פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון
עע"מ 77744-03-26
לפני:
כבוד המשנה לנשיא נעם סולברג
כבוד השופטת דפנה ברק-ארז
כבוד השופט חאלד כבוב
המערערת:
חברת מג'לס אלאסכאן
נגד
המשיבה:
עיריית ירושלים
ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי בירושלים, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, מיום 2.3.2026, בעת"מ 46691-04-25, שניתן על-ידי סגן הנשיא א' דראל
בשם המערערת:
עו"ד עלא זחאלקה
בשם המשיבה:
עו"ד שלומי ברקאי
פסק-דין
המשנה לנשיא נעם סולברג:
ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי בירושלים, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, מיום 2.3.2026, בעת"מ 46691-04-25 (סגן הנשיא א' דראל), בו נדחתה עתירת המערערת.
רקע רלבנטי
המערערת, חברה העוסקת ביזמות ופיתוח, היא בעלת הזכויות במגרשים בשכונת בית חנינא שבירושלים, ומקדמת בהם פרויקט בינוי למגורים בהתאם לתכנית בניין עיר 11448. על-פי התכנית, יש לסלול דרך ציבורית, ברוחב 18 מטרים, המיועדת לצורך מגרשי המערערת ותושבי הסביבה.
במהלך חודש אפריל 2018, שילמה המערערת למשיבה, עיריית ירושלים (להלן גם: העירייה), היטל סלילה ואגרת תיעול (להלן: היטלי הפיתוח) בסך של כ-7.7 מיליון ש"ח – סכום המצטרף, לשיטת המערערת, לכדי 28 מיליון ש"ח ששולמו על-ידה לעירייה בגין היתרי בניה, היטלים ואגרות. במסגרת זו, ביום 30.4.2018, חתמו הצדדים על כתב התחייבות (להלן: כתב ההתחייבות), שלפיו עיריית ירושלים מצִדה, "ל[ו]קחת על עצמה לבצע את עבודות סלילת הכבישים בהתאם לתכנון שיוכן על ידי היזם ועל חשבונו". מִן העבר השני, הצהירה המערערת, כי היא מוותרת על טענותיה כלפי העירייה: "היזם מתחייב, כי לא תהיה לו כל טענה ו/או תביעה, בין היתר, ביחס לאופן ומועדי ביצוע עבודות סלילת הכבישים [...] ו/או ביחס ללוחות הזמנים והשינויים כפי שייקבעו על ידי העירייה"; כמו כן הצהירה על הסכמתה ל"סילוק כל טענות[יה] מכל מין וסוג שהוא בגין היטלי הסלילה והתיעול בהם חויב[ה]". בהמשך, ערכה המערערת תכניות מקצועיות לשם סלילת הדרך, והגישה אותן לעירייה. כמו כן, בין השנים 2023-2021, נעשו מטעמה 3 פניות לעירייה, באמצעות הודעות דוא"ל, בדרישה לזירוז עבודות הסלילה. במענה לפנייתה האחרונה, מיום 2.2.2023, השיבה העירייה בו ביום כי ביצוע עבודות הסלילה מצריך הסדרת זכות דרך פנויה, ויֵעשה בכפוף לתקציב שיוּקצה לכך. דא עקא, שנים נקפו, סכומי-כסף שוּלמו, וסלילת הדרך הציבורית – טרם הושלמה.
ביום 22.4.2025, הגישה המערערת עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים, למתן צו עשה המורה לעירייה "להתחיל באופן מידי בהליכי סלילת הדרך הציבורית כאמור בתוכנית". נטען, כי מחדלה המתמשך של העירייה מהווה הפרה של חובתה לסלול דרך ציבורית בהתאם לתוכנית – הפרה העולה כדי "חוסר סבירות קיצוני"; זאת, בעוד שכנטען, העירייה פועלת לקידום תשתיות בשכונות אחרות בירושלים, באופן שיש בו משום הזנחה ואפליה של תושבי שכונת בית חנינא ביחס לשאר תושבי העיר. עוד נטען לפגיעה בהסתמכותה של המערערת, אשר השקיעה סכומים ניכרים מכיסהּ בהתבסס על התחייבות העירייה לסלול את הדרך המתוכננת. כמו כן, לטענת המערערת, הֵעדר גישה מוסדרת למגרשים – מונע בעדה לממש את זכויותיה בהם, ופוגע בקניינה. לחלופין, עתרה המערערת לחייב את העירייה להשיב לידיה את מלוא סכומי-הכסף ששולמו, ולאפשר לה לבצע באופן עצמאי את סלילת הכביש, "לפי חלקה היחסי".
מנגד, עיריית ירושלים, טענה כי יש לדחות את העתירה – על הסף, ולגופה. תחילה, טענה העירייה כי יש לדחות את העתירה על הסף מחמת אי-מיצוי הליכים עדכני, משעה שהמערערת לא באה בדברים עם העירייה מאז פנייתה האחרונה מיום 2.2.2023. עוד הוברר, לראשונה, כי בין הצדדים נחתם כתב התחייבות – אשר צוֹרף מטעם העירייה במסגרת תשובתה לעתירה; נטען, כי בעטיו של כתב ההתחייבות, מושתקת המערערת מהעלאת הטענות שבעתירתה נגד העירייה, וכן כי אי-צירופו לעתירה עולה כדי הסתרת פרט מהותי – חוסר ניקיון כפיים חמוּר, המצדיק כשלעצמו את דחיית העתירה על הסף. עוד טענה העירייה, כי בית המשפט לעניינים מינהליים נעדר סמכות לדון בסעד החלופי שנתבקש להשבת סכומי-הכסף ששולמו, וכי מקומן של טענות אלו להתברר לפני הערכאה האזרחית. לגוף הדברים הובהר, כי ההכנות לסלילת הדרך – מתקדמות; כך, הוקצה לעבודות הסלילה סך של 500,000 ש"ח בתקציב העירייה לשנת 2025, וכן הוּחל בביצוע הליכי תכנון לקידום הפקעת החלקות המצויות בתוואי השטח הרלבנטי לצורך סלילת הדרך (כאשר, במעמד הדיון בעתירה לפני בית המשפט לעניינים מינהליים, אף נמסר על-ידי ב"כ העירייה, כי ביום 26.10.2025 פורסמו ברשומות הודעות על הפקעה לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי הצבור), 1943). בתגובתה, טענה המערערת, בין היתר, כי מתשובת העירייה עולה כי היטלי הפיתוח שנגבו נגועים כשלעצמם בחוסר סבירות, ואינם מידתיים בהתחשב ב"פער [ה]עצום בין סכומי הגבייה לבין התקציב שהוקצה לפרויקט"; לדברי המערערת, מדובר אפוא ב"התעשרות שלא כדין" של העירייה על חשבון הנישומים, ואף ב"חוסר תום לב" מצִדה.
ביום 2.3.2026 ניתן פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים; העתירה – נדחתה. בית המשפט לעניינים מינהליים עמד על הימנעותה של המערערת מפּרישׂת מלוא המידע הרלבנטי במסגרת עתירתה – בכך ש"לא גילתה בכתב העתירה כי חתמה על כתב התחייבות שבו ויתרה על טענותיה כלפי המשיבה" – התנהלות המהווה חוסר ניקיון כפיים, שדי היה בו כדי להביא לסילוק העתירה על הסף. נקבע, כי יש לדחות את העתירה אף לגופם של דברים: "הסעד העיקרי שהתבקש הוא מתן צו עשה למשיבה לסלול את הכביש. [...] הוברר כי המשיבה מצויה בעיצומו של תהליך לקידום סלילת הכביש והליכי ההפקעה מצויים בעיצומם. אף אם נניח, ואיני מביע עמדה בשאלה זו, כי ניתן היה לקדם את הליך ההפקעה מוקדם יותר, מקום בו המשיבה החלה בתהליך והוא מצוי בעיצומו לא ראיתי מקום למתן צו, שכעת אינו נדרש ואינו נחוץ". כמו כן, באשר לסעד ההשבה החלופי שהתבקש, נקבע כי סעד זה אינו חוסה תחת הסמכות העניינית של בית המשפט לעניינים מינהליים, ומצוי בסמכותה של הערכאה האזרחית.
מכאן הערעור.
בערעורהּ, שבה המערערת, בעיקרו של דבר, על טענותיה בבית המשפט לעניינים מינהליים, ומדגישה, בהתייחס לקביעה שנהגה בחוסר ניקיון כפיים, כי הֵעדר ציון כתב ההתחייבות אינו עולה כדי הסתרת פרט מהותי מן העתירה; זאת, מאחר שלשיטתה, מדובר במסמך מקפח, כמו גם בשים לב לכך שממילא "מסמכים המצויים בידי הרשות ואשר הוצגו על ידה בהליך אינם נחשבים כמי שהוסתרו מבית המשפט" – כך לדבריה. על כך מוסיפה המערערת וטוענת, כי העירייה היא זו אשר לא מילאה את חובותיה לפי תוכנוֹ של אותו כתב התחייבות, מה גם ש"בעצמה הסתירה שלל מסמכים רלוונטיים [...] הם כל ההתכתבויות בין ב"כ [המערערת] והמהנדס מטעמה לבין נציגי המשיבה".
דיון והכרעה
לאחר עיון בערעור, על נספחיו, ובפסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים, באתי לכלל מסקנה כי דין הערעור – להידחות, וזאת ללא צורך בתשובה. כך אציע לחברַי כי נורה, בהתאם לסמכותנו שלפי תקנה 138(א)(1) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשע"ט-2018, החלה בהליך דנן מכוח תקנה 34 לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000.
תחילה, סבורני כי בדין קבע בית המשפט לעניינים מינהליים כי אי-גילוי כתב ההתחייבות מצד המערערת בעתירתה, היה בו כדי להצדיק את סילוקה על הסף, מחמת חוסר ניקיון כפיים. כידוע, "העותר לסעד נדרש לפרוש לפני בית המשפט את מלוא התשתית העובדתית הצריכה לעניין. הסתרה של מידע רלוונטי [...], או אי-פרישת מלא יריעת המחלוקת, עלולה להיחשב כאי-ניקיון כפיים המצדיק את דחיית העתירה על הסף" (עע"מ 876/17 אוחיון נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז, פסקה 18 (3.5.2018)). בענייננו, הימנעות המערערת מלהזכיר ולצרף את כתב ההתחייבות – שלפיו, על פני הדברים, ויתרה על טענותיה כלפי העירייה, הן "ביחס לאופן ומועדי ביצוע עבודות סלילת הכבישים", הן "בגין היטלי הסלילה והתיעול בהם חויב[ה]" – בוודאי עולה כדי הסתרת עובדה מהותית ורלבנטית ביותר לגבי העתירה; שוב ושוב עמד בית משפט זה על חובתו של עותר "לגלות לבית המשפט את כל העובדות הרלוואנטיות", גם התריע: "מי שמסתיר עובדות, אשר להן משמעות לגבי העתירה, איננו ראוי לכך שבית המשפט יושיט לו סעד" (בג"ץ 421/86 אשכנזי נ' שר התחבורה, פ"ד מא(1) 409, 410 (1987), וראו גם סעיף 8 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000). התנהלותה של המערערת לקתה אפוא בחוסר ניקיון כפיים מובהק "במישור הדיוני", עת כיחדה מבית המשפט לעניינים מינהליים את כתב ההתחייבות האמור שנחתם בינה ובין העירייה בנדון דידן (ראו והשוו: עע"מ 23061-11-25 זוואהרה נ' ועדת המשנה לפיקוח במנהל האזרחי, פסקאות 12 ו-14 (7.6.2026)). אוסיף ואציין, כי לא מצאתי שיש בהשגותיה של המערערת כלפי התנהלות העירייה לגוף העניין, או בטענתה כי כתב ההתחייבות הוא מסמך המצוי גם ברשות העירייה, כדי לשנות ממסקנתי האמורה. לגבי טענה זו האחרונה, אעיר, כי היא תמוהה למדי, משעה שכתב ההתחייבות – שאכן מצוי בידי העירייה – צוֹרף גם צוֹרף מטעמה, במסגרת כתב תשובתה לעתירה; למעשה, כך הרי התוודע בית המשפט לעניינים מינהליים, וכמוהו גם בית משפט זה, לדבר קיומו.
גם לגופם של דברים, צדק בית המשפט לעניינים מינהליים בקביעתו שאין מקום להוצאת צו עשה כמבוקש – להורות לעירייה "להתחיל באופן מידי בהליכי סלילת הדרך הציבורית כאמור בתוכנית" – בעוד העירייה כבר מצויה בעיצומו של הליך ההכנה לסלילת הדרך. אכן, אף אם חל עיכוב עד כה בלוחות הזמנים – ואיני מביע עמדה באשר לכך; הרי שכפי שהובהר והוברר, עתה העירייה אינה קופאת על השמרים, ונוקטת צעדים ממשיים לביצוע סלילת הדרך הציבורית. משאלה הם פני הדברים, אף לא מצאתי כי ענייננו בא בקהלם של אותם מקרים חריגים ונדירים, שבהם ישׂים עצמו בית המשפט בנעליה של הרשות, יתערב במתווה פעולתה או בסדרי עדיפויותיה, ויקצוב לה לוחות זמנים לביצוע צעדים כאלה ואחרים במעלה הדרך (ראו והשוו: עע"מ 4340/19 אורנשטיין נ' שר האוצר, פסקה 8 לחוות דעת השופטת י' וילנר (22.2.2021); בג"ץ 6016/22 קו לעובד נ' רשם הקבלנים – משרד הבינוי והשיכון, פסקה 7 (8.12.2022)). לבסוף אציין, כי גם קביעתו של בית המשפט לעניינים מינהליים באשר להעדר סמכותו העניינית לדון בסעד ההשבה החלופי שנתבקש בעתירה – מקובלת עלַי, ואינה מגלה הצדקה להתערבות עִרעורית.
מבלי לגרוע מן האמור, ניתן להביע תקווה כי כעת משנסללה הדרך, תרתי משמע, יושלם התהליך בהקדם האפשרי.
על כן, אציע לחברַי כי נורה על דחיית הערעור.
עוד אציע, כי בנסיבות העניין, ובפרט בהתחשב במתכונת הדיונית שבה הוכרע הערעור, לא נעשה צו להוצאות.
ניתן היום, ז' אלול תשפ"ו (20 אוגוסט 2026).
נעם סולברג
משנה לנשיא
דפנה ברק-ארז
שופטת
חאלד כבוב
שופט