פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון
עע"מ 9093-11-25
לפני:
כבוד המשנה לנשיא נעם סולברג
כבוד השופט יחיאל כשר
כבוד השופטת רות רונן
המערער:
טאלב חסני דאווד דאוד
נגד
המשיבים:
1. ועדת המשנה לפיקוח על הבניה ביו"ש
2. ועדת המשנה לתכנון מקומי ביו"ש
3. מועצת התכנון העליונה ביו"ש
4. ראש המנהל האזרחי
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (השופט ד' זילר), מיום 9.9.2025 ב-עת"מ 24081-02-25.
בשם המערער:
עו"ד מאג'יד חמדאן
בשם המשיבים:
עו"ד דניאל רגב
פסק-דין
השופט יחיאל כשר:
לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (השופט ד' זילר), מיום 9.9.2025, ב-עת"מ 24081-02-25. בפסק הדין נושא הערעור נדחתה עתירת המערער על החלטת ועדת המשנה לתכנון מקומי ביו"ש (להלן: ועדת המשנה לתכנון), מיום 14.11.2022. בהחלטתה האמורה, דחתה ועדת המשנה לתכנון ערר שהגיש המערער על החלטת ועדת המשנה לפיקוח על הבניה ביו"ש (להלן: ועדת המשנה לפיקוח), בגדרה נדחתה בקשתו של המערער למתן היתר בנייה שעניינו בשלושה מבני מגורים שנבנו, שלא כדין וללא היתר, בכפר חארס שבנפת טול-כרם (להלן: המבנים).
רקע הדברים
ביום 3.1.2017 נמסרו למערער שלושה צווי הפסקת עבודה והריסה בגין המבנים (להלן: הצווים, או צווי הפסקת העבודה וההריסה). בצווים צוין כי המחזיק במבנים נדרש להפסיק את עבודות הבנייה, בהתאם לסעיפים 38(1) ו-(3) לחוק תכנון ערים כפרים ובניינים מס' 79 לשנת 1966 (להלן: חוק התכנון הירדני), וכי המחזיק במבנים מזומן לדיון בפני ועדת המשנה לפיקוח. ביום 23.1.2017 התקיים דיון בפני ועדת המשנה לפיקוח, בהשתתפות בא-כוח המערער. במסגרת הדיון נטען כי המחזיקים במבנים מתכוונים להגיש בקשה להיתר בניה לצורך הכשרתם. בסיום הדיון, החליטה ועדת המשנה לפיקוח על הוצאת צווים סופיים להפסקת עבודה ולהריסת המבנים. זאת, נוכח מסקנתה כי המבנים הוקמו ללא היתר בניה כדין. במסגרת ההחלטה ניתנה למערער ארכה בת 30 ימים לשם ביצוע ההריסה בעצמו.
למחרת מתן ההחלטה דלעיל, ביום 24.1.2017, הגיש המערער בקשה להיתר בניה שמטרתה הכשרת בנייתם של המבנים בדיעבד. ביום 20.10.2021 נמסרו למערער ממצאי לשכת התכנון המרכזית במנהל האזרחי (להלן: לשכת התכנון המרכזית), ביחס לבקשת ההיתר שהגיש, וזימון לדיון בפני ועדת המשנה לפיקוח. מסקנות לשכת התכנון המרכזית קבעו כדלהלן: המבנים הוקמו בשטח שייעודו חקלאי; גודל החלקה, כפי שנמדדה בבקשה להיתר, גדול יותר מזה המוצג בהעתק מספר מס הרכוש; המערער לא הוכיח בעלות ב-1,067 מ"ר מתוך 10,067 מ"ר שנמדדו; החלקה עליה נבנו המבנים היא בבעלות משותפת של שמונה יורשים שהמערער הוא רק אחד מהם; חלוקת החלקה בין היורשים בוצעה ללא תכנית מפורטת או תכנית חלוקה מאושרת; קיימת חריגה בקו הבניין האחורי ביחס לתכנית החלה במקום; והמבנה מרוחק מריכוזי בינוי המוסדרים בתכניות המתאר הרלוונטיות. בדיון שנערך בפני ועדת המשנה לפיקוח ביום 8.11.2021, לאחר שהוצגו ממצאי לשכת התכנון המרכזית, ונשמעו טענות המערער בנושא, הוחלט, נוכח הממצאים שפורטו לעיל, לדחות את בקשת ההיתר. על כן, נקבע כי צו ההריסה יעמוד בתוקפו, וכי למערער תינתן ארכה בת 30 ימים לביצוע צו ההריסה בעצמו.
על החלטת ועדת המשנה לפיקוח הגיש המערער ערר לוועדת המשנה לתכנון, אשר ביום 14.11.2022 החליטה לדחות את הערר. בהחלטתה, קבעה ועדת המשנה לתכנון כי השטח עליו הוקמו המבנים הוא שטח שייעודו, על-פי תכנית המתאר S15 אשר חלה עליו, חקלאי, והמבנים הוקמו עליו שלא כדין וללא היתר. ועדת המשנה לתכנון העירה כי ככל שהתושבים סבורים כי תכנית זו אינה מתאימה לצרכי האוכלוסייה, עליהם לקדם תכנית חדשה. בנוסף, קבעה ועדת המשנה לתכנון כי לא ניתן לבחון קידומו של עניין תכנוני בטרם הבהיר המערער את זכותו בקרקע. כמו כן, הדגישה ועדת המשנה לתכנון פגמים תכנוניים נוספים בהם לקתה בקשת המערער: ריחוק הבינוי מריכוזי בינוי מוסדרים, פגמים במדידות, והעדר הצדקה תכנונית למתן ההיתר. על יסוד נימוקים אלו, קבעה ועדת המשנה לתכנון כי אין מקום להתערב בשיקול דעתה של ועדת המשנה לפיקוח.
החלטת ועדת המשנה לתכנון נשלחה לבא כוח המערער ביום 30.1.2025 (בחלוף מעל שנתיים מיום קבלתה), ובמסגרת זו ניתנה למערער ארכה, בת 14 ימים, לשם ביצוע צווי ההריסה. בסמוך לאחר מכן, ביום 5.2.2025, המערער הגיש בקשה לקידום תכנית מפורטת, ובעקבותיה בקשה להקפאת הליכי האכיפה בנוגע למבנים.
לאחר חמישה ימים נוספים, ביום 10.2.2025, הגיש המערער עתירה לבית המשפט המחוזי בירושלים, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, נגד החלטת ועדת המשנה לתכנון. בעתירתו, ביקש המערער כי בית משפט קמא יורה על ביטול החלטת ועדת המשנה לתכנון לדחות את בקשת ההיתר שהגיש, וכן כי יוקפאו צווי ההריסה עד להשלמת הדיון בתוכנית המפורטת שהגיש. כן ביקש המערער כי הקפאת צווי ההריסה תחול עד להשלמת הדיון בבקשה אחרת, אשר הוגשה על-ידי המועצה הכפרית של כפר חארס ביום 7.12.2022, במסגרתה התבקשה הרחבת תכנית המתאר של הכפר, בתקווה כי אישור תכנית המתאר יביא לאישור המבנים דנן. לצד עתירתו, הגיש המערער בקשה למתן צו ביניים אשר יקפיא את אכיפת צווי הפסקת העבודה וההריסה עד להכרעה בעתירה.
בתגובה המקדמית שהגישו המשיבים לעתירה נטען כי דין העתירה להידחות על הסף, מחמת חוסר ניקיון כפיים של המערער. לשיטת המשיבים, המערער עשה דין לעצמו, ובנה ללא היתר, ואף ניצל לרעה את הליכי התכנון לשם התחמקות מהדין. המשיבים הוסיפו וטענו כי אף לאחר שניתנו צווי הפסקת העבודה וההריסה, המשיך המערער בבניה שלא כדין.
בנוסף, המשיבים טענו כי דין העתירה להידחות גם לגופה. זאת, משום שהמערער לא הצביע על כל פגם שנפל בהחלטת ועדת המשנה לתכנון, המצדיק התערבות בה. לעמדת המשיבים היה מקום לדחות גם את בקשת המערער, במסגרת העתירה, להקפיא את הליכי האכיפה, שכן הכלל הוא כי הגשתה של תכנית מפורטת אין בה כדי לדחות הליכי אכיפה; ובנוסף כי לא נמצא שקיימת בקשה תקפה מטעם המועצה הכפרית של כפר חארס העוסקת בהרחבת תכנית המתאר של הכפר, שכן הבקשה שהוגשה על-ידי המועצה ביום 7.12.2022 נדחתה זה מכבר בשל אי עמידתה בתנאי הסף.
ביום 9.9.2025 ניתן פסק דינו של בית משפט קמא (השופט ד' זילר), במסגרתו נדחתה עתירתו של המערער. בפסק דינו, קבע בית משפט קמא כי המערער החל בבניית המבנים שלא כדין, ורק בשלב מאוחר יותר, לאחר שקיבל צווי הפסקת עבודה והריסה, פתח בהליכים לצורך הכשרת המבנים והסדרת הבנייה שבוצעה. בית המשפט קבע כי נוכח האמור יש מקום לדחות את העתירה על הסף בשל עשיית דין עצמי ומחמת חוסר ניקיון כפיים. בית המשפט הוסיף וקבע כי בעניין דנן קיימת הצדקה יתרה לדחיית העתירה על הסף, שכן על-פי מצגים מטעם המשיבים, נראה כי נוספה על הקרקע בנייה בלתי חוקית – בעוד ההליך התכנוני מתנהל.
כמו כן, מצא בית המשפט המחוזי כי יש לדחות את העתירה גם לגופה. תחילה הובהר כי בית המשפט לא יתערב בשיקולים תכנוניים של רשויות התכנון והבניה, אלא אם קיימת עילה מנהלית המלמדת כי פעלו שלא כדין. בית המשפט קבע כי במקרה דנן לא עלה בידי המערער להצביע על נימוק המצדיק את התערבות בית המשפט. נקבע כי ההחלטות ניתנו כדין, ובאופן סביר, והכשלים שנפלו בבקשת ההיתר שהגיש המערער מלמדים כי ממילא סיכוייו להעביר את התכנית המפורטת שהגיש – נמוכים, מהסיבות שפורטו על-ידי המשיבים בהחלטותיהם.
נוכח כל האמור לעיל, דחה בית משפט קמא את העתירה, תוך חיוב המערער בהוצאות המשיבים בסך של 4,000 ש"ח.
על פסק דינו של בית משפט קמא הוגש הערעור שבפנינו, ובצדו בקשה למתן סעד זמני בערעור, אשר יורה למשיבים להימנע מהריסת המבנים עד להכרעה בערעור.
טענות הצדדים
בערעור שהגיש, טען המערער כי אחד המבנים מצוי בבעלותו, בעוד שני המבנים האחרים מצויים בבעלות אחיו (אשר לטענת המערער, הורשע ברשות הפלסטינית בשיתוף פעולה עם הרשויות בישראל, ועל כן נבצר ממנו לייצג עצמו בהליכים דנן). לטענת המערער, מדובר במבנים המשמשים למגוריו ולמגורי אחיו ומשפחתו.
באשר לטענות הסף, המערער לא הכחיש כי הגיש את בקשת ההיתר רק לאחר שהוצאו צווי הפסקת עבודה והריסה ביחס למבנים, וכי המבנים הוקמו ללא היתר. עם זאת, לטענת המערער, שגה בית משפט קמא כאשר דחה את עתירת המערער על בסיס העדר ניקיון כפיים ועשיית דין עצמי, שכן אין מקום לקבוע כי המערער התנהל בהעדר ניקיון כפיים שעה שהמשיבים אינם מקדמים תכניות להיתרי בנייה ובקשות המוגשות להם על-ידי תושבים פלסטינים, כעניין שבמדיניות. עוד נטען כי סירוב המשיבים להוציא היתרי בנייה בדיעבד חל באופן מפלה כלפי תושבים פלסטיניים בלבד.
לטענת המערער, שגה בית משפט קמא גם בטעמיו לדחיית העתירה לגופה. בהקשר זה, המערער מעלה טענות נגד מסקנות לשכת התכנון המרכזית, אשר אומצו על-ידי ועדת המשנה לפיקוח וועדת המשנה לתכנון בהחלטותיהן בעניינו. לטענת המערער, הממצאים התכנוניים שפורטו על-ידי לשכת התכנון המרכזית בעניינו היו שגויים, או לכל הפחות ניתנים לתיקון ללא קושי, וממילא מהווים "תבנית קבועה ואוטומטית" ביחס לכל בקשה שמוגשת לבחינתה של לשכת התכנון המרכזית. מעבר לאמור, הוסיף המערער וטען כי המניע להחלטת המשיבים לדחות את בקשותיו אינו נובע מטעמים תכנוניים, אלא ממדיניות המשיבים שלא לקדם תכניות חדשות שתאפשרנה בנייה למגורים של פלסטינים בשטחים, דבר המנוגד לחובות המשיבים תחת המשפט הבינלאומי. בנוסף לכך, לטענת המערער, בקשה להרחבת תכנית שהוגשה על-ידי מועצת כפר חארס עודנה תלויה ועומדת ויש למנוע את אכיפת הצווים בעניינו עד הכרעה באותה בקשה, שכן אם תאושר ניתן יהיה להוציא מכוחה היתרים לבניית המבנים מושא הערעור.
כאמור, לצד ערעורו הגיש המערער בקשה למתן סעד זמני לתקופת הערעור, בה עתר כי הריסת המבנים תעוכב עד להכרעה בערעור. בבקשה זו שב המערער על הטענות שבערעור, וטען כי בגינן סיכויי הערעור טובים מאוד. כמו כן, טען המערער כי אם תידחה בקשת העיכוב, ותבוצע ההריסה, הרי שהמערער, אחיו, ומשפחותיהם יוותרו ללא קורת גג, וזכות הערעור המוקנית להם תרוקן מתוכן.
בהחלטתי מיום 6.11.2025, הוריתי למשיבים להשיב לבקשה למתן סעד זמני לתקופת הערעור, וכן הוריתי על מתן צו ארעי למניעת הריסת המבנים, עד למתן החלטה אחרת. בתשובתם לבקשה למתן סעד זמני לתקופת הערעור, עותרים המשיבים לכך שהערעור דנן יידחה על הסף, כך שממילא תידחה עמו הבקשה למתן סעד זמני. המשיבים טוענים כי צדק בית משפט קמא עת דחה את עתירת המערער, מחמת עשיית דין עצמי וחוסר ניקיון כפיים. זאת, שכן לא זו בלבד שהמערער הקים את המבנים ללא היתר, אלא גם שמאז שהחלו הליכי האכיפה בעניינו, אף נוספה בניה חדשה במקום. כמו כן, ולגופו של עניין, המשיבים טוענים כי החלטות המשיבים לאורך השנים התקבלו על יסוד שיקולים תכנוניים מובהקים המצויים בליבת שיקול הדעת המוקנה לרשויות התכנון, והערעור דנן אינו מגלה כל עילה להתערבות שיפוטית בהן.
מעבר לכך, המשיבים טענו כי אם תידחה בקשתם לסילוק הערעור על הסף, אזי שיש לדחות את בקשת המערער למתן סעד זמני בערעור. זאת, שכן סיכויי הערעור, מהטעמים המפורטים לעיל, הינם נמוכים; ומשום ששיקולים של קיום שלטון החוק מטים את מאזן הנוחות לעבר דחיית הבקשה.
דיון והכרעה
לאחר שעיינתי בהודעת הערעור, בבקשה למתן סעד זמני בערעור, ובתשובת המשיבים לה, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להידחות. זאת, בהתאם לסמכותנו שלפי תקנה 138(א)(1) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשע"א-2018, שחלה על ההליך שלפנינו מכוחה של תקנה 34(א) לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 (וראו גם: עע"מ 74686-12-24 חסאן נ' ועדת המשנה לפיקוח על הבניה ביו"ש ואח', פסקה 8 (2.3.2025) (להלן: עניין חסאן); וכן: דנ"מ 22509-03-25 חסאן נ' ועדת המשנה לפיקוח על הבניה ביו"ש, פסקה 4 (23.3.2025)) .
הכלל הוא כי בית המשפט לא יעמיד את שיקול דעתו תחת שיקול דעתם המקצועי של רשויות התכנון, והתערבותו בהחלטות רשויות התכנון תיעשה במשורה ורק בהתקיים עילות מובהקות המצדיקות התערבות על-פי כללי המשפט המנהלי (עניין חסאן, פסקה 10, והאסמכתאות המפורטות שם). בית משפט קמא מצא כי המשיבים בהליך דנן הסתמכו בהחלטותיהם על שיקולים תכנוניים ופעלו בסבירות, וכי אין עילה להקפיא את אכיפת הצווים עד להשלמת הדיון בתוכנית המפורטת שהגיש המערער. לא מצאתי כל עילה להתערבות במסקנתו זו. גם את הטענה כי יש להקפיא את הליכי האכיפה עד מיצוי ההליכים התכנוניים שיזמה מועצת כפר חארס, יש לדחות, משנקבע כי אין בנמצא תכנית מטעם המועצה האמורה, אשר נבחנת כיום על-ידי המשיבים.
בנוסף על האמור, ובדומה לבית המשפט המחוזי, אף אני סבור כי דין הערעור להידחות על הסף מחמת עשיית דין עצמי על-ידי המערער, וחוסר ניקיון כפיים. לא אחת קבע בית משפט זה כי "בית-משפט לא יושיט סעד למי שבמקביל לפניה לבית-המשפט עושה דין לעצמו ומבקש להעמיד את זולתו בפני עובדות מוגמרות" (בג"ץ 9402/03 בוכניק נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פסקה 18 (18.3.2007); וכן ראו, מני רבים: עע"מ 81607-05-26 עבאס נ' המפקד הצבאי באזור הגדה המערבית, פסקה 12 (8.6.2026)).
לטענת המערער, אין לקבוע כי עשה דין לעצמו, או התנהל בחוסר ניקיון כפיים, שעה שהמשיבים אינם מקדמים תכניות המוגשות להם כעניין שבמדיניות, שכן ללא קידום תכניות חדשות, אין היתכנות לאישורם של היתרי בניה. כן טען המערער כי ניתן להוציא אישורי בניה בדיעבד על-פי חוק התכנון והבניה בהתבסס על תכניות חדשות, אך המשיבים מסרבים, כאמור, לקדם תכניות מסוג זה, כהחלטה מכוונת ומודעת.
אין לקבל טענות אלה. ראשית, הטענה לגבי אופן ההתנהלות של המשיבים נטענה בעלמה וללא ביסוס. שנית, המערער לא רק בנה מבנים ללא היתרים ובניגוד לדין: המערער המשיך בעבודות הבנייה גם לאחר שהחלו הליכי אכיפה כנגדו, ובעודו מגיש בקשות, פותח בהליכים משפטיים, ועותר לקבלת סעד. מדובר בעשיית דין עצמי ברורה. לא ניתן להימלט מחוסר ניקיון הכפיים הנובע ממעשים אלה, על דרך העלאת טענות כנגד התנהלות המשיבים (ראו והשוו: עניין חסאן, בפסקה 9; עע"מ 10894-02-25 מוסטפה נ' המינהל האזרחי לאזור יהודה ושומרון, פסקה 14 (26.2.2025); עע"מ 56116-09-24 סולימאן נ' ועדת המשנה לפיקוח במנהל האזרחי, פסקה 9 (14.10.2024); עע"מ 950/23 עבד אללה נ' מפקד כוחות צה"ל בגדה המערבית, פסקה 22 (24.4.2023)).
לבסוף, לא מצאתי מקום לדון בטענות המערער בדבר הבעלות הנטענת של אחיו בחלקה, ובטענות לפיהן אחיו לא קיבל את יומו בפני המשיבים במסגרת ניהול ההליך המנהלי, בשל הרשעתו על-ידי הרשות הפלסטינית, על-פי הנטען, כמשתף פעולה עם גורמי הביטחון בישראל: ראשית, המערער אינו יכול להעלות טענות אלה בשם אחיו, בהעדר כל מעמד לעשות כן. שנית, בעתירה המקורית שהגיש המערער לבית משפט קמא ביום 10.2.2025, ציין המערער כי "העותר הנו הבעלים והמחזיק של המבנים מושא [ההליך]" (שם, בפסקה 28). מעיון בפסק דינו של בית משפט קמא, נראה כי טענה אחרת לא הועלתה על-ידי המערער. משאלה הם פני הדברים, אין מקום לדון בטענה זו, לראשונה, במסגרת ערעור.
סיכומו של דבר: מהנימוקים המפורטים לעיל, סבורני כי דין הערעור להידחות, ודין הצו הארעי שניתן בהחלטתי מיום 6.11.2025 – להתבטל.
לפנים משורת הדין, ניתנת בזאת למערער ארכה של 21 ימים לבצע את האמור בצו ההריסה שהוצא ביחס למבנים בעצמו. כמו כן, המערער יישא בהוצאות המשיבים בסך 2,500 ש"ח.
ניתן היום, ז' אב תשפ"ו (21 יולי 2026).
נעם סולברג
משנה לנשיא
יחיאל כשר
שופט
רות רונן
שופטת