רוחיה סאלח נ. המשרד להגנת הסביבה

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 70241-01-26 לפני: כבוד השופט דוד מינץ כבוד השופט יחיאל כשר כבוד השופטת רות רונן העותרים: 1. רוחיה סאלח 1. טארק סאלח 2. שהאב סאלח 3. מען סאלח נגד המשיב: המשרד להגנת הסביבה עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרים: עו"ד חנא בולוס בשם המשיב: עו"ד יעל הרבסט פסק-דין השופט יחיאל כשר: עניינה של העתירה שבפנינו בחוות דעת אשר נשלחה מטעם המשיב, המשרד להגנת הסביבה, לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גליל מרכזי (להלן: הוועדה המקומית או הוועדה). במסגרת חוות הדעת הביע המשיב את התנגדותו לכך שהוועדה המקומית תאשר את בקשת העותרים למתן היתר בנייה להקמת דיר צאן בשטח הסמוך ליישוב ג'דיידה-מכר, בגליל המערבי. רקע העותרים הם הבעלים והמחזיקים במגרש המצוי ליד היישוב ג'דיידה-מכר, והמוכר כחלקה 23 בגוש 18528. העותרים פנו לוועדה המקומית, בשנת 2022, בבקשה לקבל היתר בנייה לשם הקמת דיר צאן, מתבן, וסככה במגרש. על-פי הנטען בעתירה, בישיבתה ביום 30.8.2023 אישרה הוועדה המקומית את הבקשה למתן היתר הבנייה, בכפוף למספר תנאים, וביניהם אישור המשיב. כך ציין מר עדנאן מסאלחה, מהנדס הוועדה המקומית: "אני ממליץ כן לאשר כאשר קיים תנאי בתוך התנאים שהדבר כפוף לאישור המשרד לאיכות הסביבה, אם יצליח להביא אישור הוועדה תאשר. למי שיש את הידע ואת היכולת לתת אישור לגבי צמוד דופן אם זה פוגע בנוף או פוגע בשטח הפתוח זה איכות הסביבה" (ההדגשה נוספה – י' כ'). לטענת העותרים, כל האישורים והתנאים לקבלת היתר בנייה להקמת דיר הצאן ניתנו וקוימו, למעט אישור המשיב. העותרים טענו כי השקיעו מאות אלפי שקלים בתשלומי היטלים והוצאות נוספות בציפייה למתן אישור על-ידי המשיב אשר יאפשר את הקמת דיר הצאן. כן ציינו העותרים כי פניותיהם למשיב בתקופה זו לא נענו. העותרים טענו בעתירתם כי בחודש פברואר 2024 התברר להם כי הוגשה לוועדה המקומית התייחסות מטעם המשיב, עוד ביום 19.9.2023, במסגרתה הביע המשיב את עמדתו כנגד אישור בקשת העותרים על-ידי הוועדה המקומית. כך נכתב במכתב מטעם המשיב, החתום על-ידי מתכננת המחוז דאז של המשיב, גב' אליאור ליאב, והממוען לוועדה המקומית, אשר עותק הימנו צורף לעתירה: "הבקשה המופיעה בנדון הועברה למשרדנו למתן חוות דעת. מדובר בדיר צאן, מתבן, מחסן וסככה חקלאית בשטח שייעודו חקלאי. על פי תוכנית מיתאר ג/21904 על מבנה חקלאי להיות צמוד דופן – מרחק של כבערך 100 מ' לרצף בינוי ופיתוח. לאחר בדיקה המגרש המבוקש למבנה החקלאי נימצא 279 מ' מרציף הבינוי והפיתוח ולכן לא עומד בתנאי התוכנית. לאור זאת אנו מתנגדים לאישור הבקשה" (ההדגשות הוספו – י' כ'). לטענת העותרים, משנודע להם דבר קיומו של המכתב דלעיל, הם פנו פעמים רבות למשיב בניסיונות הידברות, ללא הועיל. ביום 26.11.2024, הועברה לעותרים הודעה מטעם מתכננת מחוז צפון של המשיב, גב' הגר שושן, אשר גם בה צוין כי הקמת דיר הצאן כמבוקש אינה מתאפשרת בשל אי עמידה בתנאי תכנית המתאר. העותרים ציינו כי התקיימה, ביום 12.1.2025, פגישה במשרדי המשיב, בנוכחות מנהלת המחוז, מתכננת המחוז, וגורמים נוספים, במסגרתה הוצגו טענות העותרים, ואשר בסופה התחייבו גורמי המשיב להעביר לידי העותרים מענה מפורט לטענותיהם. חרף זאת, כאשר נשלח מטעם המשיב מכתב נוסף לוועדה המקומית, ביום 2.3.2025, בזאת הפעם בחתימת מנהלת המחוז של המשיב (ד"ר סיגל בלומנפלד), נוסח המכתב היה זהה למכתב שנשלח ביום 19.9.2023. גם פנייתם של העותרים לפרקליטות המדינה בהליך קדם בג"ץ לא הביאה, לטענתם, למענה מספק. ביום 25.1.2026 הגישו העותרים את העתירה דנן, ובמסגרתה עתרו נגד סירוב המשיב ליתן את האישור הנדרש להם לצורך קבלת היתר בנייה, מהוועדה המקומית, לבניית דיר הצאן בשטחם. לעמדת העותרים, חוות הדעת שנמסרה על-ידי המשיב לוועדה המקומית פגומה בשלל היבטים: לטענתם, המשיב שגה ביישום הוראות החוק ותוכנית מתאר, וכן שגה ביישום הוראותיו שלו; המשיב מונע, משיקולים זרים, מפלים, או בלתי סבירים, את הקמת דיר הצאן בשטחם; המשיב לא ערך כל מודל לחישוב, לא בדק נתונים, וסרב לבקר בשטח. כן טענו העותרים כי הקביעות התכנוניות שעל בסיסן דחה המשיב את פניותיהם מצויות בסמכות מוסדות התכנון, והמשיב נטל לעצמו סמכות לא לו בסירובו לתת אישור על סמך אותן קביעות. כתוצאה מהתנהלות זו, נגרמו לעותרים, לטענתם, נזקים כלכליים ונפשיים. העותרים מדגישים שמיצו הליכים מול המשיב, וניסו בדרכים שונות להביא את טענותיהם בפניו, אך נתקלו שוב ושוב בהתעלמות או בתשובות חסרות. על כן, לשיטתם, לא נותר להם אלא להגיש את העתירה דנן, אשר במסגרתה הם מבקשים כי נוציא צו על תנאי המורה למשיב לחזור בו מסירובו לאשר את בקשתם. ביום 12.5.2026, ובהתאם להחלטתי מיום 25.1.2026, הוגשה תגובה מקדמית מטעם המשיב. במסגרת התגובה המקדמית, טען המשיב כי דין העתירה להידחות על הסף, וזאת ממספר טעמים: ראשית, לטענת המשיב, הוועדה המקומית טרם קיבלה החלטה סופית בבקשתם של העותרים למתן היתר בנייה. בהתאם, עתירתם לוקה באי-מיצוי הליכים. שנית, לטענת המשיב, עומד לעותרים גם סעד חלופי: ככל שהחלטת הוועדה המקומית תהיה לדחות את בקשתם למתן היתר בנייה נוכח עמדת המשיב, פתוחה הדלת בפני העותרים להגשת ערר על החלטת הוועדה המקומית לוועדת הערר, בהתאם למנגנון הערר שקבע המחוקק בסעיפים 152(א)(1) ו-12א לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה). שלישית, לטענת המשיב, העתירה לוקה גם באי-צירוף משיבים נדרשים, ובפרט הוועדה המקומית עצמה. כן ציין המשיב כי השאלה האם התקבלה או לא התקבלה החלטה סופית של הוועדה המקומית הוא עניין אשר "אינו בידיעת משיבי המדינה". בהחלטתי ביום 13.5.2026, ניתנה לעותרים אפשרות להגיש תגובה לנטען בתגובה המקדמית מטעם המשיב. תגובתם של העותרים הוגשה ביום 31.5.2026, ובמסגרתה עדכנו העותרים כי טרם הגשת העתירה דנן, הוגשה על-ידם, ביום 12.12.2025, עתירה מנהלית לבית המשפט המחוזי חיפה ביושבו כבית משפט לעניינים מנהליים (עת"מ 36014-12-25) (להלן: העתירה המנהלית). העתירה המנהלית הוגשה נגד הוועדה המקומית, אשר לטענת העותרים דחתה בקשה לעיון חוזר שהגישו העותרים (העיון החוזר התבקש ביחס להחלטת הוועדה להתנות את מתן ההיתר, אותו ביקשו העותרים, באישור המשיב). בהחלטתו מיום 22.3.2026 (סגנית הנשיא ב' טאובר), קבע בית המשפט המחוזי בחיפה כי תשובת הוועדה המקומית לבקשה לעיון חוזר אינה שוללת את העברת הדיון בבקשה לעיון חוזר לוועדת התכנון. על כן מחק בית המשפט המחוזי את העתירה, תוך שציין כי: "העותרים רשאים להגיש בקשה חדשה לעיון מחדש בהחלטה, בדרך המקובלת וזו תטופל בהתאם". בעקבות פסק הדין, שניתן בעתירה המנהלית, פנו העותרים בשנית לוועדה המקומית, דרך מערכת "רישוי זמין", לשם קיומו של דיון נוסף בעניינם, אך לטענתם תשובת הוועדה שנשלחה להם מעידה כי בכוונת הוועדה לאתחל את הליך הבירור בעניינם מחדש, חלף קיום עיון חוזר בהחלטה מיום 30.8.2023, כבקשתם וכהנחיית בית המשפט המחוזי. בנושא זה, הגישו העותרים, ביום 10.7.2026, בקשה לפי פקודת ביזיון בית משפט. לגוף טענות הסף שהעלה המשיב, השיבו העותרים כדלהלן: לעניין הטענה כי לא מיצו הליכים, הדגישו העותרים כי פנו פעמים רבות למשיב למתן מענה, אך לא נענו. באשר להעדרה של החלטה סופית מטעם הוועדה המקומית, טענו העותרים כי יש לראות בהחלטת הוועדה המקומית מיום 30.8.2023 כהחלטה סופית, במסגרתה אושר מתן היתר בנייה בעניינם בכפוף למספר תנאים, ביניהם התנאי הדורש את אישורו של המשיב. לעניין טענת קיומו של סעד חלופי, טענו העותרים כי הניסיון לתקוף את ההחלטה מיום 30.8.2023 על דרך בקשה לקיים דיון חוזר – כשל (כמפורט לעיל), ועל כן אין בנמצא סעד חלופי בעניינם. לעניין הטענה כי לא צירפו לעתירתם משיבים נדרשים, הבהירו העותרים כי עתירתם מכוונת אך ורק להחלטת המשיב, ואינה תוקפת כלל את החלטת הוועדה המקומית, ועל כן הוועדה המקומית אינה צד נדרש להליך. דיון והכרעה לאחר בחינת העתירה, התגובה המקדמית, וכן התגובה לתגובה המקדמית, הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף, וכך אציע לחבריי כי נפסוק. הכלל הוא כי התנאים לקיומה של ביקורת שיפוטית על-ידי בית המשפט זה, ביושבו כבית המשפט הגבוה לצדק, אינם מבשילים, ככלל, בהיעדר החלטה מנהלית סופית של הרשות המוסמכת (בג"ץ 28845-09-25 יש דין – ארגון מתנדבים לזכויות האדם (ע"ר) נ' ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, פסקה 6 (27.1.2026); בג"ץ 6191/22 שיכון ובינוי בע"מ נ' הוועדה לצמצום ריכוזיות – משרד האוצר, פסקה 9 (18.9.2022) (להלן: עניין שיכון ובינוי); בג"ץ 4366/21 חברת סי בר בע"מ נ' הועדה הארצית לתכנון ולבנייה של תשתיות לאומיות, פסקה 11 (3.10.2021)). בנוגע להליכי תכנון בפרט, נקבע כי מקום בו טרם מוצו הליכי התכנון, "אין מקום לכך שבית משפט זה ישים עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ויקדים לדון בהשגות תכנוניות" (עע"מ 2141/09 הועדה המחוזית המשותפת לתכנון ובניה נ' אחל"ה איכות חיים לתושבי השרון, פסקה 12 (17.11.2010), אשר עסק במיצוי הליכי ההתנגדות הקבועים בדין, ונקבע בו כי זמנה של ביקורת שיפוטית יגיע כאשר הליכי התכנון "יבואו אל סיומם"). כפי שיפורט להלן, דינה של העתירה להידחות על הסף, שכן טרם מוצו הליכי התכנון בעניינם של העותרים, וכן עומד לרשותם סעד חלופי. עיון בעתירה דנן, מלמד שחוות הדעת אשר הוגשה מטעם המשיב לוועדה המקומית, ונתקפת במסגרת העתירה, "הינה, לכל היותר, שלב ביניים" בדרכה של הוועדה המקומית לגיבוש החלטה סופית (עניין שיכון ובינוי, פסקה 9). העותרים, מצדם, טענו כי ביום 30.8.2023, התקבלה בישיבת הוועדה המקומית ההחלטה לאשר את בקשתם בתנאים, וכי החלטה זו מהווה "החלטה סופית", אשר הותנתה באישורם של כלל הגורמים המנויים בה כמי שאישורם נדרש. איני מקבל טענה זו, וגם אין בה כדי להועיל לעותרים, והכל כמובהר להלן. תחילה, לא ברור האם פרוטוקול הוועדה המקומית, שצורף לעתירה, הוא שמגלם את החלטה של הוועדה המקומית. מכל מקום, ברי כי טענת העותרים לגבי מהותה של ההחלטה מיום 30.8.2023 כ-"החלטה סופית", אינה יכולה להתקבל: ההחלטה בוודאי אינה "החלטה סופית" המעניקה היתר, ודומה שגם העותרים יסכימו כי אם היו מתקיימים כל התנאים שנקבעו בה, היה על העותרים לפנות לוועדה על מנת שתחליט על מתן ההיתר. כמו כן, ההחלטה בוודאי אינה "החלטה סופית" הדוחה את הבקשה למתן היתר. דומה כי העותרים מנסים לתאר את ההחלטה כמעין החלטה עם תנאי מפסיק, שמשתכללת ל-"החלטה סופית" הדוחה את הבקשה למתן היתר, באם לא עלה בידי העותרים לקבל את "אישורו" של המשיב. אלא שגם תיאור זה אינו נכון, ואינו יכול להיות נכון, שכן משמעו הענקת הסמכות למתן ההחלטה הסופית, לעניין מתן היתר בנייה, לגורם שאינו נמנה על רשויות התכנון. יתר על כן, אף לו היה התיאור נכון, אין בו כדי להועיל לעותרים, שכן משמעו שעמדת המשיב שכללה החלטה סופית של הוועדה. קרי, גם במצב שכזה, ההחלטה הסופית משויכת לוועדה, ולא למשיב, ולכן, גם לפי גישה זו המסלול לתקיפת ההחלטה הוא על דרך מיצוי ההליכים הקבועים בדין לגבי החלטות סופיות של ועדה מקומית. אכן, משהתבקשה כתנאי עמדתו החיובית של המשיב, עמדתו השלילית של המשיב הינה בעלת משקל, ויכול שאף בעלת משקל מכריע, בהחלטה הסופית של הוועדה המקומית. ברם, בכך אין כדי להפוך את עמדתו של המשיב לזו אשר משכללת כביכול החלטה סופית לדחות את הבקשה למתן ההיתר. האמור עולה גם מנוסח המכתב שנשלח על-ידי המשיב לוועדה המקומית. במכתבו, הממוען כאמור לוועדה המקומית (ולא לעותרים), המשיב הגדיר את ההתייחסות שהגיש לבקשה למתן היתר בתור "חוות דעת", וציין במפורש כי הוא "[מתנגד] לאישור הבקשה". ללמדך כי גם למשיב ברור שהוועדה הייתה ונותרה הגורם שבידו לקבל או לדחות את בקשת העותרים למתן היתר. אמור מעתה: הגורם המוסמך לקבל את ההחלטה הסופית בדבר מתן היתר בנייה או דחייתו היא הוועדה המקומית. על כן, ככל שטרם ניתנה החלטה סופית בעניינם של העותרים, על העותרים לפנות לוועדה לשם קבלת החלטה בעניינם, וככל שימצאו כי יש בכך צורך, להגיש ערר לוועדת הערר על ההחלטה שתתקבל. על כן, דין העתירה להידחות, וזאת בשל אי מיצוי ההליכים מול מוסדות התכנון, וכן בשל קיומו של סעד חלופי, בדמות הגשת ערר לוועדת הערר. יוזכר כי החלטתה של ועדת הערר תינתן לאחר בחינה מקצועית-תכנונית, בדרך של בחינה מחדש (de novo), ולא כביקורת שיפוטית על החלטת הוועדה המקומית (עע"מ 846/20 ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה – מחוז תל אביב נ' אופקים ב. י. רוטשילד 70 בע"מ ואח', פסקה 11 (13.9.2020)). במסגרת זו ניתן יהיה להעלות בפני ועדת הערר גם טענות נגד חוות דעתו של המשיב, ונגד החיוב בהגשתה כתנאי למתן היתר בניה. בשולי הדברים יוער, כי עילה נוספת לדחיית העתירה דנן היא אי-צירופה של הוועדה המקומית כמשיבה רלוונטית. אף שלא את החלטתה ביקשו העותרים לתקוף, אלא את המלצת המשיב, ברי כי צירוף הוועדה המקומית נדרש לשם ביסוס מסגרת עובדתית ברורה לעתירה (כעולה גם מהצורך להבהיר, כפי שנעשה לעיל, את מהות החלטותיה של הוועדה המקומית). אי-צירופה של הוועדה המקומית מהווה על כן פגם מהותי המצדיק, לבדו, את דחיית העתירה דנן על הסף (בג"ץ 19928-03-26 יותם נ' ועדת הבחירות לרב העיר גבעתיים (23.3.2026)). סוף דבר: נוכח כל האמור לעיל, דין העתירה להידחות על הסף, וכך אציע לחבריי כי נפסוק. כן אציע לחבריי כי נקבע שעל העותרים לשאת בהוצאות המשיב בסך של 5,000 ש"ח. ניתן היום, י"ג אב תשפ"ו (27 יולי 2026). דוד מינץ שופט יחיאל כשר שופט רות רונן שופטת