חדו"ש - לחופש דת ושוויון (ע"ר) נ. ועדת האתיקה - הכנסת

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 52368-02-26 לפני: כבוד הנשיא יצחק עמית כבוד השופטת דפנה ברק-ארז כבוד השופט דוד מינץ העותרת: חדו"ש – לחופש דת ושוויון נגד המשיבים: 1. ועדת האתיקה – כנסת ישראל 2. ח"כ אמיר אוחנה – יו"ר הכנסת 3. עו"ד שגית אפיק – היועצת המשפטית לכנסת 4. ח"כ אריה דרעי עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרת: עו"ד יפעת סולל בשם משיבים 3-1: עו"ד שי כהן פסק-דין השופט דוד מינץ: עתירה המופנית כלפי משיבה 1 (להלן: הוועדה או ועדת האתיקה) שתיתן טעם מדוע לא תתכנס לאלתר לדון בהיעדרויות של חברי הכנסת בכנסים החמישי והשישי של הכנסת ה-25 ותתכנס מיד עם סיום כל כנס של הכנסת לדון בהיעדרויות חברי הכנסת; מדוע לא תחשב את ימי ההיעדרויות של חברי הכנסת לפי היעדרות מישיבות הכנסת ולא לפי רישום כניסתם למשכן הכנסת בלבד; מדוע לא תקבע כי חישוב ימי שלילת שכר לחברי כנסת מפרים יתייחס לכלל ימי ההיעדרות הבלתי מוצדקים ולא רק לימים החורגים מן המותר; מדוע לא תקבע ותפרסם תבחינים לבחינת הפרות כללי האתיקה לעניין דרישות מינימום של עבודת חברי הכנסת; ומדוע לא תדון מחדש בהיעדרויות משיב 4 מכנסים שונים של הכנסת ה-25 ותטיל עליו את הסנקציות המקסימליות בהתאם לחוק חסינות חברי כנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-1951 (להלן: החוק או חוק החסינות), ולכללי האתיקה לחברי הכנסת (להלן: כללי האתיקה) בהיותו "מפר סדרתי". עוד מתבקש בעתירה להורות למשיבה 3 ליתן טעם מדוע לא הנחתה את הוועדה לפעול בהתאם לחובותיה ולהתחייבויותיה כאמור. הרקע לעתירה ותמצית טענות הצדדים ועדת האתיקה אשר סמכויותיה מעוגנות בחוק החסינות, אמונה על הגנה על הערכים שנקבעו בחוק החסינות ובכללי האתיקה, ובכללם הכללים להתנהלותם של חברי הכנסת. במסגרת זאת, מוסמכת הוועדה להטיל סנקציות על חבר כנסת אשר אינו ממלא את חובותיו או פועל באופן שאינו תואם את תפקידו. בהתאם לכך, חוק החסינות קובע כי חברי הכנסת נדרשים לעמוד ברף מינימלי מסוים של השתתפות בישיבות הכנסת ולוועדת האתיקה סמכות לדון בהיעדרויותיהם ולהטיל סנקציות על חבר כנסת אשר לא עמד בחובתו זו. ועדת האתיקה של הכנסת ה-25 כונסה פעמיים במהלך כהונתה לדון בהיעדרויות חברי כנסת, והטענות בעתירה שלפנינו מופנות כלפי תדירות כינוס הוועדה; אופן חישוב מספר היעדרויות חברי הכנסת מישיבות הכנסת; הקביעה מה הן הנסיבות המצדיקות היעדרות כאמור; הסנקציות שהוטלו על משיב 4 בגין היעדרויותיו; וחובתה של הוועדה לדון בהפרות הוראות תקנון האתיקה. כאמור, הוועדה התכנסה פעמיים במשך כהונתה בכנסת ה-25, בסיום המושבים הראשון והשני, ובמסגרת זאת דנה בכל פעם בהיעדרויות משני כנסים במאוחד. ואולם, לטענת העותרת לפי החוק והנוהג הקבוע בכנסת על הוועדה להתכנס בסיומו של כל כנס. כמו כן, נכון לעת הגשת העתירה, הוועדה טרם התכנסה כדי לדון בהיעדרויות מהמושב השלישי של הכנסת, היינו נמנעה מלדון בהיעדרויות חברי הכנסת בכנס החמישי ובכנס השישי של הכנסת. בכך, נמנעה הוועדה מלפעול בהתאם לתפקידה וחרגה מסמכותה. אשר לאופן חישוב מספר ההיעדרויות. על פי חוק החסינות, החישוב נערך לפי מספר הימים בהם התכנסה מליאת הכנסת שחבר הכנסת נעדר מהם. לעמדת העותרת לפי פרשנות מילולית של הוראות החוק, הוועדה חייבת לבחון את השתתפות חברי הכנסת בישיבות הכנסת, אלא שזו הסתפקה בספירת הימים בהם חברי הכנסת נכנסו למשכן הכנסת ביום בו התקיימה ישיבת המליאה, גם אם לא נכחו במליאה עצמה. זאת בניגוד לתכלית החקיקה הרואה את ההשתתפות בישיבות המליאה כרכיב מרכזי בפעילות חברי הכנסת. אשר לבחינת ההצדקה להיעדרות חברי כנסת מישיבות הכנסת. כאמור, החוק קובע רף מינימלי של ישיבות בהן חבר הכנסת נדרש להשתתף ובכך הוא למעשה מתיר לחברי הכנסת להיעדר ממספר מסוים של ישיבות בלא שתקום לוועדה סמכות לדון בעניינם. כאשר חבר כנסת חורג מהרף המינימלי, על הוועדה לבחון את הסיבות להיעדרויותיו. ברם, בעניינו של משיב 4 הוועדה בחנה את הצדקותיו אך בנוגע למספר הישיבות שמהן נעדר אשר חורגות מהרף המינימלי ולא ביחס לכלל היעדרויותיו. זאת בניגוד לתכלית החקיקה. כמו כן, ההצדקות שסיפק משיב 4 להיעדרויותיו הרבות מישיבות הכנסת אינן עולות כדי "הצדק סביר" כנדרש וחרף זאת רובן התקבלו בוועדה. בהמשך לכך הוטלו על משיב 4 סנקציות שלילת שכר באופן מינימלי בלבד בגין היעדרויותיו, אשר חושבו רק ביחס לימי ההיעדרות החורגים מן המותר בחוק. אולם לעמדת העותרת החוק אינו מגביל את הוועדה בקביעת תקופת שלילת השכר, ובנסיבות בהן חבר הכנסת השתתף באחוזים בודדים מישיבות הכנסת היה על הוועדה לחשב את ימי שלילת השכר באופן שישקף את מידת השתתפותו בישיבות הכנסת. נוסף על אלה, הוועדה נמנעת מלמלא את חובתה ולדון בהפרות אתיות נוספות של חברי הכנסת שאינן היעדרות מישיבות המליאה ובכלל זאת בהפרותיו של משיב 4 אשר אינו ממלא את תפקידו כחבר כנסת. משיב 4 אינו עוסק בחקיקה מאז תחילת כהונתה של הכנסת הנוכחית, למעט פעמים בודדות; אינו משתתף בדיונים בוועדות הכנסת שהתקיימו בנוגע להצעות החוק שעליהן הוא חתום; אינו מכהן כחבר בוועדות הכנסת; אינו עושה שימוש בסמכויות הפיקוח הנתונות לו; אינו חבר באף אחת מהשדולות הרשומות בכנסת; ממעט מאד בשהייה במליאת הכנסת; ממעט להשתתף בהצבעות במליאה; וממעט לשהות במשכן הכנסת. אמנם, בניגוד לחובת ההשתתפות בישיבות הכנסת, בנוגע לשאר חובותיו של חבר כנסת טרם נקבעו תבחינים ברורים להפרות. ברם מהתנהגותו החריגה של משיב 4 עולה כי יש לשקול קביעת תבחינים על ידי הוועדה לפעילות מינימלית הנדרשת מחבר כנסת. משיבים 3-1 (להלן: המשיבים) טענו מנגד כי דין העתירה להידחות על הסף בהיעדר עילה למתן הצווים השיפוטיים שהעותרת מבקשת. בקשת העותרת לקביעת "דרישת מינימום" לעבודת חברי הכנסת אינה עולה בקנה אחד עם מהות תפקידם של חברי הכנסת כנבחרי הציבור ושליחיו. לצורך הגשמת שליחותם הציבורית, מוקנים לחברי הכנסת כלים פרלמנטריים מגוונים וניתן להם שיקול דעת רחב באשר לאופן מימוש תפקידיהם השונים במשכן הכנסת ומחוצה לו. אין בנמצא, ולא ראוי שיהיה, מקור מחייב ובו הגדרה מדויקת של תפקיד חבר הכנסת. יש להגן על חופש הפעולה של חבר הכנסת ולא לפגוע בו באמצעות יצירת דרישות סף מכניות-מספריות שבמסגרתן חבר הכנסת מחויב לעשות שימוש בכלים הפרלמנטריים המסורים לו. דרישת העותרת ביחס לאופן חישוב שלילת השכר של חברי כנסת אשר נעדרים מישיבות הכנסת מבוססת על ניתוח שגוי של הוראות החוק וגם היא אינה הולמת את מהות תפקידם של חברי כנסת. אכן לצד ההכרה בחופש הפעולה המסור לחברי כנסת, המחוקק בחר לעגן דרישת נוכחות מינימלית בישיבות הכנסת ולשם כך מסר בידי ועדת האתיקה מספר סנקציות שבסמכותה להטיל אם הופרה דרישה זו, וכן הקנה לוועדה שיקול דעת רחב בכל הנוגע להפעלת סמכותה. בתוך כך, תכלית הסנקציה של שלילת שכר אינה להבטיח תמורה בעד השכר המשולם לחברי הכנסת, אלא לקדם התנהלות ראויה של נבחרי הציבור אשר מצופה בין היתר כי ינכחו בישיבות המליאה במידה סבירה. מטעמים דומים אין כל עילה למתן צו שיפוטי המורה לוועדת האתיקה לקבוע תבחינים לבחינת הפרות כללי האתיקה. הדברים נכונים גם בשל כך שישנם יתרונות ברורים לניסוח כללים באופן רחב וכללי, כך שניתן יהיה לדון בהפרתם לפי כל מקרה ונסיבותיו ובהתחשב במציאות המתפתחת. יתר בקשותיה של העותרת הן למעשה בקשות להתערבות חסרת תקדים בשיקול דעתה של ועדת האתיקה, שאינן באות בגדרי מתחם ההתערבות הצר של בית המשפט בעניינים אלה. בתוך כך, שיקול הדעת המוקנה לוועדה בפרשנות ובקביעה מהו 'הצדק סביר' כהגדרתו בחוק החסינות להיעדרות חברי הכנסת מישיבות המליאה הוא רחב ביותר ולא קמה עילה להתערבות בו. כך גם בכל הנוגע לדרישת העותרת כי בית המשפט יורה לוועדה להתכנס בסיומו של כל כנס ולא בסיומו של כל מושב, וזאת לטענתה בשל "נוהל מחייב". ראשית, אין בנתונים אשר הציגה העותרת כדי לבסס נוהל כאמור; שנית, גם בהיבט זה המחוקק הסמיך את הוועדה לקבוע לעצמה את דרכי עבודתה ואת נוהל דיוניה. הוועדה מכירה בצורך שלה להתכנס בתוך פרק זמן סביר הנגזר מנסיבותיו הקונקרטיות של כל מקרה ומקרה. כמו כן, הנסיבות המאפיינות את עבודת הכנסת ה-25 שונות מאוד ביחס לכנסות קודמות, בעיקר בשל המצב הביטחוני ששרר לאורך רוב תקופת כהונתה. נוכח מצב זה, החליטה ועדת האתיקה להתייחס להיעדרויות חברי הכנסת בכנס החורף של המושב השני באופן מקל. החלטה זו חלה על כלל חברי הכנסת ובכלל זה על משיב 4. אשר לדרישת העותרת להורות לוועדה להתכנס לדיון בהיעדרויותיהם של חברי הכנסת מהמושב השלישי שלה, חל שינוי בתשתית העובדתית שבבסיס העתירה באופן שמייתר את הסעד המבוקש, שעה שהוועדה התכנסה לדון בהיעדרויות חברי הכנסת מאז הוגשה העתירה. הדברים האמורים בנוגע לשיקול דעתה הרחב של הוועדה נכונים גם ביחס לטענות בנוגע להפרת הוועדה את חובתה להטיל סנקציות על חברי הכנסת. משניתנה לוועדה סמכות להטיל סנקציות, היא רשאית לעשות זאת במקרים המתאימים בהתאם לשיקול דעתה. טענות העותרת בעניין זה מופנות כלפי שיקול דעתה של הוועדה כפי שהופעל בנוגע לכנס מסוים ואין מקום להתערב בו. אין גם עילה להתערבות באופן חישוב ימי הנוכחות של חברי כנסת בישיבות המליאה. הבדיקה נערכת, כאמור, לפי מספר הימים שבהם התקיימו ישיבות וחבר הכנסת לא נכח במשכן, וזאת מטעמים מעשיים. בישיבות המליאה לא מתבצע רישום נוכחות בניגוד לרישום נוכחות חברי כנסת בכניסה למשכן הכנסת. כמו כן, ניתן לומר כי נוכחות במשכן הכנסת משקפת פעילות ציבורית ובכללה גם השתתפות פרלמנטרית. העותרת לא הציגה כל נתון שבכוחו לסתור עמדה זו וגם לא כל טיעון משפטי המחייב את הוועדה לאמץ את שיטת החישוב שהוצעה על ידה. לבסוף, אין כל עילה להתערבות בית המשפט בהחלטות שהתקבלו בעניינו של משיב 4. אין חולק כי משיב 4 לא עמד בחובת הנוכחות החלה עליו. ברם, כלל טענות העותרת בעניינו של משיב 4 מופנה כלפי הפעלת שיקול דעתה של הוועדה והיא מבקשת הלכה למעשה כי בית משפט זה ימיר את שיקול דעתה של הוועדה בשיקול דעתו שלו. במכתב מטעם משיב 4 שצורף לתגובת המשיבים הוא טען כי דין העתירה להידחות על הסף. תפקידו של חבר כנסת לא מתמצה בנוכחות פיזית במשכן הכנסת. עיקרון זה בא לידי ביטוי בהחלטות קודמות של הוועדה ובהוראות דין שונות. לגופו של עניין נטען כי היעדרויותיו במושב השלישי של הכנסת נבעו מההכרח שבהשתתפותו בקבינט המדיני-ביטחוני ואף בפורומים ביטחוניים מצומצמים יותר אשר מבין החברים בהם הוא חבר הכנסת היחיד שאינו מכהן כשר; כי הסנקציות שהוטלו עליו בגין ההיעדרויות שנמצאו לא מוצדקות הן חסרות תקדים; וכי ההחלטה בדבר ביצוע או אי-ביצוע תפקידו כחבר כנסת וכנבחר ציבור מופקדת בידיי הציבור בבחירות בלבד. בתגובת העותרת לתגובת המשיבים היא חזרה על עיקרי העתירה והוסיפה בין היתר כי המשיבים לא הציגו הצדקה חוקית או תקנונית להחלטת הוועדה לשנות את הנוהג שלפיו היא תתכנס בסופו של כל כנס של הכנסת ותטיל סנקציות בהתייחס לכל הפרה; כי אין לקבל את הטענה שהוועדה חרגה מהנוהל בשל המצב הביטחוני שכן היא נמנעה מלהתכנס ולדון בהיעדרויות חברי הכנסת גם טרם פרוץ המלחמה; כי הוועדה פעלה בניגוד לחוק תוך הפיכה של החלטותיה הקודמות בעת קביעתה מה הן ההצדקות להיעדרות החורגת מהמכסה הקבועה בחוק; כי הוועדה פעלה ללא הצדקה חוקית והפלתה לטובה את משיב 4 בהטלת סנקציות קלות בשל היעדרויותיו בניגוד לדין ולמקרים קודמים; כי היה על הוועדה לדון בהפרות משיב 4 את תקנון הכנסת וכללי האתיקה, מעבר להיעדרויותיו ממליאות הכנסת; כי יש לקבוע תבחינים לעבודת חברי כנסת בשל ניצול לרעה של הכנסת ושל אוצר המדינה; כי לבית משפט זה סמכות להתערב בעניין הזה, שכן הוועדה אינה ממלאת את תפקידה לפי דין, פועלת בחוסר שוויון ומשיב 4 פועל בניגוד לחובותיו; ותגובתו של משיב 4 מעידה על הזילות בה הוא נוהג בתפקידו. דיון והכרעה ראש לכל יש להזכיר את עקרונות השיטה המשפטית בה אנו מתנהלים של הפרדת הרשויות, ובענייננו ההפרדה בין הרשות המחוקקת לבין הרשות השופטת. במסגרת זו יש לשמור על מעמדה של הרשות המחוקקת ועל עצמאותה מכל משמר (בג"ץ 10042/16 קוונטינסקי נ' כנסת ישראל, פסקה 35 לחוות דעתו של השופט נ' סולברג (6.8.2027) (להלן: עניין קוונטינסקי); בג"ץ 761/86 מיעארי נ' יושב ראש הכנסת – ח"כ שלמה הלל, פ"ד מב(4) 868, 873 (1989)). אין זה אומר שהכנסת חסינה מפני ביקורת שיפוטית (בג"ץ 306/81 פלאטו שרון נ' ועדת הכנסת, פ"ד לה(4) 118, 124 (1981): בג"ץ 325/85 מיערי נ' יו"ר הכנסת, שלמה הלל, פ"ד לט(3) 122, 127-128 (1985); עניין קוונטינסקי, פסקה 36 לחוות דעתו של השופט סולברג), אך בשל מעמדה המיוחד של הכנסת, כפי שהוא מעוגן בחוקי היסוד ובמבנה המשטרי של המדינה, בעת קיום ביקורת שיפוטית על פעולותיה על בית המשפט להפעיל את שיקול דעתו בזהירות רבה ובריסון מרבי. וכפי שאמר בית המשפט בעניין בג"ץ 971/99 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ועדת הכנסת, פ"ד נו(6) 117 (2002): "עקרון-יסוד הוא בפעילותו של בית-המשפט הגבוה לצדק, שביקורתו השיפוטית משתרעת – על דרך העיקרון – על כל רשויות המדינה והממשל ועל כל מעשי מדינה וממשל. בית-המשפט רשאי ומוסמך הוא – שוב: על דרך העיקרון – לצוות על כל רשות מדינה וממשל כי תעשה או כי לא תעשה כך ואחרת. כך מורה אותנו מפורשות הוראת סעיף 15 לחוק יסוד: השפיטה, וכך היה גם לפני היותה של הוראת-חוק זו. כך גם מורים אותנו עקרוני-יסוד בתורת המדינה, עקרוני-יסוד שנתקבלו עלינו זה מכבר בתורת המדינה והממשל בישראל. "פשוט וברור הוא..." הודיענו הנשיא שמגר בבג"ץ 325/85 מיערי נ' יו"ר הכנסת, פ"ד לט(3) 122, בעמ' 127 "פשוט וברור הוא, כי הביקורת השיפוטית לפי סעיף 15 לחוק יסוד: השפיטה חלה גם על פעולותיהן של רשויות הכנסת..." [...]. בה-בעת, ובהיותו עד למערכת היחסים המורכבת בין שלוש רשויות השלטון הראשיות – הכנסת, הממשלה ובית-המשפט – טָוָוה בית-המשפט והקים סביב עצמו סייגים, ריסונים וכבלים לעת שמתבקש הוא להפעיל סמכות פיקוח על הכנסת ועל רשויותיה. אכן, כפי שהדגשנו פעמים רבות – ונוסיף ונדגיש זאת גם עתה – '...מעמדה המיוחד של הכנסת, כפי שהוא מעוגן בחוקי היסוד ובמבנה הדמוקרטיה שלנו, מחייב כי בית-המשפט יפעיל את שיקול-דעתו לקיים ביקורת שיפוטית על פעולותיה, בזהירות ובריסון' (בג"ץ 9070/00 ח"כ לבנת נ' יושב ראש ועדת החוקה, חוק ומשפט, פ"ד נה(4) 800 בעמ' 809). [...]. גישה זו: גישה של איפוק, של ריסון, של כבוד לרשות המחוקקת, תוליך אותנו בזהירות בין-הטיפין. נעטוף בה לא אך את הכנסת גופה אלא כל איבר מאיבריה, ובראשם ועדות הכנסת" (שם, עמ' 140). ובענייננו. סעיף 13ד(א) לחוק קובע כי חבר כנסת המפר הוראות שונות בחוק, כמו גם נעדר מישיבות הכנסת ללא הצדק סביר, יהיה נתון לשיפוטה של הוועדה. סעיף 13ד(ד) לחוק קובע שאם הוועדה קבעה שחבר כנסת עבר על הוראות סעיף קטן (א), היא רשאית להטיל עליו סנקציות שונות, החל ממתן הערה ועד לשלילת שכר לתקופות שונות. סמכות זו היא ייחודית לוועדה. וכפי שנקבע בבג"ץ 7993/07 פורום משפטי למען ארץ ישראל נ' וועדת האתיקה של הכנסת (30.4.2009): "מרחב שיקול הדעת העומד לרשות ועדת האתיקה בהפעלת סמכותה המעין-שיפוטית ובפרשנותה את המונח 'הצדק סביר' הוא רחב. מדובר בעניין פנימי לוועדת האתיקה של הכנסת 'המכריעה על-פי הסטנדרטים המחייבים את חברי הכנסת בהתנהגותם, שהכנסת, ולא בית המשפט, היא זו האמונה על קביעתם' (בג"ץ 12002/04 ח"כ מח'ול נ' הכנסת, פסקה 21 (13.9.2005) (להלן: עניין מח'ול). אכן, ההשפעה העיקרית של ההחלטה היא כלפי הכנסת פנימה, ובכגון דא, גובר עקרון עצמאות הרשות המחוקקת" (שם, פסקה 8). כפועל יוצא מהאמור, ההתערבות השיפוטית בהחלטת הוועדה היא צרה מאוד. וכפי שנקבע בעניין בג"ץ 6280/07 פורום משפטי למען ארץ-ישראל נ' נשיא המדינה מר שמעון פרס (14.12.2009): "בדרך כלל, הביקורת השיפוטית המופנית כלפי הכנסת בהפעילה סמכות מעין-שיפוטית היא ביקורת 'רגילה' הנהוגה, ככלל, כלפי רשות מעין-שיפוטית. עם זאת, כאשר מדובר בהחלטות שעניינן סדרי עבודה ונהלים פנימיים של הכנסת עצמה – מצטמצמת הביקורת בהיקפה. החלטות ועדת האתיקה של הכנסת נושאות אופי דואלי: מצד אחד, הן החלטות מעין-שיפוטיות; מצד שני, תחום עיסוקן הוא בעניינים הפנימיים של הכנסת, בהתייחסן לסטנדרטים ההתנהגותיים החלים על חברי הכנסת (בג"ץ 7993/07 פורום משפטי למען ארץ ישראל נ' ועדת האתיקה של הכנסת, 30.4.2009) (השופטת נאור) [...]. הביקורת השיפוטית 'הרגילה' החלה על ועדת האתיקה מכוח היותה גוף מעין-שיפוטי, מצטמצמת לאור עיסוקה בעניינים פנימיים של הכנסת הנוגעים למשמעת ואתיקה של חבריה" (שם, פסקה 22). ובאותו עניין נאמר בבג"ץ 6706/14 זועבי נ' ועדת האתיקה של הכנסת (10.2.2025) (להלן: עניין זועבי) כך: "בחינת החלטתה של ועדת האתיקה בענייננו, נגזרת מהיקף הביקורת השיפוטית על החלטות ועדת האתיקה (ראו: עניין מח'ול, בעמוד 340). היקפה של הביקורת השיפוטית על החלטות הכנסת משתנה על פי מהותה של ההחלטה המבוקרת: מעשי חקיקה שהושלמו, הליכים פנים-פרלמנטריים והחלטות מעין שיפוטיות (ראו: בג"ץ 652/81 שריד נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד לו (2) 197 (1982); עניין פלאטו שרון, בעמודים 126-124)). כאשר ועדת האתיקה דנה בקובלנות כנגד חברי כנסת היא ממלאת תפקיד מעין-שיפוטי [...]. על דרך העיקרון, הביקורת השיפוטית המופעלת על החלטות מעין-שיפוטיות של הכנסת היא ככל ביקורת שיפוטית המופנית כלפי רשות מעין-שיפוטית. עם זאת, בשונה מרשויות מעין-שיפוטיות אחרות, עיקר עיסוקה של ועדת האתיקה של חברי הכנסת הוא בעניינים פנימיים של הכנסת הנוגעים למשמעת ואתיקה של חבריה. '[...] מהות פעולתה של ועדת האתיקה, בשונה למשל מנטילת חסינות המתבצעת בוועדת הכנסת, היא כלפי הבית פנימה, ולמעשה אין לפעולתה, בדרך כלל, השלכות מחוץ לבית המחוקקים' (עניין מח'ול, בעמוד 343). על כן, נקבע כי ראוי שמידת התערבותו של בית משפט זה בהחלטות ועדת האתיקה תהא פחותה, וזאת בהשוואה למידת ההתערבות בפעולתם של גופים מעין-שיפוטיים אחרים בכנסת. בכך ניתן ביטוי להיקף הרחב של שיקול הדעת המוקנה לוועדת האתיקה, בטיפולה בענייני אתיקה ומשמעת של חברי הכנסת" (שם, פסקה 37 לחוות דעתה של הנשיאה מ' נאור). יתר על כן, המקרים שבהם בית המשפט עשוי להתערב בפעולתה ובהחלטותיה של הוועדה, הם המקרים בהם זכויותיו של חבר הכנסת נפגעו כתוצאה מהחלטת הוועדה ולא כאשר הוועדה נמנעת מלהטיל סנקציות על חבר כנסת. וכפי שנאמר בעניין זועבי: "בית המשפט עשוי להתערב כאשר החלטת ועדת האתיקה התקבלה מתוך הפרת חוק, או כאשר מדובר בעניינים מהותיים כגון פגיעה בזכויות יסוד חוקתיות, הזכות לקיום הליך תקין או הפרה של כללי הצדק הטבעי (ראו: עניין הפורום המשפטי א', פסקה 6 לפסק דיני; עניין הפורום המשפטי ב', פסקה 22 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה). ככלל, '[...] ככל שהפגיעה בזכויות היסוד של חבר הכנסת חמורה יותר, וככל שהעונש בגין המעשה חורג מהמידה הראויה, מידת נכונותו של בית משפט זה להתערב תהיה גדולה יותר' (עניין מח'ול, בעמוד 344)" (שם). המקרה שלנו רחוק מהאמור כמרחק מזרח ממערב. התהפכו היוצרות. במקרה זה העותרת מבקשת כי נורה לוועדה להחמיר עם עונשם של חברי הכנסת ולהגביר את הפיקוח עליהם. יתר על כן, לא זו בלבד שמבוקש שבית המשפט יעביר תחת שבט ביקורתו את התנהלותה של הוועדה; את סדרי והיקף עבודתה; את נהלי עבודתה הפנימיים; את כללי כינוסה; את אופן, שיטת ומידת הפיקוח שלה על חברי הכנסת; את דרך צבירת ואיסוף הנתונים על התנהלות חברי הכנסת מעת כניסתם למשכן הכנסת ועד צאתם – אלא שהעותרת מבקשת כי הביקורת השיפוטית על אודות הסנקציות שראוי להשית תוביל להחמרה עם כל חברי הכנסת ועם משיב 4 באופן פרטני. עם כך לא ניתן להסכין. הוועדה רשאית נאמר בסעיף 13ד(ד) לחוק. הדבר מסור לשיקול דעתה ואין לחייבה לעשות כן. ודאי מקום בו היא סבורה כי קיים הצדק סביר להיעדרותו של חבר הכנסת. העתירה נדחית. בנסיבות העניין אין מקום למתן צו לתשלום הוצאות. דוד מינץ שופט הנשיא יצחק עמית: 1. העתירה שלפנינו זימנה לנו הצצה לעולמו של פרלמנטר בכנסת ישראל – כמי שיוזם הצעות חוק, משתתף כחבר בוועדה או מספר ועדות בכנסת, משתתף בדיונים במליאת הכנסת, נואם במליאה ועוד. מטבע הדברים, יש פרלמנטרים חרוצים יותר, יש כאלה שפחות, יש כאלה שמפרסמים את עשייתם הפרלמנטרית באמצעי התקשורת והמדיה, ויש כאלה שעושים עבודתם הפרלמנטרית בצנעה. 2. המחוקק סבר כי יש להבטיח שחברי הכנסת יממשו את חובותיהם לעשייה פרלמנטרית. סעיף 13ד(א)(2)(ב) לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-1951 קובע כי חבר כנסת שנעדר "שליש או יותר מכלל ימי הישיבות שקיימה הכנסת בכנס פלוני" יהיה נתון לשיפוטה של ועדת האתיקה של חברי הכנסת (להלן: ועדת האתיקה). המשיב 4 (להלן: המשיב) אינו חבר באף ועדה של הכנסת והוא נעדר מישיבות הכנסת באופן חריג. כך, לדוגמה, מתגובת המשיבים 3-1 עולה כי במושב השלישי של הכנסת ה-25 במהלך כנס החורף נעדר המשיב מ-52 ישיבות מתוך 71 (כאשר המכסה המותרת היא 23 ישיבות) ובכנס הקיץ נעדר מ-25 ישיבות מתוך 31 ישיבות (כאשר המכסה המותרת היא 10 ישיבות). כפי שעולה מתגובת המשיבים 3-1, ועדת האתיקה הביעה את מורת רוחה ממספר ההיעדרויות הגבוה של המשיב ועמדה על כך שאין זו הפעם הראשונה שבה המשיב חורג ממכסת ההיעדרויות. עם זאת, הוועדה ראתה בהשתתפות המשיב בקבינט המדיני-ביטחוני ובפורומים ביטחוניים נוספים משום "הצדק סביר". כן נלקחה בחשבון פעילותו הציבורית כיו"ר המפלגה, שהתקיימה בעיקרה מחוץ למשכן הכנסת. לאור זאת, השיתה הוועדה על המשיב סנקציה של שלילת שכר של שמונה ימים ונזיפה חמורה. כפי שציין חברי, השופט ד' מינץ, ההתערבות בשיקול דעתה המעין-שיפוטי של הוועדה בנושאים אלה, הוא מצומצם. לכן, גם אם יכול הטוען לטעון כי הסנקציה שהושתה על המשיב היא על הרף הנמוך ואף בגדר פגיעה בכבוד הכנסת, אין הדבר מצדיק התערבות בית המשפט. 3. אני מצטרף אפוא למסקנתו של חברי, השופט מינץ, כי דין העתירה להידחות. יצחק עמית נשיא השופטת דפנה ברק-ארז: 1. העתירה שבפנינו מצביעה על קושי אמיתי הנוגע להיקף פעילותם הפרלמנטרית של חברי הכנסת ולעמידתם בדרישות היסוד המחייבות אותם. אולם, כפי שהסביר חברי השופט ד' מינץ, אני סבורה כי המזור לו אינו מצוי בהליך הנוכחי. 2. חברי הכנסת מבצעים את שליחותם הציבורית במגוון דרכים – חלק מהן בתוך תחומיו של משכן הכנסת, בישיבות המליאה ובעבודת הוועדות, וחלק מהן במקומות אחרים, על דרך של סיורים, מפגשים אישיים ופעילות ציבורית אחרת. כפי שציין חברי הנשיא י' עמית, יש יותר מדרך אחת למלא את שליחותו של חבר הכנסת. עם זאת, לצד שיקול הדעת המוקנה לחבר הכנסת בנוגע לאופן מילוי תפקידו, עולה מן החקיקה עמדה ברורה לפיה בחירתו האישית של חבר הכנסת צריכה לכלול גם מרכיב בלתי מבוטל של פעילות פרלמנטרית. בהתאם לכך הכנסת עצמה קבעה בחקיקה את הסטנדרט של היעדרות מ"שליש או יותר מכלל ימי הישיבות שקיימה הכנסת בכנס פלוני", או היעדרות במשך חודשיים או יותר ברציפות – ללא הצדק סביר. כל זאת, בכפוף לביקורת של ועדת האתיקה (כאמור בסעיף 13ד(א)(2) לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-1951). חשוב להדגיש: אין מדובר בחובה פורמאלית בלבד, כי אם בביטוי מרכזי לכך שהכנסת אמורה למלא את תפקידה כבית הנבחרים של המדינה (כאמור בסעיף 1 לחוק-יסוד: הכנסת). 3. נוכחות נמוכה או זניחה בישיבות הכנסת פוגעת אפוא בממד מהותי של עבודת הכנסת. במובן זה, העתירה עוסקת בנושא חשוב, והתמונה העולה מהנתונים שהוצגו – מטרידה. לא למותר לציין כי בשונה מבעלי תפקידים אחרים ששכרם הוא מקופת הציבור, ובכלל זה עובדי ציבור ואף שופטים, הפיקוח המעשי על היקף העבודה היומיומית של חברי הכנסת הוא דל. דווקא על רקע זה נודעת חשיבות מיוחדת לדיון בנושא בוועדת האתיקה של הכנסת. 4. חרף האמור, אין מוצא מן המסקנה כי דין העתירה להידחות. ביקורת שיפוטית על החלטות פנימיות של הכנסת, כדוגמת זו שעומדת לדיון בהליך דנן, כפופה לאמות המידה המחמירות שנקבעו בפסיקתו של בית משפט זה לאורך השנים. הטעם לכך נעוץ לא רק במערכת הכיבוד ההדדי בין הרשויות, אלא גם בכך שלבית המשפט אין כלים מתאימים לבחון את איכות העשייה של חבר הכנסת בכללותה, ובתוך כך את האיזון הראוי בין הפעילות מחוץ למשכן הכנסת לבין הפעילות בתוכו. 5. לא למותר לציין כי עיון השוואתי מעלה כי קיים מגוון של תשובות לשאלה באיזו מידה הפרת החובה החשובה של השתתפות פעילה בעבודתו של בית הנבחרים אמורה להיות מלווה גם בסנקציה מעשית. בקצה אחד של קשת האפשרויות ניצבת גישה המשאירה את היעדרותו של חבר בית הנבחרים ל"משפט הציבור" בלבד, ובכל אופן אינה מטילה סנקציה משפטית פורמאלית. זוהי נקודת המוצא של המשפט האנגלי, ערש הפרלמנטריזם המודרני, וכך הדברים נוהגים בבית הנבחרים במדינה זו (להבדיל מבית הלורדים שביחס אליו הונהגה גישה מחמירה יותר ב-House of Lords Reform Act, 2014). מן העבר האחר עומדת הגישה החוקתית המצדדת בכך שחבר בית הנבחרים שאינו מתייצב לישיבות הבית לאורך זמן מאבד את מקומו בו. החוקה האוסטרלית קובעת באופן החלטי כלל כזה בגין היעדרות של חודשיים רצופים במהלכו של מושב מליאה מבלי שקיבל רשות לכך (ראו סעיפים 20 ו-38 לחוקה, בהתאמה, ביחס לחברי סנאט ולחברי בית נבחרים). החוקה ההודית קובעת גם כן כלל דומה בעניין, במתכונת שמקנה סמכות לפרלמנט לקבל החלטה על כך (ראו: סעיף 101(4) לחוקה זו). בתווך שבין שתי גישות אלה ניצבות שיטות המכירות באפשרות של הטלת סנקציות, לרבות כספיות, בגין היעדרויות. כך למשל, החקיקה בקנדה (Parliament of Canada Act, 1985, section 57) ובגרמניה (Members of the Bundestag Act [Abgeordnetengesetz], 1996, section 14) מאפשרת להטיל סנקציות כספיות בגין היעדרות מישיבות של בית הנבחרים. אף כאן ניתן להבחין בנקודות שוני בפרטי ההסדרים מבחינת מידת ההחמרה שאומצה בהם, ואין זה המקום להידרש לכך. הסדרים אלה אינם מחייבים אותנו, אך יש בהם כדי ללמד על מורכבותה של הסוגיה שבפנינו, ועל ריבוי הגישות הנוהגות ביחס אליה אף בגדר עיצובו של המשפט הרצוי. 6. אחזור אפוא לנקודת ההתחלה. לא עלה בידה של העותרת להרים את הנטל הנדרש לצורך התערבותנו בהחלטה שהתקבלה. לצד זאת, מקובלת עלי הגישה הבסיסית כי חובתו של חבר הכנסת בעניין זה אינה חלה רק כלפי מצביעיו, אלא כלפי הציבור כולו שאותו הוא אמור לשרת, הן בדיוני המליאה והן בעבודה השוטפת במסגרת הוועדות. חבר כנסת שאינו משתתף באופן פעיל בעבודת הכנסת אינו ממלא כראוי את שליחותו הציבורית, וממילא פוגם בתפקודו של הבית בכללותו. דפנה ברק-ארז שופטת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט דוד מינץ. ניתן היום, ט' תמוז תשפ"ו (24 יוני 2026). יצחק עמית נשיא דפנה ברק-ארז שופטת דוד מינץ שופט