העדויות האמורות מבלי לבצע השחרות בחלקים משמעותיים מהן.
לאור האמור, הודיעה כללית כי היא עומדת על הצורך בהכרעה בעתירה. לשיטתה, משעה שהסיבה המרכזית להקמת הוועדה הבודקת נעוצה בחילופי המנכ"לים, ובהינתן שהיחסים ביניהם לבין הדירקטוריון עומדים במוקד כתב המינוי של הוועדה, הרי שעדויותיהם הן החומר החשוב ביותר לצורך ההתייחסות לטיוטת הדוח. עוד נטען כי אין ממש בטענה בדבר החשיבות שבשמירה על חסיונם של העדים. זהותם של שלושת המנכ"לים ממילא ידועה וגלויה, וכל שנמנע מכללית הוא האפשרות לקשור בין מנכ"ל מסוים לבין עדות מסוימת. כללית אף הביעה את מורת רוחה מהטענה שלפיה קיים חשש כי דירקטוריון כללית יפעל באופן שעלול לפגוע במי מן העדים. ממילא, כך נטען, הסתרת תוכן העדויות אינה מונעת אפשרות לפגיעה כאמור.
המשיבים חזרו על טענתם כי חלק הארי של המסמכים כבר מצוי בידי כללית, וכי כלל המידע הדרוש לה לצורך גיבוש התייחסותה מצוי ברשותה. בנסיבות אלה, כך נטען, אין מקום להתערבות שיפוטית בשיקול דעתה של הוועדה הבודקת. מכל מקום, שבו המשיבים וטענו כי מדובר בעתירה מוקדמת. הם הוסיפו והבהירו בהודעתם בהקשר זה כי "הוחלט שאם יימצא לפרסם את המלצות הוועדה, הרי שתינתן לעותרת הודעה מוקדמת של שבוע ימים בנושא, בטרם פרסום הדוח, על מנת שתוכל לכלכל צעדיה ולמצות זכויותיה" (סעיף 8 להודעת העדכון מיום 1.9.2026).
דיון והכרעה
לאחר שעיינתי בעתירה על נספחיה, בתגובה לה וכן בהודעות המשלימות מצד הצדדים – באתי לכלל מסקנה כי העתירה במתכונתה הנוכחית היא העתירה מוקדמת, ועל כן דינה להידחות.
כידוע, "בית משפט זה אינו נדרש לעתירות המוגשות לפני שהרשות המוסמכת קיבלה החלטה לגופו של העניין הנדון [...] המועד המתאים לבחינת טענות העותרת, לרבות בנושא פגמים נטענים בהליך השימוע, הוא לאחר קבלת החלטת הרשות" (בג"ץ 3796/15 דוראד אנרגיה בע"מ נ' הרשות לשירותים ציבוריים- חשמל, פסקה 4 (12.7.2015); וראו גם: בג"ץ 7944/22 בנק דיסקונט לישראל בע"מ נ' הוועדה לבחינת התחרות בשוק האשראי, פסקה 13 (4.12.2022); בג"ץ 4894/15 הפורום הישראלי לאנרגיה נ' ממשלת ישראל, פסקה 14 (22.7.2015); בג"ץ 8833/20 עירית חיפה נ' שר הפנים, פסקה 5 (21.12.2020)).
בענייננו, החשש אותו מעלה כללית בעתירתה, נוגע בעיקרו לפרסום ממצאי הוועדה הבודקת – מבלי שיתאפשר לה למצות את זכות השימוע המוקנית לה בחוק, ותוך גרימת נזק בלתי הפיך לה ולנושאי משרה בה. ואולם, במסגרת המנגנון המדורג הקבוע בסעיף 37 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, נדרשות עוד מספר פעולות והחלטות בטרם ניתן יהיה לפרסם את הדוח (ככל שהדברים אכן יגיעו לכך). תחילה, על הוועדה הבודקת לקבל את התייחסותה של כללית; לאחר מכן, עליה לשקול את ההתייחסות שהוגשה ולהטמיע בדוח שינויים, ככל שתמצא לנכון לעשות כן. בהמשך, יועבר הדוח הסופי לעיונו של שר הבריאות, שישקול האם לפרסם את הדוח ואת ממצאיו. כלומר, נותרו מספר שלבים מהותיים של הפעלת שיקול דעת וקבלת החלטות בטרם פרסום הדוח – החלטות אשר ניתן יהיה להעבירן – אם יהיה בכך צורך – תחת ביקורת שיפוטית.
אכן, כללית טענה כי האפשרות כי שר הבריאות יחליט להורות על פרסום הדוח הסופי מבלי שתינתן לה האפשרות לטעון בעניין ולמצות את זכויותיה, עלולה להסב לה פגיעה משמעותית – כזו שלא ניתן יהיה לתקן באמצעות ביקורת שיפוטית בדיעבד. יחד עם זאת, לאור ההתפתחות המתוארת לעיל, נדמה כי חששותיה של כללית אינם עומדים עוד, שכן לכללית תהיה הזדמנות לפעול לפני פרסום הדוח הסופי.
כך וכפי שהובהר לעיל, בהודעתם מיום 1.9.2026 הצהירו המשיבים כי החליטו כי ככל שלאחר העברת הדוח המלא לשר, זה יחליט לפרסמו, תימסר על כך הודעה לכללית שבוע לפני הפרסום – לצורך מיצוי זכויותיה וטענותיה. יש לברך על החלטה זו, המאפשרת המשך קיום ההליך הרגולטורי וגיבוש הדוח הסופי, תוך איון החשש של כללית בדבר פרסום שיגרום לנזק בלתי הפיך.
לנוכח האמור, איני סבורה כי יש מקום להידרש בשלב זה לגופה של ההחלטה שלא להעביר לעיונה של כללית את החומרים הנוספים, ובתוך כך להידרש למעמדה והגדרתה של הוועדה הבודקת. זאת, בפרט בהינתן האפשרות שבעקבות ההתייחסות שתימסר מטעם כללית, טיוטת הדוח עוד תעבור שינויים. בהקשר זה לא למותר לציין כי המשיבים שבו והדגישו כי די במסמכים הרבים שהועמדו לרשות כללית כדי לאפשר לה להעביר התייחסות מלאה לטיוטת הדוח, וחזקה עליהם כי ישמעו בלב פתוח ונפש חפצה את טענות כללית.
מובן שככל שיהיה בכך צורך, תוכל כללית לשוב ולהעלות את טענותיה ביחס לחומר שהועבר לעיונה לאחר שתושלם עבודת הוועדה ויתגבש הדוח הסופי. בשלב זה ניתן יהיה לקיים ביקורת שיפוטית אפקטיבית, שבמסגרתה ניתן יהיה, בין היתר, לעיין בתוכנו של הדוח ובתוכנן של העדויות שלא נמסרו לכללית, ולבחון האם יש מקום להתערבות בהחלטת הוועדה הבודקת שלא למסור עדויות אלה. בחינה כאמור, בשלב זה של ההליך, יכולה להיעשות אך ביחס לטיוטת הדוח אשר מטבע הדברים עוד עשוי להשתנות.
סוף דבר: העתירה נדחית אפוא ועימה גם הבקשה לצו ביניים. הצו הארעי שניתן ביום 30.6.2026 – בטל.
בהתחשב, מחד גיסא, בהיקף החומר הנוסף שהועבר בימים האחרונים לעיונה של כללית, ומאידך גיסא בעובדה שטיוטת הדוח וחומרים רבים נוספים הועברו לכללית זה מכבר, תעמוד לכללית תקופה של 30 ימים מיום זה לצורך העברת התייחסותה לטיוטת הדוח.
בנסיבות בהן הועבר חומר נוסף עקב הגשת העתירה, לא ייעשה צו להוצאות.
ניתן היום, ו' תשרי תשפ"ז (17 ספטמבר 2026).
דוד מינץ
שופט
עופר גרוסקופף
שופט
רות רונן
שופטת